gilmar_possati.pdf

ESCOLA DE ADMINISTRAO FAZENDRIA DIRETORIA DE EDUCAO

CURSO DE ESPECIALIZAO EM FINANAS PBLICAS NFASE EM ADMINISTRAO ORAMENTRIO-FINANCEIRA

ORAMENTO PBLICO: INVESTIMENTOS EM DEFESA NO BRASIL

Gilmar Rodrigues Possati Junior

Braslia 2012

ESCOLA DE ADMINISTRAO FAZENDRIA DIRETORIA DE EDUCAO

CURSO DE ESPECIALIZAO EM FINANAS PBLICAS NFASE EM ADMINISTRAO ORAMENTRIO-FINANCEIRA


Trabalho de concluso de curso de Ps-graduao apresentado Escola de Administrao Fazendria, como requisito parcial para a obteno do ttulo de Especialista em Finanas Pblicas nfase em administrao oramentrio-financeira


Antonio Carlos dos Santos M.Sc

Braslia Abril/2012

TERMO DE APROVAO

GILMAR RODRIGUES POSSATI JUNIOR

ORAMENTO PBLICO: INVESTIMENTOS EM DEFESA NO BRASIL NO PERODO DE 2004 A 2010

Este trabalho de concluso de curso foi julgado adequado como requisito parcial para obteno do ttulo de especialista do Curso de Finanas Pblicas nfase em Administrao Oramentrio-Financeira da Escola de Administrao Fazendria ESAF, pela seguinte banca examinadora:

________________________________

Antonio Carlos dos Santos, M.Sc

_________________________________________

Nome/titulao (professor membro da banca)

_________________________________________

Nome/titulao (professor membro da banca)

Braslia Abril/2012

CESSO DE DIREITOS


Trabalho apresentado Escola de Administrao Fazendria ESAF como parte dos requisitos para obteno do ttulo de Especialista em Finanas Pblicas nfase em Administrao Oramentrio-Financeira.

concedida Escola de Administrao Fazendria ESAF permisso para publicar este trabalho por via impressa ou para divulg-lo em meio eletrnico, para fins de leitura, impresso e/ou download pela Internet, a ttulo de divulgao da produo cientfica produzida em conjunto com a ESAF, sem ressarcimento dos direitos autorais.

_______________________________


Braslia, Abril de 2012

DEDICATRIA

Dedico este trabalho minha av Therezinha de Jesus Lucas Rodrigues (in memoriam), pelo eterno amor e incentivo a mim dispensados.

AGRADECIMENTOS

Deus, pela eterna vigilncia nessa caminhada. Aos meus pais, pelo apoio e incentivo aos estudos. minha irm, pelos desejos de sade e felicidade. minha esposa Claudia, pelo companheirismo, compreenso e apoio incondicionais. Ao Professor M.Sc. Antonio Carlos dos Santos, pela orientao segura,

disponibilizao de informaes e conhecimentos sem os quais este trabalho no teria atingido o objetivo proposto.

Aos professores do curso pelas brilhantes lies e ensinamentos. Aos colegas da especializao, Juliano, Marcus Aurlio e Samuel, pelo apoio,

incentivo, companheirismo e amizade. Aos meus chefes, pelo incentivo, apoio e compreenso.

Aos meus colegas de trabalho, pelo companheirismo. A todos que, direta ou indiretamente, contriburam para esta realizao. Muito obrigado.

RESUMO

O debate envolvendo questes de Defesa tornou-se mais intenso a partir da publicao da Estratgia Nacional de Defesa, em 2008. O presente trabalho se desenvolveu no sentido de inserir-se nesse contexto, partindo do seguinte questionamento: qual a participao dos investimentos em Defesa nos gastos diretos do governo federal? Assim, a pesquisa analisou a participao dos investimentos pblicos realizados nos programas da funo Defesa no perodo de 2004 a 2010, com o intuito de verificar o total de recursos distribudos funo Defesa para realizao de investimentos, traando um comparativo entre estes e o total dos investimentos nas demais reas governamentais; verificar a proporo dos investimentos em Defesa Nacional em relao ao Produto Interno Bruto, fazendo um comparativo com as demais funes; e, por fim, realizar um comparativo entre a execuo oramentria e financeira dos investimentos diretos do governo federal na funo Defesa e as demais funes governamentais. Observou-se que a funo Defesa apesar de figurar, na mdia, como 5 (quinta) prioridade entre todos os investimentos diretos do governo federal efetuados no perodo analisado mostrou-se, ao que tudo indica, como um setor que vem perdendo espao na participao dos investimentos pblicos federais, fato que no pode ser justificado em cima dos gastos com pessoal, os quais, tambm, vm diminuindo sua participao ao longo do tempo. Sob a tica macroeconmica, foi possvel verificar que os investimentos em Defesa Nacional so relativamente baixos em proporo ao PIB, no acompanhando, sequer, a margem de expanso verificada no total de investimentos efetuados nas demais funes de governo. Pode-se deduzir que os investimentos em Defesa so pouco expressivos e enseja falta de prioridade governamental na alocao de recursos para essa rea, tendo como consequncia a defasagem tecnolgica e o sucateamento da estrutura de Defesa do pas. O pouco significativo investimento em Defesa no se apresentou como consequncia da incapacidade de execuo oramentria e financeira as quais se destacaram na comparao com os demais setores.

Palavras-chave: Defesa Nacional; investimentos pblicos; oramento; governo federal

ABSTRACT

The debate involving questions of Defense became more intense after the publication of the National Defense Strategy, in 2008. This paper aimed to insert itself in this context, based on the following question: what is the participation of the investment in Defense in direct spending of the federal government? Thus, the study examined the participation of the public investments accomplished in Defense Spending Programs from 2004 to 2010, with the aim of verifying the total funds distributed to the Defense Spending for investments, establishing a comparison between them and the total investment in other governmental areas; determining the proportion of investments in National Defense in relation to Gross Domestic Product, making a comparison with the other functions; and, finally, comparing the budgetary and financial execution of direct investments of the Federal Government in the Defense Spending and other governmental functions. It was observed that the function Defense - while appearing, on average, as the 5th (fifth) priority among all the federal government's direct investments accomplished in the period analyzed proved, as it seems, to be a sector that has been losing ground in the sharing of federal public investments, a fact that can not be justified upon the expenses with personnel, which also have decreased their participation over time. From the macroeconomic perspective, it was possible to identify that investments in National Defense are relatively low in proportion to GDP, not even following the margin expansion observed in the total investments made in other government spending. It can be inferred that investment in defense is not very significant and gives rise to lack of government priority in the allocation of resources to this area and the resulting technological gap and the "scrapping" of the defense structure of the country. The very insignificant investment in Defense is not presented as a result of inability to budgetary and financial execution which stood out in comparison with other sectors.

Keywords: National Defense; public investments, budgetary, federal government

LISTA DE ILUSTRAES

Figura 1 Dimenses do PPA 18

Quadro 1 Lista dos programas sob responsabilidade do MD 19

Figura 2 Relao programa /objetivos setoriais /objetivos de governo 20 Quadro 2 Critrios de classificao das despesas 22

Quadro 3 Classificao Institucional do Ministrio da Defesa 24

Quadro 4 Classificao Funcional relacionada ao Ministrio da Defesa 25

Quadro 5 Categorias econmicas e grupos 27

Figura 3 Integrao entre a execuo oramentria e financeira das despesas 29

Figura 4 Eixos estruturantes da END 36

Quadro 6 Aes do Programa Calha Norte 40

Grfico 1 Comparativo entre o comportamento dos investimentos diretos na funo Defesa com os investimentos nas demais funes

47

Grfico 2 Prioridade dos investimentos entre os programas distribudos funo Defesa

48

Grfico 3 Comparativo entre o comportamento dos valores executados na funo Defesa nos Grupos de Natureza de Despesa no perodo 2004-2011

51

Grfico 4 Investimentos diretos do governo federal no perodo 2004-2010 (em % do PIB)

53

Figura 5 Mapa global mostrando taxas de crescimento real do PIB para 2009 54

Grfico 5 Comparativo entre a evoluo da relao Investimentos/PIB nas funes de governo e a funo Defesa Nacional

57

Grfico 6 Percentual mdio de execuo oramentria dos investimentos nas cinco funes com maior prioridade

59

Grfico 7 Percentual mdio de execuo financeira dos investimentos nas cinco funes com maior prioridade

61

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Ordenao das funes de governo por participao relativa no montante dos investimentos diretos do governo federal no perodo 2004-2010

45

Tabela 2 Distribuio dos valores executados na funo Defesa nos Grupos de Natureza de Despesa no perodo 2004-2011

50

Tabela 3 Relao entre o Produto Interno Bruto e o total dos investimentos diretos nas Funes de Governo perodo 2004 2010

52

Tabela 4 Variao do Produto Interno Bruto no perodo 2004 2010 53

Tabela 5 Relao entre o Produto Interno Bruto e os investimentos diretos em Defesa Nacional no Brasil perodo 2004 2010

55

Tabela 6 - Execuo Oramentria dos investimentos diretos do governo federal por funo no perodo 2004-2010

59

Tabela 7 - Execuo Financeira dos investimentos diretos do governo federal por funo no perodo 2004-2010

61

LISTA DE ABREVIATURAS

BGU Balano Geral da Unio

Censipam Centro Gestor e Operacional do Sistema de Proteo da Amaznia

EMCFA Estado-Maior Conjunto das Foras Armadas

END Estratgia Nacional de Defesa

ESG Escola Superior de Guerra

FUNDEB Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao

GPS Global Position System

HFA Hospital das Foras Armadas

IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

LBDN Livro Branco da Defesa Nacional

LOA Lei Oramentria Anual

MD Ministrio da Defesa

MPOG Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

MTO Manual Tcnico do Oramento

OECD Organizao de Cooperao e de Desenvolvimento Econmico

ONU Organizao das Naes Unidas

PCN Programa Calha Norte

PEnsD Poltica de Ensino de Defesa

PIB Produto Interno Bruto

PPA Plano Plurianual

SOF Secretaria do Oramento Federal

Sepesd Secretaria de Pessoal, Ensino, Sade e Desporto

Seprod Secretaria de Produtos de Defesa

SEORI Secretaria de Organizao Institucional

SIPRI Stockholm International Peace Research Institute

1 INTRODUO....................................................................................................................13 1.1 Tema...............................................................................................................................13 1.2 Problema.........................................................................................................................14

1.3 Objetivos........................................................................................................................15 1.4 Justificativa e contribuies...........................................................................................15

