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한국의 사회갈등과 경제적 비용

목차

Ⅰ. 사회갈등의 효과적 관리

Ⅱ. 사회갈등의 경제적 비용

Ⅲ. 해외사례로 본 갈등관리

Ⅳ. 시사점

2009. 6. 24. (제710호)

작성 : 박준 수석연구원(3780-8526)[email protected]김용기 연구전문위원,이동원, 김선빈 수석연구원

감수 : 홍순영 연구위원(3780-8104)[email protected]

CEO Information 710호

《 요 약 》

효과적 갈등관리가 중요

1987년 민주화 이후 한국에서는 각종 사회갈등이 제도 내에서 원만하게 관리되지

못하고 물리적으로 표출됨으로써 막대한 사회적 비용이 발생했다. 갈등을 제대로 관

리할 경우 국가발전의 에너지로 삼을 수 있는 반면, 아르헨티나의 페론(Peron) 정권

처럼 갈등을 선동ㆍ조장하거나 방치할 경우 사회분열을 초래하고 국가발전을 저해

할 수 있다. 현재 글로벌 금융위기의 여파로 각국의 사회갈등 수준이 높아지면서 한

국보다 갈등관리능력이 우수한 선진국도 CEO 납치(보스내핑) 등과 같은 심각한 갈

등상황을 겪고 있는 실정이다. 사회갈등으로 인한 파국적 결과를 막으려면 당사자들

이 갈등의 사회적 비용이 막대함을 자각함으로써 효과적인 갈등관리의 필요성에 대

한 사회적 공감대를 형성해야 한다.

갈등으로 경제적 비용이 크게 발생

한 사회의 갈등수준은 소득불평등, 인종다양성 등 구조적 갈등요인과 갈등관리시

스템의 효과성에 의해 결정된다. 즉, 구조적 갈등요인이 많을수록 갈등이 발생할 가

능성이 높지만, 민주주의 성숙도와 정부의 정책수행능력으로 구성된 갈등관리시스템

이 효과적으로 작동할 경우 사회갈등은 완화될 수 있다. 본 보고서에서 제시한 사회

갈등지수에 따르면 한국은 27개 OECD 회원국 중에서 네 번째로 사회갈등이 심한

국가로 나타났다. 갈등수준이 높은 주 원인은 구조적 갈등요인이 적음에도 불구하고

이용가능한 가장 최근 데이터인 2007년 현재 한국의 민주주의와 정부효과성 지수가

선진국보다 낮은 평가를 받았기 때문이다. OECD 27개국을 대상으로 한 회귀분석

결과 OECD 평균보다 높은 갈등수준으로 인해 1인당 GDP의 27%를 비용으로 지불

하고 있는 것으로 나타났다. 종교 및 언어 갈등을 효과적으로 관리하여 OECD 상위

권의 선진경제로 자리매김한 스위스나 갈등관리에 실패한 이탈리아 및 터키의 사례

를 통해 교훈을 얻어야 한다.

갈등관리시스템을 업그레이드

사회갈등을 완화하려면 현행 갈등관리시스템의 개선이 필요하다. 성숙한 민주주의

가 되기 위해서는 代議制와 대중참여의 문제점을 보완해 배려와 관용의 정신에 기초

한 합리적 토론이 중심이 되도록 민주주의를 업그레이드해야 한다. 이를 위해 미디

어, 시민단체 등 시민사회가 갈등을 완화하고 여론을 수렴하는 사회적 공기로서의 역

할을 충실히 해야 한다. 정부의 정책수행능력과 관련해서는 법치주의의 고도화를 통

해 갈등 유발을 억제하고, 규제와 조정 등 행정서비스의 품질을 제고해야 할 것이다.

삼성경제연구소


1

Ⅰ. 사회갈등의 효과적 관리

사회갈등에는 順기능과 逆기능이 존재

□ 갈등은 모든 사회에 존재하여 민주주의는 이러한 갈등을 효과적으로

관리함으로써 갈등의 부정적 영향을 최소화하기 위한 제도

- 사회갈등은 사회집단이 권력, 사회적 지위, 희소한 자원 등을 차지하기

위해 상대집단을 의식하며 서로 경쟁하는 상태1)

ㆍ갈등이 표출되는 방식에는 선거, 公的討論, 로비, 입법청원 등의

제도적 방식과 집회, 시위, 폭동, 내전 등의 물리적 방식이 존재

- 민주주의 사회는 다양한 이익추구와 의견차를 인정하기 때문에 갈등을

억압하는 대신 갈등이 제도적 방식을 통해 표출되도록 관리하는 것이 중요

□ 제대로 관리된 갈등은 국가발전의 에너지가 될 수 있지만, 관리되지

못한 갈등은 국가 쇠망 요인으로 작용

- 갈등은 양극화 등 구조적 문제에 대한 관심을 환기시켜 제도개선,

사회응집력 향상 등에 기여할 수 있으나, 갈등을 선동·조장하거나

방치할 경우 사회분열을 초래하고 국가발전을 저해

빈부갈등 관리에 실패한 아르헨티나

▷ 2차 세계대전 이후 아르헨티나 정치인들은 빈부갈등을 정치적으로 이용

- 20세기 초 아르헨티나는 1인당 GDP가 서유럽 국가들과 비슷한 세계 5대 경제

부국이었으나 소득불평등은 중남미에서 가장 심각

- 후안 페론(Juan Peron)은 '사회정의'를 내걸고 시혜적 재분배정책을 추진

▷ 선진국에서 만년 중진국으로 추락한 아르헨티나는 자본축적 미흡과 성장주도

산업 부재로 선진국 재진입이 요원

- 1인당 GDP 증가가 정체(1913년 2,377→1989년 3,880달러,1985년 미 달러 기준)

(자료: Engerman, S. & Sokoloff, K. (1997). Factor Endowments, Institutions, and Differential Paths

of Growth Among New World Economies. In Harber, S. (Ed.), How Latin America Fell Behind.)

