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評析限制藥師執業處所之修法動向
第31卷第3期Sep. 30 2015 藥學雜誌 第124冊 143
社會藥學與藥學倫理
評析限制藥師執業處所之修法動向玄奘大學法律學系助理教授 陸敏清
嘉義市藥師公會法律顧問 嚴奇均律師
摘要
藥師之業務，主要在於提供與藥物相關之知識及照護，使病人得以得到正確的藥
物資訊及治療，而為加強藥師之專任責任及管理，藥師法第11條明定藥師執行業務應
僅限於一處 (以下簡稱系爭規定)，但經大法官作成釋字第711號解釋，認為此舉違反
憲法保障人民工作權與比例原則，從而宣告系爭規定限期失效，且旋即有修正該規定
之必要，對此，主管機關與相關團體即均提出相應的修正版本，只是究竟藥師執業處
所應侷限以一處或以開放多處執業為佳？其所涉重點除須考量藥師的工作權，民眾的
用藥安全及確保國民健康亦須斟酌，進而如何透過修法加以兼顧，自然是重要的課
題。循此，本文試圖重新檢視該系爭規定之規範意旨，並透由大法官解釋之脈絡，評
析後續的修法動態謹供各界酌參。
關鍵字： 藥師執業自由、工作權、專任責任、The Pharmacists' Right to Work、full
time responsibility、workplace restriction
壹、爭議源起
緣民國 (下同) 98年至100年間，多位藥
師因原已登錄一處藥局執行業務，嗣後欲申
請支援他處藥局時，旋即遭主管機關以藥
師法第11條規定「藥師經登記領照執業者，
其執業處所應以一處為限」 (以下簡稱系爭
規定) 予以否決。伊等不服主管機關否決之
決定，遂依法提起行政救濟，但均遭致敗訴
判決，旋以上開系爭規定限制憲法所保障之
工作權等為由提請大法官釋憲。大法官嗣後
作成第711號解釋，宣告系爭規定違憲，並
令立法機關於限期內修法以符憲法保障工作
權之意旨。依據大法官釋字第711號之解釋
意旨，藥師執業處所之限制應於合理範圍內
予以放寬，以維護藥師之工作權，惟藥師調
劑業務攸關民眾用藥安全，因此如何加以兼
顧，毋寧也是重要課題。準此，本文擬先闡
述現行規定及其立法沿革，並以釋字第711
號解釋正反兩方見解作為鋪陳，摘要大法官
獲得心證之理由，復整理各界對於修法內容
所持各種意見，於最終時提出本文對此議題
之看法，俾利各界酌參。
貳、系爭規定之立法沿革
系爭規定原規範於32年的「藥劑師法」
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社會藥學與藥學倫理
中。該法第9條明文規定「藥劑師一人不得
執行兩處藥房之業務」，嗣於68年間修法，
其中為使系爭規定更為明確，遂將該規定移
列至第11條規範。爾後該法雖曾歷經多次修
法提案，但其中系爭限制藥師執業處所之規
定均未見修正而沿用迄今。
查系爭規定之立法目的，無非係考量國
民健康之公益為目的，避免藥師恣意將執照
出租他人，若非藥師本人得以開業售藥，唯
恐社會上有草菅人命之批評1，加上主管機
關認為藥師人力充足並無支援之必要性，遂
配合 (原) 藥物藥商管理法 (82年2月5日改名
為藥師法) 之專任精神，而形成現行的系爭
規定 (最高行政法院100年度裁字第2897號裁
定理由三參照)2。當時多數民意均傾向於認
同這一立場，同時於立法過程中亦可見立法
者強調違反系爭規定應受處罰之強烈態度。
參、對於系爭規定之正反意見
有鑒於系爭規定於歷經多年施行後，
今因釋字第711號解釋而獲社會大眾重新檢
視，為有助於讀者理解本案之爭議點，此處
先就聲請人之主張與主管機關之回應分別說
明，並據此作為釐清大法官解釋脈絡之基
礎。茲就雙方所持理由分述如下3：
一、 聲請人之主張：反對藥師執業應
以一處為限者
（一）系爭規定之立法目的，雖係為
落實藥師專任，防止不肖藥師出租借牌，然
現今全民健康保險與醫藥分業制度已完善建
立，再配合主管機關就醫事人員執業登錄之
管理，已足以達成立法目的，目前時空背景
均已不同，相關規定自有其重新檢討糾正之
必要。（二）限制藥師不得於他處執業，將
致使需要藥師人力支援之醫療機構，迫於成
本考量，藉租借牌照方式來執行業務，反有
害國民健康，並無助公共利益；況若繼續限
制藥師執業處所，最終將導致專任藥師超時
工作，亦難謂有助於保障國民用藥安全之目
的。（三）限制藥師執業處所以一處為限，
明顯侵害憲法第15條保障人民之工作權，且
現行系爭規定並未規範報准制度之例外情
形，此部分亦與其他醫事專業人員之相關管
理法規不一致，而有違平等原則。
二、 主管機關之回應：支持藥師執業
應以一處為限者
（一）限制藥師執業之處所，無非係為
了保障民眾的用藥安全，建構完整之整體公
共衛生體系，藥師除執行調劑相關業務外，
同時也肩負著管理藥品之責，據此，有必要
藉由限制藥師執業處所而併行風險控管措
