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Curso de Direito (4ª Fase Noturno) Prof MSc Alfredo dos Reis

Disciplina: Direito Constitucional II www.alfredodosreis.net.br

CURSO DE DIREITO

DISCIPLINA : DIREITO CONSTITUCIONAL II

4ª FASE (noturno)

PROFº MSC ALFREDO DOS REIS

Resumo II : Repartição de Competência

TERRA BRASILIS – Araras Brasileiras




2 REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS

2.1 Conceito

A autonomia das entidades federativas pressupõe repartição de

competências legislativas, administrativas e tributárias.

A própria Constituição Federal estabelece as matérias próprias de

cada um dos entes federativos, União, Estados-membros, Distrito Federal

e municípios, e a partir disso, poderá acentuar a centralização de poder,

ora na própria Federação, ora nos Estados-membros.

Para José Afonso da Silva:

Competências são assim as diversas modalidades de poder de que se servem os órgãos ou entidades estatais para realizar as suas funções. [...] consiste na esfera delimitada de poder que se outorga a um órgão ou entidade estatal, mediante a especificação de matérias sobre as quais se exerce o poder de governo.

2.2 Princípios da repartição de competências

- imprescindibilidade das competências da União

Como a ideia básica de Federação é a de que Estados independentes

abrem mão de sua soberania e se unem, entregando-a ao Estado Federal

formado por todos eles, mas permanecendo os Estados-membros com

autonomia política, a regra da repartição de competências é a de que os

Estados-membros devem ter o máximo de competências que possam

reter, entregando-se à União apenas aquelas que sejam imprescindíveis à

manutenção do próprio Estado Federal. Ou seja: quem tem mais




competências, em tese, é o Estado-membro. Podemos nomear esse

princípio de "imprescindibilidade das competências da União".

É por isso que vemos em outras federações, como, p.ex., a dos

Estados Unidos da América, que há crimes em determinados Estados que

não são crimes em outros, alguns adotam a pena de morte, outros a

rechaçam, enfim, é justamente essa descentralização a pedra de toque

das federações. Aliás, fica claro para os cidadãos desses países que a

federação é horizontal, sem uma subordinação hierárquica dos Estados

em relação à União.

Nosso país, por questões histórico-políticas, se caracteriza por forte

centralização de competências na União, o que dá à população uma

impressão (falsa) de que ela é superior aos Estados-membros. Mas o

sistema de repartição de competências mantém intacto (formalmente e

em tese) o princípio federativo de que à União são atribuídas apenas as

competências indispensáveis ao interesse de toda nação.

- predominância do interesse

O princípio geral que norteia a repartição de competência entre as

entidades componentes do Estado Federal é o da predominância do

interesse, que assim se manifesta:

ENTE FEDERATIVO INTERESSE

União Geral

Estados-membros Regional

Municípios Local

Distrito Federal Regional + Local1

1 Exceção art 22, XVII




Assim, pelo princípio da predominância do interesse, à União

caberá aquelas matérias e questões de predominância do interesse geral

ao passo que aos Estados referem-se as matérias de predominante

interesse regional, e aos municípios concernem os assuntos de interesse

local.

Segundo Moraes (2008), o constituinte adotou o referido princípio

estabelecendo quatro pontos básicos para a divisão de competências

administrativas e legislativas:

1. Reserva de campos específicos de competência

administrativa e legislativa:

União - Poderes enumerados (CF, arts. 21 e 22)

Estados - Poderes remanescentes (CF, art. 25, § 1.°)

Município - Poderes enumerados (CF, art. 30)

Distrito Federal - Estados + Municípios (CF, art. 32, § 1.°) (1)

2. Possibilidade de delegação

(CF, art. 22, parágrafo único) - Lei complementar federal poderá

autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias de

competência privativa da União.

3. Áreas comuns de atuação administrativa paralela (CF, art.

23)

4. Áreas de atuação legislativa concorrentes (CF, art. 24)




3 CLASSIFICAÇÃO DAS COMPETÊNCIAS

3.1 Competência Legislativa e Administrativa

- Legislativa: são atribuições para que as entidades estabeleçam

normas, criando seu ordenamento jurídico próprio (parcial) componente

da ordem jurídica nacional.

