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투명성 보고서 공개의 의미 - 헌법상 투명성 원칙의 관점에서 _ 149

김일환

성균관대학교 법학전문대학원 교수

2015 NAVER Privacy White Paper

투명성 보고서 공개의 의미 - 헌법상 투명성 원칙의 관점에서 -

150 _ 2015 NAVER Privacy White Paper

요약문 ······························································································································ 151

1. 문제제기 ····················································································································· 159

2. 헌법원칙으로서 투명성 원칙의 인식필요성 ·························································· 160

가. 투명성 원칙에 대한 재조명의 필요성 ···························································· 160

나. 투명성 원칙에 대한 헌법적 접근의 필요성 ··················································· 163

3. 헌법상 투명성 원칙의 의의와 내용 ······································································· 167

가. 투명성의 개념 ···································································································· 167

나. 투명성 원칙의 내용 ·························································································· 169

다. 대의민주주의의 실현을 위한 투명성 구현방안 ············································· 175

4. 헌법상 개인의 기본권보호 관점에서 투명성 확보 필요성 ································· 179

가. 헌법상 개인정보 관련 기본권의 의의와 내용 ··············································· 179

나. 기본권들간 관계 ································································································ 184

5. 개인정보보호 영역에서 ‘규제된 자율규제’를 통한 투명성확보 필요성 ··············· 187

가. 지식정보사회에서 새로운 국가의 역할 : 보장국가의 등장과 내용 ·············· 187

나. 개인정보 자율규제영역에서 보장국가로서 국가의 역할 ······························ 189

6. 개인정보보호영역에서 투명성의 의의와 내용 ······················································ 201

가. 개인정보보호법상 개인정보보호원칙 ······························································ 201

나. 개인정보보호원칙과 투명성원칙 간 관계 ······················································· 202

다. 개인정보보호를 위한 통제원칙으로서 규범명확성원칙의 내용 ··················· 203

라. 개인정보보호를 위한 목적구속원칙의 내용에 관한 검토 ···························· 206

마. 소결 : 투명성원칙과 규범명확성, 목적구속원칙 ··········································· 210

7. 외국의 투명성 보고서 발간현황과 실태 ································································ 210

가. 투명성 보고서 발간배경 ··················································································· 210

나. 국가기관의 투명성 보고서 ··············································································· 211

다. 해외자율규제기구 등의 투명성 관련 보고서 발간현황 ································ 211

라. 글로벌 IT기업의 투명성 보고서 발간현황과 내용 ········································ 213

8. 네이버의 투명성 보고서에 관한 헌법적 검토 ······················································ 214

가. 투명성 보고서의 의미 ······················································································· 214

나. 네이버의 투명성 보고서 내용 ········································································· 215

다. 네이버의 투명성 보고서 발간의 의미와 한계 ··············································· 216

참고문헌 ·························································································································· 221

목 차 2015 NAVER Privacy White Paper


1. 헌법상 투명성 원칙의 의의와 내용

ㅇ 사전적으로 속까지 환히 비치는 성질이나 상황 또는 예측 가능한 상태를 의미하는

투명성은 법적인 측면에서 명확성, 이해가능성, 인지가능성 내지 예측가능성을 뜻하

며, 정보를 매개로 하여 살펴본다면 보다 덜 투명한 것에 대해 관찰자가 가지게 되

는 정보적 우세를 말함.

‑이러한 측면에서 투명성 원칙은 기초적으로 국가의사결정이나 그에 따른 권력행사의 결과가 투명해야 한다는 결과의 투명성, 국가기관의 의사결정이 이루어지는 방식이

투명해야 한다는 절차의 투명성, 결과만의 공개나 형식적 절차만의 준수가 아닌 전체

결정과정이 정당하게 공개된 상태에서 이루어지는 것과 열람권이 확실하고 충분하게

보장되는 것을 의미하는 내용의 투명성, 일정한 국가적 의사결정과 그에 따라 발생하

는 결과에 대하여 책임의 소재를 분명하게 하고, 나아가 그에게 책임을 물을 수 있

는 제도적 장치를 마련하는 것을 의미하는 책임의 투명성을 그 내용으로 함.

ㅇ 국가권력의 행사가 그 결과와 절차, 내용 및 책임의 측면에서 투명하게 이루어져야

한다는 것은 민주주의와 법치주의 원리가 전제로 하는 요소로서 근대국가 성립 이후

계속적으로 요구되어 왔지만 오늘날 투명성의 가치는 정보화, 민영화, 세계화의 흐름

에 따라 더없이 강조되고 있음.

‑이러한 흐름이 국민에 대해 가지는 영향력을 고려할 때 투명성은 그 자체로 이미 헌법적인 차원에서 논의되어야 할 대상이라고 할 수 있으며, 이에 더해 투명성의

강조가 대의제의 위기에 대한 인식과 국민의 직접 참정 욕구의 증대 등에 따른 것

이라는 점에서도 투명성 원칙의 헌법적 의미를 충분히 인정할 수 있음.

ㅇ 헌법은 명시적으로 투명성을 언급하고 있지는 않지만 투명성 원칙은 새로운 것이라

기보다는 국가와 국민이 투명성을 통해 충분히 소통하고 협력할 것을 전제로 기능하

는 민주주의원리, 법률유보, 적법절차의 보장, 권력분립, 포괄위임금지, 명확성의 원

칙, 소급입법금지, 신뢰보호원칙 등을 내용으로 하는 법치주의원리와 같은 민주국가

의 헌법원리에 내재하는 원칙임.

ㅇ 투명성은 의사결정과정에 이질적이고 비합리적인 요소들이 개입하는 것을 배제하고,

이해관계인들이 특히, 정보와 관련하여 대등한 지위에서 협상이나 의사결정과정에

요약문


참여할 수 있도록 함으로써 그 결정의 민주적 정당성과 신뢰를 확보하는 기능을 수

행함.

‑이러한 투명성의 요청은 주로 관련된 정보의 공개와 의사결정 과정에 대등한 참여를 주된 내용으로 하는 것으로서 공공부문은 물론이고 사인 간의 관계에서도 의사

결정의 정당성을 확보하기 위한 핵심적 요소로 간주되어 왔음.

‑더 나아가 오늘날 정당을 매개로 한 의회와 정부의 결탁과 그에 따른 권력분립의 원리의 형식화, 국정에 대한 국민적 참여욕구의 증대, 선거와 대의제가 가지는 한

계에 대한 인식, 민간에 대한 정부권한의 위임과 그에 따른 투명성의 위기, 각종

정보를 광범위하게 보유하고 있는 국가권력에 대응하여 국민의 대등한 지위를 확보

할 필요성 증대, 그리고 사회가 다원화 · 분권화됨에 따라 정의 내지 공익의 내용을

결정하는 것이 더더욱 어려워지는 현실에서 공개와 참여를 통해 결정의 정당성을

보완할 필요성이 증대하는 현상 등은 국가권력의 행사와 관련하여 투명성이 새롭게

조명을 받도록 만들고 있음.

ㅇ 하지만 이처럼 국가권력의 행사와 관련하여 투명성이 강조되고 있음에도 불구하고

그 헌법적인 의미와 내용을 면밀히 분석하고 투명성 확보를 위한 제도적 대응방안을

탐색하는 본격적인 논의는 아직까지 충분히 이루어지지 않은 것으로 보임.

ㅇ 현대 민주국가의 헌법은 기본권 보장에 기여하기 위한 통치구조와 통치작용을 합리적

으로 수행하기 위한 민주적 정당성과 절차적 정당성의 확보를 필수적인 요소로 함.

‑곧, 헌법은 국가권력행사의 결과를 비롯하여 그 절차와 내용 나아가 그에 따른 책임관계에서도 투명성이 보장될 것을 요구하며, 이러한 요청이 기본권을 통해 구체

화될 것을 요구하는 것임.

2. 지식정보사회에서 투명성 원칙의 강화필요성

ㅇ 국가권력의 행사가 그 결과와 절차, 내용 및 책임의 측면에서 투명하게 이루어져야

한다는 것은 민주주의와 법치주의 원리가 전제로 하는 요소로서 근대국가 성립 이후

계속적으로 요구되어 왔음.

‑하지만 오늘날 투명성의 가치는 더없이 강조되고 있는바 이는 현대국가에서 나타나는 정보화, 민영화, 세계화의 흐름과 밀접한 관련을 가짐.


ㅇ 오늘날 투명성은 단순히 기술적으로 결과를 보고하는 의미를 넘어 정책 결정과정에

서 국민의 참여와 정보공개 및 감시를 가능하게 하는 전제조건으로서, 나아가 공공

기관의 사회적 책임성을 확보하는 원리로서 그 지위를 인정받아야 함.

‑이처럼 투명성 개념이 확대 · 발전되어야 할 필요성은 우선 지식정보사회의 도래에서 찾아짐. 정보통신기술의 발전은 인간 생활에 많은 편익을 주고 있음에도 불구하

고 무엇보다 국가에 의한 전방위적 감시 장치의 구축에 대한 우려를 낳고 있음.

‑곧, 국가와 국민의 관계에서 국가는 광범위한 정보통신기술을 바탕으로 확실한 정보망을 구축하고 그 권한을 통해 국민의 엄청난 정보를 수집 · 활용하게 되는데, 이

로써 국민은 점점 더 투명해지는 반면, 국가의 정보처리는 점점 불투명해지는 현상

이 야기될 수 있는 것임.

ㅇ 지식정보사회의 도래와 함께 정보자기결정권, 사이버 공간에서 표현의 자유, 알 권리

등이 새롭게 강조되고 있는 것도 투명성을 중심으로 하여 국민만의 일방적인 투명화

에 대한 거부와 국가권력행사의 투명화에 대한 요청을 반영함.

ㅇ 다음으로, 오늘날 국가는 자신의 재정적 부담을 경감시키고, 행정의 비효율성을 극복

한다는 목적으로 점차 자신이 이행하던 공적 과제를 민간에 이양하고, 많은 영역에

서 민관협력을 통해 의사를 결정하는 경향을 보이고 있는바, 이 역시 투명성의 관점

에서 새로운 문제를 제기함.

‑국가가 민간부문 상호간의 이해관계를 조절하는 역할을 담당하거나 민간부문과 대등한 입장에서 협력하는 주체로 등장하게 되면서 국가에 의한 일방적인 정책결정과

실행에 비해 의사결정의 수립과정과 실행과정이 매우 다층적이고 복잡해지는 경향

을 보임.

