水上警察學系第十八屆學術研討會論文集


目錄

從「阿瑪斯號（AMORGOS）」到「瑞興號（JUI HSING）」：談海洋污染應變之回顧

與前瞻 ........................................................................................................................................... 1

邱文彥

專題報告投影片.......................................................................................................................... 2

邱文彥

論海上執行管轄之規範-以海岸巡防機關海域執法為探討 ............................................ 17

周志昌、廖雲宏

論海岸巡防機關職能管理－以初任警職幹部及人員為例 .............................................. 25

葉雲虎、鍾宗福、陳佳德

因應政府組織改造海巡機關岸際勤務前瞻規劃探討 ...................................................... 46

林欽隆、吳嘉弘

論海洋專責機構之定位與發展.............................................................................................. 68

姜皇池、李裕智

現今國際海事安全工作的綜合檢討與借鏡建議 ............................................................... 76

吳東明、許智傑

論海上駁油違法態樣及處理模式 ......................................................................................... 94

吳金河、黃聰正

海洋環境資料庫建置之研究 ............................................................................................... 112

陳先文、盧主斌

海岸油污染物理現象之分析 ............................................................................................... 122

林沐謙


1

從「阿瑪斯號（AMORGOS）」到「瑞興號（JUI HSING）」：

談海洋污染應變之回顧與前瞻

邱文彥行政院環境保護署政務副署長

國立台灣海洋大學海洋事務與資源管理研究所教授

摘要

依據聯合國「二十一世紀議程（Agenda 21）」，「海洋環境（Marine Environment）」

包括大洋、近海和海岸地區，是地球維生系統不可分割的一部份，也是人類永續發展機會

所在最珍貴的資產。因此，保護海洋環境是沿海國責無旁貸的責任。台灣四面環海，生態

與環境資源豐富，又位於國際航運重要樞紐位置，船舶擱淺漏油所造成的風險極高，歷年

來發生多起重大海洋污染事件，對於沿岸生態系統和社經衝擊影響甚鉅。因此，本文回顧

過去十年台灣周邊海域發生的重大海洋污染事件，其目的在檢討過去、策勵將來，從而建

立更周延之機制。例如，2001 年「阿瑪斯號（AMORGOS）」於墾丁龍坑擱淺溢油可以說是台

灣在 1977 年發生「布拉哥號（BLOG）」油輪東北角擱淺後最為嚴重的事件，雖然不幸以政

治事件收場，生態和漁業求償失利，但奠定了我國《海洋污染防治法》各級政府應變、官

方與民間合作、應變設備增添和人員培訓的新里程碑。2005 年載運化學物品「苯」的「三

湖兄弟號（SAMHO BROTHER）」因撞船沈沒於竹苗海域，引發了國內對於化學船難和水下技

術運用的新議題。2006 年聖誕節，宜蘭蘇澳南方豆腐岬擱淺溢油的「吉尼號（TZINI）」開

啟縣市聯合應變的機制，也因為調查研究得宜而順利獲得生態漁業之賠償，但仍暴露較偏

遠地區應變能量不足的問題。2008 年底「晨曦號（MORNING SUN）」擱淺於台北縣石門鄉海

岸，環保署及海巡署通力合作，在岸際除污、船體拆除、人員調度、船員管理、全程錄影

和台日國際合作等方面，建立了一套完整的系統，使 2009 年莫拉克颱風後幾艘船艇擱淺

溢油事件有前例可循，尤其「日本打撈公司（Nippon Salvage）」的管理能力和作業方式

相當值得參考之處，但生態及漁業求償的委辦作業，以及岸際雷達監測與整合方面仍有改

進空間。2009 年於大肚溪口擱淺之「吉通號（J. TONG）」和 2011 年「奮進三號（MAJU JAYA

3）」頗有雷同之處，都成功拖帶出海，「吉通號」的拖離中日本打撈公司的作業和「航洋

丸（KOYO MARU）」專業船令人印象深刻，給予「奮進三號」良好參考案例。2011 年擱淺的

「瑞興號（REI HSING）」不幸損失數名船員，雖然目前油污清除暫告一段落，但保險、艙

體和殘油問題仍存有疑慮。緣此，未來海洋污染在聯合應變、化學船難、偏遠地區、機具

設備、人員培訓、模式應用、生態調查、決策管理和國際合作方面，仍有必要持續精進。


2

專題報告投影片


3


4


5


6


7


8


9


10


11


12


13


14


15


16


17

論海上執行管轄之規範-以海岸巡防機關海域執法為探討

周志昌1 廖雲宏2

壹、前言

1982 年聯合國《海洋法公約》(以下簡稱《海洋法公約》)施行後，各沿海國莫不積極

向海域主張管轄權，以管理並充分運用周邊海域之豐富資源，並且防止他國船舶之侵擾。

特別是該公約授權沿海國對外得主張 12 浬領海，並為主權管轄所及範圍，使沿海國之法

秩序架構得以涵蓋至領海區域；另外，更授權沿海國對於有違法之虞的船舶，可採取緊追

等執行管轄，使其對於在其海域內違法之船舶得具體展現公權力執法作為。

臺灣雖四面環海，在地理條件上自居為「海洋國家」，在過去，或為戒嚴因素，或因

襲大陸國家性格使然，係以陸上統治與管轄為主，對於海洋管理，則抱持消極、封閉的態

度，放任視之。自上世紀末起，始逐漸重視海域部分之管理。嗣因我國並未參加《海洋法

公約》之簽署，為清楚宣示作為國際間一分子之權利與義務，遂於 1998 年完成《中華民

國領海及鄰接區法》（以下簡稱《領海及鄰接區法》），主張我國主權及於周邊 12 浬領海；

但是，條文充其量僅為「書面文字」，需要有具體行動才有實益；據此，該法第 17 條所規

定3，似可作為我國公權力機關據執行管轄之依據，但即使將《海洋法公約》相關規範引入

國內法架構，就規範內容如何落實於國內各海域相關公權力行使機關，並正確解讀該條文

所帶來的訊息，進而劃分海域管轄權責，殊值探討；另外我國於 2000 年成立行政院海岸

巡防署(以下簡稱海巡署)，欲將其作為海上專責執法力量，但在現有法規範架構下，其在

海上遂行執行管轄之權責究應如何劃分，本文將予以分析。

貳、《海洋法公約》第 111 條之規範及國內立法之探討

一、《海洋法公約》第111條之規範及其影響論及《領海及鄰接區法》，就必須探討其與《海洋法公約》之關係。諸多條文之訂定，

多參照該公約規範，尤以《領海及鄰接區法》第 17 條之規定，如就立法過程各種版本之

立法理由以視，主要係參照《海洋法公約》第 111 條規定而來。4

依據《海洋法公約》第 111 條第 1項之規定，沿海國對於在其管轄海域中，違反其保

護該海域法規之外國船舶，沿海國之執法船舶或飛機，有權利追逐該違法船舶，並在公海

1周志昌，現任行政院海岸巡防署巡防處海域執法科科員。

2廖雲宏，現任行政院海岸巡防署巡防處海域執法科科長。

3領海及鄰接區法第 17 條：「中華民國之國防、警察、海關或其他有關機關人員，對於在領海或鄰接區內

之人或物，認為有違犯中華民國相關法令之虞者，得進行緊追、登臨、檢查；必要時，得予扣留、逮捕

或留置。前項各有關機關人員在進行緊追、登臨、檢查時，得相互替補，接續為之」。 4《立法院公報》，第 87 卷第 1 期，院會紀錄，頁 57 至 171。


18

上予以逮捕。5

「緊追權」的行使為沿海國管轄行為之延伸，亦為國際法上認同的公海航行自由船旗

國專屬管轄權之例外。6緊追權之存在，主要是為了確保外國船舶遵守沿海國在其管轄海域

所訂定之法律與規章，避免渠等於違反法令後逃逸至公海，影響沿海國於其海域內之管轄

權利；再者，各國基於現實利益考量，認同緊追權實均有利於貫徹本國之管轄權利，況且，

在實際層面，緊追權之行使場合並不多見，而承認此一種權利對於公海真正航行自由衝擊

相當有限。7

二、國際法引入國內法之分析一般來說，國際法與國內法大抵區別在於法源、實施對象、生效方式與制裁方式上的

