PENSANDO EN VOZ ALTA III Innovadores Estudios de Caso sobre Instrumentos de Participación

Primavera de 2002

Katherine Bain

Judith Lisansky y Loretta Sprissler

Dean Cira e Ivo Imparato

Govindar Nair y Sonia Plaza

John Garrison

Sandra Cesilini, Susana Finger y Silvia Uranga

José R. López-Cálix

Editado por Moji Anderson

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La presente publicación fue elaborada y producida por el Equipo de Sociedad Civil de América Latina y el Caribe del Banco Mundial. Los trabajos de la serie de Sociedad Civil no constituyen publicaciones formales del Banco. Son publicadas de manera informal y distribuidas con el fin de fomentar la discusión y los comentarios de la comunidad que trabaja en temas de desarrollo.

Los resultados, interpretaciones, juicios y conclusiones expresados en este trabajo son propios del autor o autores y no deben ser atribuidos al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas, a los miembros del Directorio Ejecutivo ni a los gobiernos que ellos representan.

Los trabajos que comprende esta publicación fueron coordinados por Katherine Bain. La presente publicación fue producida por Roberto Senderowitsch. La traducción al español estuvo a cargo de Roberto Pizarro y fue editada por Andrea Riedemann y Mónica Peñuela.

Para obtener copias de esta publicación, favor dirigirse a: Latin America and the Caribbean Civil Society Team The World Bank 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433 USA FAX: 202-522-0054 Correo Electrónico: LAC_Civilsociety@WorldBank.org www.worldbank.org/laccs

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INDICE Prólogo David de Ferranti …………………………………………………………………..……. 4 Introducción Katherine Bain ....................................................................................................................6 Enseñanzas del Bosque Tropical: Participación en la Primera Década del Programa Piloto de Conservación del Bosque Tropical Brasileño Judith Lisansky y Loretta Sprissler ....................................................................…….......10 "Mejoremos nuestro barrio" Planeación Participativa de los Barrios en la Ciudad Juárez, México Dean Cira e Ivo Imparato ..................................................................................................21 La Participación de la Sociedad Civil en el Aprovechamiento de Tecnologías de Información y Comunicaciones: Análisis Comparativo de los Programas de Apoyo a las MPME en El Salvador y México Govindan Nair y Sonia Plaza ............................................................................................34 Los Fondos Sociales del Gobierno Impulsan las Iniciativas Locales de la Sociedad Civil. Análisis Comparativo de la Experiencia del Banco Mundial con los Fondos Sociales en Brasil John Garrison ....................................................................................................................48 La Educación Cívica como Prioridad Nacional: El caso de Argentina Sandra Cesilini, Susana Finger y Silvia Rueda de Uranga ...............................................62 El Uso de Tecnologías Innovadoras en la Estrategia de Asistencia a los Países: La Experiencia de El Salvador José R. López- Cáliz .........................................................................................................70 Acerca de los autores ........................................................................................................79

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Prólogo

Los países de América Latina y el Caribe enfrentan constantes desafíos. Los índices

de pobreza y el nivel de desigualdad continúan siendo elevados, mientras que las debilidades institucionales, reflejadas en graves problemas de corrupción, continúan restringiendo el desarrollo en esta región. El reforzar el papel que cumplen las instituciones de la sociedad civil en el diálogo relacionado con políticas y procesos de desarrollo ofrece un mecanismo importante para fortalecer los esfuerzos por acometer estos desafíos de modo más eficaz.

En 1999 la Oficina Regional del Banco Mundial para América Latina y el Caribe (LAC) aprobó su primera Estrategia Regional sobre Sociedad Civil, la cual fue puesta en marcha en el período fiscal 2000-2001. Esta estrategia produjo importantes resultados en muchos frentes. Primero, una mayor diversidad de proyectos del Banco incluyen ahora la participación de la sociedad civil en áreas tales como infraestructura y reforma judicial. Segundo, a través de servicios no financieros y donaciones, LAC ha promovido el diálogo entre diversos sectores incluidos los gobiernos, la sociedad civil y el sector privado - a nivel tanto regional como nacional. Tercero, se ha producido y divulgado de manera creciente el trabajo de tipo analítico relacionado con la participación de la sociedad civil. Por último, LAC cuenta en la actualidad con un grupo competente de especialistas en el tema de sociedad civil (CSS, por sus siglas en inglés), incluida una docena de profesionales que trabajan con sede en la mayoría de nuestros países clientes. Todos los CSS cuentan con una gran experiencia en el trabajo con organizaciones de la sociedad civil, y dentro de sus funciones está la de incorporar los temas de participación y empoderamiento en los productos y procesos del Banco, siempre que éstos tengan un sentido operacional apropiado.

La actual Estrategia Regional sobre Sociedad Civil para América Latina y el Caribe (para el período fiscal 2002-2004) del Banco Mundial se basa en la experiencia que hemos acumulado durante los últimos años en la aplicación de la estrategia original, al igual que en consultas con asociados de la sociedad civil a lo largo y ancho de la región. Se apoya en el reconocimiento de tres principios fundamentales incluidos en el Informe sobre el Desarrollo Mundial, 2000/2001. Primero, el desarrollo requiere asegurar que las instituciones sean receptivas a los usuarios y que respondan ante ellos, sobre todo ante los pobres y los excluidos. Segundo, es esencial construir capacidades dentro de la población pobre y excluida con el fin de que puedan expresar sus propios puntos de vista e intereses en la formulación de las políticas públicas. Finalmente, no se puede lograr un desarrollo sostenible y justo sin eliminar los obstáculos que impiden el acceso de los pobres y los excluidos a los servicios públicos y a las instituciones.

La ejecución de la presente estrategia requerirá del empeño de todas las secciones de la Oficina Regional de LAC del Banco Mundial, incluidas las Unidades de Gestión de País y las Sectoriales, así como de nuestro grupo de especialistas en sociedad civil. Sin embargo, incluso contando con estos esfuerzos, el fortalecimiento y la inclusión social no pueden ser alcanzados por ninguna institución que trabaje de manera aislada. El

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establecimiento de alianzas con otras instituciones regionales de desarrollo, organismos bilaterales, gobiernos y, desde luego, organizaciones de la sociedad civil, será crucial. Espero que la aplicación de esta Estrategia Regional le permita al Banco Mundial realizar una importante contribución a la región, para que ésta logre sus objetivos enfocados a garantizar mayor equidad y menos pobreza, y construya instituciones que sean más receptivas a las necesidades de sus ciudadanos y le rindan cuentas a los mismos.

DAVID DE FERRANTI Vicepresidente

Oficina Regional para América Latina y el Caribe

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Introducción a “Pensando en Voz Alta III”

Katherine Bain

Jefe del Equipo Regional de Sociedad Civil y Científica Social Superior Región de América Latina y el Caribe