2 REFERENCIAL TERICO...............................................................................................17 2.1 Planejamento Pblico Federal.......................................................................................17

2.1.1 O Plano Plurianual e a Defesa Nacional...........................................................17 2.2 O Oramento Pblico Federal.......................................................................................19

2.2.1 As classificaes oramentrias da despesa.....................................................20 2.2.1.1 Classificao Institucional...................................................................22 2.2.1.2 Classificao Funcional.......................................................................23 2.2.1.3 Classificao por programas (Estrutura Programtica).....................24 2.2.1.4 Classificao segundo a natureza........................................................24

2.2.2 Execuo oramentria e financeira.................................................................28 2.3 Defesa Nacional.............................................................................................................35

2.3.1 A Poltica de Defesa Nacional..........................................................................36 2.3.2 A Estratgia Nacional de Defesa......................................................................37 2.3.3 O Livro Branco de Defesa Nacional.................................................................39

2.4 Gastos pblicos, crescimento econmico e suas externalidades positivas....................40

3 METODOLOGIA................................................................................................................42

4 RESULTADOS E DISCUSSO........................................................................................44 4.1 A participao relativa dos investimentos nas funes de governo.......................44

4.2 A dinmica dos investimentos em Defesa Nacional sob aspectos macroeconmicos......................................................................................................51

4.3 Execuo oramentria e financeira dos investimentos diretos do governo federal.........................................................................................................................57

5 CONSIDERAES FINAIS............................................................................................63 REFERNCIAS....................................................................................................................67 APNDICES ........................................................................................................................71

SUMRIO

13

1 INTRODUO

1.1 Tema

Muitos estudos na rea de planejamento e oramento governamental vm sendo desenvolvidos em vrios contextos, sob diversos ngulos e vises. No mbito do planejamento governamental das polticas de Defesa Nacional, pode-se destacar trs importantes trabalhos. O primeiro deles refere-se ao construto de Almeida (2001, p.22) e sua abordagem do pensar a Defesa economicamente, artigo em que o autor defende que o pas deve pautar a anlise de suas questes de Defesa a partir da recorrente e limitadora relao entre necessidades infinitas e recursos escassos. Na viso do autor, o analista econmico e oramentrio da Defesa poder valer-se de conceitos e princpios econmicos para melhor decidir, na busca da forma mais econmica de se obter o resultado esperado do investimento em Defesa: a tranquilidade da nao. O segundo trata-se da pesquisa de Heye (2005), tese de doutorado em que o autor, valendo-se de uma anlise quantitativa, trouxe importantes contribuies dos aspectos polticos domsticos e suas implicaes sobre os gastos militares, proporcionando uma perspectiva mais rica em relao aos determinantes polticos desses gastos. O terceiro, por seu turno, trata-se do estudo de Matos (2010), artigo em que a pesquisadora aborda a participao do setor Defesa no oramento federal, realizando importante anlise voltada ao oramento de Defesa no Brasil. Ademais, entre suas concluses, a autora cita a existncia de dificuldades na execuo de investimentos em Defesa, relacionando como causa um ponto muito abordado nos estudos que envolvem planejamento nessa rea: a alocao de recursos oramentrios em Defesa e o respectivo comprometimento destes com o pagamento de pessoal (ativo, inativo e pensionistas). Sobre o assunto, observa-se que h uma certa convergncia nas anlises desses pesquisadores, qual seja, o elevado comprometimento do oramento de Defesa com gasto de pessoal. Semelhantes concluses a Matos (2010), tambm so encontradas em Flores (2002), Rosire (2004), Fernandes (2006) e Aguilar (2008). Os referidos autores so enfticos ao afirmar que o gasto com pagamento de pessoal elevado, consumindo aproximadamente 75% do total de recursos, sobrando apenas 10%, em mdia, para despesas discricionrias dentre os quais esto includos os investimentos, haja vista que os outros 15% esto comprometidos com despesas obrigatrias. Sendo assim, apesar de o oramento da Defesa representar um volume grande de recursos pblicos, muito pouco sobra para a realizao dos necessrios investimentos em reaparelhamento e modernizao das Foras Armadas, surgindo a ideia

14

generalizada superficial e simplista que o Brasil gasta muito em Defesa. Ideia, essa, que periodicamente destacada em jornais, revistas e, at mesmo, em portais oficiais do governo na internet.

Exemplo disso ocorreu quando o Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), reconhecido rgo internacional dedicado pesquisa em conflitos, armamentos, controle de armas e desarmamento, publicou, em abril de 2011, informaes sobre gastos militares mundiais (World Military Expenditure), no SIPRI yearbook anurio que contm um compndio de dados e anlises nas reas de segurana e conflitos, gastos militares e armamentos e no-proliferao, controle de armas e desarmamento.

Para ilustrar o destaque atribudo pelo governo ao assunto, segue abaixo recente nota divulgada no portal do Ministrio das Relaes Exteriores, o Itamaraty1, com o ttulo Defesa - Gastos militares batem recorde em 2010, Brasil destaque na Amrica do Sul:

O Brasil foi o principal contribuidor para o crescimento de 5,8% dos gastos militares na Amrica do Sul, segundo informaes do Instituto Internacional de Estudos da Paz, de Estocolmo. A regio gastou US$ 63,3 bilhes no ano passado, impulsionada pelas compras de helicpteros e submarinos militares feitas pelo governo brasileiro. No mundo, os gastos militares atingiram US$ 1,6 trilho em 2010.

Em uma primeira anlise, a referida nota leva a crer que o Brasil gasta um elevado montante de recursos em Defesa, principalmente, investindo em novos equipamentos blicos, como aeronaves, blindados, armamentos etc. Entretanto, os estudos apontados indicam que os investimentos propriamente ditos so bastantes reduzidos. Em funo disso, a alocao desses recursos deve ser muito bem planejada, de maneira que os gastos sejam feitos de forma eficiente e eficaz, e estejam em estrita consonncia com a Poltica de Defesa Nacional e sua estratgia, bem como com os objetivos de governo. Assim sendo, vislumbra-se a necessidade de um aprofundamento das pesquisas sobre esses investimentos.

1.2 Problema

O presente estudo alinha-se s pesquisas citadas, e, com intuito de complement-las, parte do seguinte questionamento: qual a participao dos investimentos em Defesa nos gastos diretos do governo federal?

1 Disponvel em: Acesso em 11 fev. 2012

15

1.3 Objetivos

Analisar a participao dos investimentos pblicos realizados nos programas da funo Defesa Nacional no perodo de 2004 a 2010 o objetivo geral da presente pesquisa.

Para tanto, propem-se os seguintes objetivos especficos: a) verificar o total de recursos distribudos funo Defesa para realizao de

investimentos, traando um comparativo entre estes e o total dos investimentos nas demais reas governamentais;

b) verificar a proporo dos investimentos em Defesa Nacional em relao ao Produto Interno Bruto PIB, fazendo um comparativo com as demais funes;

c) Realizar um comparativo entre a execuo oramentria e financeira dos investimentos diretos do governo federal na funo Defesa e as demais funes governamentais;

Para atingir os objetivos propostos, o trabalho estruturou-se da seguinte forma: um captulo de referencial terico, contemplando a fundamentao terica do trabalho, dividido em sees (planejamento pblico federal; oramento pblico federal; Defesa Nacional; gastos pblicos, crescimento econmico e suas externalidades positivas); um captulo no qual explanada a metodologia utilizada no desenvolvimento da pesquisa; um captulo de anlise, discusso e apresentao dos resultados obtidos no trabalho e, por fim, as consideraes finais, ocasio em que so apresentadas as principais inferncias do estudo.

1.4 Justificativa e contribuies

Como contribuies, o trabalho pretende servir de referncia para novos estudos de maneira a ampliar os debates conduzidos no mbito acadmico e institucional das questes suscitadas pela pesquisa. A anlise do comportamento dos investimentos militares proporciona importantes subsdios para abordar questes presentes no debate que vem ocorrendo em nosso pas, a partir da publicao da Estratgia Nacional de Defesa, fruto do amadurecimento institucional ocorrido na estrutura de Defesa na ltima dcada. Alm disso, o estudo concorre para o esforo de superao das limitaes decorrentes da problemtica da anlise dos dados relacionados Defesa Nacional, dada as caractersticas especficas do bem ou produto Defesa.

16

O Brasil um pas democrtico e como tal deve pautar seus atos com a maior transparncia possvel. Sendo assim, a presente pesquisa procura inserir-se nesse contexto, buscando o envolvimento de diferentes instncias (gesto pblica, pesquisa, transparncia e controle) no assunto Defesa. Enfim, o intento prover a sociedade de novas informaes, de maneira que possa auxiliar na superao de vises preconcebidas e, muitas vezes equivocadas, estimuladas por veculos de comunicao que no tem o compromisso de tratar dados com o rigor que a cincia exige.

17

2 REFERENCIAL TERICO

2.1 Planejamento Pblico Federal

O atual sistema de planejamento e de oramento federal est previsto na Lei n 10.180, de 06 de fevereiro de 2001, a qual organiza e disciplina todo o sistema. A lei apresenta como finalidades do sistema, dentre outras, a de formular o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e os oramentos anuais, bem como gerenciar o processo de planejamento e de oramento federal. O sistema de planejamento e de oramento federal integrado pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), como rgo central, unidades de planejamento e oramento dos ministrios, como rgos setoriais e os rgos especficos, subordinados ao MPOG, como, por exemplo, a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos e a Secretaria do Oramento Federal.

2.1.1 O Plano Plurianual e a Defesa Nacional

O Plano Plurianual (PPA) estabelece, segundo a Constituio Federal de 1988, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. O plano plurianual institudo por lei e elaborado no primeiro ano de mandato do presidente eleito, para execuo nos quatro anos seguintes.

Segundo a Constituio Federal, artigo 167, pargrafo 1, os investimentos, cuja execuo seja levada a efeito por perodos superiores a um exerccio financeiro, s podero ser iniciados se previamente includos no PPA ou se nele includos por autorizao legal. A no observncia desse preceito caracteriza crime de responsabilidade.

O PPA apresenta duas dimenses: uma dimenso estratgica, representando a orientao estratgica de governo (viso de longo prazo e objetivos de governo) e as orientaes estratgicas dos ministrios (objetivos setoriais) e uma dimenso ttico-operacional, representando os programas e aes. Tais dimenses esto ilustradas na figura 1 a seguir:

18

Figura 1 Dimenses do PPA

Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.