1) Oberschall, A. (1978). Theories of Social Conflict. Annual Review of Sociology, 4(1), 291-315.



2

민주화 이후 한국은 갈등의 順기능보다 逆기능을 경험

□ 한국은 과거 억압되었던 각종 사회갈등이 1987년 민주화 이후 분출되기 시작

- 1987년 13대 대선 이후 주요 선거는 지역갈등을 오히려 심화

ㆍ특정 정당이 특정 지역을 석권하는 '지역할거주의' 현상이 지속

- 노사관계는 임금인상, 고용안정, 근로조건 개선 등을 둘러싸고 해마다

春鬪, 夏鬪 등 쟁의가 반복

- 2002년 美軍장갑차사건 이후에는 이념갈등이 한국사회의 주요 갈등으로

자리매김

- 정부의 대형국책사업에 대해 시민단체와 이해당사자들이 집단행동으로

저항하는 '공공갈등'도 빈발

□ 갈등이 제도적으로 원만하게 관리되지 못하고 물리적으로 표출되어

국정혼란을 야기하고 막대한 경제적 비용을 초래

- 1996년 12월 노동법 개정에 반대한 노동계의 총파업으로 당시 문민

정부의 권력누수현상이 가속화되어 외환위기 직전 위기대응에 실패2)

- 노사분규는 파업으로 인한 생산손실3)과 노조가입률이 집중적으로

높은 대기업 부문의 일자리 감소4)를 야기

- 새만금사업, 방폐장 입지선정, 경부고속철도 천성산 터널공사 등

대형 국책사업들이 반대집단의 저항에 밀려 집행과정에서 표류하는

등 정부의 정책성과가 현저하게 저하

2) 손호철ㆍ황인원 (2008). "세계화에 대한 동아시아 발전국가의 대응 비교연구."; 손호철 外 (2009).

『세계화와 한국의 국가-시민사회Ⅰ』. 서울: 이매진.3) 2000∼04년 중 파업으로 인한 근로손실일수가 인구 천명당 106일로 OECD평균(47일)의 두 배를 상회4) 300인 이상 대기업(전체 노동조합원의 82.6%가 소속)의 일자리는 1999∼2007년 사이 약 7만개 감소



3

글로벌 경제위기로 효과적 갈등관리의 필요성이 한층 더 부각

□ 글로벌 금융위기의 여파로 각국의 사회갈등 수준이 높아지면서 한국보다

갈등관리능력이 우수한 선진국에서도 사회갈등이 심각한 수준

- 경기침체로 인해 미래에 대한 불안감이 고조된 상황에서 고용조정과

정부의 부실은행 지원이 大衆의 불만을 자극

- 특히 프랑스에서는 근로자들이 해고보상금 등을 요구하며 CEO를

감금하고 위협하는 '보스내핑(Bossnapping)' 현상이 대두

금융위기와 선진국의 사회갈등

▷ 프랑스에서는 2009년 3∼4월에 캐터필러, PPR, 3M, Sony 등 구조조정을

추진 중이던 기업에서 보스내핑이 발생

▷ 영국 에딘버러에서는 2009년 3월 25일에 시민들이 프레드 굿윈 前 로열뱅크오브

스코틀랜드 은행장의 저택을 습격하여 창문과 승용차를 파괴

▷ 2009년 4월 2일 G20 정상회담이 열린 런던에서 자본주의 질서를 반대하는 시위대가

英蘭銀行으로 행진을 시도하면서 경찰과 대치

□ 갈등해소와 효과적인 갈등관리의 필요성에 대한 사회적 공감대 형성이 시급

- 갈등의 당사자가 갈등해결의 의지를 갖지 못할 때 양쪽 모두 양보를 거부

하고 파국적 결말로 치닫는 '치킨게임(Chicken Game)'의 상황이 발생5)

- 치킨게임을 윈윈게임으로 바꾸기 위해서는 갈등의 당사자들이 갈등

관리 실패로 발생하는 사회적 비용을 인식하는 것이 필수

ㆍ유럽통합의 시발점인 '유럽석탄철강공동체(European Coal and Steel

Community)'는 2차 세계대전 이후 전쟁재발을 방지하기 위한 프랑스와

독일 정치지도자의 절박한 인식 공유에서 비롯6)

5) 치킨게임은 도로 양쪽에서 두 운전자가 상대방을 향해 돌진하다가 먼저 운전대를 꺾는 쪽이 지는

자동차 경기에서 유래. 국가 간 軍備경쟁, 여당과 야당의 대치 등 극한갈등을 설명하는 분석틀로 활용.6) Eichengreen, B. (2007). The European Economy Since 1945. Princeton: Princeton University Press,

pp. 167-168.