- Administrativa: conferem às entidades o dever-poder de prestar

serviços públicos, de atuar concretamente na realização das finalidades

estatais. São todas as competências não-legislativas, comumente

chamadas materiais ou concretas (como que em oposição às normativas,

que seriam abstratas).

3.2 Mecanismos de repartição

Analisando a predominância do interesse que cada unidade teria, o

constituinte determinou que:

a) algumas competências deveriam ser dadas apenas a uma

entidade, porque tamanho é seu interesse que exclui as demais -

EXCLUSIVAS / PRIVATIVAS;

b) outras atribuições considerou de interesse igualmente comum

entre todas, conferindo-as a todas as entidades, indistintamente -

COMUNS;

c) há competências que deveriam ser compartilhadas entre a União e

os Estados (e o Distrito Federal), delimitando especificamente o




campo de atuação de cada um dentro do mesmo assunto -

CONCORRENTES.

Esses são os três tipos de mecanismos utilizados para repartir as

competências, sejam legislativas ou administrativas, da seguinte forma:

a) competências EXCLUSIVAS / PRIVATIVAS: arts. 21, 22, 25, 30,

além de outros - podem ser legislativas ou administrativas;

b) competências COMUNS, art. 23 - são administrativas;

c) competências CONCORRENTES, art. 24 - são legislativas.

Neste ponto, é importante ressaltar que há normas distribuindo

competências ao longo de toda a Constituição, e não apenas no Título III.

Este concentra o núcleo das normas sobre o assunto nos arts. 21 a 25 e

30, mas sem exaurir a matéria. Também conferem competência, para

exemplificar, os arts. 153 ao 156, elencando os impostos das diversas

entidades, assim como o art. 182, que determina que os Municípios com

mais de vinte mil habitantes deverão fazer a lei do plano diretor, e tantos

outros espalhados pelo Texto, sempre se encaixando num dos três

mecanismos.

3.3 A terminologia exclusiva ou privativa

O mecanismo "a" do item anterior, que chamamos de

exclusivas/privativas, reparte as competências entre as unidades de




maneira exclusivista, quer dizer, atribui-se a competência a uma esfera -

União, Estados ou Municípios - excluindo as demais.

A utilização de dois nomes para designar o mecanismo advém de

que ele pode ser desdobrado em dois tipos, sempre caracterizados pela

forma excludente de atuação, os quais são as competências:

a) EXCLUSIVAS - INDELEGÁVEIS;

b) PRIVATIVAS - DELEGÁVEIS, da forma prescrita na Constituição.

Ambas são competências próprias e excludentes, mas umas não

admitem delegação, enquanto as outras a admitem.

Como regra, as competências são exclusivas-indelegáveis. Apenas

excepcionalmente, na hipótese do art. 22, nas competências legislativas

da União lá expressas, as competências são privativas-delegáveis.

Ao longo dos arts. 21 a 25 e 30, ou seja, no "núcleo" da repartição

de competências, em nenhum momento se designa alguma competência

como sendo exclusiva. Além dos mecanismos de competências comuns e

concorrentes, apenas se fala "compete à União" ou "são reservadas aos

Estados as competências (...)" ou "compete ao Município". A competência

privativa é que é expressa no caput do art. 22, que vem a ser o único

artigo cujas matérias (legislativas) são delegáveis, por força de seu

parágrafo único.

Foi a elaboração doutrinária que designou de exclusivas as

competências indelegáveis, em contraposição às privativas, delegáveis.




Mas isso vale unicamente para esse "núcleo" do Título III. Em

diversas outras passagens, a Constituição fala em competência privativa

ou exclusiva, ou, ainda, iniciativa privativa de apresentação de projetos

de lei, e nesses lugares, a palavra privativa não implica delegação. Pelo

contrário, são privativos e indelegáveis.

Os arts. 49, 51 e 52 estabelecem, respectivamente, as competências

exclusivas do Congresso Nacional e privativas da Câmara dos Deputados e

do Senado Federal. Todas são indelegáveis, não admitindo nem delegação

para que o Presidente da República crie lei delegada.