施。（二）其次考量我國的醫事人員每年培
育頗多，而醫療關乎人命及國民健康，須有
高度的專注力與精密度，倘醫療人員因支援
他處而過度勞累，對患者而言恐非益事；況
若開放藥師可於他處支援，將形成有登錄之
名卻無在場之實之流弊，影響全體國民健康
甚鉅，且參諸「藥師人力發展評估計畫」可
知，我國目前藥師人力極為充足，並無支援
他處之需求。（三）囿於藥師業務內容之特
殊性，同時於多處執業顯非妥適。此酌見現
行護理人員法第13條之規定，同為醫藥專業
人員之護理人員，其法定登記執業處所亦以
一處為限，更可彰顯出限制藥師執業處所之
規定有其正當性。
肆、釋字第711號之觀點
大法官於審酌雙方意見並斟酌鑑定人所
為陳述後認為：系爭規定基於課予藥師專任
責任、防止租借牌照營業之不法情事，並為
評析限制藥師執業處所之修法動向
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維護用藥安全等公益而以法律限制藥師執業
處所，其目的顯屬正當，惟限制手段仍不得
逾越必要之程度。
系爭規定屬對於藥師執行職業自由之
限制，其須以追求公益且所採取之手段確屬
必要者，始符憲法比例原則。實務運作上常
見為有效運用藥師專業，藥師得配合醫療義
診，或於缺乏藥師之偏遠地區、災區進行巡
迴醫療工作，甚至是到安養機構提供調配及
用藥諮詢等活動之機會，若不斟酌此等實況
而一律禁止藥師於其他處所執行各種不同之
藥事事務，猶對藥師之職業自由造成過度限
制。鑒於系爭規定未就藥師於無違前揭公益
目的之情形下，基於重大公益或緊急情況所
需而設有必要、合理之例外規定，準此，系
爭規定已對藥師執行職業自由形成不必要之
限制，有違比例原則與憲法保障工作權之意
旨，應自本解釋公布之日起一年後失效4；其
次，本於該系爭規定而由主管機關認定兼具
藥師及護理人員資格者，其執業場所亦應侷
限於同一處所之函釋，大法官亦認定其增加
法律所無之限制，違反法律保留原則，應自
本解釋公布之日起不再援用。
伍、淺析修正草案之內容
揆諸大法官第711號解釋揭示系爭規定
對於藥師執行工作權形成不必要之限制，進
而課予立法機關應儘速檢討修正，在限制藥
師執業處所之原則下，另增列允於他處執業
之例外規定，援此，主管機關、立法委員乃
至於相關團體即均分別提出修正草案版本而
呈現目前百家爭鳴之狀態5。
有別於系爭規定於修正前所規定「藥師
經登記領照執業者，其執業處所應以一處為
限」，主管機關於參酌大法官第711號解釋意
旨後，研擬系爭規定之修正草案。有鑒於藥師
之專任政策應予堅持，因此修正草案仍要求藥
師執業以一處為限，但考量民眾用藥的選擇權
以及偏遠地區或緊急情況所需，於行政院版中
增列但書，允許執業登記於醫療機構或藥局之
藥師，於有公共衛生服務或藥事照護服務等情
形，須於執業場所以外之處所執行藥品調劑、
管理或藥事照護業務等工作時，得經報准後於
執業處所外支援業務之執行。
而相較於行政院版，立法委員所提版本
基本上均循大法官解釋之意旨，允許藥師於
事先經核准或報准下，可於他處執行藥師業
務，即俗稱「報備支援制」，除了趙天麟委
員 (23人) 及徐少萍委員版 (19人) 與行政院版近似，其他版本的差異在於支援的範圍以
及許可之事由採取明文表列，抑或概括授權
規範。例如：田秋堇委員版 (22人) 與醫師公會全聯會版即允許「機構間之支援或經事先
報准者」，但由於此舉形同空白授權，為免
引發爭議，蘇清泉委員版 (24人) 遂明文加上「醫事 (療) 機構間之支援或經中央主管機關認定之公益服務」，甚至如江惠貞委員版 (20人) 更進一步明定「藥師外出執行調劑、藥事照護不得超出其執業登記處所之營業項
目許可範圍」，試著將於他處支援之範圍設
定較明確的標準，不過，營業許可範圍實仍
須進一步探究始能明確，況若個別許可之範
圍不一致時，如何公平地適用亦會引發爭
議，考量上開爭議，該系爭條文於經歷多次
討論審議後，終於103年6月27日三讀通過。本於藥師專任責任與管理，修正後條文要求
「藥師執業以一處為限，並應在所在地主管
機關核准登記之醫療機構、依法規定之執業
處所或其他經主管機關認可之機構為之」，
不過修正後增訂了但書，例外允許藥師「於
醫療機構、藥局執業者，有下列情形之一，
並經事先報准，得於執業處所外執行業務」
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准，此意味著：得於他處支援之範圍取決於
主管機關的裁量，亦意味著藥師支援空間將
會受到主管機關之評價而被左右，此舉是否
足堪回應大法官所期許保障藥師工作權之意
旨？恐怕有待商榷6，因而，該如何避免其
再次遭受到違憲宣告之命運？自然猶待各界
持續探討。
陸、結論
不諱言，系爭規定之修正在保障藥師
工作權上，已有長足地進展，但本文認為該
規定仍有部分未明之爭議需要討論後再予修