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Ⅱ. 사회갈등의 경제적 비용

1. 사회갈등지수의 개념과 구성요소

사회갈등 발생의 메커니즘

□ 한 사회의 갈등수준은 갈등을 유발하는 사회 구조적 요인과 갈등관리

시스템의 효과성에 의해 결정

- 소득불평등과 인종다양성은 갈등을 유발하는 대표적인 사회 구조적 요인

ㆍ1950년대 가나 독립 후 집권한 아칸族은 카카오 생산을 독점하던

아샨티族을 견제하기 위해 카카오 가격 동결 및 과도한 세금을

부과한 결과 주력 수출품목인 카카오 산업의 쇠퇴7)를 초래

- 갈등관리시스템은 민주주의 성숙도와 정부의 정책수행능력으로 구성

ㆍ민주주의는 다양한 이해관계를 공식적으로 조정함으로써 갈등을

관리하는 제도적 요인 → 민주주의가 정착하지 못한 태국에서는

민주적 절차와 규범에 사회집단들이 불복하면서 갈등이 심화

ㆍ정부의 정책수행능력은 사회갈등을 관리하는 소프트웨어적 요인

→ 유능한 정부는 일관성 있는 국정운영과 효과적인 소통을 통해

사회통합을 달성

□ 구조적 갈등요인이 많고, 갈등관리시스템의 효과성이 낮을수록 국가의

갈등수준은 높아짐

- 구조적 갈등이 심해도 갈등관리시스템이 효과적으로 작동하면 사회

갈등이 완화

7) Easterly, W. & Levine, R. (1997). Africa's Growth Tragedy: Politics and Ethnic Divisions.

Quarterly Journal of Economics , 112(4), 1203-1250.



5

ㆍ계급, 종교, 지역 간 갈등이 심한 네덜란드와 스위스는 선거, 정당

등 민주주의 제도가 효율적으로 작동하여 사회갈등이 완화8)

- 민주주의 성숙도와 정부 정책수행능력은 상호보완 관계로, 민주주의

제도가 다소 미흡해도 정부정책이 효과적이면 갈등을 원만하게 관리

ㆍ싱가포르는 중국계가 국민의 78%를 차지함에도 불구하고 정부가

공용어로 중국어 대신 영어를 채택함으로써 평화적으로 다인종국가

체제를 유지

ㆍ반면, 과거 남아공의 국민당 정부는 극단적인 인종분리정책(Apartheid)을

시행함으로써 흑인의 인권을 억압해 사회갈등이 심화9)

사회갈등의 발생 메커니즘

사회갈등지수의 구성

□ 국제 비교를 통해 한국의 전반적인 사회갈등 수준을 파악하기 위해

사회갈등의 발생 메커니즘을 고려하여 사회갈등지수를 개발

- 사회갈등지수는 갈등요인과 갈등관리 시스템을 각각 반영하는 변수인

소득불균형, 민주주의 성숙도 및 정책수행능력으로 구성

ㆍ소득불균형 지표로는 지니계수, 민주주의 수준은 Polity Ⅳ10)의

민주주의지수, 정책수행능력은 세계은행의 정부효과성지수를 사용8) Lijphart, A. (2004). Constitutional Design for Divided Societies. Journal of Democracy, 15(2).9) The Anti-Apartheid Movement (1979). The Anti-Apartheid Movement, 1959-1979. Conference on

Southern Africa in the 1980s, June 26. London: UK.10) Polity Project는 1975년부터 세계 각국의 민주주의지수를 제공해왔는데, 현재 미국정치학계에서

민주주의 연구에 가장 널리 사용되는 자료로써 신뢰받고 있음. 몬티 마셜 교수가 조사책임을 맡고

있는 제4기 프로젝트(Polity IV)는 2007년까지의 상황을 반영



6

( )사회갈등지수소득불균형지니계수

민주주의지수 정부효과성지수=

+ / 2 11)

□ Polity Ⅳ의 민주주의지수는 행정수반의 선출, 행정권 제한, 정치적

경쟁 등 세 가지 차원에서 각국의 민주주의 성숙도를 측정

- 행정수반 선출 항목은 절차적 제도화, 절차적 경쟁도, 공직의 개방도로 구성

- 정치적 경쟁 항목은 정당체계의 안정성 등 정치참여의 제도화와

반대의견 표현의 자유 등 정치참여의 경쟁도로 구성

□ 세계은행의 정부효과성지수는 정책을 결정하고 집행하는 정부의 능력을

측정

- 총 19개의 세부항목으로 구성되어 있으며 각종 연구기관의 지수나

설문조사결과를 이용하여 세계은행이 1996년부터 측정

ㆍ정책의 효과성, 정부의 업무수행능력, 규제의 비효율성 등으로 구성

사회갈등지수 측정에 사용된 변수

구성요인 변수 지표 설명

갈등요인 소득불균형 지니계수2000년대 중반

(OECD Factbook 2009)

갈등관리

시스템

민주주의

성숙도민주주의 지수

행정수반의 선출절차, 행정권에 대한 제한,

정치적 경쟁 등으로 구성(1991∼2007년 평균)

(Polity IV Project: Political Regime

Characteristics and Transitions,

1800-2007)

정책수행능력 정부효과성지수

정부정책의 일관성, 정부관료의 전문성,

정부규제의 품질 등 (2005년)

(Worldwide Governance Indicators,

World Bank)

주: 모든 변수는 0과 1사이의 값으로 표준화

11) 사회갈등지수는 하버드대 경제학과 교수 Dani Rodrik의 갈등의 경제적 모형을 바탕으로 개발

(Rodrik, D. (1998). Globalisation, Social Conflict and Economic Growth. The World Economy,

21(2), 143-158.) 사회갈등지수가 높을수록 사회갈등이 심하다는 것을 의미.