不同。8傳統上國際法規範內容主要是針對國家間關係，特別是國家對外關係，與他國互動

之行為模式，並不介入各國國內法領域的事務；再者，國際法在國際社會已形成一套法規

範體系，但是國家行為在很大程度上仍受國內法的拘束與影響，國內法制架構將決定國家

對外表現行為。依目前國際社會互動如此頻繁、交流往來相當密切的情形來說，基本上國

際社會成員不可能將國際法規範視若無物，即便是強權國家欲訴諸武力，也講求「師出有

名」，爰國際法規範對於各國的權利及義務規範已日受重視。但不可否認的一點是，建立

「世界政府」的期待目前難以實現，再加上國際間不存在強有力的最高司法機關強制執法

的情形下，國際法至今仍無法不經由國內法或國家機關而拘束國家內部的法關係予以體現。9

國際法與國內法關係，長久以來存有「國際法與國內法同位二元論」與「國際法優位

一元論」之差異，前者認為國際法與國內法分屬不同法秩序架構，主張國際法與國內法是

屬於兩個相互平行、互不干涉的領域，10可相互參考、援引，惟無上下位階關係；後者認

為國際法與國內法同屬單一法秩序架構，國際法較國內法處於優先適用的地位。11然衡酌

現今國際社會緊密互動、影響密切的情況，不論主張二元論或是一元論的國家，只要需與

國際社會互動，幾乎不會自外於國際法規範，其差異只是在於國內法適用國際法的機制不

同。爰引國際法（二元論觀點）與遵守國際法（國際法優位一元論觀點），就消極層面，

是國內法規範意旨不可悖離國際法規範精神；就積極面言之，國家可依國際法來主張權利，

但因國際法的規範有其限制、界限，故須以國內法具體規範所轄法律主體的行為模式，尤

5陳隆志、許慶雄與李明峻，《當代國際法文獻選集》，臺北市：前衛出版社，1998 年 11 月初版第一刷，

頁 229。 6姜皇池，《國際海洋法（上冊）》，臺北市：學林文化事業有限公司，2004 年 9 月一版，頁 652 至 653。

7姜皇池，同註 6，頁 655。

8何適，《國際公法》，臺北市：臺灣商務印書館股份有限公司，1990 年 7 月修訂一版，頁 9。

9李明峻，〈論國際法與國內法相互之關係—以檢討國際法優位一元論為中心〉，《世新法學》，2008 年

12 月，頁 121。 10姜皇池，《國際公法導論》，臺北市：新學林出版股份有限公司，2006 年 3 月一版一刷，頁 280 至 281；

黃異，《國際法在國內法領域中的效力》，臺北市：元照出版有限公司，2006 年 12 月初版第一刷，頁 13；

陳顯武與蔡浩志，〈國際刑法國內法化之規範取向分析—以德國模式為借鏡〉，《軍法專刊》，第 55 卷

第 2 期，2009 年 4 月，頁 63；丘宏達，《現代國際法》，臺北市：三民書局股份有限公司，2006 年 9 月修

訂二版一刷，頁 111。 11姜皇池，同上註，頁 282；黃異，同上註，頁 14；陳顯武與蔡浩志，同上註，頁 64。


19

其是公權力行使的執法依據，方有利於國家形成符合國際法之行為並對外具體主張國際法

所賦予之權利。

三、小結國際法規範主要以「國家」為其適用主體，國際法係用以決定國家可採取之管轄權方

式與範圍；國內法係規定國家實際上主張其管轄權的範圍與方式，各國國內如何行使管轄

權，各公權力機關權利如何分配，均由各國國內法自行決定，僅在依國內法所分配的權力

行使或未行使，產生違反國際法上的義務，才會適用國際法予以處理。12雖然就國內法來

看應是某個公權力機關的行為，但在國際法來看仍是屬於國家行為，不會有所不同。《海

洋法公約》亦是如此，雖然在該公約第 111 條有規定，沿海國在特定情形下對於外國船舶

得進行緊追，而緊追的主體必須是軍艦、軍用飛機或其他有清楚標誌可以識別的為政府服

務並經授權緊追的船舶或飛機。但其目的是為了使該軍艦、軍用飛機或其他有清楚標誌可

以識別的為政府服務並經授權緊追的船舶或飛機繫屬於所屬國家，明確認定其代表國家，

係因代表國家的性質方具有實施緊追的權利，而非國際法介入國家內部的執法劃分。

參、《領海及鄰接區法》第 17 條之訂定與應用研析

一、作為延伸公權力管轄範圍在一般情況下，國際社會均不可能認同任何國家可以恣意延伸國內法管轄領域，但在

《海洋法公約》第 111 條有關緊追權的規範，卻創造了一個例外的情形，授權沿海國於發

現外國船舶在其領海內有違反沿海國法規之情形，得將管轄及執法作為延伸至領海外。

在我國之情形，公權力機關恪守「依法行政」原則，既然是執行國內法律，其管轄區

域自然受國內法限制，不可能超出國內法律規範範圍，對於外國船舶，難以期待公權力機

關會在我國主權管轄領域外對其進行執法。但在《領海及鄰接區法》第 17 條訂定後，對

於在我國領海內違反相關國內法律之外國船舶，縱使渠等逃逸至領海外，公權力機關亦得

續行管轄及執法作為至領域外，對於我國國內法所保護之權益更能有效確保與維護，且公

權力機關對於外國船舶在領海內違反相關法令而逃逸至領海外之情形，亦不得以其超出國

內法適用領域為由而不予管轄或消極怠於執法。

二、作為對強制執法之授權為防止公權力機關任意對執法客體造成侵害，法律對於公權力之執法作為及相關程序

均有嚴格的限制與規定，例如我國《憲法》第 8條第 1項有關人身自由之規定；《刑事訴

訟法》第 87 條第 1項、第 89 條、第 90 條；《警察法》第 9條；《入出國及移民法》第 64

條第 1項；《船舶法》第 85 條第 1項；《海岸巡防法》第 5條第 1項第 5款及《國家賠償

法》第 2條第 2項等。

依據《領海及鄰接區法》第 17 條規定，「緊追」為延伸執法之依據，「登臨、檢查」

則是在海上實施管轄、進行執法、查察非法之必要手段，而有關「扣留、逮捕、留置」，

基本上就屬干預程度相當高的強制作為，較常出現於司法調查之相關法規，以及涉及刑罰

責任的違法查處作為。但是《領海及鄰接區法》第 17 條並未予以明確區別，未限定應由

12蔡宜欣，《論船舶之攔檢與搜索》，國立臺灣大學法律學院法律學研究所碩士論文，2007 年 6 月，頁 13。


20

司法或行政機關執行，亦無限制是否僅適用於違犯刑罰法規情形；換言之，縱使違反一般

行政規定，只要發生於領海內，就有可能遭到扣留、逮捕、留置等強制執法作為。如此規

範有兩種層面意涵值得注意：第一，倘特定公權力機關原本就得採取扣留、逮捕、留置等

執法作為，則《領海及鄰接區法》第 17 條便是再次「確認」該公權力機關之執法權力；

第二，倘特定公權力機關並無明確法令授權其得採取扣留、逮捕、留置遂行執法作為，則

《領海及鄰接區法》第 17 條便可能成為「擴張」公權力執法作為之依據，顯然立法者在

領海賦予公權力機關較大之權限，惟依法行政尚須契合「比例原則」，對於越高強度的執

法作為須有較為嚴格的認定標準，此自不待言。

三、作為管轄依據應結合公權力管轄法規《領海及鄰接區法》第 17 條之訂定，擴張了我國公權力機關的管轄範圍，相關執法

作為可延伸至領海外；但是，值得深入探究的問題是「誰應該做」、「誰有責任做」？倘若

沒有明白律定公權力管轄責任，將又會產生兩種情況，第一，有關機關均主張擁有管轄權，

此即為「管轄權積極競合」；13第二，所有機關都不認為擁有管轄權，此即「管轄權的消極

衝突」14。若就兩種情況比較起來，第一種情況雖會造成公權力行使的衝突，不過對外表

現出來則是國家具體實現其國際法規範的管轄權；而第二種情況，則是造成無公權力行使

的情形，對外表現出來則是國家並無有效實現其依據國際法所主張的管轄權。

按國際法賦予國家就特定事項、特定區域之管轄權利，但無規範必須由沿海國何種公

權力機關執行。故我國若欲主張該等國際法權利，仍有賴於各公權力機關之執行，方得具

體形成國家行為對外主張權利。《領海及鄰接區法》第 17 條有關「執法主體」之規定雖臚

列了國防、警察、海關及有關機關，但是，單就該條規定以視，則無律定就特定事項應由

何機關進行管轄、執法。故該條規定雖賦予延伸管轄及緊追、登臨、檢查、扣留、逮捕、

留置執法作為之依據，但仍須結合各該公權力職掌規範，並確立管轄責任，促使各該公權

力機關就所屬管轄事項，於領海內具體執法，以確保我國領海管轄權利。

肆、海岸巡防機關於海域執法管轄之權責劃分

海巡署之設立，係為維護海域及海岸秩序與資源之保護利用，確保人民生命及財產安

全，但各相關海域法規之主管權責並未一併納入該機關職掌，如交通、環保、漁業等仍歸

屬交通部、環保署及農委會之權責。雖於《海岸巡防法》第 4 條規定該署專責執行事項，

包括海上交通安全維護、海洋環境保護及漁業資源維護等，基於行政機關「管轄恆定」原

則，各機關職掌不得相互侵越，更不得任意委棄，不予落實，且權責係相伴而來，若未賦

予海巡署就特定事項之主管權責，而有其主管權責之機關卻擁其權而將執行責任逕由海巡

署負擔，恐不符上開行政機關管轄恆定及權責劃分之原則。

觀察海巡署現行對海域執法權責之取得與依據，概可分為四種：

第一，係基於人員身分所取得之執法依據，依據《海岸巡防法》第 10 條規定巡防機

關主管業務之簡任職、上校、警監、關務監以上人員、薦任職、上尉、警正、高級關務員