3.4 Repartição das competências em matéria administrativa

2.3.1 Quadro geral

Competência administrativa:

Exclusiva, Comum

Exclusiva: Poderes enumerados, Poderes reservados

Poderes enumerados -> União (art. 21), Municípios (art. 30)

Poderes reservados -> Estados (art. 25, § 1.°)

Comum: Cumulativa ou paralela (art. 23) -> União/Estados/Distrito

Federal/Municípios




2.3.2 Competências administrativas da União

COMPETÊNCIAS ADMINISTRATIVAS

Exclusivas Enumeradas da União Art. 21

Remanescentes dos

Estados

Art 25, § 1º

Enumeradas dos

Municípios

Art 30, III a IX

Comuns União, Estados, DF e

Municipios

Art. 23

As competências administrativas são distribuídas, conforme

apresentado no quadro geral acima, através de dois mecanismos: a

atribuição de competências exclusivas e a de competências comuns.

2.3.2.1 Competências administrativas exclusivas

As competências administrativas são distribuídas, como regra, de

forma exclusiva, atribuindo-se unicamente a uma esfera estatal o poder

de atuação em cada área.

Neste mecanismo de atribuição exclusivista, a União só tem

competência para manejar as matérias que lhe sejam atribuídas

expressamente. Daí dizer-se que a União tem competência administrativa

enumerada, cujo núcleo se encontra no art. 21.




O mesmo acontece com os Municípios, que apenas detêm as

competências a eles expressamente destinadas, basicamente localizadas

no art. 30, incisos III a IX.

Os Estados terão todas as competências administrativas que não

sejam expressamente conferidas à União e aos Municípios. Ou seja, os

Estados têm competência remanescente para atuar concretamente em

todas as matérias que não forem de competência enumerada das demais

esferas. As competências remanescentes dos Estados também são

chamadas de residuais, ambas as expressões aqui tomadas como

sinónimas, como "o que sobrar" após a distribuição à União e aos

Municípios.

a) Competências administrativas exclusivas da União (art 21):

Art. 21. Compete à União:

I - manter relações com Estados estrangeiros e participar de

organizações internacionais;

II - declarar a guerra e celebrar a paz;

III - assegurar a defesa nacional;

IV - permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças

estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam

temporariamente;

V - decretar o estado de sítio, o estado de defesa e a intervenção

federal;




VI - autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de material

bélico;

VII - emitir moeda;

VIII - administrar as reservas cambiais do País e fiscalizar as

operações de natureza financeira, especialmente as de crédito,

câmbio e capitalização, bem como as de seguros e de previdência

privada;

IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação

do território e de desenvolvimento econômico e social;

X - manter o serviço postal e o correio aéreo nacional;

XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou

permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que

disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão

regulador e outros aspectos institucionais;(Redação dada pela

Emenda Constitucional nº 8, de 15/08/95:)

XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou

permissão:

a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e

imagens;(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 8, de

15/08/95:)

b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento

energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde

se situam os potenciais hidroenergéticos;

c) a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura

aeroportuária;




d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos

brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de

Estado ou Território;

e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional

de passageiros;

f) os portos marítimos, fluviais e lacustres;

XIII - organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público e a

Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios;

XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de

bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência

financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos,

por meio de fundo próprio;(Redação dada pela Emenda

Constitucional nº 19, de 1998)

XV - organizar e manter os serviços oficiais de estatística, geografia,

geologia e cartografia de âmbito nacional;

XVI - exercer a classificação, para efeito indicativo, de diversões

públicas e de programas de rádio e televisão;

XVII - conceder anistia;

XVIII - planejar e promover a defesa permanente contra as

calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações;

XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos

hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso;

XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive

habitação, saneamento básico e transportes urbanos;




XXI - estabelecer princípios e diretrizes para o sistema nacional de

viação;

XXII - executar os serviços de polícia marítima, aeroportuária e de

fronteiras; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de

1998)

XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer

natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o

enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio

de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes

princípios e condições:

a) toda atividade nuclear em território nacional somente será

admitida para fins pacíficos e mediante aprovação do Congresso

Nacional;

b) sob regime de permissão, são autorizadas a

comercialização e a utilização de radioisótopos para a pesquisa e

usos médicos, agrícolas e industriais; (Redação dada pela Emenda


c) sob regime de permissão, são autorizadas a produção,

comercialização e utilização de radioisótopos de meia-vida igual ou

inferior a duas horas; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº

49, de 2006)

d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da

existência de culpa; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 49, de

2006)

XXIV - organizar, manter e executar a inspeção do trabalho;




XXV - estabelecer as áreas e as condições para o exercício da

atividade de garimpagem, em forma associativa.

b) Competências administrativas dos Estados-membros

Aos Estados-membros são reservadas as competências

administrativas que não lhes sejam vedadas pela constituição, ou seja,

cabe na área administrativa privativamente ao Estado todas as

competências que não forem da União (CF, art. 21), dos municípios (CF,

art. 30) e comuns (CF, art. 23).

c) Competências administrativas dos municípios

O art. 30 determina competir aos municípios, além da fórmula

genérica do interesse local, as seguintes matérias:

Art. 30. Compete aos Municípios:

[...]