Banco Mundial

Me complace presentar la tercera publicación anual de nuestra serie Pensando en Voz Alta. Iniciamos esta serie de publicaciones en 1999, con el propósito de incrementar el conocimiento del equipo regional, mediante el intercambio de experiencias sobre el tema de la participación de la sociedad civil en torno a los productos del Banco Mundial. Cabe señalar que esta serie ha tenido excelente acogida por parte de nuestro equipo regional, de otros equipos del Banco y de lectores externos a la institución. De esta manera, mientras nos acercamos a formas más directas e interactivas en la promoción del intercambio de experiencias entre equipos de trabajo, mantenemos nuestra intención de seguir publicando regularmente esta serie. Este año recibimos 12 propuestas de diferentes equipos de trabajo deseosos de hacer conocer sus experiencias acerca de la participación de la sociedad civil en torno a los productos del Banco Mundial. Tomando como punto de referencia la calidad de las propuestas, su nivel de innovación, temática y cobertura de país, seleccionamos seis de ellas. Así pues, este año nos sentimos orgullosos de presentar algunas experiencias relacionadas con el sector educativo en Argentina, la cartera de medio ambiente en Brasil, un proyecto conjunto entre el sector privado de El Salvador y México sobre tecnologías de la información, una aproximación a la formulación de una estrategia de asistencia nacional en El Salvador mediante el uso de consultas, un proyecto de mejoramiento urbano en México y, por último, un análisis de la participación en la cartera de fondos sociales de Brasil. Cada estudio de caso contiene experiencias únicas y confirma la intención de buscar el compromiso de la sociedad civil hacia los productos del Banco. Un rápido vistazo a los seis proyectos ofrece elementos más convincentes acerca de la importancia del compromiso de la sociedad civil en torno a las actividades del Banco, a la vez que proporciona enseñanzas sobre los retos y observaciones pertinentes. En cuanto a las razones para comprometer a las organizaciones de la sociedad civil, los estudios de casos muestran que este enfoque tiene varias ventajas: hace que los proyectos se acerquen a las realidades locales logrando una mayor sostenibilidad; aumenta la transparencia y responsabilidad en el manejo de la rendición de cuentas sobre los proyectos; garantiza el acceso a nuevas tecnologías por parte de las comunidades que viven en regiones alejadas y que tienen poco o ningún acceso a ellas; genera un efecto multiplicador entre las comunidades; incluye proyectos sectoriales dentro de un enfoque holístico dirigido al desarrollo de la comunidad; establece vínculos entre los productores locales y los mercados nacionales y globales; y estimula la confianza, el desarrollo de

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habilidades y el espíritu de unión entre actores del desarrollo que, de otra manera, estarían dispersos. Aunque no existe un modelo óptimo preestablecido para diseñar proyectos participativos de este tipo, y en cambio se hace necesaria la aplicación del principio de adaptación de las estrategias a los contextos locales, los estudios de casos ayudan a formular algunas recomendaciones para que la participación de la sociedad civil constituya una experiencia gratificante para todos los actores. Primero, se observa que un elemento fundamental es la preparación detallada y oportuna de los procesos de participación. En el caso de El Salvador, por ejemplo, el éxito del enfoque tanto del proyecto de tecnologías de la información como de la estrategia de asistencia nacional dependió, en gran parte, de la oportuna divulgación de la información a los diferentes participantes. Segundo, tal como se observó en algunos casos, definir desde un principio unas “reglas del juego” claras sobre el compromiso en el marco del proceso de participación evita no sólo falsas expectativas sino el desgaste que ocasionan las consultas y los sentimientos de frustración. Tercero, los procesos deben estar orientados a resultados específicos para mantener vivo el interés de los participantes. En este sentido, el proyecto de Aprovechamiento de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones es un ejemplo de cómo el sentido de propiedad local se puede construir alrededor de resultados concretos. Cuarto, los vínculos entre los diferentes actores o entre los miembros de cada sector pueden también contribuir a mejorar los resultados. Por ejemplo, en el marco del proyecto de la Asociación Conciencia, en Argentina, los lazos regionales estimularon la adecuada difusión de la información más allá de las fronteras nacionales y mejoraron la calidad de la intervención. De la misma manera, los lazos entre países le dieron ímpetu al proyecto de Ciudad Juárez, en México, que a su vez, se inspiró en un proyecto anterior desarrollado en Brasil. Otro aspecto que también resulta útil para estimular la participación de la sociedad civil alrededor de los productos del Banco, es el adecuado entendimiento del contexto local y nacional, con base en iniciativas ya existentes y aprovechando las oportunidades en el momento preciso. A este respecto, en el caso del proyecto común entre México y El Salvador, el equipo supo explotar el momento y se valió de las ideas e iniciativas aplicadas en los campos de la tecnología de la información o de la colaboración entre el gobierno y la sociedad civil con el fin de crear la infraestructura necesaria para lograr un diálogo participativo. En Brasil, el período de apertura llevó al gobierno a aceptar un enfoque de mayor colaboración con la sociedad civil, que se vio reflejado en la mayor eficacia del proyecto. En El Salvador, los debates nacionales sobre el plan de desarrollo contribuyeron a que el Banco discutiera abiertamente su estrategia de asistencia nacional (CAS, por sus siglas en inglés). Así mismo, el proyecto sobre tecnologías de la información de México y El Salvador se benefició de los aportes de la Comisión de Modernización creada inmediatamente después del proceso de paz. Por último, la publicación de este año presenta algunos estudios de casos que hacen énfasis en el papel de las tecnologías de la información. Por ejemplo, en el proceso del CAS de El Salvador, se acudió a este medio para estimular un diálogo constructivo y lograr un mínimo consenso. También en el proyecto de utilización de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones de México y El Salvador, gracias al apoyo de estas tecnologías se pudo ampliar el diálogo y contar con la participación de más de 50 personas procedentes de una decena de países con ocasión de una conferencia por Internet, y se logró conjugar la experiencia internacional que resultó ser un elemento clave para el éxito del proyecto. En cualquier caso, las tecnologías de la información no parecen

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tampoco estar llamadas a reemplazar el diálogo cara a cara ni los debates de fondo y, en consecuencia, es preferible ver en ellas una herramienta útil como complemento de otros instrumentos dentro del marco de los enfoques participativos. Las observaciones referentes a la descentralización tienen un carácter más matizado. Es evidente que la descentralización no garantiza una mayor participación, a pesar de que la delegación de responsabilidades puede promover el sentido de pertenencia al nivel local y acentuar la relevancia de ciertas intervenciones específicas. La descentralización no constituye una receta para el éxito y además debe ir acompañada de un profundo conocimiento de la dinámica de las instituciones del orden local, de una evaluación de las capacidades locales y, por último, de esfuerzos que tengan en cuenta las fortalezas y debilidades institucionales locales, así como de acciones tendientes a construir las capacidades tanto del gobierno como de las contrapartes no gubernamentales. Aunque el desarrollo de capacidades puede parecer costoso, tal como lo revelan las experiencias relacionadas con el bosque tropical brasileño, vale la pena realizar una inversión de largo plazo. De no ser así, pueden debilitarse seriamente los proyectos, presentarse obstáculos imprevistos y ponerse en riesgo la sostenibilidad. Cuando se tienen garantías de que el proyecto tiene objetivos específicos de desarrollo de capacidades y que se cuenta con las herramientas e inversiones necesarias, existen mayores posibilidades de que los enfoques descentralizados desarrollen su potencial al máximo. Los estudios de casos contienen también algunas observaciones acerca del papel que desempeñan los diferentes actores. En algunos casos, se observa que el papel de las organizaciones de la sociedad civil en los diversos productos puede ir cambiando con el tiempo. Así es como en Brasil la red dejó de ser un agente intermediario para convertirse en un actor con poder de decisión. En El Salvador, las organizaciones que participaron en el CAS tienen como propósito entrar a jugar el papel de verificadores sociales de la estrategia. Sin embargo, una vez más, el estudio de casos pone de presente los retos que representa el que cada una de las partes elija los representantes adecuados como contrapartes, que se comprendan los conflictos y las tensiones en la sociedad civil, que se sepan manejar las tensiones entre gobierno y sociedad civil y que se suplan las carencias de capacidades. Todo lo anterior evidencia la importancia de escoger en forma clara y transparente a los interlocutores, con base en un conocimiento profundo del sector, reglas de juego claras, conocimientos especializados en el manejo de procesos complejos y un proceso dotado de suficientes recursos y diseñado con el propósito de invertir en el compromiso cívico. En lo relacionado con el papel de los gobiernos, se pueden hacer diferentes observaciones acerca de los estudios de casos. Primero, si se desea garantizar un verdadero sentido de propiedad y una sostenibilidad a largo plazo, el compromiso del gobierno frente a cualquier iniciativa constituye un elemento indispensable. Cuando este componente no está asegurado o se interrumpe por alguna razón, los proyectos pueden encontrarse con obstáculos insuperables. Naturalmente, el compromiso debe también traducirse en capacidad para efectuar el seguimiento a las acciones. En el caso de Argentina, por ejemplo, la incapacidad del gobierno para proveer los textos escolares que había ofrecido, podría deteriorar las relaciones y por ende los resultados del proyecto. De otra parte, aunque el apoyo del gobierno es importante, los estudios de casos evidencian que es prudente evitar identificarse con políticas de tipo partidista. Cuando los proyectos tienen