Como se pode observar, os programas esto inseridos na dimenso ttico-operacional do PPA e so os elementos-base do plano. Segundo a portaria n 42/1999 (BRASIL, 1999), do ento Ministrio do Oramento e Gesto, os programas representam o instrumento de organizao da ao governamental visando concretizao dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual. Outra definio convencional e mais clssica pode ser encontrada no Manual de Oramento por Programas e Realizaes da Organizao das Naes Unidas ONU:

o programa o nvel mximo de classificao do trabalho executado por uma unidade administrativa de nvel superior no desempenho das funes que lhes so atribudas. Utiliza-se a palavra para designar o resultado do trabalho , ou seja, um produto ou servio final, representativo dos propsitos para que a unidade foi criada. (ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, 1971, p. 40)

Sendo assim, toda ao do governo est estruturada em programas orientados para a realizao dos objetivos estratgicos definidos para o perodo do PPA. O programa funciona como elemento integrador entre o planejamento de mdio prazo do governo (PPA) e o planejamento operacional do governo, o oramento propriamente dito. Desse modo, o plano termina no programa e o oramento comea no programa, conferindo, assim, a integrao entre esses instrumentos.

No atual sistema de planejamento e oramento do governo, existem dois tipos de programas, os Programas Finalsticos e os Programas de Apoio s Polticas Pblicas e reas Especiais. O Manual Tcnico do Oramento - 2011, elaborado pela Secretaria do Oramento Federal (SOF) assim dispe:

19

Os Programas so classificados em dois tipos: Programas Finalsticos: dos quais resultam bens ou servios ofertados diretamente sociedade, cujos resultados sejam passveis de mensurao; Programas de Apoio s Polticas Pblicas e reas Especiais: so programas voltados aos servios tpicos de Estado, ao planejamento, formulao de polticas setoriais, coordenao, avaliao ou ao controle dos programas finalsticos, resultando em bens ou servios ofertados ao prprio Estado, podendo ser composto inclusive por despesas de natureza tipicamente administrativas. (BRASIL, 2010, p. 40)

Observa-se que os programas finalsticos esto atrelados diretamente s polticas pblicas, de benefcio direto sociedade, j os de apoio, por sua vez, possuem carter de suporte prpria existncia do Estado, podendo ser tambm administrativos.

O Quadro 1 abaixo apresenta a lista dos programas inseridos no PPA 2008-2011 que foram atribudos ao Ministrio da Defesa, principal responsvel pela funo Defesa Nacional.

Quadro 1 Lista dos programas sob responsabilidade do MD

Tipo de programa Cdigo/Descrio

Finalsticos

0623 Segurana de Vo e Controle do Espao Areo Brasileiro 0631 - Desenvolvimento da Infra-Estrutura Aeroporturia 0639 - Segurana da Navegao Aquaviria 0643 - Calha Norte 1383 - Assistncia e Cooperao das Foras Armadas Sociedade

Apoio s Polticas

Pblicas e reas Especiais

0472 - Proantar 0474 - Recursos do Mar 0620 - Preparo e Emprego da Fora Terrestre 0621 - Preparo e Emprego da Fora Area 0622 - Preparo e Emprego do Poder Naval 0625 - Gesto da Poltica de Defesa Nacional 0626 - Reaparelhamento e Adequao da Marinha do Brasil 0627 - Tecnologia de Uso Aeroespacial 0628 - Reaparelhamento e Adequao do Exrcito Brasileiro 0629 - Tecnologia de Uso Naval 0630 - Desenvolvimento da Aviao Civil 0632 - Reaparelhamento e Adequao da Fora Area Brasileira 0633 - Ensino Profissional da Marinha 0637 - Servio de Sade das Foras Armadas 0638 - Ensino Profissional do Exrcito 0640 - Ensino Profissional da Aeronutica 0642 - Tecnologia de Uso Terrestre 0647 - Produo de Material Blico 1057 - Comunicaes, Comando, Controle e Inteligncia nas Foras Armadas 8026 - Mobilizao para Defesa Nacional 8032 - Preparo e Emprego Combinado das Foras Armadas

Fonte: PPA 2008-2011. Adaptado pelo autor

Verifica-se que o MD responsvel por 26 (vinte e seis programas) dos quais 05 (cinco) finalsticos e 21 (vinte e um) de apoio s polticas pblicas e reas especiais. A partir desses programas que o MD se articula para atingir os objetivos setoriais, vinculando sua

atuao aos objetivos de governo e decorrente orientao estratgica de governo explicitada no PPA. Os objetivos setoriais do MD so: a) modernizar e adequar as Foras Armadas; b) desenvolver a capacidade das Foras Armadas operarem de formapromover a integrao logstica das Foras Armadas; d) apoiar o governo nas aes relacionadas ao desenvolvimento do pas. Sendo assim, esperaalinhado aos objetivos setoriais e estes ao objetivo estratgessa convergncia existente entre o programa, os objetivos setoriais e os objetivos de governo:

Figura 2 Relao programa /objetivos setoriais /objetivos de governo

Fonte: Adaptado pelo autor

Portanto, para que os investimentos sejam efetivamente materializados preciso que esses estejam previstos no condio obrigatria para a autorizao do gasto no oramento federal.

2.2 O Oramento Pblico F

O oramento , por sua natureza, a concretizao da vontade poltica de uma nao. Na prtica, toda proposta poltica consiste em inteno de fazer, sendo considerada apenas discurso at o momento em que efetivamente esteja inclabrange as propostas voltadas para a

8032 - Preparo e Empregoda Fora Area; 0620 -Emprego do Poder Naval.

Desenvolver a capacidade das Foras Armadas operarem de forma combinada ou

Fortalecer a insero soberana internacional e a integrao sul

atuao aos objetivos de governo e decorrente orientao estratgica de governo explicitada no PPA. Os objetivos setoriais do MD so: a) modernizar e adequar as Foras Armadas; b) desenvolver a capacidade das Foras Armadas operarem de forma combinada ou conjunta; c) promover a integrao logstica das Foras Armadas; d) apoiar o governo nas aes relacionadas ao desenvolvimento do pas. Sendo assim, espera-se que o programa esteja alinhado aos objetivos setoriais e estes ao objetivo estratgico do governo. A figura 2 ilustra essa convergncia existente entre o programa, os objetivos setoriais e os objetivos de governo:

Relao programa /objetivos setoriais /objetivos de governo

Portanto, para que os investimentos sejam efetivamente materializados preciso que no PPA, dentro dos respectivos programas, a autorizao do gasto no oramento federal.

Oramento Pblico Federal

O oramento , por sua natureza, a concretizao da vontade poltica de uma nao. Na prtica, toda proposta poltica consiste em inteno de fazer, sendo considerada apenas discurso at o momento em que efetivamente esteja includa na lei oramentria, o que abrange as propostas voltadas para a Defesa Nacional.

Programas Vinculados

Emprego Combinado das Foras Armadas; 0621 - PreparoPreparo e Emprego da Fora Terrestre e

.

Objetivo setorialDesenvolver a capacidade das Foras Armadas operarem de forma combinada ou

conjunta

Objetivo de governoFortalecer a insero soberana internacional e a integrao sul-

20

atuao aos objetivos de governo e decorrente orientao estratgica de governo explicitada no PPA. Os objetivos setoriais do MD so: a) modernizar e adequar as Foras Armadas; b)

combinada ou conjunta; c) promover a integrao logstica das Foras Armadas; d) apoiar o governo nas aes

se que o programa esteja ico do governo. A figura 2 ilustra

essa convergncia existente entre o programa, os objetivos setoriais e os objetivos de governo:

Relao programa /objetivos setoriais /objetivos de governo

Portanto, para que os investimentos sejam efetivamente materializados preciso que programas, pois essa previso

O oramento , por sua natureza, a concretizao da vontade poltica de uma nao. Na prtica, toda proposta poltica consiste em inteno de fazer, sendo considerada apenas

uda na lei oramentria, o que

Preparo e Emprego0622 -Preparo e

Desenvolver a capacidade das Foras Armadas operarem de forma combinada ou

-americana

21

Almeida (2001) afirma que:

O oramento como a economia, tambm empresta seus conceitos e princpios anlise do tema da Defesa. Particularmente, uma vez que o oramento o instrumento por excelncia de concretizao da atividade governamental, muito da adequada definio do perfil da Defesa depende de sua apropriada insero no contexto do oramento nacional. Assim, a anlise das questes de Defesa segundo a tica oramentria tende a aproximar o assunto dos demais interesses nacionais. Em especial no que se refere s questes da legitimidade e do controle, a integrao da tica essencialmente militar tica oramentria, ao impulsionar o controle cidado sobre a Defesa, acena para um importante passo na redefinio bem-sucedida das relaes entre a sociedade civil e seus soldados. (ALMEIDA, 2001, p. 31).

Observa-se no trecho anterior a preocupao do autor em aproximar as questes de Defesa segundo a viso oramentria. Dentro desse contexto, Silva (2007) leciona que:

por meio do oramento que o governo estabelece as reas prioritrias para a aplicao dos recursos disponveis para o setor pblico. A definio dos setores nos quais as despesas sero realizadas determina a natureza da interveno estatal na economia do pas, o que realizado por meio das funes econmicas do Estado, tambm conhecidas como funes fiscais, que na posio de Musgrave e Musgrave (1980) tem por objetivo favorecer os ajustamentos na alocao de recursos, realizar ajustes na distribuio de renda e garantir a estabilidade econmica. (SILVA, 2007, p. 53).

No entendimento do referido pesquisador, a identificao das relaes e influncias entre as espcies dos gastos federais e o Oramento da Unio uma maneira de qualificar as polticas e avaliar a ao governamental em suas principais reas de interveno na sociedade na busca pelo crescimento econmico e desenvolvimento social, conforme o compromisso de suas polticas, entre as quais esto includos os investimentos pblicos. Nesse sentido, a evoluo e dinmica desses investimentos constituem importante indicativo do emprego do oramento.

2.2.1 As classificaes oramentrias da despesa

As classificaes oramentrias so de fundamental importncia para a compreenso do oramento, o qual exige conhecimento de sua estrutura e organizao. Assim, a classificao surge da necessidade de atender as exigncias por informaes demandadas pelos atores interessados nas Finanas Pblicas, especialmente na administrao oramentrio-financeira. Burkhead (1971, p. 145) leciona que a classificao a chave estrutural para a organizao consciente e racional do oramento do Governo.