7

2. 한국의 사회갈등 수준

한국은 OECD 회원국 중 네 번째로 사회갈등이 심한 나라

□ 사회갈등지수를 비교한 결과 한국은 27개 OECD 회원국 중에서 네 번째로

사회갈등이 심한 국가12)

- 한국의 갈등지수는 0.71로 OECD 평균 0.44를 상회13)

사회갈등지수의 국제비교

주: 삼성경제연구소 계산

□ 소득불균형 등 구조적 사회갈등요인은 비교적 양호하나, 민주주의 제도의

미성숙과 정부효과성 부족으로 인해 사회갈등지수가 높음

12) 자료가 존재하지 않는 아이슬란드, 룩셈부르크 및 이상치(Outlier)인 멕시코는 제외13) 본 보고서의 사회갈등지수는 구조적 갈등요인으로 소득불균형만을 고려하였기 때문에 단일민족인

한국의 사회갈등을 미국 등 인종분포가 다양한 국가에 비해 과대평가할 수 있는 한계가 존재



8

- 한국의 소득불균형은 OECD 평균 수준이지만, 민주주의 성숙도(27위)와

정부효과성(23위)은 OECD 평균보다 낮은 편

- 한국의 민주주의지수는 1972∼86년 동안 최저치 0을 기록 → 1987년

민주화와 1997년 정권교체에 따라 8로 상승 → 데이터 종료시점인

2007년까지 불변

ㆍOECD 선진국들의 민주주의지수는 모두 만점인 10이기 때문에 한국은

그간의 민주주의 발전에도 불구하고 현재 OECD 국가 중 27위에 불과

- 정부효과성지수는 1998년 외환위기 시절 최저점인 0.36으로 하락한

이후 완만하게 증가하여 2007년에는 1.26까지 상승했으나 OECD 평균

(1.43)에 비하면 아직 낮은 수준

한국 민주주의지수와 정부효과성지수 추이

주: 민주주의지수 범위: 0∼10, 정부효과성지수 범위: -2.5∼2.5

□ 민주주의지수 중 행정권 제한, 정치참여의 제도화, 정치참여의 경쟁도

등의 항목에서 선진국에 비해 낮게 평가

- 스웨덴과 비교하여 행정권이 다른 헌법기관보다 강하고, 정당체계가

불안정하며, 반대집단에 대한 관용이 미흡한 것으로 평가

- 민주주의 경험이 부족하여 타협의 문화가 미정착되어 있고 법질서를

존중하는 의식도 미흡



9

한국과 스웨덴의 민주주의지수 세부 비교

지표 행정수반의 선출

행정권 제한

정치적 경쟁

하위지표절차적제도화

절차적경쟁도

공직의개방도

정치참여의제도화

정치참여의경쟁도

점수 1∼3 1∼3 1∼4 1∼7 1∼5 1∼5

한국 3 3 4 6 2 4

스웨덴 3 3 4 7 5 5

주: 2007년 기준. 높은 점수는 민주주의 수준이 높다는 것을 의미

자료: Polity IV Project

□ 한국의 정부효과성이 떨어지는 주 요인은 정책의 일관성, 정부의 조정

능력, 정부규제 수준 등이 낮기 때문

- 정책의 일관성 부족으로 정부 신뢰도가 저하됨에 따라 효과적 갈등

관리에 어려움을 겪고 있는 것으로 평가

한국과 덴마크의 정부효과성 비교

지표 정책의 일관성 정부의 조정능력 정부규제의 품질

한국 0.41 0.75 0.53

덴마크 0.73 1.00 0.65

주: 2007년 기준. 점수는 0에서 1까지 분포하며 높을수록 정부정책의 수준이 높은 것을 의미

자료: World Bank

3. 사회갈등의 경제적 비용

사회갈등이 경제에 미치는 영향

□ 사회갈등은 사회적 합의를 어렵게 만들고 이익집단 간 지나친 경쟁을

초래함으로써 경제성장에 부정적인 영향을 끼침

- 소득계층이나 인종분포가 다양해 갈등이 빈번하게 발생하는 지역일수록

경제성장에 필수불가결한 공공재(인프라, 교육)가 과소 공급되는 경향



10

ㆍ1978년 중저소득층 흑인 다수가 미국 매릴랜드州 PG 카운티로

이주하자, 부유층 백인 중심의 기존 주민들은 공립학교 재정지원을

감축하는 법안을 발의해 통과14)

- 강력한 이익집단의 경쟁이 치열하게 벌어지는 사회는 자신에게는

이롭지만 사회 전체의 경제에는 해로운 정책을 추구하는 경향

ㆍ美 경제학자 맨커 올슨(Mancur Olson)은 2차 세계대전에서 패망한

독일과 일본이 빠른 경제성장을 거둔 이유를 사회에 경제적 손실을

초래하는 각종 이익단체가 敗戰으로 와해되었기 때문이라 지적15)

이익집단의 地代추구(Rent Seeking)와 경제성장

▷ 사회갈등은 이익집단의 地代추구 활동을 심화시켜 자원의 생산적인 배분을 저해

- 地代추구 활동이란 이익집단들이 경제적인 이득을 얻기 위해 로비 등 정치적

수단을 통해 정부의 각종 정책에 영향력을 행사하는 것을 의미

- 地代를 얻기 위해 로비하는 과정에서 쓰이는 자원이 생산적인 용도(예: 인프라)

로 쓰이지 못함

(자료: Garfield, R. (1996). Rent Seeking Hobbles Economic Growth. Joint

Economic Committee Report.)