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una naturaleza incluyente y logran evitar el asociarse a políticas de partido se estimula su sostenibilidad, más allá de la agenda y de los esquemas dentro de los cuales trabajan los líderes o partidos. Por último, los estudios de caso revelan que el Banco Mundial puede cumplir un papel de convocatoria importante para que los diferentes actores sociales trabajen conjuntamente, lo cual contribuye a construir la confianza entre ellos. Aunque con frecuencia las relaciones entre los actores pueden ser frágiles, como sucedió en el estudio del caso de Argentina, las relaciones pueden finalmente cobrar una naturaleza de largo plazo. También se plantea el tema de la importancia de que el Banco Mundial juegue un papel más proactivo en cuanto al planteamiento del principio de la participación como condición para la aprobación de préstamos. Este tema ya fue objeto de experimentación en los procesos de las Estrategias para la Reducción de la Pobreza (PRSP, por sus siglas en inglés) en países muy endeudados. En cuanto al caso de Ciudad Juárez, el caso termina sugiriendo la conveniencia de que la participación sea un elemento que condicione los préstamos futuros. Como en años anteriores, podemos darnos cuenta de que los estudios de caso propuestos en esta entrega son valiosos y ofrecen ideas innovadoras. Quisiera expresar mis agradecimientos a todos aquellos que contribuyeron con sus trabajos, por la alta calidad y puntualidad de su contribución a estas tareas regionales, al igual que por su deseo de compartir sus experiencias. Creo que el mejor medio para desarrollar nuestro conocimiento y aprender más sobre nuestro trabajo es justamente extrayendo las enseñanzas de nuestras experiencias en el terreno. Finalmente, hago extensivos mis agradecimientos a Moji Anderson por su paciencia y profesionalismo en la edición de los estudios de casos, y a Roberto Senderowitsch por su empeño en el lanzamiento de esta serie y por hacer de la presentación de esta edición, ¡la más atractiva que hayamos tenido hasta la fecha!

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Enseñanzas del Bosque Tropical: Participación en la Primera

Década del Programa Piloto de Conservación del Bosque Tropical Brasileño1

JUDITH LISANSKY Y LORETTA SPRISSLER

BANCO MUNDIAL, WASHINGTON

Resumen: El Programa Piloto de Conservación del Bosque Tropical Brasileño se ha conocido, desde tiempo atrás, por su compromiso con el fomento de la participación de la sociedad civil y por abarcar una amplia gama de actividades de tipo programático. En un esfuerzo por evaluar el impacto y las enseñanzas de los procesos participativos apoyados por el Programa Piloto, el Banco solicitó un estudio sobre la participación de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) a lo largo de los diez primeros años del programa. Los resultados del estudio, sintetizados en este artículo, reflejan el éxito del programa en su propósito de lograr un alto nivel de participación de las OSC y de las comunidades beneficiadas por el programa. Sin embargo, debido a la extensión y diversidad de las actividades del Programa Piloto, la naturaleza y la amplitud de la participación ha sido muy variable. En algunos casos se trata simplemente de compartir información o realizar consultas, mientras que en otros ha llegado hasta un compromiso total y un control de las actividades del proyecto. Una de las enseñanzas principales es que “no existe una receta universal” en la búsqueda de una participación representativa en proyectos ambientales, y que se deben analizar cuidadosamente algunas dimensiones clave del proyecto o de la realización del programa si se quieren diseñar procesos participativos de óptimo rendimiento.

Introducción En el transcurso de la década de 1980 se registró un incremento en la preocupación de la comunidad internacional por la acelerada destrucción de los bosques tropicales del Brasil, tanto en la vasta región de la Amazonía como en la zona selvática a lo largo del litoral Atlántico, conocido como “Mata Atlántica”. Las razones de este interés mundial fueron de diferente índole, desde los efectos de la destrucción de los bosques en el clima mundial hasta las implicaciones que tendría el perder importantes recursos biológicos desconocidos, sin haber sido siquiera estudiados por la ciencia. La preocupación también surgió a raíz del 1 Este artículo se inspira parcialmente en la investigación solicitada por el Banco, que se llevó a cabo en el año 2000, financiada por las siguientes instituciones: Compromiso Estratégico (Strategic Compact) del Banco Mundial, Unidad de Gestión de País para Brasil y Fondo Fiduciario del Bosque Tropical. El equipo de investigadores estuvo conformado por Rebecca Abers de la Universidad de Brasilia (coordinadora), Brent Millikan de la Universidad de California-Berkeley, Marisa von Bülow de la Universidad de Brasilia y Paul Little de la Universidad de Brasilia. La investigación incluyó una extensa colección y revisión de documentos, cerca de 100 entrevistas estructuradas en las que se obtuvo información de importantes representantes del gobierno, la sociedad civil y la comunidad internacional de donantes, y una serie de visitas de campo con propósito específico. En el Programa Piloto se puede consultar un informe completo del estudio.

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papel vital que juegan los bosques en la conservación de los climas locales y en la protección de las cuencas hidrográficas, así como en las reservas de materias primas para la producción artesanal e industrial. Además, el bosque tropical alberga a millones de personas que derivan su sustento de los recursos que éste les ofrece, como es el caso de los extractores de caucho, recolectores de nueces, pescadores, pequeños propietarios y grupos indígenas. Tanto en el Brasil como en el resto del mundo, diferentes organizaciones se pronunciaron en favor de la reducción o el cese de la destrucción de estos bosques. En 1990, Helmut Kohl, canciller alemán, solicitó la creación de un programa piloto destinado a reducir el nivel de deforestación de los bosques tropicales del Brasil. Fue así como un grupo de representantes del gobierno brasileño, del Banco Mundial y la Comisión Europea trabajaron en el diseño de las líneas generales del programa. En 1991, los países del G-7, la Unión Europea y los Países Bajos ofrecieron 250 millones de dólares para el programa, y Brasil se comprometió a aportar un mínimo del 10% de los fondos de contrapartida. El G-7 le solicitó al Banco Mundial que asumiera la coordinación del programa, y al Ministerio Brasileño del Medio Ambiente se le designó como institución nacional a cargo de su dirección. Diferentes instituciones y organizaciones gubernamentales y no gubernamentales quedaron encargadas del diseño y ejecución del proyecto. El Programa Piloto de Conservación del Bosque Tropical Brasileño se inició en 1992 con los siguientes objetivos:

• Demostrar que el desarrollo económico sostenible y la conservación del medio ambiente son objetivos compatibles y realizables en los bosques tropicales.