22

Do ponto de vista da classificao oramentria, o MD o principal responsvel pela execuo da funo Defesa Nacional, nela compreendidas todas as aes relacionadas Estratgia Nacional de Defesa, Defesa Terrestre, Defesa Naval, Defesa Area, Cincia, Tecnologia e Inovao, Ao Combinada ou Conjunta das Foras Armadas, Desenvolvimento da Infra-estrutura Aeroporturia, Desenvolvimento da Aviao Civil e Aes de Apoio Sociedade Civil.

Giacomoni (2010) afirma que na classificao das contas que compem o oramento fundamental a observncia de algum critrio que, por sua vez, busca alcanar determinado objetivo, uma utilidade especfica. A Lei n 4320/64 estabelece os seguintes critrios de classificaes oramentrias: institucional (evidencia quais os rgos responsveis pela execuo da despesa), funcional (demonstra em que rea de ao governamental a despesa ser realizada), por programas (evidencia o que fazer com os recursos, qual o problema a resolver) e segundo a natureza (demonstra qual o efeito econmico da realizao da despesa e em que objeto de gasto ser realizada a despesa). O quadro 2 a seguir ilustra os critrios de classificao das despesas atualmente vigente:

Quadro 2: Critrios de classificao das despesas

Critrio de classificao Item da estrutura Pergunta respondida Exemplo aplicado pesquisa

Institucional rgo e Unidade Oramentria

Quem faz? 52000 - Ministrio da Defesa

(rgo) 52121 - Comando do Exrcito

(Unidade Oramentria)

Funcional Funo e Subfuno Em que rea da despesa a ao governamental ser

realizada?

05 - Defesa Nacional (Funo)

153 Defesa Terrestre (Subfuno)

Por programas Programas e aes O que fazer? Por que feito? Como fazer?

0620 - Preparo e Emprego da Fora Terrestre

(Programa) 2449 Doutrina e Estratgia

Militar (Ao)

Segundo a natureza

Categoria Econmica da Despesa, Grupo de Natureza de Despesa

Qual o efeito econmico da realizao da despesa?

Em que objeto de gasto ser realizada a despesa?

Despesa de Capital (Categoria Econmica)

Investimentos (Grupo de Natureza de Despesa)

Fonte: Manual Tcnico do Oramento (2010), adaptado pelo autor.

A seguir, so abordadas sucintamente cada critrio de classificao acima descrito.

23

2.2.1.1 Classificao Institucional

Segundo o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (BRASIL, 2011), a classificao institucional reflete a estrutura, organizacional e administrativa, de alocao dos crditos oramentrios e est estruturada em dois nveis hierrquicos: rgo oramentrio e unidade oramentria. A Lei n 4.320/64, em seu artigo 14, estabelece que constitui unidade oramentria o agrupamento de servios subordinados ao mesmo rgo ou repartio a que sero consignadas dotaes prprias. J o rgo oramentrio o agrupamento de unidades oramentrias. (MTO - 2012, p. 35).

Na redao de Giacomoni (2010, p.90), a finalidade principal dessa classificao evidenciar as unidades administrativas responsveis pela execuo da despesa, isto , os rgos que gastam os recursos de conformidade com a programao oramentria. Segundo o autor, um critrio classificatrio indispensvel para a fixao de responsabilidades e os consequentes controles e avaliaes.

Reis e Machado Jr. (2010, p. 50), esclarecem que a cada unidade oramentria deve corresponder: responsabilidade pelo planejamento e execuo de certos projetos e atividades; competncia para autorizar despesa e/ou empenhar. Na lio desses autores, a unidade oramentria o centro de planejamento, elaborao oramentria, execuo oramentria, controle interno, custos, resultados e informaes.

O quadro 3 a seguir apresenta a classificao institucional relacionada ao MD:

24

Quadro 3 Classificao Institucional do Ministrio da Defesa

rgo Unidade Oramentria

52000 - Ministrio da Defesa

52101 - Ministrio da Defesa 52111 - Comando da Aeronutica 52121 - Comando do Exrcito 52131 - Comando da Marinha 52133 - Secretaria da Comisso Interministerial para os Recursos do Mar 52211 - Caixa de Financiamento Imobilirio da Aeronutica 52221 - Indstria de Material Blico do Brasil - IMBEL 52222 - Fundao Osrio 52232 - Caixa de Construes de Casas para o Pessoal da Marinha - CCCPM 52901 - Fundo do Ministrio da Defesa 52902 - Fundo de Administrao do Hospital das Foras Armadas 52903 - Fundo do Servio Militar 52911 - Fundo Aeronutico 52912 - Fundo Aerovirio 52921 - Fundo do Exrcito 52931 - Fundo Naval 52932 - Fundo de Desenvolvimento do Ensino Profissional Martimo

Fonte: Manual Tcnico do Oramento (2012), adaptado pelo autor.

2.2.1.2 Classificao Funcional

Segundo o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (BRASIL, 2011), a classificao funcional segrega as dotaes oramentrias em funes e subfunes. Essa classificao busca responder em que rea da ao governamental a despesa ser realizada. Assim, cada atividade, projeto e operao especial identificar a funo e a subfuno s quais se vinculam.

A atual classificao funcional foi instituda pela Portaria n 42, de 14 de abril de 1999, do ento Ministrio do Oramento e Gesto. Compe-se de um rol de funes e subfunes prefixadas que servem como agregador dos gastos pblicos por rea de ao governamental nos trs nveis de Governo.

Giacomoni (2010, p. 95) leciona que a principal finalidade dessa classificao fornecer as bases para a apresentao de dados e estatsticas sobre os gastos pblicos nos principais segmentos em que atuam as organizaes do Estado. Na lio de Burkhead (1971, p. 149, grifos do autor), a classificao funcional pode ser chamada classificao para os cidados, uma vez que proporciona informaes gerais sobre as operaes do Governo, que podem ser apresentadas em uma espcie de oramento resumido.

25

O critrio funcional de classificao da despesa possui duas categorias: funo e subfuno. Segundo a Portaria n 42/99, a funo entendida como o maior nvel de agregao das diversas reas de despesa que competem ao setor pblico. J a subfuno representa uma partio da funo, visando agregar determinado subconjunto de despesa do setor pblico. A atual classificao funcional compreende 28 funes e 109 subfunes. Estas ltimas podero ser combinadas com funes diferentes daquelas a que estejam vinculadas, existindo a possibilidade de matricialidade na conexo entre funo e subfuno, na forma do anexo Portaria n 42/99. O quadro 4 a seguir apresenta a classificao funcional que, em regra, relaciona-se com o MD:

Quadro 4 Classificao Funcional relacionada ao Ministrio da Defesa

Funo Subfuno

05 Defesa Nacional 52101 - Ministrio da Defesa 52111 - Comando da Aeronutica 52121 - Comando do Exrcito

Fonte: Manual Tcnico do Oramento (2012). Adaptado pelo autor

2.2.1.3 Classificao por programas (Estrutura Programtica)

A classificao por programas, modernamente denominada de estrutura programtica, impe que toda ao do Governo seja estruturada em programas orientados para a realizao dos objetivos estratgicos definidos no Plano Plurianual (PPA) para o perodo de quatro anos. A finalidade bsica dessa classificao, segundo o mestre Giacomoni (2010, p. 100), demonstrar as realizaes do governo, o resultado final de seu trabalho em prol da sociedade. Para o autor, esse critrio surgiu com o objetivo de permitir o cumprimento das novas funes do oramento, em especial a representao do programa de trabalho. A classificao por programas constituda por quatro categorias: programa, projeto, atividade e operaes especiais. Conforme a portaria n 42/99, o programa o instrumento de organizao da ao governamental visando concretizao dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual. O projeto um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou o aperfeioamento da ao de governo. A atividade, por sua vez, um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes

26

que se realizam de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto necessrio manuteno da ao de governo. Por fim, as operaes especiais so as despesas que no contribuem para a manuteno das aes de governo, das quais no resulta um produto, e no geram contraprestao direta sob a forma de bens ou servios. Giacomoni (2010, p.101, grifo do autor) ressalta que apesar de no prevista na norma geral, mas por exigncia das Leis de Diretrizes Oramentrias, a lei oramentria federal trar uma quinta categoria na classificao por programas: o subttulo. Segundo o autor, o subttulo possui a finalidade de especificar a localizao fsica da ao.

2.2.1.4 Classificao segundo a natureza

Segundo o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (BRASIL, 2011), a classificao da despesa oramentria, segundo a sua natureza, compe-se de: Categoria Econmica; Grupo de Natureza de Despesa; e Elemento de Despesa. Complementa tal classificao a informao gerencial denominada modalidade de aplicao, a qual segundo o referido manual tem por finalidade indicar se os recursos so aplicados diretamente por rgos ou entidades no mbito da mesma esfera de Governo ou por outro Ente da Federao e suas respectivas entidades. O objetivo da modalidade de aplicao possibilitar a eliminao da dupla contagem dos recursos transferidos ou descentralizados. Burkhead (1971) assim discorre sobre as finalidades dessa classificao:

Pode proporcionar informes acerca da contribuio do governo renda nacional e se essa contribuio est aumentando ou diminuindo. Pode indicar, tambm, a parcela relativa da formao de capital de uma nao, propiciada atravs do setor governamental. Ela pode indicar, atravs da comparao entre perodos fiscais, se o governo est contribuindo para criar presses inflacionrias, em virtude de suas atividades aumentarem a procura, ou se as atividades governamentais tm carter deflacionrio. Esse tipo de classificao pode ainda informar acerca da forma pela qual o impacto das atividades governamentais transmitido se por meio de transferncias ou pelo uso direto de recursos. (BURKHEAD, 1971, p.278)

As despesas oramentrias so classificadas em duas categorias econmicas: despesas correntes e despesas de capital.

As despesas correntes so as destinadas produo de bens e servios correntes. Assim, classificam-se nessa categoria todas as despesas que no contribuem, diretamente, para a formao ou aquisio de um bem de capital. Na definio da Lei n 4.320/64, artigo 12, pargrafos 1 e 2, compreendem as:

27

a. dotaes para manuteno de servios anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservao e adaptao de bens imveis; e as

b. dotaes para despesas as quais no corresponda contraprestao direta em bens ou servios, inclusive para contribuies e subvenes destinadas a atender manifestao de outras entidades de direito pblico ou privado.

Classificam-se como despesas de capital as que contribuem para a formao ou aquisio de bem de capital e de produtos para revenda, a concesso de emprstimos e a amortizao de dvidas.