□ 갈등관리시스템이 취약한 국가일수록 경제위기나 불황을 극복하는 데 한계

- 사회갈등은 경제위기 극복에 필요한 재정정책 및 통화정책의 추진을

지연

ㆍ재정난에 처한 브라질 정부는 긴축정책을 추진하려 했으나 '임금-

물가연동'과 확대재정정책의 수혜를 입은 집단이 강력하게 저항해

긴축에 실패하고 인플레이션이 악화(1979년 50% → 1988년 1,000%)

14) Alesina, A., Baqir, R. & Easterly, W. (1999). Public Goods and Ethnic Divisions. Quarterly

Journal of Economics, 114(4), 1243-128415) Olson, M. (1982). The Rise and Decline of Nations. New Haven, CT: Yale University Press.



11

- 불황기를 탈출하는 데 도움이 되는 생산적이고 기업가적인 활동이

정치적인 논쟁으로 소모될 우려

선진국에 비해 높은 갈등수준 때문에 1인당 GDP의 27%를 비용으로 지불

□ 사회갈등지수가 10% 하락할 경우 1인당 GDP가 7.1% 증가하는 효과가

발생

- 한국의 갈등지수가 OECD 평균인 0.44로 완화될 경우 1인당 GDP는

27.0% 증가할 것으로 예상

ㆍ2002∼05년 평균 1인당 GDP기준으로 5,023달러(1만 8,602달러 →

2만 3,625달러) 증가하는 효과

갈등의 경제적 비용 분석

▷ OECD 27개국을 대상으로 사회갈등지수가 1인당 국민소득에 미치는 영향을 회귀

분석을 이용하여 추정

- 추정식: 1인당 GDPi= c + β×갈등지수i + θ×통제변수i + εi

- 모든 변수는 로그化 : β 값은 갈등지수 1% 변화로 인한 1인당 GDP의 % 증감분

ㆍ종속변수인 1인당 GDP는 2002∼05년 평균 실질수치를 사용(자료: OECD)

주요 통제변수

변수 설명 출처

교육 대학교육 등록 비중(2000~2004년 평균) 세계은행

경제규제창업 등의 분야에서 정부규제가 시장경쟁을

제약하는 정도를 측정(2003년)OECD

대외개방도GDP 대비 수출입 비중

(2000∼2004년 평균)Penn World Tables

정부소비지출GDP 대비 정부소비지출 비중

(2000∼2004년 평균)Penn World Tables



12

Ⅲ. 해외사례로 본 갈등관리

□ OECD 국가 중 사회갈등 관리에 성공한 국가는 OECD 상위권에, 갈등관리에

실패한 국가는 OECD 중하위권에 위치

스위스: 소수파의 정부참여를 제도화하여 국민통합을 이룩

스위스 갈등의 근원 : 종교 및 언어 갈등

▷ 16세기 초반 이후 지속된 新ㆍ舊敎 칸톤(Canton) 간의 종교전쟁에서 新敎 측이

승리함으로써 1848년에 스위스연방이 성립

- 칸톤은 스위스연방을 구성하는 州로서 1848년 이전에는 독립된 주권국으로

느슨한 스위스연맹을 형성

- 新敎 측 자유민주당은 연방의회를 지배하고 최고행정기관인 '연방평의회'

7개석을 독식하며 가톨릭계를 정치적으로 배제

▷ 18세기 후반까지 스위스 칸톤은 대부분 독어권에 속해 있었으나 나폴레옹

전쟁 이후 불어권 칸톤이 편입

- 현재 스위스의 26개 칸톤은 독어권 18개, 불어권 6개, 이탈리아어권 1개, 독일,

이탈리아, 로만어 공용권 1개로 구성

□ 19세기 말 연방정부가 추진한 산업정책이 사회갈등으로 인해 좌초될

위기에 직면

- 스위스 연방정부는 산업발전과 국가안보를 위해 당시 전략산업이었던

철도산업의 합병을 추진

ㆍ철도 관할권이 개별 칸톤에게 분할되고 群小철도회사들도 난립해

철도망의 비효율성과 수익성 악화 문제가 발생

ㆍ프랑스 자본이 스위스의 주요 철도회사들을 지배함으로써 스위스

국가안보에 잠재적 위협으로 작용16)

16) Filippini, M. & Maggi, R. (1993). Efficiency and Regulation in the Case of the Swiss

Private Railways. Journal of Regulatory Economics, 5(2), 199-216.



13

- 연방정부의 권한 확대에 반대하던 가톨릭ㆍ불어권 칸톤 주민들이

1891년 국민투표17)에서 구조조정案을 부결시키자 사회갈등이 고조

□ 연방해체로 이어질 수 있는 위기상황에서 반대세력의 연방정부 참여를

제도화하여 갈등을 완화하고 소기의 정책목표도 달성

- 1891년 국민투표 부결에 대한 책임을 지고 행정부인 연방평의회 위원

중 郵政鐵道장관이 사임하자 집권 자유민주당은 그 자리에 가톨릭계

보수당 인사를 기용

ㆍ1891년 이후 소수파에게 연방평의회 의석을 보장하는 전통이 지속

- 정당 간 협력이 국론수렴을 촉진하여 철도기업 인수합병案은 1898년에

67.9%의 지지율로 국민투표를 통과18)

ㆍ1902년에 5개 철도회사의 합병으로 '스위스연방철도'가 설립

- 철도 소유권의 통합이 철도산업의 경쟁력 강화와 국가안보에 기여

ㆍ1902∼51년 사이 승객 수 기준으로 4.0배, 화물량 기준으로 3.6배

성장했고, 1951년에 2.1억스위스프랑의 영업이익을 기록19)