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como

aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar

contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação

estadual;




V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou

permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de

transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do

Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do

Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial,

mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da

ocupação do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local,

observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

d) Competências administrativas do Distrito Federal

A Constituição Federal também inclui o Distrito Federal (CF, art. 23)

no rol das competências administrativas.

O Distrito Federal tem competência cumulativa, englobando as dos

Estados e as dos Municípios, conforme dispõe o art. 32, parágrafo 1a,

verbis:

§ lº. Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas

reservadas aos Estados e aos Municípios.




Apesar de o texto se referir apenas às competências "legislativas", a

interpretação unânime tem sido de que se interpreta como incluindo

também as administrativas, sob pena de retirar-se a autonomia deste

ente da Federação.Porém, é errado dizer que o Distrito Federal reúne

todas as competências dos Estados e dos Municípios, já que existem

competências administrativas que os Estados têm e que o Distrito Federal

não tem, por exemplo a organização do Poder Judiciário.

2.3.2.2 Competência administrativa comum

Em relação às matérias determinadas no art. 23, o constituinte concluiu

que todas as unidades têm idêntico interesse na sua consecução. Assim,

todas, União, Estados, Distrito Federal e Municipios tem competência para

atuar na matéria ao mesmo tempo e, em princípio, sem formas de

atuação. Pertencem a todas simultaneamente. São competências comuns

entre as unidades, já que todas podem atuar paralelamente, cada uma

por si, separadamente, ou até mesmo podem unir esforços para atuação

conjunto. A atuação de uma entidade não afasta a das demais, já que são

competências que se sobrepõem.

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito

Federal e dos Municípios:

I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições

democráticas e conservar o patrimônio público;




II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia

das pessoas portadoras de deficiência;

III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor

histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais

notáveis e os sítios arqueológicos;

IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras

de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;

V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à

ciência;

VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer

de suas formas;

VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;

VIII - fomentar a produção agropecuária e organizar o

abastecimento alimentar;

IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria

das condições habitacionais e de saneamento básico;

X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização,

promovendo a integração social dos setores desfavorecidos;

XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de

pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus

territórios;

XII - estabelecer e implantar política de educação para a segurança

do trânsito.

Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a

cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os




Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do

bem-estar em âmbito nacional. (Redação dada pela Emenda


2.4 Repartição de competências em matéria legislativa

As competências legislativas são distribuídas por duas técnicas:

a) Mecanismo excludente, através de competências privativas para a

União e exclusivas para os Estados e Municípios e

b) Competências concorrentes

2.4.1 Competências legislativas privativas e exclusivas

O art 22 é o principal responsável pela acentuada centralização de

poderes na Unão, ao estabelecer que compete a ela, e apenas a ela,

legislar a respeito de todos os assuntos de que trata, impondo tratamento

uniforme em todo território nacional em matérias como Direito Civil,

Penal, Processual, Comercial e tantas outras. Ë o núdeo das competências

normativas da União, o que não exclui outros dispositivos, espalhados ao

longo do texto, que também lhe conferem atribuições normativas.

Exatamente como nas competências administrativas, também nas

legislativas são da União e dos Municípios unicamente as competências




expressas, enumeradas, restando aos Estados tudo o que não lhes for

vedado expressamente pela Constituição (tudo o que não for de

competência da União e dos Municípios), competência remanescente,

também chamada residual ou reservada.