• Preservar la biodiversidad de los bosques tropicales. • Reducir la influencia de los bosques tropicales en la emisión de gases invernadero. • Ofrecer un ejemplo de cooperación internacional entre los países desarrollados y en

desarrollo en torno a los problemas ambientales. El programa incluye proyectos y actividades piloto que persiguen diferentes propósitos: regularizar las tierras indígenas; apoyar iniciativas para el desarrollo sostenible de las comunidades locales; ayudar a crear redes de ONG activas en la Amazonía y en la Mata Atlántica; consolidar y reforzar las reservas de los suelos; desarrollar iniciativas forestales de tipo comunitario y apoyar proyectos comunitarios para la gestión y uso de los ecosistemas de las llanuras aluviales. Por otra parte, el programa financia un proyecto destinado a mejorar la gestión ambiental integrada en la Amazonía a nivel estatal y local, al igual que un subprograma de estímulo a la producción y divulgación de conocimientos científicos (ver anexo con la lista de proyectos del Programa Piloto) Desde el principio, una de las características del Programa Piloto fue la voluntad de ampliar la participación de la sociedad civil para cubrir una amplia gama de actividades. Este esfuerzo surgió en el reconocimiento de que numerosas inversiones anteriores en regiones de la Amazonía y de la Mata Atlántica no habían logrado sus objetivos debido a la falta de apoyo político y social. Más aún, el programa exige el concurso de todos los interesados y se centra en la participación de los grupos tradicionalmente excluidos, por ejemplo las

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comunidades locales y organizaciones de la sociedad civil (OSC) que trabajan en temas sociales y ambientales, así como las comunidades beneficiarias de escasos recursos con las que trabajan muchas de estas organizaciones. Este Programa Piloto ha sido considerado ejemplar debido a la amplia participación de las OSC y de las poblaciones beneficiarias. A punto de cumplirse la primera década de la puesta en marcha del Programa Piloto, el Banco encargó la realización de un estudio para examinar los procesos de participación en el programa. Si bien era cierto que el programa hizo suya la idea de la participación, nos pareció necesario saber hasta qué punto estábamos aplicando realmente el principio y quisimos conocer las enseñanzas obtenidas hasta el momento. Este documento intenta resumir las lecciones más importantes relacionadas con la participación de la sociedad civil en el Programa Piloto. El Programa Piloto El Programa Piloto se concibió con la finalidad de apoyar actividades y proyectos piloto que abarcaran una serie de áreas temáticas clave: • Experimentación y Demostración – El trabajo en esta área incluye un proyecto que

financia subproyectos de demostración en cerca de 160 organizaciones comunitarias a lo largo de la Amazonía y de la Mata Atlántica, a través de los cuales se experimentan nuevos enfoques para el uso y conservación de los recursos naturales. Además, comprende otro proyecto para la capacitación de más de 12.000 personas de 322 municipios en prevención de incendios, trabajo que se realiza con la colaboración de organizaciones de la sociedad civil y el gobierno, y cuya segunda fase está prevista para este año. Uno de los nuevos proyectos en curso consiste en prestar apoyo financiero a prácticas comerciales sostenibles, y otro brinda respaldo financiero a proyectos de demostración dirigidos específicamente a las comunidades indígenas.

• Conservación – Esta área temática incluye un proyecto para el establecimiento y

consolidación de cuatro reservas de extracción de la Amazonía en una superficie total de 2 millones de hectáreas, un proyecto de tierras indígenas que hasta el momento ha demarcado casi 30 millones de hectáreas de estas tierras y un proyecto de manejo de recursos forestales. Un nuevo proyecto de gestión de recursos de las llanuras aluviales se encuentra en su etapa inicial, y otro relacionado con los corredores de bosques tropicales (redes que unen áreas protegidas y zonas circundantes) está a punto de comenzar.

• Fortalecimiento institucional – Uno de los proyectos más grandes del Programa Piloto

está destinado a financiar el desarrollo de capacidades a nivel municipal y estatal, con el fin de lograr un manejo integrado de los recursos naturales en los nueve estados que conforman la región de la Amazonía. Se incluyen otras actividades como el apoyo directo a la creación y consolidación de redes de ONG en los bosques tropicales de la Amazonía y en la Mata Atlántica, y el apoyo al trabajo de alianzas público-privadas alrededor de productos específicos cuya producción y comercialización se realice en condiciones innovadoras y sostenibles. En la actualidad, se adelanta un nuevo proyecto enfocado al fortalecimiento institucional del Ministerio Brasileño del Medio Ambiente.

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• Investigación Científica – Esta área temática incluye apoyo financiero a la

modernización y fortalecimiento de centros de investigación de la Amazonía, así como a la investigación competitiva y la divulgación de temas relacionados con el ecosistema de los bosques tropicales y sus habitantes.

• Enseñanzas y difusión – Incluye la financiación de un proyecto de seguimiento y

evaluación del programa, así como la preparación y difusión de una serie de estudios sobre temas agroforestales y de incendios forestales.

Desde finales de 1999, el Programa Piloto se ha destacado por una estructura liderada por el Ministerio Brasileño del Medio Ambiente (MMA), con la participación del Banco Mundial y de donantes internacionales. Los proyectos son preparados y ejecutados por las respectivas instituciones gubernamentales, con frecuencia con ONG, organizaciones del sector privado y grupos comunitarios. Entre las entidades participantes se encuentran, entre otras, el MMA, la Fundación Nacional India del gobierno brasileño (FUNAI), el Instituto Brasileño del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (IBAMA), instituciones estatales ambientales, el Grupo de Trabajo Amazónico (GTA) y el Consejo Nacional de Extractores de Caucho (CNS). El programa, que se inició con cerca de US$ 250 millones provenientes del apoyo internacional, fue creciendo con los años hasta alcanzar US$ 350 millones, sin contar los fondos de contrapartida aportados por el Brasil. Este monto incluye actividades y proyectos bilaterales y multilaterales. El Banco Mundial participa en aproximadamente el 70% de las actividades, en parte con fondos depositados en fideicomiso por los donantes, que también apoyan diferentes actividades de cooperación no incluidas en el monto total mencionado. Además, existen 13 proyectos financiados en forma bilateral por Alemania, España, Japón y Francia, considerados como proyectos bilaterales de asociación. Participación de la Sociedad Civil en el Programa Piloto La participación de la sociedad civil en el Programa Piloto se da de diversas maneras y su relación con el programa y los proyectos se presenta a diferentes niveles. En el nivel más amplio, el programa ha fomentado la participación de la sociedad civil, apoyando la creación y consolidación de redes de ONG en la Amazonía y en la Mata Atlántica. Durante los diez primeros años, el Programa Piloto asignó fondos especiales, directa o indirectamente, a través de proyectos tales como los de demostración a la comunidad para ayudar a estructurar la capacidad institucional del Grupo de Trabajo Amazónico (GTA), una red de 430 OSC que trabajan en temas relacionados con la Amazonía2 y la Red de la Mata Atlántica (RMA), a la cual pertenecen 195 OSC. Además, representantes de la sociedad civil, del GTA y de la RMA han participado en la Comisión Coordinadora

2 Consúltese: Alfredo Wagner, “Las dificultades iniciales de una alianza sin precedentes entre la sociedad

civil y el gobierno en el Amazonas Brasileño: El caso del Grupo de Trabajo Amazónico (GTA)”, en Pensando en Voz Alta II, otoño de 2000, Equipo de la Sociedad Civil, América Latina y el Caribe, Banco Mundial, Washington, DC.