以上人員及前二項以外之人員，執行《海岸巡防法》第 4 條犯罪調查事項，分別視同《刑

事訴訟法》第 229 條之司法警察官、第 230 條之司法警察官及第 231 條之司法警察，此即

13林騰鷂，〈誰來管老鼠？-行政機關管轄權-〉，《臺灣本土法學雜誌》，第 81 期，2006 年 4 月，頁 190。

14同上註，頁 192。


21

法律授予海巡署人員司法警察身分，而使其取得犯罪調查之權責。

第二，係於有關法令明確劃分海巡署應執行之事項，如《國家安全法》第 4 條規定，

海岸巡防機關於必要時，得對入出境之旅客及所攜帶之物件、船舶、航空器或其他運輸工

具實施安全檢查；《海洋污染防制法》第 5條規定，海岸巡防機關依該法執行取締、蒐證

及移送事項。

第三，由主管機關以《行政程序法》第 15 條所定之委託規定將主管事務委由海巡署

執行，如農委會 99 年 7 月 7 日農授漁字第 0990142624 號公告，委託海岸巡防機關辦理《娛

樂漁業管理辦法》第 26 條第 1項所定之檢查與即時制止出港之處置。

第四，主管機關以《行政程序法》第 19 條所定職務協助之規定請求海巡署協助執行，

如交通部協請海巡署於商港區域外水域執行航政法規案─經海巡署同意於法定職權範圍

內之蒐證、函送、救援及服務等事實行為限度協助執行。

綜上，「依法行政」是民主法治國家的基本原則，其內容帶來主管機關的主動管轄權

力授權及消極不作為的法律責任。應針對相關規定內容予以清楚定位，以利各相關機關明

白在該法律所應有的因應。基於繼受《海洋法公約》之沿海國規定，訂定《領海及鄰接區

法》宣示我國主權及相關權利，並針對相關違法行為概括授權各相關機關得採取必要的執

法作為，此乃我國公權力執法，與國際法聯結的方式。然基於國際法與國內法之特質不同，

逕以國際法相關規定欲直接作為國內法之執行依據，就必須謹慎處理。就《領海及鄰接區

法》第 17 條規定，首先，該法表達了接軌國際公約的決心及交待相關機關均具有執法的

權利；其次，在管轄範圍內所發現外國船舶有違法行為，相關機關要求停船檢查時，被執

法的外國船舶，相關機關得以緊追權而延伸管轄權至領域外的權利；其三，由於該法對違

法行為之構成要件、法律效果及執行之相關程序均未有明白之規定，導致概括的授權無法

直接指出權責機關，必須另外就漁業法、國家安全法、船舶法、商港法、海洋污染防治法

等相關法律予以結合後，才可明確律定執法機關，乃至所得採取之執法手段、程序等具體

明確。海巡署可依《領海及鄰接區法》第 17 條對由其主管或受委託或被請求協助之違法

行為實施緊追、登臨、檢查作為，尚毋庸置疑，惟不宜逕依該條文之規定將相關執法權責

概由某一機關單獨承擔；也無應由所列之相關機關共同負起執行的責任。依據該條文仍須

結合各該法令對於機關管轄權責之劃分原則之後，再予以結合適用，方屬妥適。

伍、《海岸巡防法》之增修--有關海上執行管轄規範調整之建議

我國自上世紀末以來，逐漸重視周邊海域之管理，除了訂定《領海及鄰接區法》外，

並訂定《海岸巡防法》、設立海巡署，以對周邊海域進行實質管轄作為；固然，海巡署依

《海岸巡防法》及相關法令之授權，雖以「執行管轄」為主，相關政策主管事項仍歸其他

機關權責，但自成立迄今已逾十年，在「執行管轄」層面實已累積相當豐厚的經驗與專業，

特別是該署已建置龐大數量的巡防艦艇與執法人力，成為國內相當重要的海上執法力量。

相關主管機關所定之法令規定欲於海上落實，相當程度需借重海巡署之專業與能量，此即

突顯海巡署就其「執行管轄」任務之重要；未來，因應政府組織改造，《海岸巡防法》就

其海上執行管轄層面，部分法規值得再予調整，以下將做探討並為建議。

一、有關「海域」之定義（一）內水現行《海岸巡防法》（以下簡稱《海巡法》）第 2條針對海域之定義為：「指中華民國


22

領海及鄰接區法、中華民國專屬經濟海域及大陸礁層法規定之領海、鄰接區及專屬經濟海

域。」考量我國係採取直線基線及正常基線混合劃法劃設基線，依據 1982 年《海洋法公

約》規範精神，基線內水域仍可能包括原屬「海域」部分（他國船舶仍得主張無害通過權）、

港區及河道。

惟若逕於《海巡法》有關「海域」之定義增訂「內水」一詞，仍有待商榷。依據《海

洋法公約》規定，「內水」係屬基線以內水域，自然包括港區、河道及湖泊等部分，按《商

港法》規定，港區管理屬港務管理機關主管權責，潮間帶地區又屬《海巡法》所定之「海

岸」地區，河道又位於海岸向內陸區域，倘將「內水」均納為「海域」範圍，將與港區、

海岸、河道等地區混淆，縱然將之列於《海岸巡防法》之海域定義項目，亦難以期待適用

法律者為不同解釋，而認其不包含港區、河道及湖泊等部分，易生混淆；再者，「海域」

定義所列文字內容係用以確定「海域」範圍，即「海域」屬待確定名詞，無法期待其可用

以確定後述定義內容之內水範圍。

綜上，本文以為，未來《海巡法》如須於「海域」定義納入「因直線基線劃設致成『內

水』之海域部分」，宜採取「低潮線以外基線以內水域」予以描述較為妥適。

（二）其他我國得「行使管轄」之水域考量海巡署現行海域執法範圍，除周邊海域外，尚包括公海地區，即 WCPFC 公海海域，

除我國船舶外，亦可對其他國船舶進行登檢。為符實需，宜納入《海巡法》有關海域之定

義範圍。

惟若逕於《海巡法》有關「海域」之定義增訂「其他依法令、條約或協定得行使管轄

之水域」，有二點問題值得討論：其一，按依法行政為法治國家基本原則，行政機關執法

須有明確法源依據，倘特訂條約、協定係屬我國法源種類，自得為行政機關適用法令之依

據，無須單獨臚列；倘特定條約、協定非屬我國法源種類，將之作為行使管轄權之依據，

尚難契合依法行政之原則；其二，國際法源種類繁多，具條文形式者除條約（treaty）外，

尚有公約（convention）、備忘錄（memorandum）等項，另不具條文形式者亦有習慣國際

法、一般法律原則、學說、國際組織決議、司法判例等項，遽於海域定義條文臚列條約、

協定等項，恐將限制爾後適用其他國際法以行使我國管轄權之空間。

綜上，本文以為，宜採「其他我國得管轄之水域」之用語較為妥適，如此，除包括前

揭公海水域，亦可含括《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》（以下簡稱《兩岸人民關係

條例》）所定之禁止、限制水域、《政府護漁標準作業程序》所定暫定執法線內水域，及未

來我國新訂或修正法規所可能規範得予管轄且須本署進行執法之水域。

二、有關武力使用之規定依《海巡法》第 5條第 1項第 4款規定：「對航行海域內之船舶、其他水上運輸工具，

根據船舶外觀、國籍旗幟、航行態樣、乘載人員及其他異常舉動，有正當理由，認有違法

之虞時，得命船舶或其他水上運輸工具停止航行、回航，其抗不遵照者，得以武力令其配

合。但武力之行使，以阻止繼續行駛為目的。」則武力使用限於阻止繼續行駛。倘放諸實

務狀況，顯有未足，若執法客體非僅止於「抗不遵照」，而有「攻擊」、甚或「敵對」行為，

上揭條款恐不足遂行執法作為。

依據《海巡法》第 13 條規定：「巡防機關人員，執行第 4條所定事項，得使用武器及

其他必要之器械；其使用辦法，以法律定之，在未完成立法前，除適用警械使用條例之規

定外，由巡防機關另定之。」為規範海巡署人員使用器械，92 年依該條文訂定《海岸巡防

機關器械使用條例》，明定棍、刀、槍、砲、手銬、捕繩及其他必要之器械之使用時機與


23

方式、限制，較諸《海巡法》第 5條第 1項第 4款更為縝密、周延。

另依據《兩岸人民關係條例施行細則》第 42 條第 4款：「前三款之大陸船舶有拒絕停

船或抗拒扣留之行為者，得予警告射擊；經警告無效者，得直接射擊船體強制停航；有敵

對之行為者，得予以擊燬。」亦為海巡署得據以使用武力之法規。

綜上，相關法律對於海巡署執法使用之武力，未必僅止於阻止執法客體之繼續行駛為

限，故現行《海巡法》第 5條第 1項第 4款有關武力使用之規範，建議修正為：「對航行

海域內之船舶、其他水上運輸工具，根據船舶外觀、國籍旗幟、航行態樣、乘載人員及其

他異常舉動，有正當理由，認有違法之虞時，得命船舶或其他水上運輸工具停止航行、回

航，其抗不遵照者，得依法使用武力。」

三、有關機關組織之規定現行《海巡法》第 3條規定：「行政院設海岸巡防機關 (以下簡稱巡防機關) ，綜理

本法所定事項；其組織以法律定之」，第 4條則規定相關掌理及執行事項；惟依據《中央

行政機關組織基準法》第 5條第 3項規定：「不得以作用法或其他法規規定機關之組織。」

則未來於《海巡法》增修時，宜刪除原第 3條、第 4條有關組織職掌事項之規定。至於原

有關於海上執行事項，諸如海上交通秩序之管制及維護事項、海上救難、海洋災害救護及

海上糾紛之處理事項、漁業巡護及漁業資源之維護事項、海洋環境保護及保育事項等，是

否即原封不動移往組織法另為規範，值得探討：

其一，原《海巡法》雖列有上揭事項，惟相關主管權責仍屬其他有關機關，如交通部、

漁業署及環保署等，若主管機關積極任事，與海巡署密切合作，則有關事項仍可運行無礙；