ㆍ스위스는 독일과 이탈리아를 연결하는 중요한 수송로였던 알프스

철도를 2차 세계대전 중 나치독일이 스위스를 공격하지 않도록 하는

협상 도구로 활용

17) 1874년 스위스 연방헌법은 중요한 연방입법에서 일정 수의 시민발의가 있을 경우 국민투표 실시를

의무화. 1874년 개헌에서 직접민주주의 요소가 강화된 이유는 자신들의 정책이 대중적 인기가 있을

것으로 기대한 자유민주당의 정치적 계산에 기인. (Steiner, J. (2002). Consociational Theory and

Switzerland-Revisited. Acta Politica, 37(1), 104-120.)18) Holcombe, A.(1912). The First Decade of the Swiss Federal Railways. Quarterly Journal of

Economics, 26(2), 341-362.19) Baumgartner, J.(1952). The Swiss Federal Railways Are Fifty Years Old. Annals of Public and

Cooperative Economics, 23(3), 249.



14

이탈리아: 정부의 갈등조정전략 부족으로 노동시장개혁이 실패

이탈리아 갈등의 근원 : 이념갈등

▷ 이탈리아는 종교 및 인종 갈등은 약했던 반면, 좌우 이념갈등이 심각

- 이탈리아는 동시대에 극우 파시스트인 베니토 무솔리니(Benito Mussolni)와

공산주의 사상가 안토니오 그람시(Antonio Gramsci)를 배출

- 2차 세계대전 이후 순수비례대표 선거제를 채택한 결과 의회에 진출한 정당이

극좌파인 공산당(PCI)에서 극우파인 이탈리아사회운동(MSI) 등 15개에 이를

정도로 이념적 분열을 노정

□ 2차 세계대전 이후 기독민주당(DC)은 라이벌인 공산당을 견제하고

親공산당 계열의 최대 노조 이탈리아 노동총연맹(CGIL)에 대한 유화책으로

노동자 보호를 위한 규제를 강화

- 최장기 집권당인 기독민주당은 단독다수 확보에 실패하여 군소정당과의

연정을 통해 집권했으나 불안

ㆍ1947∼78년 사이에 31번 정권이 바뀌는 등 극심한 정치불안이 발생

- 1970년 「노동자법(Workers' Statute)」은 15人 이상 기업이 근로자를

해고하기 어렵도록 규제하고, 부당해고자의 경우 복직을 강제

ㆍ경직적인 해고규제(스페인과 더불어 유럽 최고 수준)20)는 새로운

일자리 창출과 新산업 성장에 부정적으로 작용

□ 중도우파연합의 실비오 베를루스꼬니(Silvio Berlusconi) 정부는 반대

집단과의 소통 없이 노동유연화를 추진

- 1990년대 이탈리아는 5차례의 勞使政 사회협약을 통해 노동계의 양보를

얻어 임금-물가연동제 폐지, 공적연금개혁 등의 성과를 이룩21)

20) Eichengreen, B. (2007). The European Economy Since 1945. Princeton Univ. Press, 273.21) ILO (2005. 12). Social Pacts in Italy.



15

- 2001년에 집권한 베를루스꼬니 정부는 사회협약 없이 노동시장유연화案을

발표하고 노동법 개정권을 정부에 위임하는 법률안을 의회에 상정

ㆍ노동시장개혁案은 고용형태 다양화, 파업권 제한, 부당해고자의 복직

대신 금전적 보상 허용, 임시계약직에서 무기계약직으로 전환된

근로자의 해고를 용이하게 만드는 것 등이 주 내용

□ 베를루스꼬니 정부가 법안처리를 강행하자 反정부집단에 의한 테러 등

폭력적 사회갈등이 분출

- 정부의 개혁안을 입안한 경제학자가 볼로냐에서 이탈리아 極左 테러

조직인 '붉은 여단(Red Brigades)'에 의해 피살

- 이탈리아 3大 노조는 정부 각료의 발언에 자극받아 정부와의 협상을

거부하고 2002년 4월 총파업으로 대응

ㆍ노동총연맹(CGIL)이 2002년 3월 로마에서 집회를 개최했을 당시

움베르토 보시(Umberto Bossi) 제도개혁장관이 노조와 테러조직의

연계설을 제기한 것이 총파업의 기폭제로 작용22)

- 베를루스꼬니 정부는 2002년 7월 뒤늦게 노동총연맹을 제외한 나머지

노조들과 사회협약을 체결했으나, 사회협약은 거의 집행되지 못함

□ 노동시장개혁이 좌초함으로써 이탈리아 경제가 활력을 찾는 데 실패

- 베를루스꼬니가 총리로 재임한 2002∼06년 기간 중 연평균 실질GDP

성장률은 0.9%에 불과

- 저성장으로 인해 2003년부터 4년 연속 재정적자 규모가 유로화 가입

조건인 GDP 대비 3% 수준을 초과

22) Italy's Labor Pain. (2002. 4. 8). Business Week.