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Brasileña, que se ocupa de la vigilancia del programa, y en 1999 se unieron con el gobierno, el Banco Mundial y representantes de los donantes que participan en el Comité de Dirección del programa, la más alta instancia en la toma de decisiones. Es al nivel de los proyectos donde se encuentra la mayor diversidad de procesos participativos, que pueden consistir en una influencia sustancial de la sociedad civil en el diseño y la ejecución de proyectos (como en el caso de la prevención de incendios y los proyectos de demostración), o en una implicación mínima en las tareas de concepción y ejecución (por ejemplo, en el proyecto científico). En términos generales, el grado de participación y la influencia de las OSC y de los beneficiarios en el diseño de proyectos y en su ejecución tendieron a ser diferentes según los proyectos. Durante la fase de diseño de algunos proyectos, la participación de las OSC y de los beneficiarios se limitó a las consultas, mientras que en otras oportunidades tuvieron una participación más activa. Por ejemplo, el proyecto científico fue diseñado con una mínima participación de las OSC, especialmente en cuanto a la definición de prioridades de la investigación. Cabe anotar que, más adelante, se le criticó al programa su poca relevancia con respecto a los problemas sociales y ambientales de mayor urgencia en la Amazonía y en la Mata Atlántica. En el caso del proyecto de gestión forestal, propuesto inicialmente durante los primeros años del Programa Piloto, se llevaron a cabo talleres y reuniones con la participación de un grupo representativo, conformado por las OSC ambientales más implicadas en el proyecto y las comunidades locales, así como por representantes de la industria de explotación forestal y del gobierno, quienes se pusieron de acuerdo sobre el diseño de un proyecto modificado. En cuanto a la ejecución de los proyectos, la participación de la sociedad civil ha sido variable y ha comprendido desde la participación en comisiones oficiales asesoras, hasta la implicación en responsabilidades directas para la puesta en marcha de actividades del proyecto. Por ejemplo, el papel de las OSC en el proyecto de políticas para los recursos naturales se limitó inicialmente a la participación en un comité ejecutivo de ejecución (aunque, como se verá en detalle más adelante, en los últimos años ha habido crecientes esfuerzos por ampliar la participación de la sociedad civil). En el caso de los proyectos de demostración hacia las comunidades, las OSC han asumido la responsabilidad de la ejecución de la mayoría de las actividades del proyecto, incluida su participación en las actividades de seguimiento y evaluación. Teniendo en cuenta la diversidad de experiencias acumuladas en los procesos participativos en los diez años de ejecución del Programa Piloto, decidimos encargar un estudio que examinara de manera más sistemática cuál era la naturaleza de la participación de la sociedad civil en el programa. Queríamos tener una idea de hasta qué punto el programa contaba realmente con dicha participación. ¿En qué medida el Programa Piloto llega hasta las comunidades beneficiarias, especialmente a los grupos tradicionalmente excluidos? ¿Cómo están organizados los procesos de participación a nivel programático y de proyectos, y hasta qué punto las OSC y las comunidades beneficiarias reciben empoderamiento real para la toma de decisiones? También quisimos comprender el papel que desempeñan los procesos participativos en el logro de los resultados del proyecto, tanto desde el punto de vista de los objetivos del proyecto, así como de otros imprevistos.

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Finalmente, pensamos que al analizar este programa ambiental, relativamente amplio y complejo, podríamos obtener algunas enseñanzas acerca de cómo mejorar, en general, la participación en los proyectos ambientales, tanto en otras regiones del Brasil como en el resto del mundo. Resultados del estudio En la última década, los procesos participativos se han ido ampliando hasta ocupar un lugar más importante dentro del Programa Piloto. La investigación reveló que, desde los primeros años, la amplitud, naturaleza y grado de influencia de la sociedad civil en el Programa Piloto han aumentado. Este resultado se sustenta en diferentes motivos. Uno de ellos es que algunos de los proyectos iniciales manejados por la comunidad con amplia participación de las OSC fueron considerados entre los más exitosos del programa. En consecuencia, conceptos como el compromiso de los interesados y la creación de grupos locales de apoyo para el desarrollo sostenible, además del respeto y la utilización de habilidades locales e indígenas fueron ganando mayor credibilidad dentro del programa. Al mismo tiempo, con la política de apertura del gobierno de Brasil durante los años 80 y 90 (conocida en portugués como abertura), se originó una mayor receptividad por parte del gobierno brasileño a los procesos democráticos en general, y en particular, a la inclusión de las organizaciones de la sociedad civil en los procesos de toma de decisiones. Estas circunstancias fueron abriendo el camino a la cogestión entre organizaciones gubernamentales y no gubernamentales de algunos proyectos del Programa Piloto, lo cual hubiera sido improbable en décadas anteriores3. Además, es importante anotar que durante este período, numerosas OSC e instituciones gubernamentales han acumulando gran experiencia al trabajar conjuntamente. A medida que el programa fue avanzando, la idea de la importancia de los procesos participativos fue cobrando mayor aceptación entre los proyectos políticos, científicos o de estructuración institucional. En otras palabras, cuando se inició el Programa Piloto, las organizaciones de la sociedad civil se vieron limitadas a jugar el papel tradicional de intermediarias ante las comunidades generalmente excluidas. Pero ya para la segunda mitad de la década se incrementó la aceptación de la necesidad de una participación importante de la sociedad civil en todos los aspectos del programa. Un importante ejemplo de este cambio se vio en el proyecto de una política integrada para los recursos naturales, que inicialmente se concentró de manera casi exclusiva en los gobiernos estatales acudiendo a un modelo de control y dirección para mejorar el cumplimiento de las normas ambientales. Con el paso del tiempo, el enfoque del proyecto fue cambiando lentamente y reconociendo la importancia de conformar grupos locales para mejorar la gestión ambiental, la necesidad de participación local en actividades de prevención de incendios y otros temas de capacitación ambiental y actividades de mayor alcance, así como el papel importante de los municipios y otras asociaciones locales. Si analizamos su evolución, vemos la expansión progresiva de la influencia de las OSC y de su participación en el Programa Piloto, tanto a nivel del proyecto como de todo el programa.

3 Por ejemplo, en años recientes, el gobierno brasileño ha apoyado leyes que facilitan la asignación de fondos gubernamentales a las OSC destinados a proyectos.

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Con el tiempo fueron creciendo la capacidad del Programa Piloto para llegar a las comunidades beneficiarias, al igual que la extensión de su cartera. Desde un comienzo, el Programa Piloto cubrió proyectos orientados a las comunidades excluidas en los bosques tropicales. Dos de los primeros proyectos que fueron establecidos se centraron en generar beneficios para las comunidades locales. Uno de ellos se destinó a financiar alrededor de 160 subproyectos de desarrollo sostenible administrados por la comunidad, y otro proporcionó fondos para hacer realidad el sueño de Chico Mendes, líder cauchero asesinado, que quiso establecer reservas de extracción para las comunidades locales que habitan la selva. En el transcurso de la década la cartera del programa se extendió rápidamente a actividades que daban cobertura a un grupo más extenso de comunidades locales beneficiarias. Para citar apenas algunos ejemplos, los proyectos de gestión forestal y de llanuras aluviales incluyeron componentes dirigidos a apoyar subproyectos de gestión por parte de las comunidades. De la misma manera, las actividades de prevención de incendios fueron puestas en marcha por el GTA en cooperación con organizaciones locales. Más recientemente, se evaluó también un proyecto para financiar proyectos de desarrollo comunitario con grupos indígenas. Sostenemos que esta expansión hacia las comunidades beneficiarias ocurrió en parte por las siguientes razones: (i) mayor reconocimiento de la importancia de conformar grupos políticos locales para lograr un desarrollo sostenible; (ii) mayor respeto a los sistemas locales de conocimiento; (iii) mayor comprensión de los vínculos existentes entre la reducción de la pobreza y un mejor uso y gestión de los recursos naturales; (iv) acumulación de la experiencia de las instituciones gubernamentales en cuanto al trabajo eficiente con diferentes tipos de OSC; (v) experiencia creciente de las OSC en la administración del programa y en los aspectos prácticos del proyecto y, como se anotó anteriormente, (vi) resultados positivos de proyectos más participativos. Vale la pena recalcar que un principio fundamental dentro del Programa Piloto es el reconocimiento de que numerosas comunidades locales e indígenas ya cuentan con un entendimiento profundo y con métodos para el uso y manejo sostenible de los recursos naturales, y que esto debe ser respetado y aprovechado en la búsqueda de un desarrollo sostenible de este ecosistema. Más aún, con el tiempo, algunos proyectos iniciales que tenían muy poca intervención de la sociedad civil fueron abriéndose para acoger una mayor participación de las OSC y de las comunidades beneficiarias. Por ejemplo, el proyecto de tierras indígenas, diseñado originalmente con una participación muy escasa de la comunidad indígena, poco a poco fue incorporando metodologías participativas, incluido el control directo por parte de la comunidad indígena en cuanto a la demarcación de tierras y a las decisiones de protección de fronteras, hasta tal punto que muchas de las actividades del proyecto de tierras son ahora manejadas total o parcialmente por organizaciones indígenas locales. Otros ejemplos de esta tendencia tienden a incluir una participación más adecuada de la sociedad civil en el proyecto integrado de recursos naturales y en el nuevo proyecto de ciencia. Como es de suponer, los estudios de caso más detallados revelan que el camino hacia una mayor participación no siempre fue fácil. Por ejemplo, los análisis pusieron de presente, tensiones y en ocasiones conflictos entre las OSC, controversias sobre la representatividad de las OSC y conflictos ocasionales entre instituciones gubernamentales y OSC. Sin