若主管機關消極為之，概將涉及海上事項全推由海巡署負責，全般處置上恐難期待盡其全

功。以《領海及鄰接區法》第 7條為例，規範他國船舶行駛無害通過權所應遵守規定，包

括應連續不停、迅速進行等，如該船舶不遵守，如之奈何？因該法未定罰則，顯無法逕予

裁處，而待相關主管機關(如航政)本於該法所定管轄權、法律規範及於領海之精神積極管

轄之，若不然，海巡署只能將其驅離。或有論者認為可依《國家安全法》非法入出境事項

依法究辦，惟已涉刑事罰事項，須就個案事實嚴格認定，實務上尚難逕以為之。

其二，若於《海巡法》修法時，刪除原列第 4條所定執行事項，又未於組織法再為規

定相類規定，則相關主管機關尚得按《行政程序法》第 15 條所定「委託」及第 19 條所定

「職務協助」規範，依法委託海巡署辦理或請求提供協助；然海巡署之設立原為統合海域

執法能量，推動海洋事務，現階段雖無法納編有關機關主管權責，但於修法時逕將上揭執

行事項予以刪除，恐予社會大眾限縮發展海洋事務之觀感，仍宜配合組織法之修正詳予斟

酌。

本文以為，未來《海巡法》配合《中央行政機關組織基準法》規定刪除涉及組織職掌

之第 3條、第 4條所列執行事項，須同時進行組織法之調整，雖非必要將原列執行事項全

般移植組織法，然仍須於組織法保留相關規範，以承襲該署經營許久之三大核心任務--海

域執法、海事服務及海洋事務；而在與主管機關之協同合作上，以主管法令賦予海巡署執

行權責為佳，如《海洋污染防治法》第 5條授予海巡署取締、蒐證及移送之權責；或由主

管機關依《行政程序法》所定「委託」、「職務協助」為之，如此，則主管與執行機關在法

制體系上形成緊密聯繫，更有助於推動海洋政策之管理與發展。


24

陸、結語

我國跟進國際法規範腳步，制定了《領海及鄰接區法》，首次明定我國主權及於領海，

這對我國公權力執法，實為一大突破，在我國法制亦為創舉，但如何使公權力執行管轄落

實到領海區域，確為重點要務。該法第 17 條可作為領海內公權力執法之補充規定，將執

法作為延伸至領域外，但仍須結合各該公權力職掌規範，並確立管轄責任，促使各該公權

力機關就所屬管轄事項，於領海內具體執法。

海巡署雖無主管權責，但多年來致力海域執法、海事服務及海洋事務等三大核心任務

之經營與實踐，已建構其執行管轄層面相當豐厚的經驗與專業。因應當前政府組織改造政

策，除了精進既有法制架構並予貫徹落實外，更須加強與有關主管機關之協同合作，發揮

行政一體之效能，俾確保我國海域權益，達政府宣示「海洋興國」之遠景。


25

論海岸巡防機關職能管理－以初任警職幹部及人員為例

葉雲虎∗ 鍾宗福∗∗ 陳佳德∗∗∗

壹、導論

一、前言近年來中國、日本、韓國及菲律賓等設置有海上執法機關之週遭國家，不斷地強化其

海上執法能量。這樣的強化面向，從船舶噸位數之增加、船舶建造技術之提昇、指管通信

系統的鏈結、組織變革、武器性能強化、人員增加等等。諸多國家對於海上執法能量與素

質之擴充，一方面反應了海洋意識的提升與對國家海洋權益之重視，另外一方面也是明白

告示了東亞各國之『海巡能量競賽』，刻正如火如荼之進行。固然目前之日本雖然還是保

有領先優勢，然面對急起直追之韓國及中國，其差距是不斷地在縮小。而菲律賓海岸防衛

隊，更在美國與日本扶植下，更是朝著專業化之方向逐步前進。

海岸巡防署是我國最重要之海域執法機關，唯有保持競爭優勢，才能真正保障國民於

海上之生命、財產之安全，進而落實維護國家海權之目標。組織裝備固然是影響海巡機關

能量的因素之一，但構成組織之人員素質，才是真正影響組織發展之核心因素。此點，可

從各個組織理論以人為客體之佐證，乃自明之理。亦因如是，成熟、穩定及進步之美、日

等海權國家，海巡機關早已導入職能管理之人事管理制度，將國家之資源能夠藉由正確、

適合公務員之運作，使其產出更具效能與效率。尤其是具備以多元任務（muliti-mission）1、警務與航務合一等特徵之海巡機關，更需導入職能管理，以因應其高度複雜、風險、壓

力之工作需求。

二、從私組織之職能管理到公部門之職能管理事實上，職能管理理論與組織理論之發展有所關聯。猶如當初之組織理論，乃是應用

在於私組織身上一樣，職能管理之應用，亦是如此。因此，我們不免必須先解決一個最核

心的問題，倘若組織理論能同時應用在私組織與公組織上，則職能管理當然也能如此。對

於這個問題，主要的組織理論學者，約略可有以下之意見：

主張組織理論可同時應用於公組織與組織者：

Richard L. Daft 於其所撰寫之教科書 Organization Theory and Design 主張：對於

公組織與私組織之區別，並無多作說明。而是用是否以獲利為標準來作區別。其認為非獲

∗中央警察大學水上警察學系專任講師。

∗∗中央警察大學水上警察研究所碩士班學生、海洋巡防總局金門海巡隊組主任。

∗∗∗中央警察大學水上警察學系警監教官。

1所謂的多元任務乃是指海上執法機關執行之任務，其任務性質與內容往往橫跨數個機關。關於其多元任

務之特質，可參考：U.S. COAST GUARD, U.S. COAST GUARD: AMERICA’S MARITIME GUARDIAN 5-10(U.S. Coast

guard:2009)


26

利之公組織與以獲利為導向之私組織，最重要的區別即是前者之管理者，以組織之努力是

否會對於社會產生特定之影響，為其關心者。後者，則以獲得金錢利益為管理者之焦點。

換言之，只是產出不同，組織理論對於兩者之組織，皆可適用。2

第二種說法為 Barry Bozeman 所創，其認為所有組織都是公組織。固然，其之所以如

此主張，也是為私組織與公組織間，作出連結，以使其有共同的組織理論可資適用。惟其

並不採取所謂的原型組織的說法，其認為所有組織或多或少都受制於政治權威及其影響，

以及政府組織之外部控制。3

第三種說法為原型組織說，所謂的原型組織乃是指無論是公組織與私組織都是由原型

組織發展而來，亦即組織理論於公、私組織共同部分，有其適用。

主張組織理論不同時應用於公組織與組織者：

由於大多數之組織理論皆是由對私組織的觀察而來，鮮少專為由公部門之組織，因此

美國學者 Graham Allison 曾經對於這個問題，寫過專論。而其題目即為：「私組織與公組

織於其所有重要的地方，根本上是相同的嗎？」他並進一步指出組織理論過度忽略兩者組

織之差別。學者 Tom Christensene 更是進一步主張認為：公組織與私組織於重要部分有

根本之差異。這些差異為以下：4

由於公組織所需考量之價值與規範較私組織多，因此所涉及之利益絕對比組織廣泛。

此外，諸如民主考量、憲法價值與公眾福利及其他價值間的衡量，公組織遠比私組織還重

視。

公組織的領導人必須為其住民及選民負責，而非特定的團體。私組織主要是對於股東

們負責。

公組織與私組織相較，公組織更需要透明度、公開性、平等對待、公正及可預測性。

固然在組織理論上，公組織與私組織之差異性，有不同之主張。但依據學者 Sylvia

Horen 之觀察5，自 1980 年代以來，無論是歐洲以至於世界，公行政系統一直進行重大改革。

這些改革反應了國家所應扮演的角色，亦即政府在經濟面、技術面、政治面、社會面等外

部環境上，都面臨了巨大的改變，過去所使用的典範，應必須加以放棄，市場機制似乎較

能讓政府更能生存下去。換言之，以績效為導向的管理系統，乃是結合以執行績效為基礎

之人力資源管理系統。這種從私組織進入公組織之新公共管理（New Public Management），

即是以職能管理為核心。而這樣的組織管理模式，相較原來只強調以人員的正式資格及經

驗，作為可能績效表現之預測指標之模式，更為全面性。此外，新的管理模式不僅止在追

求標準化之績效表現，更是強調雇員自我方向感、責任感，及卓越的表現。

新的管理系統之所以能夠達到這樣的目的，其最主要是因為這套系統能夠在各個雇用

階段中，持續確認與量測出人員的素質內容。新的管理系統也企圖將人員之技術、動機、

人格特質及其他屬性予以確認，進而對人員未來表現程度，作出預測判斷。

2Richard L. Daft, Organization Theory and Design 12(South-Western Cengage Learning:2008)

3Tom Christensen,Per Lægreid, Paul G. Roness,Kjell Arne Røvik, Organization Theory and the Public Sector

5(Routledge:2007) 4Id. at 6-8

5Sylvia Norton, The Context of Competency Movement, in Competency Management in the Public Sector:European

Variations on a Theme,pp.3-4 (Sylvia Horton, Annie Hondeghem& David Farnham eds.; IOS Press:2002)