O Grupo de Natureza de Despesa (GND) , segundo o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (BRASIL, 2011), um agregador de elementos de despesa com as mesmas caractersticas quanto ao objeto de gasto. Atualmente existem previstos 06 (seis) grupos os quais se vinculam s categorias econmicas, conforme quadro 5, a seguir:

Quadro 5 Categorias econmicas e grupos

Categorias econmicas Grupos

3. Despesas Correntes 1. Pessoal e Encargos Sociais 2. Juros e Encargos da Dvida 3. Outras Despesas Correntes

4. Despesas de Capital 4. Investimentos 5. Inverses Financeiras 6. Amortizao da Dvida

Fonte: Lei n 4.320/64.

Para Giacomoni (2010, p. 109), a finalidade principal dos grupos demonstrar importantes agregados da despesa oramentria: pessoal, juros, amortizao da dvida etc.

Em funo da delimitao dos gastos que se analisou no presente trabalho, importante destacar a definio de investimento segundo o que prescreve o art. 12, 4 da Lei n 4.320/64:

Classificam-se como investimentos as dotaes para o planejamento e a execuo de obras, inclusive as destinadas aquisio de imveis considerados necessrios realizao destas ltimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisio de instalaes, equipamentos e material permanente e constituio ou aumento do capital de empresas que no sejam de carter comercial ou financeiro. (BRASIL, 1964)

O Manual Tcnico do Oramento - 2012 traz uma definio mais atual, qual seja:

28

os investimentos compreendem as despesas oramentrias com softwares e com o planejamento e a execuo de obras, inclusive com a aquisio de imveis considerados necessrios realizao destas ltimas, e com a aquisio de instalaes, equipamentos e material permanente. (BRASIL, 2011, p. 49)

A partir desses conceitos verifica-se que o MTO atualiza a legislao base inserindo as despesas com Softwares no mbito dos investimentos.

De todo o exposto, verifica-se que o entendimento das classificaes oramentrias de fundamental importncia para a anlise do gasto pblico federal.

2.2 Execuo oramentria e financeira

A execuo oramentria est intimamente ligada execuo financeira. Ambas geralmente ocorrem de forma simultnea, causando muitas vezes certa confuso. Sendo assim, faz-se necessrio alguns comentrios acerca desses institutos.

O equvoco gerado de certa forma compreensvel, haja vista tais execues ocorrerem de maneira atrelada. Ocorre que havendo oramento e no existindo o financeiro, no poder ser realizada a despesa. Por outro lado, pode haver recurso financeiro, mas se no houver a disponibilidade oramentria, invivel se torna o dispndio.

A Secretaria do Tesouro Nacional, em seu portal na internet2, define a execuo oramentria como sendo a utilizao dos crditos consignados no Oramento ou Lei Oramentria Anual LOA. J a execuo financeira, por sua vez, representa a utilizao

de recursos financeiros, visando atender realizao dos projetos e/ou atividades atribudas s Unidades Oramentrias pelo Oramento. Nesse entendimento, destacam-se duas palavras-chave, habitualmente distintas no vocabulrio das finanas pblicas: crdito e recurso. O primeiro termo empregado para designar o lado oramentrio. O segundo, para o lado financeiro. Assim, tais termos apresentam-se como duas faces da mesma moeda. O crdito oramentrio, dotao ou autorizao de gasto ou sua descentralizao, o recurso financeiro, portanto, dinheiro ou saldo de disponibilidade bancria.

A figura 3 a seguir ilustra a integrao existente entre a execuo oramentria e

financeira da despesa:

2 Disponvel em: Acesso em: 02 fev. 12

Figura 3 Integrao entre a execuo oramentria e financeira das despesas

Fonte: Adaptado de Giacomoni (

importante ressaltar que adas despesas pblicas nele na pea oramentria. Para

condio que esse gasto tenha sido legal e oficialmente Legislativo e que sejam percorridosestgios de execuo das despepagamento.

O primeiro estgio consiste no eo ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigao de pagamento

Integrao entre a execuo oramentria e financeira das despesas

Adaptado de Giacomoni (2010, p. 321).

importante ressaltar que a execuo do oramento se efetiva a partir das despesas pblicas nele fixadas, no havendo espao para outros dispndios no

ara que a utilizao de recursos pblicos seja efetuada, a primeira condio que esse gasto tenha sido legal e oficialmente fixado e autorizado pelo

percorridos, conforme ilustrado na figura 3,execuo das despesas previstos na Lei n 4.320/64: empenho, liquidao e

O primeiro estgio consiste no empenho que, segundo o artigo 58 da Lei n 4.320/ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigao de pagamento

29

Integrao entre a execuo oramentria e financeira das despesas

se efetiva a partir da realizao fixadas, no havendo espao para outros dispndios no previstos

utilizao de recursos pblicos seja efetuada, a primeira e autorizado pelo Poder

, conforme ilustrado na figura 3, estritamente os trs : empenho, liquidao e

ndo o artigo 58 da Lei n 4.320/64, ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigao de pagamento

30

pendente ou no de implemento de condio. Consiste na reserva de dotao oramentria para um fim especfico.

Empenhada a despesa e aps a entrega do bem ou a prestao do servio, processa-se o segundo estgio: a liquidao. Segundo o disposto no artigo 63 da Lei n 4.320/1964:

Art. 63. A liquidao da despesa consiste na verificao do direito adquirido pelo credor tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito. 1 Essa verificao tem por fim apurar: I a origem e o objeto do que se deve pagar; II a importncia exata a pagar; III a quem se deve pagar a importncia, para extinguir a obrigao.

A liquidao considerada pela Secretaria do Tesouro Nacional como o estgio em que efetivamente a despesa oramentria executada, j que satisfeitos os implementos de condio (entrega do bem ou a prestao do servio), dificilmente a despesa oramentria ser anulada.

O ltimo estgio, por fim, se d com a ordem de pagamento o qual definido, nos termos do artigo 64 da Lei n 4.320/64, como sendo o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa liquidada seja paga. O Manual de Contabilidade Aplicado ao Setor Pblico (2011) complementa a definio:

O pagamento consiste na entrega de numerrio ao credor por meio de cheque nominativo, ordens de pagamentos ou crdito em conta, e s pode ser efetuado aps a regular liquidao da despesa. [...] A ordem de pagamento s pode ser exarada em documentos processados pelos servios de contabilidade. (BRASIL, 2011, p.100)

Outro aspecto importante a ser destacado dentro desse contexto de execuo oramentrio-financeira a questo dos Restos a Pagar. De acordo com a Lei n 4.320/64, consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas no pagas at o dia 31 de dezembro distinguindo-se as processadas das no processadas. Na ausncia de definio por parte da Lei n 4.320/64, essas categorias foram caracterizadas no Decreto n 9.3872/86, em seu artigo 68, pargrafo 1, entendem-se por processadas e no processadas, respectivamente, as despesas liquidadas e as no liquidadas. Sobre o assunto, Giacomoni (2010) assim sintetiza:

despesas processadas so as despesas liquidadas, ou seja, aquelas cujos implementos de condio foram verificados e satisfeitos, estando em condies de pagamento. J as no processadas so as despesas empenhadas que se encontram em fase de execuo, sem condies de se submeterem ao estgio da liquidao, ou seja, da verificao do direito adquirido pelo credor. A referida distino especialmente importante, j que as despesa no processadas no liquidadas no

31

se constituram ainda como obrigaes reais, cabendo s demonstraes contbeis evidenciar essa situao. (GIACOMONI, 2010, p. 319, grifos do autor)

A partir desse entendimento, faz-se necessrio abordar algumas limitaes atualmente existentes nas normas gerais que regulam o ciclo oramentrio.

Em primeiro lugar, cita-se o descompasso existente entre a execuo oramentria e a financeira. Sobre o assunto, Giacomoni (2010) enftico ao afirmar que tal disfuno potencializada

negativamente pelas prticas, comuns na gesto pblica brasileira, de concentrar as liberaes financeiras no final do exerccio e de produzir grande nmero de empenhos, visando aos aproveitamento dos crditos. Nessas condies, no h tempo para a realizao efetiva da despesa, restando promover, em grande volume, a inscrio de saldos de empenhos no processados em restos a pagar. (GIACOMONI, 2010, p. 332-333, grifos nossos)

Ciente dessa realidade, a esfera federal, particularmente para o mbito do Poder Executivo, vem criando limitaes inscrio automtica de despesas em restos a pagar. A ltima medida nesse sentido foi a edio do Decreto n 7.654, de 23 de dezembro de 2011, que altera as regras relativas aos restos a pagar previstas no Decreto n 93.872/86. Segundo o novo decreto, os restos a pagar inscritos na condio de no processados e no liquidados posteriormente tero validade at 30 de junho do segundo ano subsequente ao de sua inscrio. No entanto, o referido decreto abre margem, permanecendo vlidos os Restos a Pagar no processados que se refiram s despesas executadas diretamente pelos rgos e entidades da Unio ou mediante transferncia ou descentralizao aos Estados, Distrito Federal e Municpios, com execuo iniciada at 30 de junho do ano subsequente inscrio e os restos a pagar no processados relativos s despesas do Programa de Acelerao do Crescimento PAC, do Ministrio da Sade ou do Ministrio da Educao financiadas com recursos da Manuteno e Desenvolvimento do Ensino. Nesse sentido, observa-se que a exceo em torno dessa limitao de inscrio dos restos a pagar muito grande, sendo que foram priorizadas as despesas relacionadas ao PAC, Sade e Educao. O real efeito dessa medida somente poder ser conferido ao final do exerccio financeiro de 2012. O certo que o crescimento de restos a pagar equivale em termos financeiros ao crescimento de dvida pblica, sendo, portanto, um elemento a ser combatido pelos gestores pblicos. Outro aspecto o fato de haver pouca vinculao entre o que se solicita e o que se concede, ocasionando uma consequente falta de compromisso entre o que se aprova e o que se executa na viso de Piscitelli, Timb e Rosa (2006) os quais assim lecionam:

32

Leva mais quem pode mais; ou seja, no havendo critrios programticos bem definidos , valem mesmo a habilidade pessoal e a influncia poltica. Novos programas so criados e outros, superdimensionados, mesmo em detrimento de necessidades prioritrias no atendidas. A prtica parece demonstrar que quem discute o oramento, de um lado e de outro, muitas vezes no sabe o que est pedindo e do que pode dispor; pede-se sempre mais do que preciso, para se obter menos do que possvel. A incerteza e a impreciso dos dados e informaes disponveis contribuem para uma espcie de pacto no declarado entre os rgo setoriais e o central de planejamento (que tem as informaes-chave); h pouca vinculao entre o que se solicita e o que se concede, e, posteriormente compromisso entre o que se aprova e o que se executa. Est mais ou menos convencionado que preciso pedir 200 para conseguir 100, mesmo que s fosse necessrio e possvel ter 150. Quem sofre o corte em geral no consultado; e a medida sempre financeira. (PISCITELLI, TIMB e ROSA, 2006, p. 91, grifos nossos)