UNIÃO Enumeradas - art. 22

ESTADOS Remanescentes - art. 25, § 1º MUNICÍPIOS Enumeradas - art. 30, I e II

Apesar de dizer-se, com acerto, que os Municípios só têm as

competências que lhes são deferidas expressamente, a fórmula linguística

utilizada pela Constituição para definir o núcleo das competências

legislativas municipais, no art. 30, incisos I e II, é especialmente aberta e

imprecisa. Os Municípios têm competência legislativa exclusiva para:

a) legislar sobre assunto de interesse local;

b) suplementar a legislação federal e estadual, no que couber.

Interesse local é expressão aberta que destaca o papel municipal

diante dos deveres do Poder Público em prol da população, de acordo com

a "predominância do interesse". Em caso de controvérsia, cabe ao Poder

Judiciário resolver em prol do equilíbrio federativo, preservando a

autonomia dos entes, de acordo com os valores constitucionais.

Os Municípios são autónomos e se auto-organizam através da

instituição de sua própria Lei Orgânica (art. 29), instrumento básico de

estruturação municipal, rompendo-se com o regime anterior a 1988, em




que os Estados determinavam a organização municipal, o que retirava

destes a sua autonomia.

O Distrito Federal acumula as competências legislativas dos Estados

e dos Municípios, conforme art. 32.

Art. 32 [...]

§ 1º - Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas

aos Estados e Municípios.

2.4.2 Delegabilidade das competências privativas da União

As competências privativas da União, expressas no art. 22, são

delegáveis aos Estados, conforme dispõe seu parágrafo único. Por isso são

chamadas de privativas, para diferenciá-las das indelegáveis-exclusivas.

Note-se que as demais competências legislativas expressas da União,

como as tributárias, são exclusivas, apenas sendo passível de delegação

as do art. 22.

A delegação aos Estados para que legislem nas matérias do art. 22

depende dos seguintes requisitos:

a) ser efetuada através de lei complementar;

b) fixar o ponto específico dentro de uma das matérias elencadas no

artigo

c) delegação para todos os Estados

2.4.3 Competência Legislativa Concorrente




Ao lado da distribuição de competências legislativas

exclusivas/privativas, em que apenas uma entidade pode legislar sobre

cada assunto, o constituinte resolveu adotar, em relação às matérias

constantes do art. 24, a técnica de legislação concorrente entre a União e

os Estados (ou entre a União e o Distrito Federal), em que:

a) cabe à União legislar somente sobre as normas gerais em cada

matéria;

b) aos Estados e ao Distrito Federal compete estabelecer as normas

peculiares aos seus respectivos âmbitos regionais. Portanto, os Estados e

o Distrito Federal vão suplementar as normas gerais da União, no que

prevaleça o interesse regional;

c) na ausência da elaboração das normas gerais da União, para que

não se inviabilize a competência dos Estados e do Distrito Federal para

criar as suas normas peculiares (as quais só podem ser criadas se houver

normas gerais), essas unidades terão competência supletiva para suprir a

ausência de normas gerais da União. Os Estados e o Distrito Federal

assumem, assim, competência legislativa plena (supletiva - normas gerais

+ suplementar - normas peculiares) para normatizar a matéria;

d) a utilização da competência supletiva pelos Estados e pelo Distrito

Federal, para atender a suas peculiaridades, não retira da União o poder

de criar, a qualquer momento, as normas gerais sobre o assunto. A

superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da

lei estadual ou distrital, no que lhe for contrário.




O art. 24 da Constituição Federal prevê as regras de competência

concorrente entre União, Estados e Distrito Federal, estabelecendo quais

as matérias que deverão ser regulamentadas de forma geral por aquela e

específica por esses.

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal

legislar concorrentemente sobre:

I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e

urbanístico;

II - orçamento;

III - juntas comerciais;

IV - custas dos serviços forenses;

V - produção e consumo;

VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza,

defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio

ambiente e controle da poluição;

VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico,

turístico e paisagístico;

VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao

consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético,

histórico, turístico e paisagístico;

IX - educação, cultura, ensino e desporto;

X - criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas

causas;

XI - procedimentos em matéria processual;




XII - previdência social, proteção e defesa da saúde;

XIII - assistência jurídica e Defensoria pública;

XIV - proteção e integração social das pessoas portadoras de

deficiência;

XV - proteção à infância e à juventude;

XVI - organização, garantias, direitos e deveres das polícias

civis.

§ 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da

União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.

§ 2º - A competência da União para legislar sobre normas

gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.

§ 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados

exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas

peculiaridades.