27

三、初任警職幹部與人員所處之機關簡介在進入海岸機關初任警職人員工作職能分析議題以前，吾人必須了解海岸巡防機關之

組織結構，以及海岸巡防機關人員進用之管道，方能掌握擬研究客體之範圍與特性，以下

則針對組織結構與人員進用管道進一步描述如下：

（一）組織結構

相較於警政署等治安單位，海岸巡防署乃是最晚成立之機關。該署乃是於 1999 年 3

月 18 日由國家安全會議提議成立，並且在 2000 年 2 月 1 日正式成立與營運。機關本身乃

是由前國防部海岸巡防司令部、前財政部關稅總局緝私艦艇及前內政部警政署水上警察局

所納編而成，因此海岸巡防署內部之機關人員即有：軍、警、文及海關人員等各種不同身

分所組成。6復依據《行政院海岸巡防署組織法》、《行政院海岸巡防署海洋巡防總局組織條

例》及《行政院海岸巡防署海岸巡防總局組織條例》等相關規定，海岸巡防署乃是由軍、

警、文等人員所組成，海岸巡防署海洋巡防總局則是由警、文及海關等人員所組成，而海

岸巡防署海岸巡防總局則是由軍、文等人員所組成。目前通過三等警察特考及四等警察特

考之人員，以海洋巡防總局作為其主要初警察官之機關，爾後視個人生涯規劃、機關需求

及升遷等因素，可調整至海岸巡防署任職。相關組織編成及架構圖，分述如下：

圖 1-1 海岸巡防署組織圖7

6行政院海岸巡防署（2004），《海巡新紀元》，頁 1-頁 3。（台北：海岸巡防署出版）

7海岸巡防署網站，http://www.cga.gov.tw/GipOpen/wSite/ct?xItem=5135&ctNode=890&mp=999，最後瀏覽日：

09/01/2011。


28

圖 1.2 海洋巡防總局組織架構圖8

（二）人員進用管道

固然海岸巡防署乃是由軍職、文職、警職及海關職等四種不同身分人員所組成，然而

目前有辦理進用考試，而分別取得前述身分者之海巡人員，該考試進用管與體系如下：

圖 1.3 海巡機關晉用體系圖

於前圖中，水上警察特考部分，可進一步區分為三等水上警察特考與四等水上警察特

考。其中，四等水上警察特考部分，亦可區分為輪機組與航海組。各組除共同科目外，專

業科目之考科，並不相同。

（三）海岸巡防署海洋巡防總局人員職位階級架構

中央警察大學水上警察學系及警察專科學校之畢業生，於通過三等水上警察特考及四

等水上警察特考後，皆先分發至海岸巡防署海洋巡防總局，因此有必要了解該職位階級架

構，以利後續之職能分析。一方面由於該機關人員之身分類別，有文職人員、警職人員。

8海岸巡防署海洋巡防總局網站，http://www.cga.gov.tw/GipOpen/wSite/ct?xItem=38257&ctNode=5429&mp=9997，

最後瀏覽日：09/01/2011。


29

另外一方面於職稱種類上，有關於艦艇勤務單位之職稱、陸上勤務單位之職稱及一般業務

單位職稱，因而為了解上、下階級架構，該機關之人事單位，依據可適用之人事法令，將

副組長以下職位，上下分成 8個層級，分別為以下表示：

表 1.1 行政院海岸巡防署海洋巡防總局人員陞遷序列表第一層職稱副組長警監督察、專門委員艦長、技正

職等警監四階警正一階至警監四階簡任第十職等

第二層職稱偵防查緝隊副隊長、直屬船隊副

隊長、甲種海巡隊副隊長、偵防

查緝隊組主任、科長

機動海巡隊副隊長、科長

職等警正一階薦任第九職等

第三層職稱乙種海巡隊副隊長、秘書、督

察、組主任（甲、乙種海巡隊）、

視察

視察、技正、

組主任（機動海

巡隊）

艦長、輪機長、

大副

職等警正二階至警正一階薦任第八職等

至第九職等

薦任第七職等至

第九

第四層職稱專員專員報務主任、艦艇

駕駛員、艦艇機

師

職等警正三階至警正二階薦任第七職等

至第八職等

薦任第六職等至

第八職等

第五層職稱分隊長、偵查員、科員科員、技士、、報務員

職等警佐一階至警政三階委任五職等或薦任第六職等至第

七職等

第六層職稱小隊長技佐

職等警佐二階至警正四階委任第四職等至第五職等，其中

二分之得列薦任第六職等

第七層職稱隊員

職等警作三階至警佐一階，其中二之

一得列警正四階

委任第三職等至第五職等

第八層職稱書技、技術生

職等委任一職等至第三職等

（四）海洋巡防總局警職人員陞遷發展

海岸巡防署於實施行政院所裁示之「強化海巡編裝發展方案」時，曾經對於未來海上艦艇

人力晉用管道，進行評估，並進而決定委由中央警察大學、台灣警察專科學校擴大招生，

並作出參考的陞遷發展圖，這樣的陞遷圖，配合前面的職位階級架構，更能了解初任警職

幹部可能從事之工作內容，進而評估其工作職能，關於該陞遷發展圖示如下：


30

圖 1.4 海洋巡防總局警職人員升遷示意圖

貳、關於職能之內涵

一、職能管理的起源、定義與分類（一）職能管理的起源

當今的職能管理運動，最早可追溯至美國之羅斯福當局。當時其提倡工作之分析與分

類，因而最終不但形塑出各種職業之分類，並且將職業所需之知識與技術串連起來。當時


31

美國政府之努力，為日後職能管理運動，打下扎實之基石，特別是以知識與技術作為衡量

特定工作表現之指標，該等指標於爾後之職能管理運動發展中，也順理成章成為其內涵的

一部分。9

當代的職能管理運動，最早可追溯至 1970 年代美國哈佛大學心理學者 David

McClelland 之研究。其當時之所以對此議題投入心力與關注，乃是導因於美國資訊局之要

求。該局因持續存在人員選用之問題，從而請 David McClelland 對此問題進行研究，以

提供可能之解決方案。當時美國資訊局之人員選任程序，常常是為了剔除少數族群及黑人，

而非真正是為了要選用那些再工作上有成功表現之職能。因此，如何找出影響工作績效之

因子，從而以此因子來預測此人未來工作之表現，成為其研究之主題，而這些因子，於他

的研究中，稱之為職能（Competency）。10在分析與研究的過程中，其並非沿用傳統之方法，

例如：召集一些所謂的專家，在會議桌上進行討論，而是實際去對一些工作表現良好的職

員，進行緊密的觀察，藉由對每個行為之分析，獲取影響其工作表現成功之因子。這其中

值得特別一提的是，渠認為智商並非代表一切，影響工作表現的因子，尚有其它。而這些

智商以外的因子，影響了後續的工作績效。

之後，Richard Boyatzis 在 McClelland 之指導與帶領下，接續 McClelland 所開啟的

工作。於 1982 年 Boyatzis 正式出版了一本名為稱職管理者（The Competent Manager）

之專書。這本書的內容，主要是將美國管理學會贊助 Boyatzis 之研究結果，付梓成冊。

沿襲著 McClelland 之觀點，Boyatzis 進一步指出：謹慎地選擇管理模式，甚於放任其發

生。最終，其找出 19 個與有效管理有關之職能（Competencies），其並認一個人的概括知

識、動機、特性、自我映像、社會角色及技術，對於工作之執行而言，扮演重要的角色。11而這樣的分類方式，影響後來的學者之研究甚大。

當今之職能管理，已成為人事管理之核心。猶如 Peter Drucker 所言，所有的管理都

是為了人。因此，渠認為管理的最根本的任務，乃是藉由給予職員共同的目標與價值、正

確的組織結構、回應變遷及工作所需之發展及持續訓練，促使他們能夠產生共同效益。12而

職能管理理論與學說之發展，不但落實了管理的根本任務，更是進一步讓人事管理之策略，

產生重大改變，從而使組織能夠在巨大變化之外在環境，調適與生存。

（二）職能的定義

職能的定義，隨每個學者研究重點之不同，而有所差異。從而，本文針對常見的幾種

廣為接受之職能定義，作介紹。13

1.學者 Hogg 之定義

所謂的職能乃是指：「管理者之人格特質。此等特質能夠導向技術與能力之展現，從

而在工作領域上，產生出有效之績效。職能也是一種將技術與能力，由特定領域轉移至其

他之具體能量。」

9Horton, S. (2000). The competency movement: its origins and impact on the public sector. The International Journal of

Public Sector Management, 13(4), 306-318. 10

McClelland, D. C. (1973). Testing for competence rather than for intelligence. American Psychologist, 28, 1-14 11

Boyatzis,&R. E.,The Competent Manager: a Model for Effective Performance.23(New York: John Wiley &

Sons;1982) 12

Drucker, P. F. (1991). The new productivity challenge. Harvard Business Review, 69(6),172. 13

Seema Sanghi,The Handbook of Competency Mapping : Understanding,Designing and Implementing Competency

Models in Organizations p.32-40(Response Books: 2007)