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embargo, es importante resaltar que, durante la última década, el Programa Piloto se ha extendido progresivamente hacia las comunidades beneficiarias. Aunque el programa ha contado con una amplia gama de procesos participativos, hay que reconocer que, a medida que pasa el tiempo, la sociedad civil ha ido adquiriendo mayor poder de decisión dentro del Programa Piloto. Habida cuenta de la variedad de actividades del programa piloto, no es sorprendente encontrar un cierto continuum en el grado de participación de las OSC, que va desde encuentros para un simple intercambio de información y consultas, hasta una participación integral y el control de actividades de los proyectos. Al analizar esta diversidad, el estudio concluye que, en términos generales, la participación activa de las OSC en la preparación de los proyectos fue decisiva y contribuyó a maximizar sus oportunidades de intervención en la ejecución de los mismos. Sin embargo, no sucedió siempre así. En el caso del proyecto de tierras indígenas, por ejemplo, el trabajo preparatorio se realizó en los primeros años, cuando el clima político era menos abierto a la participación de las comunidades indígenas. Sin embargo, la ejecución del proyecto conllevó un aumento constante de la participación y del poder de los grupos indígenas en la toma de decisiones. Otro punto interesante que surgió del estudio fue la presencia de mecanismos de participación formal e informal a niveles de programa y de proyecto. De hecho, la participación de la sociedad civil en las actividades del Programa Piloto se desarrolla a través de mecanismos formales – como el tener asiento en comités y similares - y también por intermedio de mecanismos informales, que se derivan en parte de interacciones crecientes entre los actores y de una mayor cercanía entre los representantes de las OSC y los encargados de tomar las decisiones, especialmente en la capital, Brasilia. El estudio muestra asimismo que el grado de influencia en la toma de decisiones no siempre es proporcional a la medida de participación en los mecanismos formales. Por ejemplo, algunos comités asesores del proyecto, sin poder de decisión, pueden haber tenido mayor influencia que otros que sí lo tenían. Aparentemente, este fenómeno obedece a factores menos tangibles, tales como la receptividad de las instituciones gubernamentales y la poca utilidad de las recomendaciones de los comités. Recientemente, un indicador común del poder de decisión de las OSC ha sido su grado de control sobre los fondos. En este sentido, el Programa Piloto ha ido otorgando mayor poder de decisión a grupos encargados de la ejecución de los subproyectos. Sin embargo, el estudio muestra también que el solo hecho de transferir fondos a las OSC no siempre es la estrategia más conveniente. En el caso de los proyectos de demostración a la comunidad, aunque la mayor parte de los fondos fue directamente trasladada a los grupos locales encargados de la gestión de los 160 proyectos comunitarios, algunos críticos argumentaron que esto se había hecho a expensas del aporte de un apoyo técnico adecuado que habría fortalecido la capacidad y sostenibilidad de las organizaciones locales encargadas de la ejecución. Por el contrario, en el proyecto de reservas de extracción, en el que la agencia gubernamental hizo grandes esfuerzos por fortalecer las organizaciones locales de las reservas, el proyecto fue objeto de críticas por parte de los beneficiarios, quienes se quejaron de que a los grupos locales no se les había dado poder de decisión ni autonomía suficientes.

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Los procesos de participación efectiva contribuyen a mejorar los resultados de los proyectos. En muchos de los proyectos del Programa Piloto se puede observar que la participación de los grupos locales es, con frecuencia, un medio decisivo para lograr los objetivos clave del proyecto. Esto es cierto, por ejemplo, en el caso del proyecto de extracción de reservas, en el cual el fortalecimiento de la capacidad de las organizaciones locales – asociaciones de reservas y organizaciones vecinales - para un manejo sostenible de los recursos naturales, al tiempo que ayudaba a mejorar el bienestar de las comunidades, era uno de los objetivos del proyecto. Un gran número de evaluaciones de la primera fase de cuatro años de este proyecto mostró excelentes resultados en los indicadores de desempeño, lo cual está directamente relacionado con el alto nivel de participación local en el proyecto. En el proyecto de tierras indígenas, prácticamente la mayoría de los observadores coinciden en que la participación de la comunidad en la tarea de demarcación de las tierras contribuyó a mejorar los resultados del proyecto, en cuanto a la precisión de la información, el sentido local de propiedad del proyecto y la sostenibilidad a largo plazo. Otro aspecto importante de los proyectos altamente participativos son los beneficios inesperados. Por ejemplo, mientras algunas evaluaciones pusieron de presente el éxito de varios subproyectos de demostración (PD/A) manejados por la comunidad, otras señalaron que otros subproyectos habían tenido escasos resultados o habían fallado en la realización de su objetivo final. Sin embargo, los evaluadores indicaron que el hecho de trabajar en un subproyecto brindó la oportunidad de hacer contribuciones significativas a escala local en lo que respecta a las habilidades técnicas y operativas, la confianza y la experiencia de trabajo conjunto con organizaciones y empresas. En resumen, la relación entre una mayor participación y unos mejores resultados ha sido, de manera general, apoyada en el Programa Piloto. Enseñanzas No existe una “receta universal” para la participación en proyectos ambientales. De acuerdo con nuestro análisis, antes de tratar de diseñar procesos participativos es importante estudiar empíricamente tres grupos de factores: (i) la importancia de los objetivos del proyecto para la población a la que va dirigido, y particularmente para las comunidades excluidas. Es decir, saber para qué sirve el proyecto, y conocer los posibles beneficios que le aporta a la comunidad local, representa una variable decisiva que se debe tener en cuenta al planear la participación; (ii) el nivel de interés, grado de experiencia y capacidad de las OSC interesadas y de los grupos beneficiarios y (iii) el nivel de interés, grado de experiencia y capacidad de las instituciones gubernamentales interesadas con respecto a los procesos participativos. Es fundamental que, a la hora de encomendar responsabilidades importantes de ejecución a las OSC en el diseño de los proyectos, se incluya el fortalecimiento institucional de éstas y de las comunidades beneficiarias. Para tal fin es importante realizar una evaluación adecuada de las OSC y de los grupos que van a jugar papeles activos como facilitadores o ejecutores de proyectos o subproyectos, especialmente en cuanto a sus habilidades de especialización y sus conocimientos, así como en lo que respecta a su experiencia técnica y