Por fim, surge como limitao, na viso de Piscitelli, Timb e Rosa (2006, p. 92) a impressionante tendncia histrica manuteno do que j se obteve uma vez, o que corresponde inercialidade. Na viso dos autores, quando se adotam prticas como fixao de tetos, ou percentuais de acrscimo ou reduo, no so levadas em conta as singularidades inerentes a cada situao, as perspectivas de cada rgo/entidade, seu desempenho, as prprias prioridades nacionais. Nesse sentido acrescentam que

se algum gastou no incio ou na ampliao de qualquer atividade/projeto, tende a usufruir de uma espcie de limite cativo; o ano em curso sempre serve de base (?) ou piso para o seguinte, o que induz os gestores a consumirem todos os seus recursos disponveis, a pretexto de que podero sofrer reduo de limites no ano seguinte. No caso dos tetos, tende-se a criar uma certa acomodao; tenta-se atingi-los e l permanecer, provocando rigidez para baixo. (PISCITELLI, TIMB e ROSA, 2006, p. 92, grifo itlico do autor, grifo negrito nosso)

De todo o exposto, verifica-se que muitos aspectos envolvem a execuo oramentria e financeira das despesas fixadas no oramento. Para a consecuo dos objetivos desta pesquisa, destacam-se a interligao entre o lado oramentrio e o financeiro, as etapas da execuo da despesa e as limitaes existentes no atual ciclo oramentrio. Compreender tais aspectos de vital importncia para a discusso do assunto o qual est intimamente ligado ao tema do presente estudo.

2.3 Defesa Nacional

Em primeiro lugar, faz-se mister apresentar o conceito de Defesa Nacional presente na Poltica de Defesa Nacional: Defesa Nacional o conjunto de medidas e aes do Estado, com nfase na expresso militar, para a Defesa do territrio, da soberania e dos interesses

33

nacionais contra ameaas preponderantemente externas, potenciais ou manifestas. Para atingir essas medidas e aes do Estado, o governo distribuiu competncias ao Ministrio da Defesa (MD), rgo executor da direo superior das Foras Armadas (Comando da Marinha, Comando do Exrcito e Comando da Aeronutica). Sua misso principal a preparao e a execuo de polticas ligadas Defesa e segurana do pas, como o caso da Poltica de Defesa Nacional e da Estratgia Nacional de Defesa, adiante comentadas. Assim sendo, o MD detm sob sua responsabilidade uma vasta e diversificada gama de assuntos, alguns dos quais de grande sensibilidade e complexidade, como, por exemplo, as operaes militares, o oramento de Defesa, o servio militar, a poltica e a estratgia militares, dentre outros no relacionados diretamente com sua misso principal.

O MD est organizado em quatro grandes segmentos, a saber: o Estado-Maior Conjunto das Foras Armadas (EMCFA); a Secretaria de Produtos de Defesa (Seprod); a Secretaria de Pessoal, Ensino, Sade e Desporto (Sepesd) e a Secretaria de Coordenao e Organizao Institucional (SEORI). Em 2011, o MD passou a abrigar tambm o Centro Gestor e Operacional do Sistema de Proteo da Amaznia (Censipam), vinculado anteriormente Casa Civil da Presidncia da Repblica. Integram ainda a estrutura do ministrio, na qualidade de rgos subordinados, a Escola Superior de Guerra (ESG) centro de excelncia em estudos de alto nvel sobre Defesa Nacional e o Hospital das Foras Armadas (HFA), responsvel pela assistncia hospitalar aos militares das Foras Armadas e seus dependentes, Presidncia da Repblica e a segmentos da sociedade devidamente autorizados, alm do desenvolvimento do ensino e da pesquisa.

Outro aspecto importante a ser abordado so os normativos legais que positivam e orientam a atuao do Ministrio da Defesa em sua misso constitucional, os quais passam a ser comentados a seguir.

2.3.1 A Poltica de Defesa Nacional

A Poltica de Defesa Nacional (PDN), aprovada pelo Decreto n 5.484, de 30 de junho de 2005, o documento condicionante de mais alto nvel do planejamento de Defesa e tem por finalidade estabelecer objetivos e diretrizes para o preparo e o emprego da capacitao nacional, com o envolvimento dos setores militar e civil, em todas as esferas do Poder Nacional (BRASIL, 2005, p.1). Segundo o Sistema do Planejamento Estratgico Militar SPEM (2005), a PDN

34

uma poltica de Estado que estabelece a postura nacional frente s ameaas preponderantemente externas e com nfase nas aes de carter militar. Trata-se de documento de nvel nacional, elaborado pelo mais alto escalo governamental e aprovado pelo Presidente da Repblica. As suas alteraes podem decorrer de variaes sensveis dos aspectos conjunturais, de alteraes da viso poltica dos governantes ou da prpria estatura poltico-estratgica brasileira. (SPEM, 2005, p. 7)

Na lio de Proena Jr. e Diniz (1998) uma poltica de Defesa caracteriza-se por sua natureza poltica. Segundo os autores,

preciso entend-la como fruto do entrechoque de interesses e perspectivas das diversas foras polticas relevantes no panorama poltico da sociedade brasileira. Como sempre em assuntos polticos, tratar-se- sempre de um acordo, resultado de mtuas concesses, de natureza pragmtica ou ideolgica, refletindo um determinado equilbrio temporrio de foras, as diferentes intensidades com que os interesses concretos dos grupos polticos aparecem na cena internacional, e at a maior ou menor presena do tema no conjunto da opinio pblica. Portanto, embora a poltica de Defesa deva ser considerada como parte da poltica do Estado, ela tambm , como qualquer poltica, provisria, temporria, e seus objetivos tendero a oscilar conforme o grau de diferena entre os grupos e suas respectivas posies de fora no cenrio poltico. Em qualquer sociedade complexa e diversificada como a brasileira, os objetivos no so homogneos; apenas predominam sobre outros. (PROENA JR; DINIZ, 1998, p. 13)

De carter preponderantemente voltado para ameaas externas, a PDN compe-se de duas partes, a saber: uma parte essencialmente poltica, a qual contempla os conceitos, os ambientes internacional e nacional, alm dos objetivos de Defesa e outra parte estratgica, englobando orientaes e diretrizes. A introduo do documento bem clara e objetiva, afirmando que:

A Poltica de Defesa Nacional, tema de interesse de todos os segmentos da sociedade brasileira, tem como premissas os fundamentos, objetivos e princpios dispostos na Constituio Federal e encontra-se em consonncia com as orientaes governamentais e a poltica externa do Pas, a qual se fundamenta na busca da soluo pacfica das controvrsias e no fortalecimento da paz e da segurana internacionais. Aps um longo perodo sem que o Brasil participe de conflitos que afetem diretamente o territrio nacional, a percepo das ameaas est desvanecida para muitos brasileiros. Porm, imprudente imaginar que um pas com o potencial do Brasil no tenha disputas ou antagonismos ao buscar alcanar seus legtimos interesses. Um dos propsitos da Poltica de Defesa Nacional conscientizar todos os segmentos da sociedade brasileira de que a Defesa da Nao um dever de todos os brasileiros. (BRASIL, 2008)

Verifica-se que a PDN apresenta um discurso de preocupao com o setor, pois o Brasil apresenta uma complexa e variada posio geoestratgica, significativas disparidades regionais e possibilidades de conflitos na regio norte, principalmente pela questo da

35

Amaznia, regio de extensa rea com baixo ndice de desenvolvimento, imenso potencial de riqueza natural, notadamente o precioso e, cada vez mais escasso, bem: a gua. Segundo Oliveira (2005), este novo quadro de desafios induz o governo federal a estabelecer novas diretrizes estratgicas nos campos da estabilidade financeira, abertura do mercado nacional, tratamento prioritrio das questes sociais e desenvolvimento do regime democrtico, induzindo formao de um Estado-indutor de polticas, com capacidade de desenvolvimento em reas sociais prioritrias. Ciente dessa posio que ocupa o Brasil, o governo federal lanou ao final de 2008 a Estratgia Nacional de Defesa, um esforo no sentido de integrar a PDN poltica global do governo.

2.3.2 A Estratgia Nacional de Defesa

A Estratgia Nacional de Defesa (END) foi aprovada pelo Decreto n 6.703, de 18 de dezembro de 2008, fruto da posio de destaque que o Brasil vem ocupando no contexto internacional, exigindo nova postura no campo da Defesa. Sendo assim, o plano orientado em trs eixos estruturantes: reorganizao das Foras Armadas, reestruturao da indstria brasileira de material de Defesa e poltica de composio dos efetivos das Foras Armadas. Tais eixos podem ser assim resumidos:

36

Figura 4 Eixos estruturantes da Estratgia Nacional de Defesa

Fonte: Estratgia Nacional de Defesa. Adaptado pelo autor.

Os eixos ilustrados anteriormente constituem os pilares bsicos da organizao da Estratgia. A partir desses eixos, a END pautada em diretrizes, entre as quais se destacam:

3. Desenvolver as capacidades de monitorar e controlar o espao areo, o territrio e as guas jurisdicionais brasileiras. 4. Desenvolver, lastreado na capacidade de monitorar/controlar, a capacidade de responder prontamente a qualquer ameaa ou agresso: a mobilidade estratgica. 6. Fortalecer trs setores de importncia estratgica: o espacial, o ciberntico e o nuclear 7. Unificar as operaes das trs Foras, muito alm dos limites impostos pelos protocolos de exerccios conjuntos. 8. Reposicionar os efetivos das trs Foras. 9. Adensar a presena de unidades do Exrcito, da Marinha e da Fora Area nas fronteiras. 10. Priorizar a regio amaznica. 11. Desenvolver, para fortalecer a mobilidade, a capacidade logstica, sobretudo na regio amaznica. 19. Preparar as Foras Armadas para desempenharem responsabilidades crescentes em operaes de manuteno da paz. 22. Capacitar a indstria nacional de material de Defesa para que conquiste autonomia em tecnologias indispensveis Defesa. (BRASIL, 2008)

Observa-se que por meio dessas diretrizes, vrios assuntos de grande relevncia e interesse nacional foram abordados, um marco indito no pas. com base nesse conjunto de indicaes que o Ministrio da Defesa vem se articulando para apresentar um conjunto de aes legais decorrentes da END.