32

2.學者 Klemp 之定義

其所定義之職能乃是：「能讓一個人產生有效或者是較好工作表現的潛在人格特

質。」。

3.學者 Parry 之定義

1995 於 Johannesburg，針對職能所召開之職能會議，學者 Parry 則是藉由數百名人

事資源發展專家於該會議之論，將謂的職能作出更明確的定義，其認為職能乃是指：「影

響某一人工作重要部分（扮演的角色或者是責任）之一群有關的知識、技術及態度。這些

知識、技術與態度必須與工作的表現相互關聯、能夠於廣為接受的標準下予以量測，此外

也能夠透過訓練及發展的方式，改進之。

4.學者 Spencer & Spence 之定義

Spencer 夫婦於其所出版的論著－論工作職能（Competence at Work：Models for

Superior Performance）中，則將職能定義為：「職能乃是一個人的潛在特質（underlying

characteristic），而這些特質與參照標準組中，於工作或者是特定情境下之有效、高績

優表現，通常有所關聯。」14在 Spencer 夫婦的定義中，其所指的「潛在特質」乃是特定

人個性中，相當深層及持久的部份。而「通常有所關聯」（casually related）則意味著

這些特質乃是一個人行為及表現的原因，及以之為預測一個人未來行為之參考點。參照標

準（criterion referenced）則是指：於依據特定標準及定義進行量測，實際上能用預測

特定人工作表性的好與壞之職能。Spencer 夫婦並將這些職能進一步分成五類，分別為動

機（motives）、特質（traits）、自我概念（self concept）、知識（knowledge）、技能（skill）

等類別。其並將前述職能作出如下表之定義：

職能類別定義動機一個所經常思考、需求並促成行動之事物。針對特定之行動、目標及

其它，動機會驅動、指導及選擇行為。

特質對於情境或資訊，身體之特性及其持續性之回應。

自我概念關於一個人的態度、價值或自我印象。

知識一個人於特定領域內所具備之資訊。

技術執行特定身體及心智工作之能力。

除了作出分類與定義以外，Spencer 夫婦以冰山為例，主張知識與技術職能部分，猶

如浮出之冰山部分，傾向可見，為外部之人格特質。而自我概念、動機及特質，則是冰山

不可見的部份，乃是人格之核心及深層的部份。相對於其它職能而言，外部可見之知識與

技術部分，通常可以訓練的方式，來確保職員的能力。然而動機及特質部分，則是難以評

估及發展的部份，但對於這些職能之選擇，卻也是最具成本有效性。

職能之分類

1.門檻職能（Threshold Competencies）與差異職能（Differentiating Competencies）

而就職能是可用來預測個體的績效而言，則其又可分為：門檻職能與差異職能。門檻

職能指的是每個職員之最小有效性工作表現，所需具備之最低限度的能力，這種職能並非

用以區分高績效表現者與平均績效表現者。而差異職能則能區分高績效表現者及平均績效

表現者。

14

Lyle M. Spencer& Signe M. Spencer, Competence at Work: Models for Superior Performance 9(Wiley:1993)


33

2.入門職能（Entry Level Competency）、基本職能（Basic Competency）及高績效

表現職能(High Performance Competency)

此乃是 Schroder 依據 Boyatzis 之研究基礎，進一步之分類。其分類也是著眼於預測

績效。其所謂的入門職能，乃是其所建立職能模型之人格特質。基本職能則是指：管理功

能或者執行工作所需之知識及技能。至於高績效表現職能，則是指在更為複雜之組織性工

作環境下，能夠產生高績效之工作團隊表現之行為。15

3.核心職能（Core Competency）、工作場所職能（Workplace Competency）及組織核

心職能（Organizational Core Competency）

依據學者 Gary Hamel 與 C.K. Prahalad 於 1994 年所寫的專書－為未來的競爭

（Competing for the Future）中，其針對工作範圍及組織職位所需之職能，作出之分類。

所謂的核心職能乃是處理於組織中單一工作所需者。而特定計畫涉及的範圍可能很廣泛，

因此沒有一個人能夠擁有如此多的職能去完成該計畫。因此，組織必須確認、發展組織核

心職能，以便驅動大型組織性計畫。相對前述之概念，所謂的工作場所職能則是比較聚焦

在個人而非組織，亦即工作場所職能常常因職位或指派的工作，而有所不同。因此，所謂

的核心職能，往往是是用於組織中，各個職位之職能，而工作職場職能則是適用於特定職

位。

二、核心職能蒐集資料方法探討核心職能蒐集資料最常用的方法有二，其一是典型的能力模型，其二則是 Spencer

& Spencer 所發展出來之工作能力評鑑法，茲分述如次：

1.典型能力模型：

主要者凡下列六種方法：

(1)行為事件訪談法：McClelland & Mcber 本人及其同僚所發展出之方法，其方法是

找出當事人們面臨重要關鍵時，訪查他們的看法及行為結果，據以找出處理此事件最重要

之技術與能力，找出能力六步驟是：A.察覺；B.瞭解；C.評估；D.實驗；E.練習；F.應用。

(2)專家訪談法：邀請組織內外專家將成功工作者所需具備之能力，依重要性排定優

先順序。

(3)問卷調查法：由組織內專家訪談人員與其他人員依工作績效評估應具備哪些重要

能力，並將研究重點放在下列四項：A.具備這些能力者、表現卓越者與不具備此能力而表

現一般者之差別有多大？B.是否當一位員工不具備此項能力，便會導致失敗？C.用具備此

項特質之有無去期待一位新進員工是否合理？D.此項技能是否可以發展或訓練？

(4)能力模型資料庫：由專家系統的研究者、管理者或其他專家提出問題，而這些問

題乃是來自於先前研究者所認定的能力，專家系統則分析、管理此過程，並提供一項適當

的獲得卓越表現者所需能力的詳細敘述。

(5)工作功能/任務分析法：員工或觀察者將工作者在一般特定期間內之每項任務、功

能或行為，經由書面問卷、日誌、個人或團體的訪談，或是直接的觀察來蒐集資料。

(6)直接觀察：員工因重要的任務而被觀察，而且行為是以能力做為編製測驗的依據。

2.工作能力評鑑法：

是直接詢問受訪者中獲得其工作經驗裡最成功與最失敗的事例，分析影響工作績效的

15

M. Afzalur Rahim, Current topics in management: Global Perspectives on Strategy, Behavior, and Performance

164(Transaction Publishers:2009)