‑이러한 상황은 그러한 의사결정의 영향을 받는 국민에게 뿐만 아니라 당해 결정에 참여하는 자들에게도 그 결정절차와 내용에 대한 이해와 공감, 책임관계의 명확화,

대등한 참여조건의 확보 등과 같은 투명성의 요구를 확대시키는 환경을 의미함.

ㅇ 나아가 투명성은 사회적으로 새로운 규제나 기존 규제의 도입과 집행의 효율을 높이

고 내실을 다지는 도구의 기능을 한다는 점에서 민영화와 함께 논의되는 규제완화의

측면에서도 중요한 의미를 가짐.

‑투명성은 규제의 목적을 명확히 하는데 도움이 되고, 규제대상의 순응성을 확보하며, 불필요한 규제에 대한 논의를 촉발시킬 수도 있는 것임.


3. 기본권과 투명성

ㅇ 개인정보자기결정권은 원칙적으로 자기의 개인정보를 공개하고 이용하는 것에 관하

여 스스로 결정할 개개인의 권리를 뜻함.

‑그러나 이러한 개인정보자기결정권은 자기의 정보에 관한 절대적인 지배권을 개인에게 부여하지는 않음.

ㅇ 표현의 자유와 학문의 자유 등을 행사하기 위해서는 불가피하게 다른 사람의 개인정

보를 처리하여야 함.

‑곧 일정한 개인정보의 처리는 이러한 자유들을 행사하기 위한 전제조건임. 이와 관련하여 국민의 적극적인 참여가 없다면 민주적 의사형성을 통하여 국가를 조정, 안

내, 통제하려는 어떤 노력도 의미 없을 것임.

‑결국 국민이 그들에게 부여된 정치적 자유 등을 적극적으로 행사하기 위해서는 정당, 여론매체, 시민단체 등을 통하여 언론, 출판의 자유가 보장됨과 동시에 국가가

행하고 있거나, 행하고자 하는 일들에 대하여 잘 알고 있어야만 함.

‑그 목표는 행정의 공개와 투명성을 높임으로써 국민들이 현실문제에 관한 독자적 판단을 가능하게 하며 정치생활에 능동적이고 책임감 있게 참여하는 것임.

ㅇ 결국 이렇게 국가의 투명성을 보장함으로써 진정한 의미의 국민주권을 실현하고 민

주주의가 꽃피울 수 있도록 하고자 하는 것이 알 권리와 정보공개의 기본취지임.

‑이에 따라서 얼핏 보기에 개인정보자기결정권과 정보공개청구권을 동시에 보장하는 것이 모순된 것처럼 보일지도 모름.

‑그러나 개인정보보호와 정보공개는 결코 서로 분리되거나 상호 대립되는 것이 아니라 국민의 의사소통능력과 민주사회의 기능을 촉진하기 위하여 모두 필요한 것임.

4. 개인정보보호영역에서 투명성

1) 개인정보보호원칙과 투명성

ㅇ 투명성원칙이 법률상 규정되어 있지는 않으나, 개인정보보호법의 관련 원칙들은 물

론 개별 규정들 모두 정보처리의 투명성을 통한 정보주체의 보호를 목적으로 하고

있음.


ㅇ 아래에서 언급되는 목적구속원칙 등 개인정보보호를 위한 각종 원칙들과 내용들은

모두 전체적으로 개인정보처리를 정보주체가 가능한 한 이해할 수 있어야만 함을 전

제로 하는 바, 결국 이는 투명성원칙에 근거한 것이라고 할 수 있음.

‑이에 따라서 개인정보의 수집과 처리과정의 투명성은 개인정보보호법이 요구하는 기본적이고 일반적인 내용에 속함.

‑개인정보 수집과 처리의 투명성은 정보주체의 개인정보자기결정권 보호를 위하여 제공되는 수단임.

‑그러한 한 공적 영역과 사적 영역에서 개인정보처리자의 정보주체에게 통지와 투명성이라는 제도적 대책이 무엇보다도 필요함.

‑이러한 요청들은 법치주의적 관점에서 요구되는 법질서의 투명성이라는 일반적 차원은 물론 정보주체의 인식가능성을 목표로 하는 개인적 차원도 포함하고 있는 것임.

ㅇ 개인정보 처리의 목적확정과 구속을 통하여 개인정보처리의 구체성과 투명성이 확보됨.

‑또한 정보주체는 누가 언제 무엇을 어떤 경우에 자기 자신에 대하여 알고 있는지를 알 수 있어야만 함.

ㅇ 개인정보자기결정권의 보호를 위해서는 정보주체에게 정보처리가 투명함을 전제로

하며, 따라서 정보주체에게 다양한 형태의 설명요구권, 통지권, 삭제요청권 등이 인

정되어야 함.

ㅇ 결국 정보주체의 인식없는 개인정보처리는 예외적인 경우에만 허용되어야 함.

‑이에 따라서 정보주체의 충분한 인식과 통지를 통하여 확보되는 투명성원칙은 허용되지 않는 정보처리에 대한 효과적인 권리보호의 보장을 또한 가능하게 함.

2) ‘규제된 자율규제’를 통한 투명성 확보 필요성

ㅇ 자율규제와 국가규제의 장점을 이용하는 동시에 양자의 단점을 보완하는 구상을 통

해 양자를 가능한 범위 내에서 결합시키는 것이 필요함.

‑이를 위하여 등장하는 것이 바로 ‘규제된 자율규제’인데, 규제된 자율규제란 국가가 정해놓은 틀에 따르는 그리고 그 법적인 기초 위에서 작용하는 자율규제라고 할 수 있음.

‑개인정보보호에서도 정보사회의 특수성에 대한 존중 및 자유의 진정한 확장이라는 목표는 ‘규제된 자율규제’를 통하여 달성될 수 있을 것임.

‑국가는 사회의 자율규제를 신뢰하는 한편 개인정보자기결정권을 정보주체가 스스로 보호할 수 있는 가능성을 보장하고 이를 강화하기 위한 기술적, 법적 기반을 마련

하여야 함.


ㅇ 또한 규제된 자율규제는 국가와 산업의 협력을 제공함.

‑국가는 법적 기초와 그에 상응하는 구조를 제공하며, 이러한 틀에 기초하여 그 내용을 채우는 것은 제공자(산업)들의 개별적인 책임임.

‑바람직하지 못하다고 생각되는 내용들은 국가가 입법과 다른 규제들을 통하여 통제할 수 있으며, 특히 컨텐츠의 빠른 변화 및 글로벌한 파급력 등으로 인하여 인터넷

영역에서 제공자들에 의한 자율규제시스템은 불가피함.

‑이러한 자율규제는 위와 같은 변화들에 대해서 시간이 많이 소모되는 입법절차를 통해서 국가가 규제하는 것보다 좀 더 융통성 있고 빠르게 반응할 수 있도록 함.

‑사회의 변화하는 도덕적인 이상들과 가치들에 계속적인 적응은 또한 기술혁신에서도 필요한 것임.

‑경제에서 기술적인 기준들이 대부분 공공기관들에서 보다 더 높아진 이후로, 이러한 자율규제시스템은 좀 더 빠른 반응을 가능하게 하였음.

ㅇ 이러한 자율규제영역에서는 국가가 감독하는 직접적인 간섭기회가 축소됨.

‑왜냐하면 해당 영역에서는 자율규제기구에 의한 회원관련 분쟁해결이 우선시되기 때문인데, 해당 자율규제기구의 결정이 법률상 부여받은 권한의 범위 안에 있다면,

관련 국가기구가 개입하거나 또 다른 제제를 부과하는 것이 인정되지 않음.

‑결국 이러한 통제와 관련하여 국가에 의한 직접적 규제, 형벌에 의한 처벌보다는 해당 영역에서 자율규제를 통한 통제, 과태료부과 등을 통하여 우선적으로 해결해

야 함을 알 수 있음.

‑특히 한 국가 내에서 설립된 자율규제기구의 활동은 구글 등 글로벌 인터넷기업을 회원으로 포함시켜 일정한 특권 및 제재를 가하고, 이러한 기업들과 협력하여 공동

으로 일정한 행동지침을 만들어 그 해당 국가에서 자율적으로 이를 준수하도록 요

구할 수 있어야 함.

‑이러한 자율규제기구의 활동영역을 담보하기 위해서는 일정한 법적 틀의 구축과 더불어 자율규제기구 관련 규정과 지침 및 제재와 각종 이의절차 등에 대한 투명한

집행이 있어야만 함.


5. 글로벌 IT 기업의 투명성 보고서 발간배경과 내용

ㅇ 지식정보사회에서 투명성은 한 국가 내에서 요구되는 원칙으로 한정되지 않음.

‑위키리크스(WikiLeaks)가 주로 각국 정부나 기업 등에 조직 속한의 비공개 문서를 공개하고 에드워드 스노든이 미국 국가안보국(NSA)의 무차별한 도감청을 폭로한

이후 전 세계적으로 개인정보보호에 대한 관심이 높아졌고 글로벌 IT 기업들의 투

명성이 강조되고 있음.

‑위에서 언급된 글로벌 IT 기업들이 2013년 이후 투명성 보고서를 지속적으로 발간하는 이유는 이러한 사회적, 정치적 배경을 바탕으로 하고 있는 것임.

ㅇ 구글이 2010년 투명성 보고서를 발간한 이후, 전세계 IT 기업들이 투명성 보고서를

정기적으로 발간하고 있음.

ㅇ 이러한 투명성 보고서에는 먼저, 단순한 정부의 정보 요청 건수뿐만 아니라 삭제 요

청 건수가 게시됨.

‑다음으로 이러한 보고서는 단순 데이터 제시와 함께 국가별 랭킹이 발표되고 있음, ‑그리고 데이터 공개와 관련하여 단순통계와 더불어 정부의 규제 요청에 대한 문제

점을 비판하는 내용도 포함되는 경우도 있음.

6. 네이버 투명성 보고서의 의미와 한계

ㅇ 네이버가 기존에 정보주체에게 제공하던 ‘개인정보 이용현황’ 서비스에 추가하여

2014년 보고서부터 처음으로 수사기관에서 통신수사 등의 목적으로 관계 법령에 따

라 자료제공을 요청한 사안에 대한 통계자료를 공개하였음.