Aborda a redefinio do papel do Ministrio da Defesa e a enumerao de diretrizes estratgicas relativas a cada uma das Foras, com a especificao da relao que deve prevalecer entre elas. Ao lado dessas diretrizes aborda-se o papel de trs setores decisivos para a Defesa Nacional: o ciberntico, o espacial e o nuclear.

REORGANIZAO DAS FORAS ARMADAS

REESTRUTURAO DA INDSTRIA DE DEFESA

POLTICA DE COMPOSIO DOS EFETIVOS DAS FORAS ARMADAS

Tem como propsito assegurar que o atendimento das necessidades de equipamento das Foras Armadas apie-se em tecnologias sob domnio nacional.

Refere-se relao da sociedade com suas Foras Armadas discutindo-se a composio dos efetivos militares, com sua consequncia sobre o futuro do Servio Militar Obrigatrio. O propsito zelar para que as Foras Armadas reproduzam, em sua composio, a prpria Nao. O Servio Militar Obrigatrio deve, pois, funcionar como espao republicano, no qual possa a Nao encontrar-se acima das classes sociais.

37

Esse processo iniciou-se com as propostas de mudanas na Lei Complementar n 97, de 09 de junho de 1999. Aps um perodo intenso de discusso entre o MD, seus comandos militares e parlamentares, o Congresso Nacional aprovou a Lei Complementar n 136, de 25 de agosto de 2010, a qual altera dispositivos da LC 97 e cria o Estado-Maior Conjunto das Foras Armadas, alm de disciplinar as atribuies do Ministro de Estado da Defesa. Dentro dessas atribuies, uma importante inovao dessa Lei foi o fato de atribuir competncia ao Ministro da Defesa para implantar o Livro Branco da Defesa Nacional, adiante comentado.

Dentre outras aes, destacam-se dois decretos baixados no mesmo dia pelo Presidente da Repblica. O primeiro refere-se ao Decreto n 7.276, de 25 de agosto de 2010, o qual aprova a Estrutura Militar de Defesa e d outras providncias. O referido decreto visa ao preparo e ao emprego do Poder Militar de acordo com os preceitos legais. O segundo trata-se do Decreto n 7.274, de 25 de agosto de 2010, o qual dispe sobre a Poltica de Ensino de Defesa (PEnsD) e d outras providncias.

Essas aes demonstram o impulso que a END conferiu aos assuntos de Defesa no Brasil. Outros aspectos esto sendo levantados a partir das diretrizes da END, como, por exemplo, algumas alteraes na Lei Geral de Licitaes, inserindo pontos especficos de simplificao no processo de compras de produtos de Defesa.

Em suma, a Estratgia Nacional de Defesa reveste-se de elevada importncia ao trazer o tema Defesa para o centro do debate nacional e de integrar a poltica de Defesa poltica global do governo. A partir dela, houve um maior fortalecimento do Ministrio da Defesa, de modo a cumprir sua misso de direo da atuao das Foras Armadas.

2.3.3 O Livro Branco de Defesa Nacional

Conforme abordado anteriormente, a Lei Complementar n 136, de 25 de agosto de 2010, inovou ao atribuir competncia ao Ministro da Defesa para implantar o Livro Branco da Defesa Nacional, conforme redao a seguir descrita:

Art. 9 O Ministro de Estado da Defesa exerce a direo superior das Foras Armadas, assessorado pelo Conselho Militar de Defesa, rgo permanente de assessoramento, pelo Estado-Maior Conjunto das Foras Armadas e pelos demais rgos, conforme definido em lei. 1 Ao Ministro de Estado da Defesa compete a implantao do Livro Branco de Defesa Nacional, documento de carter pblico, por meio do qual se permitir o acesso ao amplo contexto da Estratgia de Defesa Nacional, em perspectiva de mdio e longo prazos, que viabilize o acompanhamento do oramento e do planejamento plurianual relativos ao setor.

38

2 O Livro Branco de Defesa Nacional dever conter dados estratgicos, oramentrios, institucionais e materiais detalhados sobre as Foras Armadas, abordando os seguintes tpicos: I - cenrio estratgico para o sculo XXI; II - poltica nacional de Defesa; III - estratgia nacional de Defesa; IV - modernizao das Foras Armadas; V - racionalizao e adaptao das estruturas de Defesa; VI - suporte econmico da Defesa Nacional; VII - as Foras Armadas: Marinha, Exrcito e Aeronutica; VIII - operaes de paz e ajuda humanitria. (BRASIL, 2010)

O Livro Branco da Defesa Nacional (LBDN) ser um documento chave da Poltica Nacional, haja vista o carter pblico de tal documento em que toda a viso do governo a respeito do tema estar disponvel para consulta a qualquer cidado, conforme legislao citada. Dentre outros objetivos o LBDN destina-se a oferecer uma perspectiva suficiente para permitir um oramento adequado ao planejamento plurianual, alm de ser um instrumento de prestao de contas. Atualmente, encontra-se em fase de audincia pblica, por meio de seminrios versando sobre temas pertinentes ao seu contedo. O lanamento do Livro Branco de Defesa Nacional est previsto para novembro de 2012.

Do exposto, verifica-se que de suma importncia para a consecuo dos objetivos propostos pela pesquisa o conhecimento da estrutura de Defesa do pas, suas caractersticas e peculiaridades. Pelo visto, observa-se que a Defesa Nacional possui diversas singularidades que o diferenciam dos outros setores governamentais e devem estar presentes nas anlises e debates que envolvem o tema.

2.4 Gastos pblicos, crescimento econmico e suas externalidades positivas

O gasto pblico importante instrumento de atuao governamental por meio principalmente de sua poltica fiscal, a qual se traduz no principal instrumento de poltica econmica do setor pblico. Basicamente, a poltica fiscal consiste, segundo Cleto e Dezordi (2002, p. 21) na elaborao e organizao do oramento do governo, o qual demonstra as fontes de arrecadao e os gastos pblicos a serem efetuados em um determinado perodo (exerccio). Para os autores, o objetivo dessa poltica atingir a atividade econmica e assim alcanar dois objetivos inter-relacionados, a saber: estimular a produo, ou seja, o crescimento econmico e combater, se for o caso, a elevada taxa de desemprego.

Os gastos pblicos efetuados pelo governo devem estar de acordo com o que foi previamente planejado na formulao das polticas pblicas em diferentes reas de atuao:

39

Sade, Educao, Defesa Nacional, entre outras, elevando-se o nvel de bem-estar da populao. Especificamente na funo Defesa, esses dispndios governamentais em tese devem estar alinhados com as diretrizes estabelecidas na Poltica de Defesa Nacional e sua respectiva Estratgia, atingindo os objetivos do governo para essa rea de atuao governamental.

As pesquisas de Ram (1986), Aschauer (1989), Barro e Martins (1990) e Cashin (1995), convergem em suas concluses e indicam que os gastos pblicos podem elevar o crescimento econmico. De acordo com Barro e Martins (1990), a espcie dos gastos pblicos fator determinante dos reflexos destes no crescimento econmico. Assim, a formao de capital pelo setor governamental, como despesa oramentria, em geral, contribui positivamente para o aumento da produo enquanto que as demais despesas pblicas possuem tendncia de tornar o crescimento mais lento.

Kneller et al. (1999), empregando dados em painel para os pases da Organizao de Cooperao e de Desenvolvimento Econmico (OECD), no perodo 1970-1995, chegaram concluso de que os gastos produtivos (entre os quais foram considerados Defesa, Educao, Sade, Transporte e Comunicao) estimularam o crescimento. Os gastos no-produtivos, por seu turno (Seguridade Social, Recreao e Servios Econmicos), apresentaram efeitos negativos.

Nesse sentido, tomando por base tais pesquisas, pode-se inferir que o investimento pblico fator decisivo para o crescimento econmico de um pas gerando externalidades positivas e conduzindo para uma melhoria no bem-estar geral da sociedade.

Filellini (1994) leciona que os investimentos do setor pblico contribuem no longo prazo para um aumento da produtividade. Alm disso, o referido autor afirma que tais investimentos atuam como condio preponderante para a atrao dos investimentos privados, oferecendo externalidades positivas e retornos expressivos.

Como exemplo prtico dessa atrao de investimentos, gerao de externalidades positivas e crescimento econmico proporcionado pelo investimento pblico pode-se citar o Programa Calha Norte (PCN), que apresenta elevada alocao de investimentos sendo desenvolvido pelo Ministrio da Defesa por meio das Foras Armadas e convnio com governos locais. Segundo informaes extradas do site do Ministrio da Defesa, o PCN tem como objetivo aumentar a presena do poder pblico na regio amaznica, contribuindo para a Defesa Nacional, proporcionando assistncia s suas populaes e fixando o homem nas fronteiras, tendo como pblico-alvo as populaes dos estados do Amap, Acre, Amazonas,

40

Rondnia, Roraima e os municpios da Calha Norte do Rio Amazonas, no estado do Par e a Ilha do Maraj. Em seu ltimo relatrio3, o MD afirma que para implantar essa estratgia,

o PCN tem atuado em duas vertentes: militar e civil. Na vertente militar, o PCN executa suas aes mediante a transferncia de recursos oramentrios diretamente para as Foras Armadas, visando implantao e ampliao de unidades da Marinha, Exrcito e Fora Area na regio. Na vertente civil, tm sido celebrados convnios entre o Ministrio da Defesa (MD) e os estados e prefeituras abrangidos pelo Programa para permitir a realizao de projetos de infraestrutura bsica, complementar e a aquisio de equipamentos, que serviro de plos irradiadores do desenvolvimento social sustentvel. (BRASIL, 2010, p. 1, grifo nosso)

Para se ter uma ideia, atualmente o PCN possui 11(onze) aes, sendo 3(trs) projetos e 8 (oito) atividades, conforme se verifica no quadro 6 a seguir:

Quadro 6 Aes do Programa Calha Norte

Aes (projetos e atividades) Objetivo Projeto 1 Construo de Embarcaes para Controle e Segurana da Navegao Fluvial na Regio do Calha Norte.

Visa melhorar a infraestrutura de apoio navegao e a logstica para as unidades militares instaladas e apoiar a populao da Regio, evitando a ocorrncia de acidentes com embarcaes e inibindo aes ilcitas e proporcionando segurana ao trfego aquavirio na extensa malha fluvial da regio.

Projeto 2 Implantao da Infraestrutura Bsica nos Municpios da Regio do Calha Norte

Tem por finalidade, em conjunto com as outras aes, melhorar as condies de sade, educao, saneamento bsico, transporte, energia e comunicaes das comunidades mais carentes da regio, proporcionando melhoria na qualidade de vida.