16

터키: 취약한 민주주의가 경제위기와 민족분규를 초래

갈등의 근원 : 종교 및 인종 갈등

▷ 1923년 공화국 출범 당시 헌법에 정치와 종교가 분리된 세속주의를 명문화했지만

세속주의와 이슬람주의 간의 갈등이 존재

- 1996년 이슬람계의 복지당(Refah Partisi)이 집권했으나 헌법재판소의 위헌판결로

해산되었고, 복지당의 후신 미덕당(Fazilet Partisi)도 2001년 6월 위헌판결로 해산

▷ 터키 국민의 약 17%를 차지하는 쿠르드족이 1920년대부터 분리독립을 주장함으로써

다수인종인 터키족과 갈등

□ 서구민주주의와 달리 政敎분리 원칙이 확립되지 못하여 세속주의파

대통령과 이슬람파 총리 간의 알력으로 경제위기가 심화

- 1998년부터 국제통화기금(IMF)의 지원을 받아 구조개혁을 추진했으나

IMF 프로그램 이행 실적이 저조하여 2000년 11월에 지원이 중단되고

금융위기가 발생

ㆍ부실은행 구제과정의 투명성 부족, IMF와 맺은 통화공급 상한

위반 등으로 IMF는 지원을 중단

ㆍIMF 지원 중단으로 3개월물 은행 간 금리가 60%로 치솟고 주가지수

가 반토막이 나자 터키 정부는 IMF에 재지원을 요청했으며, IMF는

구조조정과 공기업 민영화를 조건으로 수락

- 2001년 2월에 세속주의파인 아메트 세제르(Ahmet Sezer) 대통령과

이슬람파인 뷸렌트 에제빗(Bulent Ecevit) 총리 사이에 갈등이 표면화

ㆍ세제르 대통령이 은행관련 비리를 저지른 각료들을 경질하려 하자,

에제빗 총리는 대통령이 경제위기 상황에서 정부에 협조하지 않는

다고 비난



17

- 경제개혁에 대한 의구심이 대외신인도를 급락시켜 경제위기가 재발

ㆍ3개월물 은행 간 금리가 94.5%까지 상승, 주가지수는 60% 이상,

터키 리라貨는 2배 이상 폭락

ㆍ실질경제성장률이 6.8%(2000년)에서 -5.7%(2001년)로 격감

□ 소수인종에 대한 관용이 부족하여 인종갈등이 격화되고 국제사회의

비난을 자초

- 1984∼99년에 쿠르드 반군세력인 쿠르드 노동당(PKK)과 전쟁을 벌여

3만 7천여명의 사망자가 발생(대부분 쿠르드족)23)

- 터키 정부는 쿠르드족을 소수인종으로 분류하기를 거부하고 강력한

민족동화정책을 실시

ㆍ1991년까지 쿠르드어 사용이 전면 금지되었고, 지금도 공공기관과

공문서에서 쿠르드어 사용이 금지

ㆍ쿠르드어 방송은 2002년부터 국영매체에서 일부 허용되었고,

학교에서의 쿠르드어 수업도 제한적으로만 인정

- 터키의 對쿠르드족 전쟁을 소수인종에 대한 억압으로 보는 서유럽

국가들의 반대로 유럽연합(EU) 가입이 거부

23) Turkey Allows Broadcasting Of Kurdish-Language Shows. (2002. 11. 21). New York Times.



18

Ⅳ. 시사점

다원화와 갈등 복합화 추세에 상응하여 민주주의를 질적으로 심화

□ 경제발전과 민주화의 결과로 한국사회는 구조적으로 다원화

- 각각 20년에 걸친 압축적 경제성장과 민주주의 진전으로 국가, 시장,

시민사회 부문이 균형적 성장 상태를 보이면서 사회적 다원화가 촉진

- 힘의 균형이 존재하는 다원화 구조 속에서 특정 부문이 다른 부문을

일방적으로 견인하기는 곤란

□ 사회적 다원화 추세가 원숙한 선순환에 접어들지 못하면서 각 계층과

집단의 이익표출이 복합갈등으로 발전

- 다양한 요인에 의해 갈등이 발생하여 분쟁의 양상이 복합적

ㆍ이념·계층·지역·세대 등의 기본적 균열구조뿐만 아니라 환경·

복지·문화 등 脫물질주의적 가치까지 반영된 갈등이 표출

□ 사회발전에 보조를 함께하도록 정치제도와 정부 운영체제의 미흡한 부

문을 찾아 개선하고 업그레이드할 필요

- 정당성의 위기에 노출되는 대의민주주의와 이성적 심의에 실패하는

참여민주주의를 지양하여 민주주의를 질적으로 심화하는 한편 정부의

효과성을 동시에 제고

- 민주주의 질적 심화의 토대가 되는 성숙한 시민의식을 배양

⇒ 사회갈등의 효과적 관리

= 민주주의 질적 심화 + 유능한 정부 + 성숙한 시민의식



19

민주주의 질적 심화와 유능한 정부: 갈등 예방 및 조정역량 제고

□ 합리적 토론문화의 형성, 시민의 갈등조정능력 배양, 배려와 관용의

정신을 함양할 수 있도록 민주주의를 질적으로 심화시켜 갈등을 예방

- 개인의 자율성을 중시하면서도 적극적 정치참여를 통해 공공선을

실현하는 민주주의 체제를 지향

ㆍ서로를 인정하고 대화와 타협을 통해 기존 가치를 성찰하며, 개방적이고

역동적인 정치체제를 구축함으로써 갈등조정 메커니즘을 활성화24)