‑이는 “이용자 정보처리의 투명성 확보”라는 관점에서 기존에 제공하던 개인정보 이용현황 서비스를 제공하는 것에 그치지 않고, 수사기관에서 통신수사 등의 목적으

로 관계 법령에 따라 자료제공을 요청한 사안에 대한 통계자료를 공개하여, 네이버

라는 글로벌 IT 기업의 경영방침 중에 다른 글로벌 IT 기업들처럼 정보주체의 개인

정보보호를 위한 투명성 확보가 들어 있음을 분명하게 밝힌 것임.

ㅇ 이처럼 네이버가 발간하고 있는 투명성 보고서는 국가와 기업의 정보처리 투명성 및

신뢰확보와 더불어 정보주체의 개인정보자기결정권 등 권리보호에 기여하나, 지속적

으로 국가와 사회에 일정한 영향을 미치기 위해서는 고려해야 할 사항들이 있음.


ㅇ 각국의 IT 관련 법제들이 다르고, 해당 기업이 고려해야만 하는 요인들이 다양해서

어떤 정보를 얼마만큼, 어떤 방식으로 공개해야 하는지에 관한 규범적인 기준을 획

일적으로 제시하기는 쉽지 않음.

‑그렇다 하더라도 정보주체의 다양한 권리와 관련된 정보와 내용들을 공개하여 투명성을 확보하고자 한 이상, 공개하는 자료의 범위와 내용, 법적 근거 등의 점진적

확대에 대하여 검토가 필요함.

‑공개의 절차와 범위, 내용에 관하여는 결과의 투명성, 절차의 투명성, 내용의 투명성, 책임의 투명성이라는 관점에서 판단함.

ㅇ 네이버를 포함한 (글로벌) IT기업들은 단순히 투명성 보고서의 발간을 통하여 기업

관련 내용의 일정부분 공개하고 알리는 것에 그치는 것이 아니라, 이와 더불어 정보

주체의 개인정보처리와 기업경영의 투명성을 높이는 방향으로 나아가야 함.

‑이러한 관점에서 투명성 보고서의 발간은 지식정보사회에서 국가의 권한, 자율규제를 위한 기업의 역할, 정보주체의 개인정보를 포함한 권리보호 등과 맞물리는 출발

점을 의미함.

ㅇ IT 기업의 경우 개인정보보호를 포함한 정보주체의 권리강화를 통한 투명성확보는

해당 기업의 사활이 걸린 기업경영의 가장 중요한 요소 중 하나임.


김일환(성균관대학교 법학전문대학원 교수)

1. 문제제기

최근 국가기관 내부의 의사결정이나 국가기관과 국민간 관계, 나아가 국가 간 또는 국

제적 기업 간 거래 관계에 관한 문헌에서 가장 많이 등장하는 용어 가운데 하나가 바로

투명성이다. 투명성은 의사결정과정에 이질적이고 비합리적인 요소들이 개입하는 것을 배

제하고, 이해관계인들이 특히, 정보와 관련하여 대등한 지위에서 협상이나 의사결정과정에

참여할 수 있도록 함으로써 그 결정의 민주적 정당성과 신뢰를 확보하는 기능을 수행한

다. 이러한 투명성의 요청은 주로 관련된 정보의 공개와 의사결정과정에 대등한 참여를

주된 내용으로 하는 것으로서 공공부문은 물론이고 사인 간의 관계에서도 의사결정의 정

당성을 확보하기 위한 핵심적 요소로 간주되어 왔다. 더 나아가 오늘날 정당을 매개로 한

의회와 정부의 결합과 그에 따른 권력분립의 원리의 형식화, 국정에 대한 국민적 참여욕

구의 증대, 선거와 대의제가 가지는 한계에 대한 인식, 민간에 대한 정부권한의 위임과 그

에 따른 투명성의 위기, 각종 정보를 광범위하게 보유하고 있는 국가권력에 대응하여 국

민의 대등한 지위를 확보할 필요성 증대, 그리고 사회가 다원화 · 분권화됨에 따라 정의 내

지 공익의 내용을 결정하는 것이 더더욱 어려워지는 현실에서 공개와 참여를 통해 결정의

정당성을 보완할 필요성이 증대하는 현상 등은 국가권력의 행사와 관련하여 투명성이 새

롭게 조명을 받도록 만들고 있다.

하지만 이처럼 국가권력의 행사와 관련하여 투명성이 강조되고 있음에도 불구하고 그

헌법적인 의미와 내용을 면밀히 분석하고 투명성 확보를 위한 제도적 대응방안을 탐색하

는 본격적인 논의는 아직까지 충분히 이루어지지 않은 것으로 보인다. 현대 민주국가의

헌법은 기본권 보장에 기여하기 위한 통치구조와 통치작용을 합리적으로 수행하기 위한

민주적 정당성과 절차적 정당성의 확보를 필수적인 요소로 한다.1) 곧, 헌법은 국가권력행

투명성 보고서 공개의 의미

- 헌법상 투명성 원칙의 관점에서 -


사의 결과를 비롯하여 그 절차와 내용 나아가 그에 따른 책임관계에서도 투명성이 보장될

것을 요구하며, 이러한 요청이 기본권을 통해 구체화될 것을 요구하는 것이다.

특히 지식정보사회에서 투명성은 한 국가 내에서 요구되는 원칙으로 한정되지 않는다.

위키리크스(WikiLeaks)가 주로 각국 정부나 기업 등에 조직 속한의 비공개 문서를 공개하

고, 에드워드 스노든이 미국 국가안보국(NSA)의 무차별한 도감청을 폭로한 이후 전 세계

적으로 개인정보보호에 대한 관심이 높아졌고 글로벌 IT 기업들의 투명성이 강조되고 있

다. 구글을 비롯한 글로벌 IT 기업들이 2013년 이후 투명성 보고서를 지속적으로 발간하

는 이유는 이러한 사회적, 정치적 배경을 바탕으로 하고 있는 것이다. 네이버가 발간하고

있는 투명성 보고서 또한 국가와 기업의 정보처리 투명성 및 신뢰확보와 더불어 정보주체

의 개인정보자기결정권 등 권리보호에 기여한다. 네이버의 투명성 보고서는 한 IT기업의

보고서에 불과한 것이 아니다. 이러한 보고서의 발간은 지식정보사회에서 국가의 권한, 자

율규제를 위한 기업의 역할, 정보주체의 개인정보를 포함한 권리보호 등과 맞물리는 출발

점을 의미한다. 이제 지식정보사회에서 국가와 기업의 투명성 확보는 반드시 추진, 달성해

야 하는 과제에 속한다. 이러한 관점에서 헌법상 투명성 원칙의 의의와 내용을 정리한 다

음, 이를 개인정보보호와 연결하여 설명하고자 한다. 이를 바탕으로 네이버를 비롯한 IT

기업의 투명성보고서를 검토한 다음에 그 의미와 앞으로 발전방향에 대하여 검토하고자

한다.

2. 헌법원칙으로서 투명성 원칙의 인식필요성

가. 투명성 원칙에 대한 재조명의 필요성

국가권력의 행사가 그 결과와 절차, 내용 및 책임의 측면에서 투명하게 이루어져야 한

다는 것은 민주주의와 법치주의 원리가 전제로 하는 요소로서 근대국가 성립 이후 계속적

으로 요구되어 왔다. 하지만 오늘날 투명성의 가치는 더없이 강조되고 있는바 이는 현대

국가에서 나타나는 정보화, 민영화, 세계화의 흐름과 밀접한 관련을 갖는다.

오늘날 투명성은 단순히 기술적으로 결과를 보고하는 의미를 넘어 정책 결정과정에서

국민의 참여와 정보공개 및 감시를 가능하게 하는 전제조건으로서,2) 나아가 공공기관의

1) 권영성, 헌법학원론, 법문사, 2010, 731면, 761면.

2) 결과보고를 중심으로 하는 투명성 개념을 협의의 투명성으로, 국민의 참여와 정보공개 및 감시의 전제조건으로 보


사회적 책임성을 확보하는 원리로서 그 지위를 인정받아야 한다. 이처럼 투명성 개념이

확대 · 발전되어야 할 필요성은 우선 지식정보사회3)의 도래에서 찾아진다. 정보통신기술의

발전은 인간 생활에 많은 편익을 주고 있음에도 불구하고 무엇보다 국가에 의한 전방위적

감시장치의 구축에 대한 우려를 낳고 있다. 곧, 국가와 국민의 관계에서 국가는 광범위한

정보통신기술을 바탕으로 확실한 정보망을 구축하고 그 권한을 통해 국민의 엄청난 정보

를 수집 · 활용하게 된다. 이로써 국민은 점점 더 투명해지는 반면, 국가의 정보처리는 점

점 불투명해지는 현상이 야기될 수 있는 것이다. 원형감옥에 비유될만한 이러한 상황은

정보통신 및 과학기술발전의 결과 또한 헌법합치적으로 활용되어야 한다는 측면에서 반드

시 경계되어야 한다.4) 지식정보사회의 도래와 함께 정보자기결정권, 사이버 공간에서 표

현의 자유, 알 권리 등이 새롭게 강조되고 있는 것도 투명성을 중심으로 하여 국민만의

일방적인 투명화에 대한 거부와 국가권력행사의 투명화에 대한 요청을 반영한다.5)

다음으로, 오늘날 국가는 자신의 재정적 부담을 경감시키고, 행정의 비효율성을 극복한

다는 목적으로 점차 자신이 이행하던 공적 과제를 민간에 이양하고, 많은 영역에서 민관

협력을 통해 의사를 결정하는 경향을 보이고 있는바, 이 역시 투명성의 관점에서 새로운

문제를 제기한다. 민영화의 결과 발생하는 문제들에 대한 책임의 소재가 불분명해지고, 민

주주의나 법치주의와 같은 헌법원리로부터 자유로운 민간부분이 많은 공적 과제를 담당하

게 됨으로써 일반 국민은 투명성의 관점에서 취약한 상태에 놓이게 될 우려가 크다. 또한

국가가 민간부문 상호간의 이해관계를 조절하는 역할을 담당하거나 민간부문과 대등한

는 개념을 광의의 투명성으로 분류하는 글로는 장용석 ․송은영, 한국사회 투명성 패러다임의 전환, 한국사회학, 제42집 제7호, 2008, 148면 이하 참조.