正，未來該如何修正以消弭爭議？除了觀察
修正後的實施成效外，來自於藥界，乃至於
與醫界，甚至是各界的持續關注與配合，均
有助於系爭規定修訂得更臻完善。本文僅粗
淺地提出鄙見，冀能藉此拋磚引玉，喚起更
多人關心此一議題，共同為實現全民的醫藥
照護而為努力。
之空間，包括：一、藥癮治療或傳染病防治
服務。二、義診或巡迴醫療服務。三、藥事
照護相關業務。四、於矯正機關及經中央主
管機關公告之無藥事人員執業之偏遠地區，
執行調劑業務，以及五、其他經中央主管機
關認定之公益或緊急需要 (第一項)」。有鑑於但書所列得以支援事由屬於專任
責任之例外，因此針對其具體內容，修正條
文於第二項要求須「由中央主管機關訂定辦
法因應」，藉此以兼顧民眾的用藥安全以及
藥師工作權的保障。
儘管目前修正之條文已適度保障藥師
之工作權，但本文認為該條文本身仍留有若
干爭議點。首先，修正條文表列之法定事由
是否盡屬於必要、合理的除外規定，仍有待
進一步釐清；其次，對於但書規定雖多稱為
「報備支援制」，但從條文所用文字觀之，
藥師須「經事先報准」始得例外支援，實已
逸脫「報備」之精神；且既稱須經事先報
The Pharmacists' Right to Work and Full-Time Responsibility ─ Commentary of Grand Justices Interpretation No. 711
Ming Cing Lu1, Chi-Chun Yen2
Assistant Professor in Department of Law of Hsuan Chuang University1
Legal Consultant of Chiayi City Pharmacists Association2
Abstract
Pharmacists workplace is restricted by Article 11 of Pharmacist Law in order to maintain the full time responsibility. After a review of Grand Justices, they make an Interpretation
評析限制藥師執業處所之修法動向
第31卷第3期Sep. 30 2015 藥學雜誌 第124冊 147
社會藥學與藥學倫理
(No.711), considers that Pharmacists right to work is guaranteed by the Constitution. If the government needs to restrict their right to work, it must have legitimacy. Because of this reason, they declared the disputed provision above is invalid after one year, so it is necessary to amend it immediately.
To correct this error provision, it is necessary to review the relationship between the Right to work and the legislative purpose of the disputed provision. To achieve this goal, this article attempts to discuss from constitution level and follow the context of Grand Justice Interpretation No. 711. For the goal above, we provides some suggestions for balancing the interests between pharmacists' Right to work and the drug safety for people. Meanwhile, we also comment the various version of amendments of the draft.
參考資料：
1. 立法院：立法院內政、司法兩會委員第一次聯席會議
紀錄。立法院公報1978；67：33。2. 最高行政法院100年度裁字第2897號裁定。3. 陸敏清：從職業自由論藥師之專任責任。興國管理學
院財經法律學術研討會2014；2-5。
4. 莊郁沁：藥師執業處所限制之放寬。理律法律雜誌雙
月刊2013；3-4。5. 《藥師法》第11條建議修正條文各版本對照表。6. 劉泓志、楊岫涓、蔡美秀：〈自由廣場〉藥師法違憲
條文 別修了還是違憲。自由時報2014。