ㆍ제도가 정착되면 '민주주의지수' 산출과정에서 낮게 평가된 행정권에

대한 견제, 정치참여의 제도화 및 경쟁도 상승에 기여

- 이해관계가 첨예하게 대립되는 갈등형 정책이슈는 정부가 직접 결정

하기보다 공익적 판단을 내릴 것으로 기대되는 전문가기구를 활용

ㆍ영국 'Mediation UK'나 미국 'National Association for Community

Mediation'과 같은 민간 갈등조정 자문기관의 육성도 고려

□ 법치주의 고도화를 통해 갈등 유발을 제어하는 한편, 정부역량을 제고해

갈등조정을 원활화

- 법치주의는 정부의 자의적 권력행사를 억제함은 물론 정책의 일관성을

보장함으로써 사회적 신뢰를 증진

ㆍ갈등을 유발하는 상충적 법조항을 개폐하고, 모호한 해석을 가능하게

하는 법률의 미비점을 보완

24) 민주주의 질적 심화를 위해서는 '비지배적 상호성'이 중요. 이는 개인의 자율성과 시민적 덕성을

조화시키는 한편, 시민의 자발적 참여와 갈등의 민주적 해결을 동시에 촉진시킬 수 있는 정치적·

도덕적 판단 근거이자 민주적 심의의 조정원칙으로 갈등 상대방의 정당한 주장 용납, 가치의 다원화,

상호성에 대한 고려를 주 내용으로 함. (곽준혁 (2005). "심의민주주의와 비지배적 상호성."

『국가전략』, 11(2).)



20

- 성과관리체제 강화와 함께 창의적 조직문화를 창달함으로써 공직사회

역량을 배가

ㆍ문제해결형 기동조직을 활성화하고 개별적으로 집적된 정책정보를

통합 운용함으로써 정책시차를 단축하고 정책오차를 최소화

- 규제품질 개선을 위해 복합적 정보가 담긴 규제정보시스템을 구축하고

규제과정과 체계를 쉽게 파악할 수 있는 규제지도(Regulatory map)를

제공

성숙한 시민의식 배양

□ 적정한 사회적 긴장과 갈등을 발전의 동력으로 활용하기 위해 합리적

토론을 통해 이해의 거래(deal)가 아닌 공동체의 복리를 중시할 필요

- 갈등 당사자가 모든 문제를 단번에 해결하려는 조급함에서 벗어나

대화와 양보를 통해 쉬운 문제부터 협상함으로써 상호신뢰를 증진하고

이를 바탕으로 타협의 범위를 확대

□ 사회지도층의 사회공헌을 활성화하고, 시민사회의 공공 책임성을 증진시켜

사회갈등을 예방

- 지도층이 고통분담, 약자지원, 사회인프라 확충 후원 등을 통해

적극적으로 노블레스 오블리주를 실천

- 미디어, 시민단체 등 시민사회도 갈등을 완화하고 여론을 수렴하는

사회적 公器로서의 역할을 충실히 수행

- 이익집단들이 정책에 대한 이해를 제고하고, 절차에 근거해 의사표현을

하는 성숙한 태도를 표출하도록 시티즌십 교육을 강화 CEO



21

【 지표로 보는 경제 Trend 】

< 금융동향 >

6. 16 6. 17 6. 18 6. 19 6. 22

환율원/달러(종가기준)

엔/달러(뉴욕시장)

1,257.5

97.78

1,259.8

96.46

1,266.3

95.81

1,268.4

96.57

1,274.5

96.12

금리회사채(3년AA-, %)

국고채(3년, %)

5.36

4.25

5.35

4.24

5.31

4.20

5.29

4.17

5.33

4.20

주가지수(KOSPI, 종가) 1,399.15 1,391.17 1,375.76 1,383.34 1,399.71

< 실물동향 >(전년동기(월)비, %)

2006년 2007년 2008년 2009.2월 3월 4월 5월

GDP성장률

민간소비

설비투자

5.2

4.7

8.2

5.1

5.1

9.3

2.2

0.9

-2.0

-4.3

-4.4

-23.5

..

..

..

..

..

..

..

..

..

산업생산 증가율1)

평균가동률

8.3

80.0

6.9

80.1

3.0

77.2

-10.4

66.9

-11.1

69.3

-8.8

71.7

..

..

실업률

실업자(만명)

전국 어음부도율

3.5

82.7

0.02

3.2

78.3

0.02

3.2

76.9

0.03

3.9

92.4

0.04

4.0

95.2

0.05

3.8

93.3

0.03

3.8

93.8

0.04

소비자물가 상승률 2.2 2.5 4.7 4.1 3.9 3.6 2.7

수출(억달러, FOB)2)

(증감률)

수입(억달러, CIF)

(증감률)

3,254.7

(14.4)

3,093.8

(18.4)

3,714.9

(14.1)

3,568.5

(15.3)

4,220.1

(13.6)

4,352.8

(22.0)

254.0

(-18.5)

225.2

(-31.0)

280.5

(-22.1)

237.9

(-35.9)

304.2

(-19.6)

246.3

(-35.6)

281.5

(-28.5)

230.9

(-40.3)

경상수지(억달러) 53.9 58.8 -64.1 35.6 66.5 42.8 ..

외환보유액(억달러) 2,389.6 2,622.2 2,012.2 2,015.4 2,063.0 2,124.8 2,267.7

총대외지불부담3)

(억달러)2,601 3,832 3,811 3,693 .. .. ..

1) 통계청 (2009. 5. 29.) “2009년 4월 산업활동동향” 자료에 의거하여 작성

2) 관세청 (2009. 6. 11.) “2009년 5월 수출입 및 무역수지 동향” 자료에 의거하여 작성

3) IMF, World Bank 등 9개 국제기구가 마련한 새로운 편제기준, 분기별 발표


한국의사회갈등과경제적비용 - kif.re.kr ·...

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