3) 지식정보사회의 개념과 특징에 관하여 자세히는 김일환, 지식정보사회에 대비한 헌법개정의 필요성과 방향에 관한

서설적 고찰, 세계헌법연구, 제15권 2호, 2009, 259면 이하 참조.

4) 이에 관하여는 김일환, 첨단과학기술사회에서 憲法의 役割과 機能에 관한 試論的考察, 土地公法硏究第37輯第2號, 2007, 287면 이하 참조.

5) “ "정부자료 공개 투명성, 1위 영국..한국 17위" 세계 각국의 정부자료 공개 투명성 평가에서 한국은 지난해 17

위를 차지해 전년보다 5계단 후퇴한 것으로 나타났다. 월드와이드웹 재단은 20일(현지시간) 86개국을 대상으로

정부 자료를 비롯한 공공데이터의 개방 현황을 조사한 ‘2014년 오픈데이터지표’(ODB·Open Data Barometer)

보고서를 통해 이같이 밝혔다. 이번 조사에서 한국은 57.6점으로 전체 순위 17위에 올랐으며 영국이 100점으로

1위를 차지했다. 미국은 92.6점으로 2위, 스웨덴은 83.7점으로 3위에 이름을 올렸다. 이어 뉴질랜드와 프랑스가

공동 4위(80점)를 차지했고, 네덜란드(75.7점)는 6위, 노르웨이와 캐나다는 공동 7위(74.5점)에 올랐다. 일본

(53.5점)은 한국보다 두 단계 낮은 19위, 스위스(51.3점)는 22위로 조사됐다. 이밖에 러시아와 중국은 각각 26

위(48.2점)와 46위(28.1점)를 차지했으며, 미얀마는 0점으로 최하위에 머물렀다. 한국은 지난해보다 ODB 평가점

수가 3.4점 올랐으나 세부적으로는 준비성(79점)에 비해 실행력(54점)과 영향력(48점)이 부진해 순위가 밀렸다.

월드와이드웹 재단은 많은 나라의 정부가 공공데이터 공개를 약속하지만 이행 노력은 미흡하다고 지적했다. 재단

은 보고서에서 조사대상국의 90% 이상에서 부패 방지와 정부 서비스 개선을 위해 필수적인 정보들을 공개하지

않고 있다고 주장했다. 월드와이드웹 재단 설립자인 팀 버너스-리는 "정부가 자료를 개방할수록 정부와 시민 사이

의 신뢰는 높아진다"며 "완전히 개방된 정부로 가려면 1위인 영국조차도 갈 길이 멀다"고 밝혔다.”(연합뉴스

2015. 1. 20.)


입장에서 협력하는 주체로 등장하게 되면서 국가에 의한 일방적인 정책결정과 실행에 비

해 의사결정의 수립과정과 실행과정이 매우 다층적이고 복잡해지는 경향을 보인다. 이러

한 상황은 그러한 의사결정의 영향을 받는 국민에게 뿐만 아니라 당해 결정에 참여하는

자들에게도 그 결정절차와 내용에 대한 이해와 공감, 책임관계의 명확화, 대등한 참여조건

의 확보 등과 같은 투명성의 요구를 확대시키는 환경을 의미한다. 나아가 투명성은 사회

적으로 새로운 규제나 기존 규제의 도입과 집행의 효율을 높이고 내실을 다지는 도구의

기능을 한다는 점에서 민영화와 함께 논의되는 규제완화의 측면에서도 중요한 의미를 갖

는다. 투명성은 규제의 목적을 명확히 하는데 도움이 되고, 규제대상의 순응성을 확보하

며, 불필요한 규제에 대한 논의를 촉발시킬 수도 있는 것이다.6)

마지막으로, 유럽에서 투명성 원칙이 공적 논의의 주제로 등장한 것은 유럽연합의 등장

과 관련이 깊다는 점에서 알 수 있듯이 세계화 역시 투명성이 강조되는 중요한 배경으로

작용한다. 수십 년 전만 해도 국가의 영토적 한계성과 그 고유한 주권을 바탕으로 국가적

목적을 달성하기 위한 의사결정과 실행은 국내적인 틀에서 이루어졌다. 영토국가들은 정

치적 · 경제적 측면에서 자주적인 것으로 간주되었으며, 민주주의와 법치주의의 틀에서 당

면한 사안들을 자신이 필요하다고 판단하는 바대로, 그리고 내부적인 여건이 허락하는 대

로 처리할 수 있었다. 그러나 세계화는 이러한 정치적 · 경제적 자주성을 잠식하면서 극히

제한적으로만 존재하는 상황을 초래하고 있다.7) 국민에게 직접적인 영향을 미치는 의사결

정이 국가 외적인 조건에 의해 좌우되고 있음에도 불구하고 외교상의 비밀이라는 명목으

로 외교관계의 많은 사안이 그 절차와 내용은 물론 결과까지도 비밀유지로 남게 되고 민

주주의적 관점에서 정당성과 책임의 투명성이 의심을 받고 있다. 반면, 기업활동의 국제화

라는 측면에서 세계화는 투명성을 강조하는 배경이 되기도 한다. 투명한 운영 시스템은

즉각적인 고효율과 고이윤 창출의 동력이 된다는 점에서 기업이나 자본시장은 투명성의 역

할에 민감하게 반응한다. 현재 세계 각국이 다양한 형태의 법률로 투명성에 관한 내용을

제정하고 있는바, 이는 글로벌시대에 외국기업이나 외국자본의 투자를 촉진하기 위해서는

6) 이런 의미에서 투명성은 부패방지 또는 반부패라는 개념과도 교집합을 이루고 있다. 특히 OECD가 투명성에 따른

부패방지 확산 규범의 제정에 주도적 역할을 하고 있는데, OECD의 ‘뇌물거래방지협약(OECD Conventionon

Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions)'은 외국공무원에 대

한 뇌물공여자 처벌을 목적으로 하여 2008년 기준으로 38개국(비회원국 8개 포함)이 비준한 상태이다.(이상환,

국제적 반부패 논의와 한국의 대응방안: 회계투명성논의를 중심으로, 세계지역연구논총, 제24집 제1호, 2006,

228면; 임종헌・신현기, 국제반부패논의와 유럽연합과 독일의 대응, 한독사회과학논총 제19권 제4호, 2009, 85면~86면)

7) Stefan Oeter, Souveränität - ein überholtes Konzept?, in : Cremer/Giegerich/Richter /Zimmermann(Hrsg.),

Tradition und Weltoffenheit des Rechts - Festschrift für Helmut Steinberger, Springer, 2002, 259면.


튼튼한 법적 안정성을 보장할 필요가 있기 때문이다. 국제사회의 흐름은 이미 투명성에

대한 공감대를 형성하였기 때문에, 국가의 의사결정과 규제에 대한 투명성을 보장하는 것

은 외국인 투자를 유치하는 국제적 관계에서 매우 중요한 역할을 한다.

나. 투명성 원칙에 대한 헌법적 접근의 필요성

위와 같이 현대국가를 특징짓는 핵심으로서 정보화, 민영화, 세계화 각각은 투명성에

대한 새로운 경각심을 불러일으키고 있다. 이러한 경향이 국가의 의사결정에 발생함으로

써 그에 따라 대국민적 영향력을 발휘하고 있다는 점을 고려할 때 투명성은 그 자체로 이

미 헌법적인 차원에서 논의되어야 할 대상이라고 할 수 있으며, 이에 더해 투명성의 강조

가 대의제의 위기에 대한 인식과 국민의 직접 참정 욕구의 증대 등에 따른 것이라는 점에

서도 투명성 원칙의 헌법적 의미를 충분히 인정할 수 있다.8) 물론 헌법은 명시적으로 투

명성을 언급하고 있지는 않지만 투명성 원칙은 전혀 새로운 것이 아니라 민주국가의 헌법

원리에 내재되어 있는 것으로서 헌법의 많은 규정들이 문자 그대로의 의미에서나 문맥상

의미와 목적에 따라 투명성 개념과 연결고리가 있는 요소들을 가지고 있으며, 공법과 私

法을 불문하고 거의 모든 법령에도 이미 적용되고 있다. 헌법에서 명시적인 규정을 찾기

어려운 경우라면 헌법의 이념적 기초이자 헌법을 총체적으로 지배하는 헌법의 기본원리와

기본권을 통하여 그 근거를 분석해 볼 수 있는바, 아래에서는 특히, 민주주의와 법치주의

라는 헌법원리의 측면에서 투명성 원칙의 의미를 분석해보기로 한다.

1) 민주주의원리와 투명성 원칙

국가의 본질적인 의의와 기능에 대한 복잡하고 다양한 논의에도 불구하고, 현대 국가의

최종적인 지향점이 민주주의의 확대와 실질적 구현이라는 점에 대해서는 이론의 여지가

없다. 민주주의의 본질에 대한 이해 역시 매우 다양하게 파악되지만, 민주주의는 국민주권

을 비롯하여 국정에 대한 국민의 참여, 다수의 지배, 정치적 평등과 정치적 기본권의 보

장, 의견발표의 자유와 자유로운 여론의 형성 등을 개념적 요소로 한다. 또한 민주주의의

8) 투명성은 헌법상 공적(official, Öffentlich)및 공공성(publicness, Öffentlichkeit)의 개념과 동일한 의미로 사용되기도 한다. 이 역시 모두가 인식할 수 있고 모두가 참여할 수 있는 과정, 즉 보편적 접근성과 비밀스럽고 폐쇄적

인 것에 대한 반대개념을 표현한다. 다만, “공공도로” 또는 “공공교통”이라는 개념에서 표현되고 있듯이 공공성은

투명성과는 달리 공동체 관련성이라는 측면을 포함하고 있으므로 투명성보다 넓은 의미에서 사용되는 개념이라고

도 한다. 이와 관련하여, Jṻrgen Brohmer, Transparenz als Verfassungsprinxzip grundgesetz and Europäische Union, Mohr Siebeck, 2004, 19면 이하 참조.