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operativa, con el fin de brindarles la asistencia técnica o capacitación que requieran. Nuestro estudio señaló claramente que, con frecuencia, había muchas ventajas comparativas para que las OSC trabajaran con las comunidades beneficiarias, pero, al mismo tiempo, se observó que carecían de habilidades técnicas y/o competencias administrativas, por ejemplo, en lo referente a gestión financiera. La experiencia y capacidad de los organismos gubernamentales para promover la participación debe también ser objeto de evaluación y fortalecimiento, cuando así se requiera. Varias de las instituciones gubernamentales que participaron en el Programa Piloto prácticamente no contaban, sobre todo a principios de la década, con ninguna experiencia o práctica en cuanto al trabajo de colaboración con las OSC o con comunidades beneficiarias. Inclusive, en algunos casos, las instituciones gubernamentales no eran vistas con buenos ojos por las comunidades locales. Durante el estudio se observó, que las mejores prácticas de participación estaban relacionadas con pequeños subgrupos de equipos gubernamentales particularmente consagrados y experimentados. Los costos financieros adicionales que implica la participación son una necesidad, y es importante emplear un enfoque más matizado en cuanto a los costos de los procesos participativos. En otras palabras, mientras es evidente que la participación puede incrementar los costos en razón del aumento de reuniones, viajes, asistencia técnica y capacitación, estos costos deben ser analizados más bien en términos de las ganancias – tales como el evitar errores o contar con un mayor compromiso local - constituidas por elementos difícilmente cuantificables. Además, los costos monetarios de la participación con frecuencia se ven compensados por contribuciones considerables en especie, a las cuales pocas veces se les asigna un valor cuantificable. Los procesos de participación, tanto formales como informales, están llamados a cumplir su propio papel, aunque es cierto que un equilibro entre ellos no es fácilmente previsible. Si bien es importante estructurar procesos formales, tales como los de los comités asesores y similares, dichos mecanismos formales pueden ser fácilmente distorsionados o demeritados, como en el caso de proyectos que prácticamente desconocen las recomendaciones de los comités asesores. Los mecanismos informales también tienen sus desventajas. Por ejemplo, pueden facilitar un mayor acceso a algunos individuos y organizaciones en detrimento de otros. Conclusión Concluimos que el Programa Piloto ha sido ejemplar en cuanto al alto grado de participación de las OSC y de las comunidades beneficiarias. También es claro que, durante la última década, la participación en el programa ha aumentado y ha cobrado una gran importancia. Debido a su diversidad y a su naturaleza innovadora, a este programa piloto se le puede considerar como un laboratorio en el que se han puesto a prueba diferentes enfoques. Muy pronto se lograron éxitos en proyectos orientados a comunidades beneficiarias, los cuales se incrementaron gracias a la existencia de OSC debidamente preparadas y al trabajo de instituciones gubernamentales ansiosas por colaborar con la sociedad civil y capacitadas para ello. El Programa Piloto se ha encaminado hacia la experimentación con procesos participativos y a lo que podríamos llamar áreas “no

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tradicionales” de participación en el programa y en los proyectos que tienen que ver con el establecimiento de políticas. Estos constituyen los retos futuros. En nuestro análisis, tratamos de extraer las enseñanzas que van más allá del Programa Piloto Brasileño. En este sentido, concluimos que la participación no debería seguir ninguna fórmula preestablecida, sino más bien tener en cuenta algunas dimensiones clave (tal como se señaló), para examinarlas empíricamente con el fin de diseñar los métodos más efectivos para los procesos participativos.

ANEXO

Programa Piloto de Conservación del Bosque Tropical Brasileño Proyectos Terminados Proyectos de Centros Científicos y de Investigación Dirigida Centros Científicos y Asistencia de Emergencias Proyecto de Prevención de Incendios, Movilización y Entrenamiento Apoyo Directo a la Red Mata Atlántica Apoyo Directo al GTA Proyectos en Curso Proyecto de Políticas Relativas a los Recursos Naturales Proyectos de Demostración (PD/A) Proyecto de Tierras Indígenas Proyecto de Reservas de Extracción Proyecto de Gestión de Recursos Forestales Proyecto de Gestión de Recursos de Llanuras Aluviales Investigación Dirigida – Segunda Convocatoria de Propuestas Proyecto de Seguimiento y Análisis Proyectos en Preparación Proyecto del Coordinación del Programa por parte del Gobierno Proyecto de Corredores Ecológicos Proyectos de Demostración a Pueblos Indígenas (PDPI) Proyectos de Demostración (Tipo B) Control a Incendios y Deforestación Apoyo a Prácticas Comerciales Sostenibles Subprograma Científico, Fase II Apoyo Directo Adicional a la Red Mata Atlántica Apoyo Directo Adicional al GTA

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“Mejoremos Nuestro Barrio” Planeación Participativa de los Barrios

en Ciudad Juárez, México DEAN CIRA IVO IMPARATO BANCO MUNDIAL, BANCO MUNDIAL WASHINGTON BRASIL Resumen: Este artículo describe el proceso de planeación participativa puesto en marcha en dos asentamientos informales de familias de bajos ingresos en Ciudad Juárez, México en el año 2000. El proceso representa una verdadera innovación para la ciudad en diferentes frentes. Primero, es el primer experimento de planeación participativa integrada a nivel de barrio que se haya emprendido jamás en Ciudad Juárez, y marca la diferencia con respecto a la inversión típica que se realiza en estas áreas. Segundo, representa la posibilidad de efectuar una asignación más eficiente y eficaz de fondos municipales para financiar infraestructura y servicios básicos en los asentamientos informales, fundamentada en la solicitud explícita de los propios beneficiarios. Por último, teniendo en cuenta que cerca del 40% de la población de Ciudad Juárez vive en asentamientos informales, el proyecto piloto sirve de referencia para proyectar el método de planeación participativa a una escala mayor mediante la capacitación de un gran número de técnicos y miembros comunitarios en metodologías participativas. Antecedentes y objetivos

Con tasas de crecimiento que alcanzaron entre 5% y 7 % anual en la década de 1990, las ciudades de la región fronteriza del norte de México experimentan una explosión demográfica extraordinaria. Debido a las perspectivas de empleo en las zonas de procesamiento de productos para exportación (maquiladoras) y a su proximidad a los Estados Unidos, la región fronteriza del norte de México sigue experimentando una fuerte presión por las altas tasas de migración. Como resultado de este rápido crecimiento, la región ha sido testigo de una cada vez mayor demanda de tierras, vivienda y servicios urbanos, en particular por parte de las poblaciones de bajos ingresos. Con una demanda que supera de lejos la oferta, el resultado ha sido el aumento de los asentamientos informales, con toda clase de problemas sociales y donde, con frecuencia, los servicios urbanos, la infraestructura y la vivienda son deficientes, en ocasiones en grado extremo. Las zonas ocupadas por familias de bajos ingresos se conocen localmente con el término de colonias. Ciudad Juárez, situada en el estado de Chihuahua, es una de estas ciudades en rápido crecimiento, ubicada en la región fronteriza del norte, donde más del 40% de la población vive en las colonias. La Tabla 1 ilustra el crecimiento de Ciudad Juárez entre 1950 y 1995.