§ 4º - A superveniência de lei federal sobre normas gerais

suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.

Os Municípios não participam da distribuição de competências

concorrentes, conforme se lê expressamente no caput do art. 24, que se

refere unicamente à União, aos Estados e ao Distrito Federal. Os

Municípios têm, sim, competência para suplementar a legislação federal e

a estadual, no que for de interesse local (art. 30,1 e II).

Mas, inicialmente, a competência suplementar seria apenas um dos

aspectos da competência concorrente, já que esta prevê a possibilidade de




competência supletiva na ausência de normas gerais, e não há previsão

equivalente para que os Municípios tenham competência legislativa plena.

Mais importante ainda, a competência concorrente é limitada as

matérias do art. 24. A maioria das competências legislativas é distribuída

pelo mecanismo de competências exclusivas/privativas, apenas admitindo

concorrência as matérias do rol exaustivo do art. 24. Já a competência

dos Municípios para suplementar a legislação federal e a estadual, "no que

couber" (art. 30, II), é uma autorização para que legislem sobre qualquer

assunto de interesse (predominantemente) local (art. 30,1). Quer dizer,

não apenas as matérias do art. 24, mas qualquer matéria admite

legislação suplementar municipal, desde que seja assunto considerado de

prevalência do interesse local.

Exemplo:

Na ilustração dos Professores Luiz Alberto David Araújo e Vidal Nunes Júnior, nas competências comuns de proteção ao meio ambiente e preservação das florestas, art. 23, VI e VII: "figure-se a hipótese de que, no exercício dessas competências comuns, leis federal, estadual e municipal disponham sobre uma faixa de proteção florestal da Mata Atlântica. Nesse exemplo, a lei federal estabeleceria a proteção da vegetação nativa a partir de lOOm do nível do mar, a lei estadual a partir de 140m e a municipal a partir de 70. Qual delas deveria ser aplicada? Sem dúvida nenhuma, as três. Assim, a vegetação estaria protegida a partir de 70m do nível do mar, pois a observância da legislação mais rigorosa implicaria automaticamente a dos demais comandos normativos."20 E veja que isso, independentemente de ser competência prevista no art. 24, VI, a proteção do meio ambiente e florestas.




2.4.4 A teoria dos poderes implícitos

A teoria dos poderes inerentes, implícitos, de matriz norte-

americana, tem lugar também em nossa jurisprudência.

Basicamente, quando a Constituição confere uma finalidade a um

ente ou órgão do Estado, está-lhe a atribuir, concomitantemente, os

meios indispensáveis para a consecução daquela finalidade, ainda que não

esteja expresso no texto.

Ensina André Luiz Borges Netto que "as competências implícitas

surgem do contexto constitucional para possibilitar que se tornem efetivas

as competências expressas".

2.4.5 Horizontalidade e verticalidade

Dos três mecanismos de distribuição de competências, dois as

repartem de forma horizontal (exclusivas/privativas e comuns) e outro as

distribui de forma vertical (concorrentes).

Nossa Federação é de equilíbrio, com horizontalidade entre as

entidades da Federação, já que União, Estados, Distrito Federal e

Municípios são todos igualmente autonômos, sem subordinação

hierárquica entre eles. Por isso, as técnicas clássicas de distribuição de

competências são horizontais, no sentido que se atribui competência

apenas a uma esfera, excluindo as demais (exclusiva/privativa) ou a todas

indistintamente (paralela). São ambas horizontais porque não há uma




divisão de tarefas entre as entidades, as podem atuar por si sós na

inteireza da matéria.

Ao lado dessas técnicas, o Estado Federal contemporâneo, a partir

da experiência alemã, tem adotado o mecanismo de competências

concorrentes, o qual é vertical, já que atribui normas gerais à entidade de

âmbito nacional (União), e as normas peculiares às entidades regionais

(Estados). O objetivo é assegurar uniformidade nacional mínima, sem

sufocar as individualidades das regiões. É vertical, pois há uma "divisão de

tarefas" na elaboração da legislação.

A verticalidade, no entanto, se refere ao binómio norma geral versus

norma peculiar, e não à União versus Estado, já que entre estes não há

verticalidade, mas sim igualdade em autonomia. Logo, ainda no campo

das competências concorrentes, a lei estadual goza de mesma hierarquia

da lei federal.

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