핵심은 자유와 평등에 기초한 민주적 의사형성을 바탕으로 국민에 의한 통치를 실현하고,

모든 국가권력은 국민으로부터 나온다는 것이 구체적으로 확인될 수 있어야 한다는 점에

서도 국가권력의 행사는 국민에 의해 파악이 가능하고 이해 가능하도록 형성되어야만 한

다. 민주주의는 국민의 협력 없이는 이루어질 수 없으며, 이러한 협력은 국가와 국민이 투

명성이라는 원칙을 통해 충분히 소통할 수 있을 때 비로소 가능해 진다. 즉, 민주주의는

관심 있고 정보를 가진 성숙한 국민을 필요로 한다. 이러한 의미에서 민주주의는 넓은 의

미의 투명성, 다시 말해 결과 및 내용의 파악가능성과 절차적인 참여가능성 그리고 책임

관계의 명확성이 충족될 때만 기능할 수 있다.

오늘날 대부분의 국가는 민주주의를 실현하기 위한 방법으로 대의제를 채택하고 있지

만, 단순히 정기적으로 갖게 되는 국민의 선거권만이 민주주의의 보루로 남을 수 없다는

문제점도 오래전부터 지적되고 있다. 이에 민주주의의 개선을 위한 거의 모든 제언이 더

많은 국민의 참여를 목표로 하고 있으며, 대표자와 국민 사이의 괴리가 커짐으로써 발생

하는 대의제의 위기를 극복하고 대표관계의 신뢰를 회복하는 것은 현대 민주주의의 핵심

적 과제가 되었다. 특히, 자유위임에 바탕을 둔 대의제의 확고한 정립에 따라 국민이 대표

자에게 법적 · 정치적 책임을 추궁할 기회를 점점 축소되어가는 상황은 국민에게 정치적인

무기력감과 무관심을 야기하고 있는바, 이러한 정치적 무기력감과 무관심의 장기화는 국

가가 가진 조절기능조차도 상실하게 할 가능성이 크다. 이를 해결하기 위해서는 국민이

국가의사결정에 직접 참여할 수 있는 기회를 확대하고, 그 전제로 모든 국가적 상황이 국

민이 알 수 있는 상태에서 전개되도록 해야 하며, 정책결정자에게는 분명한 책임관계를

인식시키고 그 결과에 대해 국민이 책임을 물을 수 있는 장치를 마련해야 하는바 이는 모

두 투명성이라는 원칙을 확립 · 적용하는 것을 핵심으로 한다.

2) 법치주의원리와 투명성 원칙

법치주의원리에 따라 모든 국가적 활동은 국민의 대표기관인 의회가 제정한 법률에 근

거를 두고 법률에 따라 이루어져야 한다. 법치주의원리는 법에 의한 지배를 통해 궁극적

으로 국민의 자유와 권리를 보장하는 것을 그 목적으로 하며, 법률유보, 적법절차의 보장,

권력분립, 포괄위임금지, 명확성의 원칙9), 소급입법금지, 신뢰보호원칙 등으로 구성되는바

9) 예를 들어 헌법 제37조 제2항에 따라서 국가에 의한 기본권제한은 비례성원칙과 규범명확성원칙을 준수해야만 해

당 기본권제한이 비로소 ‘합헌’이 될 수 있고, 그에 따라서 해당 개인은 자신의 기본권제한을 받아들일 수 있게 된

다.(“법치국가원리의 한 표현인 명확성의 원칙은 기본적으로 모든 기본권제한입법에 대하여 요구된다. 규범의 의미


이러한 법치주의원리의 구성요소들을 통해서도 투명성 원칙은 반영되고 있다. 미국에서도

법의 지배의 핵심요소는 ① 입헌주의 ② 법에 의한 통치 ③ 사법부의 독립 ④ 법의 공평

하고 일관된 적용 ⑤ 법의 투명성과 접근성 ⑥ 법적용의 효율성과 적시성 ⑦ 계약의 자유

를 포함한 재산권과 경제적 권리의 보장 ⑧ 인권과 정신적 기본권의 보장 ⑨ 법의 투명하

고 접근 가능한 절차에 의한 개정 등으로 요약되는데,10) 여기에서도 투명성의 원칙은 거

듭 강조되고 있음을 알 수 있다.

투명성은 국가의사결정과 국가권력행사의 대국민적 명백성과 명확성 그리고 복잡성의

축소로도 표현될 수 있는바, 이는 헌법상 법치주의원리에 입각한 신뢰보호, 적법절차의 보

장, 예측가능성과 명확성의 보장 등으로 표현되어 있는 것이다. 특히, 법치주의의 가장 중

요한 구성요소 가운데 하나인 법률유보는 모든 행정작용은 법률에 근거를 두어야 함을 의

미하는 것이지만, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특

히 국민의 헌법상 기본권 및 기본의무와 관련한 중요한 사항 내지 본질적인 내용에 대한

정책형성기능은 원칙적으로 국민에 의하여 선출된 대표자들로 구성되는 입법부가 이를 담

당해야 하고, 행정부에 그 기능이 넘겨져서는 안 된다는 의회유보까지 내포하는 것으로

이해되고 있다.11) 이러한 의회유보원리의 이면에는 다원적인 인적 구성을 갖춘 합의체로

서의 국회는 무엇보다 공개적인 토론을 통하여 국민의 다양한 견해와 이익을 인식하고 형

량하여 공동체의 중요한 의사결정을 하는 기관이라는 점이 반영되어 있다. 즉, 행정은 전

문 관료에 의해 행정편의적이고 자의적으로 의사를 결정하게 될 가능성이 크고, 밀실정치

에 따른 비합리적인 이해관계가 반영될 가능성이 상대적으로 큰 반면, 국회는 원칙적으로

투명한 정보의 공개와 이를 바탕으로 한 토론과 타협이 이루어지는 곳으로서 일반국민과

내용으로부터 무엇이 금지되는 행위이고 무엇이 허용되는 행위인지를 수범자가 알 수 없다면 법적 안정성과 예측

가능성은 확보될 수 없게 될 것이고, 또한 법집행 당국에 의한 자의적 집행을 가능하게 할 것이기 때문이다

(1990. 4. 2. 89헌가113)) 이러한 원칙이 다시 개인정보자기결정권의 제한에도 적용되므로 관련자가 어떤 구체

적인 처리목적들을 위하여 자신의 정보가 필요한지를 명확하게 인식할 수 있어야만 한다. 결국 이와 같은 설명을

통하여 국가의 정보처리와 이용에 대하여 규범명확성원칙이 강조되는 이유를 요약하면 다음과 같다 : ① 정보자기결정권이 제한되는 관련자에게 법규정 자체에 이용목적의 구체화를 명령하는 바로 규범명확성과 구체성원칙을 통

하여 관련자의 동의없이 어떤 목적으로 본인에 관한 정보가 처리되어도 되는지가 투명해진다. ② 입법자가 범위구체적으로 정보이용목적을 규정함으로써 입법자는 법의 목적과 이 법규정을 적용하는 행정의 활동영역을 결정한다.

③ 범위구체적인 규정과 목적구속원칙에 입법자가 구속됨으로써 입법자는 그 내용, 목적, 정도에 따라 법규정을 충분히 구체화해야만 한다. ④ 정보자기결정권의 제한목적이 확정되고 정보이용목적이 인식되는 경우에만 기본권제한에 관한 비례성심사가 비로소 가능해진다.

10) Barry M. Hager, The Rule of Law -A Lexicon for Policy Makers, The Mansfield Center for Pacific

Affairs, 1999, 19면 이하 참조.

11) 헌재 1999. 05. 27, 98헌바70, 판례집 제11권 1집, 644면.


야당의 비판을 허용하고 그들에게 참여의 가능성을 개방하고 있다는 점에서 행정에 대한

우위가 인정되는 것이다.12)

투명성 원칙이 법치주의원리의 관점에서 가지는 이러한 의미를 고려할 때 오늘날 투명

성의 위기는 대표적으로 국가의사를 결정하는 과정과 그 결정의 내용이 지나치게 복잡하

고 전문적인 언어들로 구성됨으로써 이른바 기능적 문맹을 창출하고 있다는 점과 국회에

비해 상대적으로 투명성이 약한 행정부에 의해 제정되는 위임입법이 크게 증대하고 있다

는 점에서 찾아볼 수 있다.

법치국가는 기본적으로 모든 규범이 국민에게 제대로 고지되는 것과 국가기관을 포함한

모든 국민이 관련 규범에 대해 지식이 있다는 점을 토대로 한다. 이는 이해관계의 당사자

가 관련 규범에 관한 법적인 정보의 총량을 확보하는 것을 의미한다. 그러나 관찰자나 당

사자에게 특정한 판단을 위해 제공되는 정보의 양을 늘림으로써 언제나 투명성이 확보되

는 것은 아니다. 투명성은 또한 복잡성의 축소를 내포하고 있다는 점에서 법치주의원리는

추상적인 정보량의 확대뿐만 아니라 정보의 구조화, 즉 국민에게 명확하고 쉬운 이해와

준수가 가능한 규범구조를 마련하는 것을 필요로 한다.

또한 오늘날 경제현실의 변화나 전문적 기술의 발달 등에 즉각적으로 대응할 필요가

있는 세부적인 사항이 많아짐으로써 행정입법의 필요성과 그 양이 크게 증대하고 있다.

규율대상의 전문성 · 기술성 · 유동성이 증가되는 현실은 위임의 필요성을 확대시키고 나아

가 위임의 한계가 구체성과 명확성의 요청을 완화시키도록 만들고 있으며, 투명성의 측면

에서 법규명령과는 차이가 있는 행정규칙에 대한 법률의 위임도 인정되고 있다.13) 그러

나 규율대상의 전문성 · 기술성 · 유동성 때문에 행정부에 위임할 필요성이 클수록 국민의

입장에서는 규범의 의미를 판단하기가 더욱 어려워진다는 점, 의회에 의한 입법이 가지는

민주적 우월성은 의회가 행정부에 비해 더 직접적인 민주적 정당성을 부여받았기 때문이

아니라 투명한 과정을 통해 이해관계의 조정이 이루어지기 때문이라는 점이 강조되어야

한다.14)

12) 헌재 2004. 03. 25, 2001헌마882, 판례집 제16권 1집, 441면~442면.

13) 헌재 2008. 11. 27, 2005헌마161, 판례집 제20권 2집 하, 312면.

14) 한수웅, 본질성이론과 입법위임의 명확성원칙, 헌법논총, 제14집, 2003, 598면~599면.