34

重要因素。此法須將訪談對象分成卓越績效與平均或低劣兩組，再分析兩者影響工作績效

的事件，以便瞭解行為者之行為與工作績效間的關聯性，以做為區別平均或低劣績效與平

均績效能力的成分。

三、關於本文職能之操作性定義為觀察與說明之方便，本文所謂的職能乃是由技術、知識及人格特質所組成，其分別

之意義如下：

知識：乃是指完成任務所需之必要資訊及是用該知識之認知能力。

技術：乃是指完成任之身體及感知之能力，該等能力必須透過重複的練習至一定熟練

的程度。

人格特質：有關執行任務及提昇績效意願之態度標記。

另外，就本文擬研究之主題而言，該職能偏向是工作場所職能，亦即以系爭人員所處

職位所需之工作職能，而非是所謂的組織性核心職能。

參、美國海岸防衛隊職能管理

鑑於美國海岸防衛隊之多元任務及其需借助精密、高單價之執法輔助工具方能於海上

實施勤務等特質，美國海岸防衛隊早已導入職能管理系統，且行之多年。這套職能管理架

構，主要為美國海岸防衛隊制定之「美國海岸防衛隊職能管理系統手冊」（U.S. Coast Guard

Competency Management System Manual）所規範。本文對於美國海岸防衛隊職能管理之

作法，主要是以此為主體作介紹：

一、職能定義於該系統中，所謂職能乃是指：「針對已決定、可量測之績效標準，蒐集有關技術、

知識、技能及其它與執行此工作有關必要事項之工作。這項工作往往與部分支援組織、單

位或工作團隊等目標之更大程序，或部分對該目標作出貢獻之更大程序，有所關聯。」

二、建置職能系統之目的美國海岸防衛隊建置系統之目的在於：

職能管理系統支援海岸防衛隊因職位條件及人力能力所需精準資訊之管理活動。人事

資源管理系統之存在，乃是為了提供機關所需之人力，並因此而提昇機關的整備程度及有

效性。

依據海岸防衛隊所策訂之策略方向與任務需求，職能管理系統能夠連結及精準對應獨

立之人事系統元素。這樣的連結與對應又可進一步區分為水平結構面與垂直結構面。

垂直結構面部分：職能管理必須能夠精準對應組織之策略目標與任務、海岸防衛隊之

資源及支援、勤務之活動，而人員執行前述資源與活動，且前述支援與活動亦能支援這些

目標。

水平結構部分：在水平結構之持續構面部分，職能管理之確認程序，必須能夠於人事

管理活動間，精準對應。這些人事管理活動包括：個人生涯發展、任務指派、個人績效評

估、升遷與晉階及退役。

職能管理系統藉由提供正確數量之已訓練完畢及合格之人員，執行海岸防衛隊各種不


35

同之職責、使這些人員隨著時間承擔更重大之責任與權限等方式，以提升機關能力。

職能管理系統藉由提供關於資格要件、生涯計畫、訓練正當化之理由、升職與晉階等

精確及即時之資訊，支援機關所屬成員。

職能管理系統讓職位所需職能與人員所具備職能，兩者間的比對更為清楚。這樣的比

對資訊有助於人事管理決定，減少機關需求與能力供給的差距面。

職位所需職能與人員所具備職能之比對資訊，提供了機關整備程度之指標。

職能系統之實際作法

（一）職能管理任務分配

事實上，職能管理乃是一連串資料蒐集的過程，因此這樣的資料庫維持，必須有賴有

體系的任務分配。目前美國海岸防衛隊將此種稱作為 Direct Access(DA)。DA 為人事資源

資料系統之一部分，對於該系統資料維護之權責劃分如下：

人事資源資訊室指揮官：負責維護與發展 DA 設施及操作。

未來人力規劃室指揮官：為蒐集及管理職能管理系統資料，負責發展及建置程序。

計畫經理：應定期（至少兩年一次）驗證有關職能之定義與要件，這樣的驗證程序應

與海岸防衛隊人事指揮官及人力分析與預測指揮官溝通後，方可對相關專業、次專業進行

評估。

機關指揮官及業務主管，應對逐年針對指派於其機關服務之人員，檢視其職能卷宗，

以確認其所具備職能之有效性。機關指揮官必須針對職位有關職能之分配狀況，每隔兩年

進行檢視。若發現有改變之必要，必須藉由指令鏈，提交建議書。

機關人事官應於 DA 系統上，依據規定之格式及相關規定，記錄人員之職能資訊。

所有海岸防衛隊之成員，應檢視其職能檔案，並由完成幹部評估報告（Officer

Evaluation Report）及基層人員檢視表（Enlisted Employee Review）之輸入，或者其

他必要資訊。

資源管理、人員薪資分部辦公室指揮官，有責任與職權去維持人員薪資表，因此，職

位、階級、專業（專業等級及其序列）、人力面相（軍職或文職）、地點都會影響津貼，從

而在職能分析時，應依規定填寫資料。

進行步驟：

關於職能之程序：關於職能之程序，包括建立職能、修正職能、依據職位之職能指派、

依據人員之職能指派、移除人員職能等相關程序。

關於職能管理之程序：當職能建立完成後，依據所建立之職能又可用於以下之管理：

就職、個人生涯發展、指派、升職與晉階、退役等相關管理，每個項目之管理內容與

程序，對於職能之應用，又有不同之詳細規定。

目前美國海岸防衛隊之職能分類，共計分成以下各個大類，分別為：採購、助航、飛

行、船舶操作、指管通信系統、人事、健康、工程、管控、指令與人員、執法、法律、海

事安全、海上勤務、岸上勤務、情報、武器等等，各個大類下又可細分不同類別，例如武

器下又可細分共 18 種不同類別，並依據職能之定義去作不同之分析。目前該系統計有共

978 項之職能，非常具體與詳細。

肆、我國初任警職幹部與人員核心職能分析之介紹

我國之海岸巡防機關，雖已有職能之概念，部分工作也導入職能之需求，除依法令之

強制規定外，整體而言，並未依據嚴謹的程序進行，從而本文藉由對於出任警職幹部與人

員核心職能分析方法之介紹，以供實務機關參考。


36

一、界定分析職位界定分析職位乃是一個非常重要的過程。

二、職能分析方法依據文獻分析，通常學者對於工作職能確認與模型之建立，通常會經過下列四的步驟：

1.蒐集相關職能資料、2.分析資料以確認工作職能、3.組織資料建立模型、4.驗證模型之

有效性。其中，Boyatzis 則是建議工作職能分析方法（Job Competence Assessment; JCA）

乃是一個發展職能分析的有效模式。而所謂的 JCA 方法則又包括以下的步驟：

1.工作表現的確認措施。

2.工作要素分析。

3.進行行為事件的訪談。

4.驗證由前述步驟所歸納出的工作職能至一定程度。

5.整合前述步驟所得之結論，建立一個已驗證之模型。

而 Spencer 及 Spencer 則是以兩個主要的方法來發展職能模型，第一個為典型的職能

研究、第二個為依據專家小組之意見。其中第一個典型的職能研究，依據渠等之學說理論，

又可進一步區分為 6個步驟，分別為：

定義工作有效性的標準。

確認標準樣本。

蒐集工作職能資料。

分析資料與建立模型。

驗證職能模型。

模型之適用準備。

鑑於本階段之工作職能分析，乃是於蒐集相關職能之相關資料，以確認可能之工作職

能，並不涉及所謂的驗證過程，亦不採用訪談法之方式，其職能分析階段較類似 JCA 之第

一步驟與第二步驟。

三、進行步驟猶如前述，本階段之研究乃是確認可能之工作職能，以利為了後階段之專家小組訪談、

驗證等程序之實施，因此本階段所實施之步驟為以下:1.確認關於工作職能之資料範圍、

2.描述工作內容與歸納可能之工作職能、3.建立海岸巡機關工作職能表。相關內容，進一

步描述如下：

1.確認關於工作職能分析之資料範圍

為掌握海岸巡機關之可能工作職能，則下列資料能夠對海巡工作與職能特性為初步之

認識。

（1）美國海岸防衛隊之職能分析結果

1999 年之海岸巡防法（草案）第一條，該條之立法理由中清楚地如此陳述：「為利海

岸巡防任務之遂行及發揮整體防衛之功能，以維護全國海防安全之目的，參酌美日等國立

法例與我國國情需要，制訂本法所定事務之執行，以落實整體海岸巡防功能」。換言之，

我國海岸巡防機關之成立，乃是以美國海岸防衛隊（U.S. Coast Guard）及日本海上保安


37

廳作為組織成立及發展之主要參考標的。16而美國海岸防衛隊之職能分析結果，之所以能

夠成為本研究之分析參考標的，其著眼的理由為：第一、前述兩外國海巡機關於該國國內

所扮演的角色與發揮之功能，與我國海岸巡機關相較，固然彼此之間或有差異，但卻同為

國家海上之主要執法力量。第二、日本之海上保安廳，乃是於二次世界大戰後，由美國所

主導成立者17，亦即美國海岸防衛隊實質上為日本與我國之最重要的組織發展參考實踐。

第三，美國海岸防衛隊業已建立一套行之多年職能分析系統，該系統並有效與人事績效管

理系統有效整合，真正落實職能分析與應用之連結。18第四、美國海岸防衛隊於組織上，

乃是一個持續演變的機關，且為全球最強大之海上執法力量，在諸多勤務作為中，業已非

常成熟，且經過驗證。亦即，其職能分析具備一定程度的信度、效度。第四、我國海岸巡

防機關目前並無職能分析系統，人事管理系統與工作職系統，未能連結。再者，相關勤務

作為之成熟度未若美國強，因此其原始資料部分可能有所欠缺、不完整或者是偏差。基於，

前述理由，本部分之資料，於美國與我國海岸巡機關工作相同之部分，將參考美國業已分

析之職能結果，作為驗證或者是補充之用。

（2）海岸巡機關所辦理之訓練內容

事實上，對於何種職位應具備有何種之職能，縱然機關本身未曾實施系統性之職能調

查。其或因執行經驗、勤務規劃及法律規定，對於特定人員實施相關訓練，該等訓練內容，

亦能反應出機關對於該等人員，所主觀認定之工作職能需求。當然由機關所辦理之訓練內

容，歸納出的工作職能需求，亦有可能陷入套套邏輯之迷思，惟在缺乏驗證之工作職能分

析資料下，此至少是作為職能分析之起點之一。

（3）海岸巡防機關勤務手冊與機關內部業務規定

通常於機關之法定任務下，在落實法定任務下，尚可進一步區分為業務與勤務。而何

謂業務與勤務？警察學之專家們，對此有較多之著墨。李湧清氏認為：其為工作分配，針

對人事時地物加以分工，最終的目的也是完成任務。19楊清江氏以為：警察業務為警察行政

工作之核心，丁維新氏則認為：其為達成警察任務，遂行警察職責，依法所處理的事務。20值得注意的是，按丁維新氏及楊清江氏之定義，常常將警察業務當作是一種實際之作為，

如此將無法凸顯警察業務與警察勤務之差異性，且有混淆之嫌。而按照戴天岳氏之見解，

「警察任務」、「警察業務」與「警察勤務」等三者間之關係，至少為以下三者：1.警察任

務是警察勤務的最終目的。2.警察業務是應警察任務的需要而生。3.警察勤務是完成警察

業務的方法。21就這前述的區分標準而言，則吾人贊同洪國哲氏之看法。渠認為警察業務

乃是內部劃分的各種工作項目，警察勤務則是完成業務的作為與手段。22從而，本文認為：

勤務與業務都是為落實法定任務的手段，此點乃是無所疑義的。另就業務與勤務之內容而

言，勤務遠較業務而具體且多半為落實業務之方法、手段及具體作為。換言之，機關內部

16姜皇池等（2005），《設立專業海巡學校可行性之研究》，行政院海岸巡防署委託研究計畫，頁 1。

17日本海上保安廳制度之創始構想，乃是美國海岸防衛隊 Smith 上校所提出。請參考：海上保安廳 50 年史

編篡委員會事務局編（2003），《海上保安廳 50 年史》，頁 1。日本東京：海上保安廳。 18

U.S. Coast Guard(2005),U.S. Coast Guard Competency Management System Manual,p.1-1. 19

李湧清（1999），〈論警察業務之設計與執行〉，《警學叢刊》，第 29 卷 6 期，頁 3。 20

鄭文竹（1998），〈警察業務之未來走向〉，《警學叢刊》，第 29 卷 3 期，頁 47。 21

梅可望（1996），《警察學原理》，頁 279。桃園：中央警察大學。 22

洪國哲（2007），《派出所所長職務範疇、職場意識、家庭關係之研究--以台北縣政府警察局為例》，

國立政治大學碩士論文，頁 9。


38

所律定之業務項目及研擬之勤務手冊，往往能夠反應機關對於落實法定任務之主觀步驟與

策略，亦即工作分類、具體落實作為。從而就其所擬定業務與勤務等相關資料為分析，也

能夠反應該機關之工作職能需求。

（4）海巡機關之法定任務與組織、職位架構

固然法律規定之海巡機關任務，乃是抽象而非具體，然而其一定程度反應該機關之職能需

求，對於為落實任務所為之法定組織架構，亦是如此。從而在美國海防隊所發佈之「海岸

防衛隊職能系統手冊」（U.S. Coast Guard Competency Management System Manual）中，將任務、機關單位及職位，如下圖之方式，列入職能需求參考因素。

圖 1.6 美國海岸防衛隊整合職能架構圖23

2.描述工作內容與歸納可能之工作職能

由於本研究所謂的職能，又可進一步區分成三大部分，也就是：知識（knowledge）、

技術（skill）以及人格特質（Attribute）。因此，以此為前提之工作描述必須針對以下

之特點進行，其分別為：

具代表性之職務內容。

與組織之關連性。

工作上是否需要特別的教育、證書、執照或是特別資格。

是否需要有特定之技術以完成特定之職務。

23

U.S. Coast Guard(2005),U.S. Coast Guard Competency Management System Manual,p.1-3.