Projeto 3 Implantao de Unidades Militares na Regio do Calha Norte

Visa aumentar o Poder Estatal Brasileiro na Regio, atuando de forma direta na manuteno da soberania nacional, inibindo a proliferao de aes ilcitas e servindo de ncleo de colonizao e de apoio s comunidades carentes da rea.

Atividade 1 Gesto e Administrao Programa Calha Norte

Permite ao MD verificar in locco os convnios realizados e os empreendimentos das Foras Armadas.

Atividade 2 Apoio areo na Regio do Calha Norte

o apoio logstico realizado por meio areo em proveito das aes do Programa, em apoio s unidades militares instaladas na regio e em benefcio das comunidades isoladas. Muitas vezes, a utilizao do meio areo a nica forma eficaz de prestar assistncia s populaes carentes isoladas.

Atividade 3 - Manuteno de Aerdromos na Regio do Calha Norte

Tem como objetivo manter em condies de operao os aerdromos da regio que necessitam de servios de manuteno para deix-los em condies de serem operados com segurana.

Atividade 4 Conservao de Rodovias na Regio do Calha Norte

Visa manuteno do trfego nas rodovias da Regio do Calha Norte, com prioridade para aquelas construdas com recursos do Programa.

Atividade 5 Manuteno de Pequenas Centrais Eltricas na Regio do Calha Norte

Visa atender a dificuldade de assistncia tcnica em regies isoladas e carentes, onde a populao, geralmente, constituda por indgenas e nativos, cujas administraes regionais no possuem meios para a manuteno das pequenas centrais eltricas instaladas.

Atividade 6 - Apoio s Comunidades da Regio do Calha Norte

Visa prestar apoio diversificado s comunidades carentes, contribuindo para sua fixao na regio e seu desenvolvimento local, evitando seu xodo em busca de melhores condies de vida, com o consequente esvaziamento demogrfico da rea.

Atividade 7 Manuteno de Atenuar o desgaste das embarcaes que so empregadas em prol das aes do

3 Relatrio de Situao 2010. Disponvel em Acesso em 19 JUL 11.

41

embarcaes na Regio do Calha Norte

Programa, mantendo-as em condies de uso com segurana e evitando aplicao de maior volume de recursos com recuperaes de grande porte.

Atividade 8 Manuteno da Infraestrutura instalada nos Pelotes Especiais de Fronteira da Regio do Calha Norte

Tem o objetivo de atenuar a deteriorao, por ao do clima amaznico das instalaes dos servios bsicos prestados pelas Unidades Militares de Fronteira, a fim de mant-las em pleno funcionamento, evitando dispendiosas recuperaes futuras.

Fonte: Ministrio da Defesa. Adaptado pelo autor.

Conforme informaes extradas do site do MD4, o PCN abrange 194 (cento e noventa e quatro) municpios, 95 (noventa e cinco) dos quais ao longo dos 10.938 Km (dez mil, novecentos e trinta e oito kilmetros) da Faixa de Fronteira, em 6 (seis) Estados da Federao (Acre, Amap, Amazonas, Par, Rondnia e Roraima). Sua rea de atuao corresponde a 32% do Territrio Nacional onde habitam cerca de 8 (oito) milhes pessoas, a incluindo 46% da populao indgena do Brasil.

Sendo assim, observa-se que o referido programa pode servir como um exemplo de gerao de desenvolvimento na regio. Nesse caso ilustrativo, verifica-se, ao que tudo indica, que o investimento pblico proporciona empregos, melhorias no acesso sade, educao, comunicaes, transportes, enfim, em praticamente todos os setores da economia regional. Como pode-se observar, todas essas externalidades positivas podem conduzir a uma atrao, inclusive, de investimentos privados, contribuindo para o retorno do investimento pblico.

Ressalta-se que tais externalidades esto presentes no somente no Programa Calha Norte, tomado como exemplo, mas tambm, em praticamente todos os programas que compem a funo Defesa Nacional e que recebem alocao de investimentos pblicos.

4 Disponvel em:

Acesso em: 19 jul. 2011

42

3 METODOLOGIA

Do ponto de vista do objetivo, o presente estudo realizou-se sob a forma exploratria e descritiva. Quanto aos procedimentos, empregou-se a pesquisa bibliogrfica, utilizando-se como suporte terico livros, artigos cientficos, dissertaes e teses relacionadas ao tema estudado; bem como, utilizou-se a pesquisa documental aos bancos de dados de diversos portais oficiais de rgos do governo.

Este trabalho refere-se aos anos de 2004 a 2010. Trata-se da anlise da estrutura do gasto pblico federal em aspectos-chave, de acordo com os objetivos propostos. Os dados primrios foram gerados pelo Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI) e consultados junto ao Sistema Siga Brasil, do Senado Federal, o qual se mostrou o melhor meio oficial, ntegro e confivel de extrao de dados disponvel atualmente para consulta livre e que permitiu a elaborao de consultas especficas montadas ao critrio do pesquisador, com algumas limitaes, quais sejam:

a. no cmputo dos valores no esto inclusos os valores transferidos aos Estados e Municpios por determinao da Constituio Federal os quais elevam a participao de funes que possuem vinculao constitucional, caso da Sade e Educao, e acabam por inibir funes que no possuem tal previso, como a Defesa Nacional; e

b. a avaliao da participao relativa do nvel de gasto nas diversas funes governamentais, em relao ao PIB, requer diferentes padres de referncia. Segundo SILVA (1974), geralmente, exige referncias setoriais, padres de gastos mdios comparados em nvel internacional, referncias ao nvel de desenvolvimento do pas, bem como de sua posio geogrfica e a existncia de polticas especficas para cada setor.

Entretanto, a principal limitao encontrada para o desenvolvimento do presente estudo foi a dificuldade de acessibilidade aos dados. Tal limitao deve-se ao fato de no haver disponvel para consulta uma fonte de dados com todas as informaes necessrias e metodologias de extrao de dados isonmicas. Assim, a fonte de dados que se mostrou mais completa para os objetivos deste estudo foi a do Sistema Siga Brasil.

Uma preocupao inerente s pesquisas que trabalham com base de dados financeiros a questo da dupla contagem. Para minimizar tal problema, os dados extrados foram comparados com as informaes provenientes do Balano Geral da Unio e de sries histricas publicadas pela Secretaria do Tesouro Nacional. Dessa maneira, essa verificao cruzada permitiu ter uma razovel certeza de que os dados extrados no Siga Brasil em seus

43

aspectos gerais representam a realidade. Portanto, pode-se admitir que os dados trabalhados pela pesquisa apresentam consistncia, confiabilidade e integridade, apesar de derivar de uma nica fonte de informao.

Importante destacar que a presente pesquisa tomou como base os investimentos diretos assim entendidos aqueles aplicados diretamente pela Unio (modalidade de aplicao 90) ou aplicados indiretamente por meio das transferncias voluntrias (principalmente as modalidades de aplicao 30 Transferncias a Estados e ao Distrito Federal e 40 Transferncias a Municpios). Destaca-se que no esto inclusas no clculo desses investimentos as transferncias constitucionais (Fundo de Participao dos Municpios - FPM, Fundo de Participao dos Estados FPE e Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao - FUNDEB etc), bem como os investimentos das empresas estatais. Foram consideradas somente as despesas executadas, assim considerados aquelas que foram empenhadas e liquidadas somando-se os restos a pagar no processados inscritos no respectivo exerccio financeiro, conforme metodologia adotada pela Secretaria do Tesouro Nacional. Quanto a forma de tratamento dos dados, para a anlise e interpretao dos resultados, adotaram-se 3 (trs) procedimentos. Em um primeiro momento, compararam-se os investimentos na funo Defesa com o

total dos investimentos nas demais reas, verificando-se a participao relativa de cada funo.

Em uma segunda etapa, compararam-se os investimentos em Defesa Nacional com o PIB nacional, analisando-se a dinmica dos investimentos em Defesa Nacional sob aspectos macroeconmicos.

Por ltimo, realizou-se um comparativo da execuo oramentria e financeira dos investimentos diretos do governo federal entre as funes governamentais, verificando-se o percentual de execuo dos investimentos pblicos distribudos s respectivas funes como forma de avaliar o nvel de competncia do setor Defesa em sua execuo oramentria e financeira. Para tanto, tomou-se como base os investimentos autorizados, isto , a soma dos valores da dotao inicial com os cancelamentos e remanejamentos relativos abertura de crditos adicionais, confrontando-os com as despesas liquidadas e com as pagas para verificar o percentual de execuo oramentria e de execuo financeira respectivamente.

Cabe ressaltar que o presente trabalho possui um carter geral, no se atendo a questes especficas do setor. O intuito do estudo buscar avaliar por meio dos dados

44

oramentrios os aspectos macroestruturais dos investimentos diretos do governo federal de maneira a obter uma viso geral da realidade enfrentada pelo setor de Defesa.

45

4 RESULTADOS E DISCUSSO

A seguir so apresentados os resultados do trabalho, ocasio em que so abordadas paralelamente as respectivas discusses. O captulo foi dividido em sees que representam os objetivos especficos propostos pela pesquisa.

4.1 A participao relativa dos investimentos nas funes de governo

Os investimentos na funo Defesa foram comparados com o total dos investimentos nas demais reas, verificando-se a participao relativa de cada funo. A anlise dos gastos em investimentos de uma funo de governo em relao ao total investido permite inferir sobre a prioridade de alocao dos gastos governamentais em relao s respectivas funes.

O apndice 1 apresenta os dados compilados, base da presente anlise. Na tabela 1 a seguir encontra-se ilustrada a ordenao das funes de governo de acordo com sua participao relativa no somatrio do perodo:

Tabela 1 Ordenao das funes de governo por participao relativa no montante dos investimentos diretos do governo federal no perodo 2004-2010

Em Milhes R$

Prioridade Funo 2004 (%) 2005 (%)

2006 (%)

2007 (%)

2008 (%)

2009 (%)

2010 (%)

Total Investimentos (2004-2010)

Participao relativa

(2004-2010) 1 Transporte 22,6 28,1 26,7 35,5 39,6 40,6 42,8 201.405 39,1% 2 Urbanismo 6,7 8,8 8,9 20,9 9,9 7,5 6,9 51.675 10,0% 3 Gesto Ambiental 3,3 5,6 3,2 6,9 10,4 9,6 7,7 40.772 7,9% 4 Sade 17,1 13,1 11,6

gilmar_possati.pdf

Documents