3) 헌법재판소의 투명성 관련 결정내용

헌법재판소는 1996년 2월 16일 선고한 96헌가2등 사건에서 “법적 안정성은 객관적

요소로서 법질서의 신뢰성ㆍ항구성ㆍ법적 투명성(필자 강조)과 법적 평화를 의미하고, 이

와 내적인 상호연관관계에 있는 법적 안정성의 주관적 측면은 한번 제정된 법규범은 원칙

적으로 존속력을 갖고 자신의 행위기준으로 작용하리라는 개인의 신뢰보호원칙이다.”라고

하면서 법적 투명성을 언급하였고, 2013년 5월 30일 선고한 2011헌마131 사건에서 헌

법재판소는 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로, 변호인 선임서를 공공기관에 제출할 때

소속 지방변호사회를 경유하도록 하는 변호사법 제29조가 변호사인 청구인의 직업수행의

자유 및 평등권을 침해하지 않는다고 결정하였다. 헌법재판소는, 이 사건 경유제도는 의정

부법조비리(1998)ㆍ대전법조비리(1999) 사건을 계기로 2000년 개정 변호사법에 사건브

로커 등 수임관련 비리의 근절 및 사건수임 투명성(필자 강조)을 위하여 도입된 것으로서

입법목적이 정당하고, 지방변호사회로 하여금 수임관련 기초자료를 보관하게 함으로써 그

수단이 적절하며, 경유 시에 사건수임에 관한 기본적인 사항만을 작성하도록 하고 있는

점, 상당수의 지방변호사회에서 ‘인터넷 경유업무시스템’을 도입하여 직접경유로 인한 불편

함을 최소화하고 있는 점, 급박한 사정이 있는 경우에는 변호사법 제29조 단서에서 예외

를 규정하고 있는 점을 고려할 때 입법목적의 달성에 필요한 범위를 넘지 아니하였으며,

그로 인한 사익 제한은 크지 않은 반면 사건수임 투명화라는 공익은 더 크다고 할 것이므

로, 결국 직업수행의 자유를 침해하지 아니한다고 판단하였다.

3. 헌법상 투명성 원칙의 의의와 내용

가. 투명성의 개념

1) 투명성의 사전적 의미

투명 또는 투명성(transparency, transparenz)이라는 개념은 중세 라틴어의 ‘transparentia’

에서 유래된 단어로서, 사전적으로는 ‘물 따위가 속까지 환히 비치도록 맑음’, ‘사람의 말이나

태도, 펼쳐진 상황 따위가 분명함’, ‘앞으로의 움직임이나 미래의 전망 따위가 예측할 수

있게 분명함’, ‘물체가 빛을 잘 통과시킴’ 등으로 정의된다.15) 결국, 투명성은 속까지 환히

15) 표준국어대사전, 국립국어원, 웹페이지 http://www.korean.go.kr 참조.


비치는 성질이나 상황 또는 예측 가능한 상태를 의미한다. 이러한 투명성의 사전적 의미

를 법적인 관점으로 전환하여 살펴본다면 명확성, 이해가능성, 인지가능성 내지 예측가능

성을 뜻하며,16) 이를 정보의 측면에서 본다면 투명성이란 보다 덜 투명한 것에 대해 관찰

자가 가지게 되는 정보적 우세라고 할 수 있다. 한편, 어떠한 일의 과정이 투명하다는 것

은 그 과정이 널리 개방되어 있다는 것, 즉 감추어진 채 진행되지 않고 이해관계인이나

모든 사람에 의한 간파와 이해가 가능하며 나아가 참여가 보장된 과정을 뜻한다.

2) 불투명성, 비밀유지와의 비교

투명성과 상반되는 위치에 놓이는 개념으로 불투명성과 비밀의 유지를 들 수 있다. 불

투명성이란 투명성의 반대말이 된다. 이러한 불투명성은 어떠한 학문적 관점에서 접근하

는가에 따라 그 존재와 의미가 다르게 파악될 수 있지만,17) 적어도 법치국가원리가 확립

된 근대국가 이후부터 법학적인 관점에서는 절대적으로 불투명한 영역은 존재하지 않는다

고 할 수 있다. 이는 절대주의 시대와 같이 진정한 의미의 법이 완전하게 존재하지 않는

시스템에서는 범죄자에 대한 투명한 처리나 국가정책에 대한 인지가능성 등을 기대하기

어려웠던 것과 구분된다. 국가가 최소한의 통치만을 하면 된다고 여기던 근대 야경국가에

서조차도 최소한의 통치와 관련된 법규정에 대한 객관적 관찰자의 인지는 가능했던 것이

다. 결국, 규범의 구속을 통하여 국가권력을 통제하고자 하는 법치국가에서는 국가권력의

절대적인 불투명성을 상상하기 어렵다. 즉, 법의 목적은 궁극적으로 인간의 행동을 직접적

혹은 간접적으로 조종하는데 있으므로 이러한 의미에서 본다면 법이란 그 법을 지킬 수범

자와 그 수범자가 지킬 내용이 있어야 한다. 이를 달성할 수 있기 위해서는 법이 그 수범

자로부터 인지되고 이해될 수 있어야 한다. 이것이 바로 투명성의 일차적인 의미라고 할

수 있다.

한편, 투명성과 명백한 대응점에 있는 것은 비밀유지이며, 비밀유지의 필요성은 투명성

원칙의 한계원리로 작용한다. 우선, 국가는 국가기밀 또는 군사상 기밀이라는 이유로 권한

16) 독일 Duden 대사전에서는 투명성에 대해 투시성, 빛의 투과성과 함께 간파가능성, 인지할 수 있음, 추체험할 수

있음의 의미를 가지는 것으로 정의하고 있으며, 진정한 민주주의를 구현하기 위한 수단으로서의 기능을 가지는

것으로 서술하고 있다.

17) 예컨대, 신학적인 관점에서 신이라는 창조주에 대해서는 무언가가 원인 없이 존재할 수 있는가 여부, 무언가가

단순히 그저 ‘있으며’ 기타의 모든 질문들, 가령 그것이 왜 ‘있는지’, 그 ‘있음’이 누구로 인한 것으로 간주되어야

하는지, 그것이 어떻게 작용하는지에 대해서는 투명하지 않다. 즉, 신이라는 창조주에 대해서는 그 존재가 왜 존

재하는지, 누구로 인한 것인지는 알 수 없으며, 단지 존재한다는 사실만을 믿을 뿐이다. 이 경우 우리가 믿고 있

는 존재에 대한 어떠한 의구심도 무의미하며, 절대적으로 접근 불가능하고, 불투명한 영역이라고 할 수 있다.


행사의 원활한 목적달성을 위해 투명성에 대응하는 비밀유지를 도모한다. 특히, 행정권 행

사 그중에서도 통치행위라는 좁은 의미의 권력행사인 경우에 더욱 그러하다. 물론 의회주

의 하에서 민주적인 대표성을 지니는 의회에 의한 행정권 통제로 말미암아 많은 국가 정

책의 계획과 실행 그 결과가 공개되고 있지만,18) 외교나 군사 분야에서는 비밀유지의 필

요성이 투명성을 제약하는 요소로 여전히 큰 의미를 가지고 있다. 다음으로, 국민을 위한

비밀유지는 특히 기본권 규정에서 직접적으로 도출된다. 헌법 제10조의 인격권, 제17조의

사생활의 비밀과 자유, 제18조의 통신의 비밀 등이다.19) 특히, 헌법재판소는 정보주체가

개인정보의 공개와 이용에 관하여 스스로 결정할 권리로서 개인정보자기결정권을 독자적

인 헌법상의 기본권으로 인정하고 있는바,20) 이러한 개인정보자기결정권에 따른 개인정보

보호의 필요성은 국민을 위한 비밀유지의 가장 핵심적인 요소이다.21)

나. 투명성 원칙의 내용

1) 결과의 투명성

국가권력의 행사와 관련하여 투명성 원칙의 가장 순수하고 기초적인 의미는 의사결정

이나 그에 따른 권력행사의 결과가 투명해야 한다는 것이다. 다만, 결과투명성에서 투명

성이 확보되는 것은 의사결정과정을 통해 도출된 결론, 권력행사의 결과이다. 이 때, 전

체적인 결정수립의 절차, 그러한 결정에 이르게 된 중요한 근거나 권력행사의 과정 등은

결정과정의 외부에 존재하는 수범자들에게는 드러나지 않은 채로 남는다. 물론 결과를 면

밀히 살펴본다면 그 안에 존재하는 절차나 결정의 실질적 내용을 어느 정도 유기적으로

파악할 수도 있다. 그리고 이러한 결정의 결과물들이 지속적으로 나타나고 법적으로 더

많은 사례가 축적될수록 그 결정이 어떻게 이루어졌으며 어떤 이유로 이러한 결정이 탄

생하였는지를 보다 분명히 추론할 수 있게 된다. 그러나 이는 어디까지나 추론을 통해

서일 뿐이며 그 세세한 과정이 공개되거나 의사결정에의 참여가 인정되는 것은 아니다.

18) 다만, 헌법은 제50조 제1항 본문에서 의사공개의 원칙을 규정하고 있지만 비공개의 예외를 인정하는 단서를 통

하여 의회에 의한 투명성의 확보를 제한적으로만 보장하고 있다.

19) 헌법상 사생활 관련 기본권들에 대해서는 미국이나 독일이 구체적 기본권들을 통해 나타나는 흠결들을 판례를

통해 보완했던 것과 달리 헌법의 규범력이 충분히 확보되지 못한 제8차 개정헌법부터 삽입되어 충분한 검토 과

정없이 도입되었다는 점이 지적된다. 이에 대해서는 김일환, 헌법상 사생활관련자유의 개정방향과 내용에 관한

연구, 헌법학연구, 제12권 제4호, 2006, 167면 이하 참조.

20) 헌재 2005. 5. 26. 99헌마513, 판례집 제17권 제1집, 685면.

21) 이밖에, 비밀선거의 원칙과 같이 기본권 행사나 제도운영의 공정성을 기하기 위하여 비밀유지가 긍정되는 경우도

있다.


투명하게 공개되는 결과를 통해 그러한 결과의 이유를 미루어 짐작할 수 있을 뿐이다.