39

是否需要有特別之經驗。

3.建立海岸巡機關工作職能表。

完成工作描述之後，最後則是建立海巡工作職能表，此職能表乃是依據海巡工作之特

性，依據職能之定義，分別歸納，以供後續之專家、學者進行檢驗，或者修正、或者補充

之。

四、本文初步歸納之初任警職幹部及人員之職能（一）海岸巡防工作職能所需技能（Skill）

就職位核心職能之分析，海岸巡防工作必須具備下列之技能，惟需特別注意的是：若

畢業後擔任艙面下之工作者，則需取得輪機技能，而若是擔任艙面上之工作者，則需取得

航海技能。亦即，航海技能與輪機技能並不需要同時取得，兩者選擇其一，即可。

搜索規劃（內涵）表現標準

所謂的搜索規劃乃是

指能針對不同搜索標

的物，在海上可能漂

流的運動及在計算時

錯誤之修正。從而，

儘可能以有效的方式

來規劃搜索的範圍，

以有效減少待救標的

因等待所產生之風險

應用關於風造成的原因與產生之效果、潮汐、海流及其他對

於漂流物體移動之原因等知識。

能運用向量加法知識以建構海上基準位置。

能運用可能造成誤差之知識，建構出誤差範圍。

運用海流搜索計畫方法之理論與實務等知識，以找出最快速

的應變方法。

運用海流搜索計畫方法之理論與實務等知識，決定出最適化

之基準點、基準線、來回路線等。

運用事故資訊來決定搜索之合法及可行之區域。

運用岸際搜索技巧來計畫一個有效的搜索。

運用對於不同海上搜索模式之知識及其最佳化之使用

運用對於已了解之搜索與救助小組能力與限制之知識

污染防治（內涵）表現標準

所謂的污染防治乃是

指有能力去支援污染

及救難勤務。

能夠應用任何可適用之標準作業程序之知識，以初步分析、

評估及報告實際上發生及可能發生之海洋污染事件。

能夠應用任何可適用之標準作業程序之知識，作出對其他機

關，符合格式之通知及報告。

熟悉且應用國家制定之緊急應變計畫。

能夠實際操作海上各項防止污染設備。

能夠運用任何可適用之標準作業程序之知識，作出以爆炸或

者拖離為防止污染手段之決定。

氣象判斷（內涵）表現標準

所謂的氣象判斷乃是

指能夠詮釋天氣之相

關資訊，以此作為評

估其可能對於勤務之

能夠由可獲取之資源，得到海員及沿岸所需之天氣資訊。

能夠應用關於氣象學上之用語，以了解關於天氣之資訊。

能夠詮釋氣象圖並運用關於氣象學上之狀況與效果。

能夠以氣象官員之角度，實施天候觀測。


40

衝擊，包括實施搜索

與救助、一般航行與

巡邏、登臨與檢查等

各式勤務。

能運用氣象學知識，確認出改變能見度之原因。

能夠確認出海風與陸風之原因與效果。

一般海上安全知識提

供（內涵）

表現標準

所謂的一般海上安全

知識提供，乃是指海

岸巡防機關人員必須

能夠有效與所有的海

上社群聯繫，並藉由

有意義提供海上安全

資訊予大眾之方式，

以使所有沿岸及海域

之使用者，掌握與了

解海洋環境。

能夠應用對於各種不同船舶構造及特性之知識，例如漁船、

商船、娛樂船舶等。

能夠針對海洋與海岸使用者之限制及需求，提供安全資訊。

能夠提供相關助航設配之資訊。

能夠應用《國際海上避碰關規則》（International Rules For

The Prevention Of Collision At Sea）部分 B 及部分 C 之知

識。

能夠了解海事調查程序及遇難船舶拖帶作業程序。

應用與了解《國際人命救助公約》及相關法規。

應用與了解關於船舶穩度之專業用語。

能夠應用海事專業用語。

能夠提供遇難船舶關於報告及相關資訊之蒐集。

能夠運用及了解國際海事組織關於危險貨物之分級。

能夠運用及了解各種船舶所需之證照。

能夠了解破壞水下電纜、管道及其他人工設施之相關國內規

定及國際協定。

了解船舶從事行為涉及之相關國內法律規定。

游泳救生能力（內涵）表現標準

所謂的游泳救生能

力，有兩個層次。最

重要的乃是指海岸巡

防機關人員於工作時

不幸落海，能夠先自

我救生，具備有基本

的游泳技能與體力，

等待救援。第二個層

必須取得國家認證之救生員執照、水肺潛水執照。

在一般 18 度以上之海水上，完全著裝之狀態下，依據研究必

須能在海面上維持至少 12 分鐘。

了解與應用關於海洋、海岸環境及醫學上緊急救護之知識，

實施救難。

能夠及運用知識操作海上救難設備。

能夠針對遇難者及情境，依據標準作業程序，採取作佳化之

方式，實施海上救生。


41

次乃是指能夠具備對

他人海上救生之能

力。

了解相關海上搜救之程序。

最佳化體適能（內涵）表現標準

所謂的最佳化體適能

乃是指針對海岸巡防

機關之工作，工作所

需之最低體適能。由

於船舶之工作需要一

定程度之體適能，再

加上實施海上游泳救

生也需要一定程度之

體適能，此外其它特

殊勤務如登臨與檢查

亦需要一定程度之體

適能。

擔任海上航行與輪機工作者，需通過機關所訂定之體適能標

準。（標準最低）

擔任海上登檢與執法工作者，需通過機關所訂定之體適能。

（標準較高）

擔任海上游泳救生及其它特殊勤務（如海上反恐），需通過機

關所訂定之體適能。（標準最高）。

說明：

目前我國之海岸巡防機關並無訂定統一的體適能標準，依據

美國海岸防衛隊之規定，各種職務之體適能，有所不同，一

般而言，將受測者依據年齡、性別及職別作分層及不同標準

之測驗。

武術技能（內涵）表現標準

所謂的武術技能乃是

指海岸巡防機關人員

在依據《刑事訴訟

法》、《海岸巡防法》

等相關規定，所需使

用之強制力。該強制

力之實施，並不借用

槍枝或底火擊發之武

器，而是使用身體或

者是棍、棒等，且非

以傷害當事人為目

的，並能有效達成法

律之規定。

能夠熟悉及實際運用海岸巡防機關所測定之綜合逮捕術。（最

基本）

能夠熟悉及實際運用柔道、擒拿、摔角、合氣道、劍道、中

國傳統武術、跆拳等任一項可以符合此職能內涵之技能。

（日本海上保安廳之職員由柔道、劍道、空手道中，選擇一

項作為武術技能）

備註：目前海岸巡防機關於常訓測驗中，已將柔道排除。

武器使用（內涵）表現標準

所謂的武器使用乃是

指海岸巡防機關人員

在依據《刑事訴訟

法》、《海岸巡防法》

等相關規定，使用底

火擊發之武器，而依

據《海岸巡防機關器械

能夠熟悉各式法定槍、砲之原理及其拆卸程序。

能夠應用相關槍、砲之知識，有效並準確操作該武器。

能夠應用相關維護槍、砲之知識，進行海巡機關定期性、一

般性之保養措施。

能夠應用並掌握使用槍、砲之法定構成要件及相關標準作業

程序。

能夠了解國際法上關於對外國船舶使用武器之程序及類型。


42

使用條例》之規定，其

法定類型為槍、砲。

能夠了解與使用關於使用武器之術語。

能夠撰寫規定之武器使用報告。

能夠依據海巡機關制定之使用武器政策、指導原則或標準程

序之知識，實際運用於具體個案，採取有效之替代性措施，

以避免使用武器，造成之人員、財產損害。

航海技能（內涵）表現標準24

所謂航海技能乃是指

通過符合 1978 年《航

海人員培訓、發證及

當值標準國際公約》及

1995 年《航海人員培

訓、發證及當值標準

水上警察學系第十八屆學術研討會論文集 · 水上警察學系...

Documents

水上警察學系 第十八屆學術研討會論文集 · 水上警察學系...

Documents

水上警察學系第十八屆學術研討會論文集 · 水上警察學系...