이러한 결과투명성의 문제는 헌법상 청원권의 내용에 대한 청원법의 규정과 헌법재판소

의 해석을 통해서도 볼 수 있다. 헌법은 제26조에서 법률이 정하는 바에 의하여 국가기관

에 문서로 청원할 권리를 기본권으로 규정하고 국가로 하여금 청원에 대해 심사할 의무를

명하고 있다. 청원에 관한 특별법이라고 할 수 있는 국회법과 지방자치법은 국회와 지방

의회에 대한 청원에 대하여 청원의 절차뿐만 아니라 국회법은 제125조와 제126조에서,

지방자치법은 제75조와 제76조에서 청원에 대한 심사절차를 규정하고 있다. 그러나 청원

에 관한 일반법인 청원법은 청원에 대한 심사와 관련하여 단지 청원을 수리한 기관이 성

실하고 공정하게 청원을 심사 · 처리할 것을 요구하고 있을 뿐이고(제9조 제1항), 처리의

결과를 청원인에게 통지할 의무만 규정하고 있다(동조 제2항). 헌법재판소 역시 청원사항

의 처리결과에 이유를 명시할 것까지 요구하는 것은 청원권의 보호범위가 아니므로 청원

소관관서는 청원법이 정하는 절차와 범위 내에서 청원사항을 성실 · 공정 · 신속히 심사하고

그 청원을 어떻게 처리하였거나 처리하려고 하는지 청원인이 알 수 있도록 결과를 통지함

으로써 충분하다고 판시하고 있다.22) 결국, 청원인의 입장에서 청원의 수용여부에 대한

결과만이 투명하다고 할 수 있을 뿐 결정의 절차, 그러한 결정에 이르게 된 중요한 근

거, 청원심사의 과정, 나아가 처리결과에 대한 이유는 여전히 불투명한 상태로 남아 있

게 된다.

2) 절차의 투명성

투명성 원칙의 두 번째 내용은 절차의 투명성이다. 이 경우 투명성은 국가기관의 의사

결정이나 그 권력행사의 결과가 아니라 결정이 이루어지는 방식 그 자체와 관련된다. 즉,

의사결정을 위한 형식적인 틀이 투명해야 한다는 것이다. 절차투명성과 결과투명성은 예

컨대, 재판에서 소송에 관하여 법관이 판결에 필요한 사실관계와 법률관계를 조사하는 심

리의 공개와 심리의 결과에 따라 법관의 판단을 판결문으로 작성하고 이를 선고하는 판결

의 공개 또는 입법에서 의회의 의사공개원칙에 따른 의안심리의 공개와 대통령에 의한 법

률안의 공포에 대비될 수 있다.

이해관계가 복잡하게 얽히고 다원화된 사회일수록 절차에 대한 동의가 결과에 대한 동

의로 연결되어, 절차에 대한 투명성을 인정하는 것이 곧 결과가 어떠하건 받아들이는 것을

22) 헌재 1997.07.16, 93헌마239, 공보 제23호, 545면.


인정하게 되는 경향이 발생한다는 점에서 오늘날 국가의 의사결정과정에서는 이 절차투명

성을 확보하는 것이 매우 중요한 문제이다. 그러나 이러한 절차투명성은 의사결정과정의

외적인 틀, 형식적인 틀의 투명성을 말하는 것이다. 의사결정에 이르게 된 실질적인 계기

의 투명성 그리고 정보의 대등한 공유 및 참여의 대등한 지위를 문제 삼지 않는다는 점에

서 절차투명성만으로는 투명성이 충분히 확보되었다고 볼 수 없다.

특히, 헌법은 재판과 입법의 절차에 대한 투명성의 예외를 인정하고 있고 결과와 관련

된 실질적인 판단은 이러한 예외 속에서 이루어지는 경우가 많다. 즉, 헌법은 제109조 본

문에서 재판의 심리와 판결을 공개하도록 하면서도 단서를 통해 심리비공개의 예외를 인

정하고 있으며, 대개 실질적인 재판은 비공개 논의를 통해 이루어진다. 또한 헌법 제50조

제1항은 본문에서 국회의 회의를 공개한다는 원칙을 규정하면서도 단서에서 비공개의 예

외를 인정하고 있다. 공개를 원칙으로 하는 국회의 회의에는 본회의뿐만 아니라 위원회의

회의도 포함되지만,23) 국회법은 제55조 제1항에서 위원이 아닌 경우 위원장의 ‘허가’를

조건으로 방청을 허용하고 있으며,24) 국민이 실질적으로 공개되기를 원하는 의사결정 내

용의 대부분은 이러한 비공개의 조건 속에 감추어지게 된다. 결국, 이러한 예외는 단순히

형식적인 절차투명성의 예외에 그치는 것이 아니라 실질적인 의사결정의 내용을 불투명하

게 함으로써 결과에 대한 국민적 공감이 반영될 가능성을 축소시키고 밀실정치의 개연성

을 확대시키는 것이다.

오늘날 절차투명성의 확보가 중요한 의미를 가지고 있음에도 불구하고 절차투명성이 투

명성의 충분조건이 될 수 없는 이유는 주로 절차투명성이 의사결정참여자 내부 간 또는

의사결정자와 외부의 관찰자 간에 정보 나아가 참여의 측면에서 대등한 지위가 확보되었

는가를 간과한다는 점에 있다. 이는 단순히 투명성을 위한 하나의 형식적 절차가 확보되

어 있는가 그리고 그 절차가 준수되었는가 만을 문제 삼을 뿐 의사결정의 정당성 확보를

위한 실질적인 내용이라고 할 수 있는 절차에 합리적이고 대등하게 관여하였는지에는 관

심을 두지 않는다. 공청회는 절차투명성의 대표적인 예라고 할 수 있지만, 공청회에 대한

23) 국가에 따라 본회의가 아닌 위원회의 회의를 재량이 인정되는 입법정책의 하나로 보아 방청 등을 인정하지 않는

경우도 있다. 대표적으로 일본헌법은 제57조 제1항에서 ‘兩의원의 회의는 공개한다’고 하여 헌법상 회의공개의 대상이 되는 국회의 회의를 본회의에 한정하고, 국회법 제52조 제1항에 의하여 의원 이외에는 위원회 회의의 방

청을 인정하지 않는 것을 원칙으로 하여 우리 헌법과는 차이를 보인다.

24) 헌법재판소는 본회의든 위원회의 회의든 국회의 회의는 원칙적으로 공개되어야 하고, 원하는 모든 국민은 원칙적

으로 그 회의를 방청할 수 있다고 하면서도, 동조항의 ‘허가’ 역시 국회의 자율권 존중을 위해 사실상 위원장에게

허가에 대한 폭넓은 재량을 인정하고 국민의 방청의 자유와 위원회의 원활한 운영간에 적절한 조화를 위한 것으

로 합헌성을 인정하고 있다.(헌재 2000.06.29, 98헌마443, 판례집 제12권 1집, 898면~899면)


충분한 홍보, 관련된 정보에 대한 충분한 공시, 이해관계인들의 대등한 참여 등이 갖추어

지지 않은 채 공청회라는 절차의 준수만을 강조하는 것은 의사결정의 실질적인 투명성을

도외시하는 결과가 된다.25)

3) 내용의 투명성

위와 같은 절차투명성의 한계를 고려할 때 투명성 원칙을 보다 실질화하는 것은 내용

의 투명성이라고 할 수 있다. 사안에 따라서는 결과의 투명성만으로도 충분한 경우가 있

을 수 있고, 나아가 형식적인 절차의 투명성이 확보되어야만 하는 경우도 있을 수 있다.

그러나 원칙적으로 국가기관의 모든 의사결정과 권력행사는 그 실질적인 내용의 투명성이

관철되어야만 민주주의와 법치주의 그리고 기본권 보호라는 헌법의 이념에 충실하게 된

다. 내용투명성은 모든 국가 정책의 결정과정이 본질적으로 투명하게 이루어질 것을 요구

하는 바, 결과만의 공개나 형식적 절차만의 준수가 아닌 전체 결정과정이 정당하게 공개

된 상태에서 이루어지는 것과 열람권이 확실하고 충분하게 보장되는 것을 의미한다.

내용투명성을 확보하기 위해서는 자의적이고 비합리적인 의사결정이 이루어질 수 있는

개연성이 있는 경우 또는 불투명성이나 비밀유지가 본질적으로 필요하지 않은 경우에까지

절차투명성의 예외를 인정하지 않아야 하며, 어디까지나 투명성이 원칙이 되어야 한다는

인식을 바탕으로 비밀인 가치와 비공개의 기준을 가능한 축소시키고 명확하게 설정해야

한다. 또한 의사결정을 위해 필요한 정보가 자유롭게 공유되고, 참여가 실질적으로 확보될

수 있도록 관련 법제를 보다 면밀히 구축해야 한다.

내용투명성의 핵심이 되는 국가권력행사의 내용을 공개하는 것은 ⌜공공기관의 정보 공개에 관한 법률⌟(이하 정보공개법)에 의해 규율되고 있다. 그러나 일찍이 국민의 알 권리 보장과 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보하기 위한 목적으로 정보

공개법이 제정 · 시행되고 있음에도 불구하고, 동법의 비공개 사유와 범위가 추상적이나 포

괄적이라는 지적이 많은 바, 이는 내용투명성 측면에서의 문제제기로 볼 수 있다. 특히,

정보공개법 제9조 제1항 제1호의 경우 다른 법률 또는 법률이 위임한 명령에 의하여 비

밀 또는 비공개 사항으로 규정된 정보라면 그 내용 여하에 상관없이 공개하지 아니할 수

25) 특히, 국회법 제64조는 입법에 관한 공청회의 개최에 대해 규정하면서 특히, 제정법률안과 전부개정법률안을 심

사하는 경우에는 공청회 개최를 의무화하고 있으나 공청회에 대한 국민의 참여는 일부 시민단체의 대표가 참여

하는 것을 제외하고는 극히 저조한 실정이다. 임종훈, 한국사회에서의 법치주의에 대한 재조명, 홍익법학, 제9권

제3호, 2008, 103면~104면.


있다는 점에서 정보공개에 관한 일반법인 정보공개법의 취지를 몰각시킬 우려가 있으

며,26) 그 외에도 ‘현저히’, ‘상당한’ 등의 용어를 사용함으로써 기준이 모호한 상태에서 비

공개가 결정될 수 있는 가능성을 열어두고 있다는 점에서 내용투명성의 관점에서 문제가

있다. 이러한 모호한 기준으로 인해 행정기관이 비공개결정을 하는 경우가 많아진다면 정

보공개의 문제가 궁극적으로 법원의 판결에 의해 해결되게 될 것인바, 이는 투명성 요청

의 기준이 일관되지 않게 적용될 수 있는 상황으로 이어진다.27)

최근 행정기관의 정보 비공개 결정에 대한 불복신청이 점차 증가하고 있고, 정보공개

관련 소송에서 공공기관이 패소하는 일이 늘고 있는바,28) 국가권력행사의 내용을 공개하

는 것이 민주주의와 기본권 보호의 측면에서 가지는 중요성을 고려하더라도 비밀유지 기

준이 판례를 통하여 형성되도록 방치하는 것보다는 법률에 보다 합리적이고 세부적인 기

준을 수립함으로써 행정기관에 의한 자의적 결정의 방지, 비공개 결정에 따른 국민과의

갈등 예방을 도모해야 한다. 정보공개제도의 본질에 비추어 국가의 모든 정보는 공개하는

것이 원칙이지만, 국가기밀, 개인정보, 기업비밀 등 일정한 정보를 예외적으로 비공개로

하는 것은 이익충돌의 조화로운 해결을 도모하기 위하여 불가피한 일이고, 이러한 예외적

비공개는 해외 각국의 입법례에서도 보편적으로 찾아볼 수 있다.29) 그렇다면, 정보공개법

이 원칙으로 하는 투명성을 실현하기 위하여 핵심이 되는 것은 비공개 대상정보의 범위를

어떠한 기준을 통해 얼마나 명확하게 정하는가에 달려있다. 비공개의 필요성이 인정된다

는 점을 부정할 수는 없지만 비공개 대상정보의 범위를 지나치게 확대할 경우에는 정보공

개법이 실질적 기능을 할 수 없고 오히려 비밀보호법으로 전락하게 될 것이다.30)

4) 책임의 투명성

책임의 투명성이란 일정한 국가적 의사결정과 그에 따라 발생하는 결과에 대하여 책임

의 소재를 분명하게 하고, 나아가 그에게 책임을 물을 수 있는 제도적 장치를 마련하는

26) 김태호, 국가비밀과 정보공개 -정보공개법 제7조 제1항 제1호 및 제2호의 비공개사유와 그 운용을 중심으로-,

행정법연구, 제8호, 2002, 335면 이하.

27) 대법원은 외국에 널리 알려진 사항은 특단의 사정이 없는 한 외교상의 기밀로 보지 않는 반면(대법원 1995. 12. 5.

선고 94도2379 판결), 최근 서울행정법원은 한 ․미 FTA 관련 대외경제장관회의 회의록 정보공개청구에 대해 정보공개법 제9조 제1항 제2호의 외교관계에 해당한다고 보아 공개거부를 타당하다고 판시하고 있다(서울행정법원

2008. 4. 16. 선고 2007구합31478 판결).

28) 이순자, 정보공개법상 비공개정보에 대한 판례의 검토, 토지공법연구, 제45집, 2009, 356면.

29) 각국의 정보공개법제에 관하여는 한국언론재단, 정보공개와 언론, 세계의 언론법제 2008년 상권(통권 제23호)

참조.

30) 성낙인, 정보공개법의 시행과 문제점에 관한 고찰, 서울대학교 법학, 제42권 제3호, 2001, 55면.


것을 의미한다. 이러한 책임의 투명성은 민주적 대표자나 헌법상 책무를 이행해야 하는

국가기관이 국민에 대해 부담하는 책임관계를 명확하게 하는 것을 필요로 한다. 대표관계

의 성립은 대표자와 국민 사이에 밀접한 신뢰관계를 형성하는 것을 바탕으로 하며, 이러

한 신뢰관계는 상당부분 국가의사결정권자의 분명한 책임에 의존한다는 점에서 책임투명

성은 대의제 민주주의의 기초가 된다고 할 수 있다.

대의제 민주주의는 국민에 의해 선출된 대표자가 구체적인 판단과 결정을 하는 경우에

국민의 의사에 의한 직접적인 구속을 받지 아니한다는 자유위임 내지 무기속위임의 원리

와 연결된다. 이는 이념적으로 국민의 대표자는 국민 전체의 대표자이기 때문에 구체적인

경험적 의사에 구속될 수 없다는 점,31) 국민에 의한 직접적인 의사결정의 한계를 극복하

기 위한 대의제가 국민에 의한 지시를 받아들이는 것은 자기모순이 될 수 없다는 점32)에

근거를 두고 있다. 그러나 대표자에 의한 국가의사결정이 자유롭게 이루어져야 한다는 것

이 그러한 결정에 따른 책임으로부터도 자유로워야 한다는 의미는 아니며, 국민 전체에

대한 책임이 결국은 아무에 대한 책임도 아니게 되는 결과를 가져와서는 아니 된다.

대의제는 국가의사결정권자와 국가기관구성권자의 분리를 본질로 하지만 동시에 전자에

게는 책임을 후자에게는 통제권한을 부여한다. 자유위임의 기초위에 의사결정을 하더라도

그에 따른 책임을 분명히 하고 국민에 의한 직접적인 통제장치를 마련하는 것은 대의제와

모순되는 것이 아니다. 오히려 국민과의 신뢰관계를 바탕으로 대의제를 유지하기 위한 주

요한 수단이 될 것이며, 대의제의 위기가 심각하게 거론되고 있는 오늘날 대의제의 장점

을 유지하면서도 그 한계를 보완할 수 있는 방안이 될 것이다. 이러한 측면에서 대표자의

책임을 자유위임의 원리에 기초하여 곧바로 다음 선거에 의한 정치적 책임이라는 모호한

수준에 한정할 필연성이 인정되는 것은 아니며, 국가의사결정에 국민의 직접적인 참여의

기회를 확대하는 것과 별도로 국민소환과 같은 책임추궁장치를 마련하여 국민의 의사가

왜곡되는 것을 방지하고 대표자의 책임의식을 강화시키는 것이 대의제에서 요구되는 책임

투명성의 중요한 내용이라고 할 수 있다.

한편, 책임투명성과 관련하여 오늘날 보다 심각한 문제는 국민의 기본권에 중대한 영향

을 미치는 국가의사결정에 대한 책임의 소재가 점차 불문명해진다는 것이다. 민영화, 공사

협력 내지 민관협력의 틀을 통하여 국가는 자신의 과제를 투명성의 관점에서 취약할 수

밖에 없는 민간에 이양함으로써 점차 국민에 대한 책임으로부터 벗어나고자하는 경향을

31) 정종섭, 헌법학원론, 박영사, 2010, 879면.

32) 장영수, 헌법학, 홍문사, 2010, 158면.


보이고 이에 따라 책임의 소재가 명확하지 않은 상황이 초래되고 있으며, 세계화에 따라

많은 국가의 결정이 국가 간의 역학관계나 국제기구 또는 국제협약 등에 의해 영향을 받

는 경우가 증대하고 있다. 나아가 이른바 정치의 司法化 경향에 따라 의회에서 공개된 타

협과 토론을 거쳐 결정되어야 할 민감한 사안들이 헌법재판소를 비롯한 사법부에 넘겨지

고 사법부는 다시 의회에 책임을 되돌리는 상황이 많아지고 있는바 이는 책임의 투명성과

관련된 문제들이라고 할 수 있다.

다. 대의민주주의의 실현을 위한 투명성 구현방안

1) 국민에 대한 정보의 공개

민주주의의 실현을 위한 투명성 확보가 가지는 중요성을 인식하면서 그 구체적인 구

현 방안을 생각해보면, 우선 대의제에서는 대의기관의 의사결정에 관련된 정보가 국민에

게 투명하게 공개되도록 하는 것이 중요하다. 대의제에서는 국가기관이 국민을 위하여 공

공에 관한 의사결정을 내리고 국민은 그러한 결정을 수용하는 관계에 있게 된다. 국민을

대신하여 국가의 사를 결정하는 대의기관은 업무를 수행하는 경우에 국민보다는 훨씬 더

많은 정보를 보유할 수밖에 없는 것이다. 따라서 대의기관과 국민 사이에는 정보의 불균

형이 필연적으로 발생하고 이는 자의적인 대표권 행사와 통제기회의 실질적 상실로 연결

된다. 이처럼 대의제는 정보의 불균형을 내재하고 있는 만큼, 이를 해소하기 위해서는 국

가의사결정의 근거와 내용이 공개되어 국민이 자신과 관련된 정책이나 자신에게 영향을

미치게 될 사안에 대해 미리 이해하고 의사를 합리적으로 형성할 수 있는 기회를 가져야

만 하며, 여기에 투명성의 강조를 통한 대의제 보완의 일차적인 의미가 있다. 이는 기본권

으로서 알 권리를 인정하고, 이에 대응한 국가의 정보공개의무를 제도화하는 것으로 구체

화된다. 물론 이 때 공개되는 정보의 질은 완전하고 충분한 것이어야 한다. 정보를 제공하

는 입장에 있는 대의기관은 공개되는 정보의 범위를 한정하거나 정보를 왜곡하여 정치적

인 입장을 반영하는 등 정보의 질적인 측면에 개입할 수 있다. 따라서 국민에게 필요한

정보, 정확하고 명확한 정보, 신속한 정보, 중립적인 정보가 제공되어야만 실질적으로 대

의제 에 내포된 정보의 불균형을 해소할 수 있다.33)

33) 백수원, 투명성의 관점에서 본 대의제의 한계와 극복방안, 美國憲法硏究第22卷第3號, 2011, 2011 192면 이하.


2) 공정한 절차 및 참여의 보장

다음으로, 대의제는 대의기관에서의 의사결정 과정이 공정하게 이루어질 수 있도록 제

도화하고 그 절차가 국민에게 공개되도록 하며, 나아가 개방적인 참여의 가능성을 보장해

야 한다. 대의제에서는 대의기관에서 다양한 국민의 의사가 반영되는 가운데 민주적인 토

론과 타협을 거쳐 국가의사가 결정되도록 하는 것이 중요하다. 특히, 국회가 행정부에 비

투명성 보고서 공개의 의미 - naver · 투명성 보고서 공개의 의미-헌법상...

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