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Tabla 1: Ciudad Juárez: Crecimiento Urbano

Población Área Urbana Año Población Tasa de crecimiento

demográfico Hectáreas de

ocupación Tasa de aumento

1950 131.308 800 1960 276.995 7.7% 1.894.00 136,8% 1970 424.135 4.5% 5.606.00 196,0% 1980 567.365 2.8% 9.385.00 67,4% 1990 798.499 3.6% 14.049.27 49,7% 1995 1.010.553 4.7% 19.006.01 35,3% Fuente: Instituto Municipal de Investigaciones y Planeación, 1999 Desde los años sesenta el área urbana de Ciudad Juárez ha crecido más del 250%, mientras que su población creció más de tres veces durante ese mismo período. En la actualidad, más del 36% de la población del Estado de Chihuahua vive en Ciudad Juárez. De esta población, más del 45% vive en asentamientos marginales, la mayoría de ellos en Zona Poniente, tasa que representa más de 460.000 habitantes.4 El nivel de vida y las condiciones socioeconómicas de la zona son deficientes, pese a los índices relativamente altos de empleo disponible en las maquilas y en el sector económico de los servicios. De hecho, cerca del 40% de la población de Zona Poniente vive en condiciones de extrema pobreza. En la Tabla 2 se ilustran las distintas dimensiones de la marginalidad de Zona Poniente.

Tabla 2: Factores de Marginalidad Factores de Marginalidad Características: Físicas

• La separación física de la carrilera del ferrocarril marca la frontera económica con la “ciudad formal”.

• La topografía (colinas y valles) eleva el costo de infraestructura y servicios. • Dada la extensión geográfica de la zona, lo que han hecho los sucesivos gobiernos

locales es ofrecer inversiones a corto plazo, renunciando a una planeación integral e inversiones progresivas.

Legales • El problema de la ambigüedad en los títulos de propiedad de las tierras ocupadas ha frenado la capacidad de las autoridades locales de ofrecer servicios públicos.

Socioeconómicas

• La inversión económica ha sido mínima en esta área; en otras áreas se ha dado mayor prioridad al desarrollo económico.

• El área ostenta la más alta concentración de drogadicción y actividades relacionadas con las drogas, así como el índice más elevado de delincuencia juvenil.

• El barrio registra los niveles educativos más bajos de la ciudad. • Más del 45% de la población vive en situación de pobreza: 36% de los pobres son

niños y 30% adolescentes y adultos jóvenes. Salud

• La tasa de mortalidad infantil es de 22/1.000. • Por lo menos un tercio de la población sufre de malnutrición. • Son comunes la diarrea y otras enfermedades infecciosas causadas por malas

condiciones higiénicas, incluida la falta de servicios sanitarios. • La falta de vías pavimentadas (50% de las vías) causa graves problemas

respiratorios debido a los altos niveles de polvo en el ambiente. Institucionales

• Hay escasos mecanismos formales para coordinar la participación de la comunidad en las acciones gubernamentales.

• No se han implantado procesos para desarrollar un plan de acciones integradas en el mediano y largo plazo, encaminados a mejorar las condiciones de vida en los diferentes asentamientos de la zona, desde la escala amplia del Plan Parcial hasta el nivel de barrio.

4 Hasta el año de 1995. Todo parece indicar que esta cifra ha aumentado desde entonces.

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Para manejar el explosivo crecimiento urbano, Ciudad Juárez cuenta con una ventaja institucional clave en comparación con otras ciudades en situaciones semejantes. Se trata del Instituto Municipal de Investigación y Planeación (IMIP), una organización semiautónoma diseñada al estilo del Instituto de Planeación de Curitiba, en el Brasil, puesto en marcha en los años sesenta. El hecho de contar con una institución competente desde el punto de vista técnico, que regularmente recopila y analiza información y produce planes y proyectos para la ciudad, constituye un activo valioso ya que, entre otras cosas, estimula a otros departamentos municipales a adoptar una perspectiva a largo plazo. Alrededor de 1995, el IMIP elaboró el Plan Parcial de la Zona Poniente, el primer intento del gobierno municipal de Ciudad Juárez de estudiar la zona en forma sistemática y de proponer inversiones destinadas a integrarla física y económicamente al resto de la ciudad. No obstante, a pesar de la preparación exitosa del plan, el instituto carecía de las herramientas para otorgar mayor poder de decisión a la comunidad o al barrio, puesto que tradicionalmente no había operado en una escala de microplaneación. El IMIP entendió que para que el plan pudiera considerarse legítimo, debía iniciar un proceso de planeación comunitaria con el objeto de efectuar inversiones a nivel del barrio. El Banco, con el apoyo financiero de una donación japonesa, contribuyó a que el IMIP desarrollara y llevara a cabo un proceso de planeación piloto. La firma consultora brasileña Diagonal Urbana Consultores Ltd. prestó al IMIP asistencia técnica en el diseño, realización y evaluación del proceso. El objetivo del proyecto piloto era desarrollar un proceso de planeación que se pudiera adaptar a las condiciones locales, a partir de la experiencia de planeación participativa para el desarrollo del área, adquirida en los procesos de mejoramiento urbano de Brasil. El proceso de planeación se diseñó de modo que fuera participativo e integrado, identificando los principales problemas y las posibles soluciones a las deficiencias en servicios urbanos e infraestructura social y física de los barrios. Como herramienta de planeación, el proceso de planeación participativa se debía incorporar al presupuesto municipal de forma que las inversiones en áreas tales como la infraestructura se pudieran programar conforme con las prioridades identificadas en el proceso de planeación, permitiendo así dar un uso más eficiente a los escasos recursos públicos. De manera similar, se debía utilizar como un medio para que otras entidades municipales, como las de salud y educación, pudieran enfocar mejor sus programas y recursos. Se debe destacar que con este proceso se pretendía igualmente cambiar el sistema de las inversiones que se efectúan una sola vez en estos barrios pobres, en favor de un sistema de inversiones integradas, priorizadas y distribuidas en etapas, articuladas por los propios residentes de la comunidad y supervisadas por profesionales en planeación. El Proceso del Programa Piloto En 1999 el IMIP emprendió otro ejercicio de planeación en la Zona Poniente, como complemento al Plan Parcial. En esa ocasión, la planeación incluyó una serie de talleres temáticos que contaron con la participación de instituciones del sector privado, organizaciones de la sociedad civil y miembros de la población en general. De este proceso surgieron una serie de recomendaciones a nivel macro, cuyo objetivo era garantizar la sostenibilidad ambiental, una estructura urbana adecuada, un mayor desarrollo social y la

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viabilidad económica de Zona Poniente. El proceso también reveló la necesidad de aplicar el enfoque de planeación participativa al nivel de barrio. Así fue como en el año 2000 se implementó el programa piloto en el barrio. A raíz del programa piloto financiado por el Banco se adoptó un Plan Estratégico Comunitario en dos barrios de bajos ingresos: López Mateos y Díaz Ordaz. Tomados en conjunto, estos barrios albergan a cerca de 1.600 familias. El plan establece un enfoque integrado para mejorar las condiciones de vida en estas dos colonias y se basa en un trabajo de un año que incluyó encuestas, grupos focalizados, entrevistas y foros comunitarios. El fundamento del presente documento es el proceso de elaboración de los planes estratégicos de los barrios. Selección de la Zona Piloto: La Zona Poniente está conformada por 14 Centros de Barrios, o aglomeraciones de barrios urbanos. La primera fase del piloto fue la selección de la zona. Para ello, el IMIP usó tres criterios, cada uno de los cuales fue estimado de manera diferente, teniendo en cuenta la consolidación social, la consolidación urbana y el riesgo (véase la Tabla 3). La consolidación urbana evaluó variables tales como cobertura de agua potable, drenaje, servicio de electricidad, pavimentación de las vías y tenencia de tierras. La consolidación social planteó si existían organizaciones sociales como, por ejemplo, asociaciones de residentes y ONG presentes y activas en la zona, así como los riesgos naturales y ambientales. Otras consideraciones incluyeron la presencia de instituciones gubernamentales, escuelas y seguridad pública. Tabla 3: Criterios de Selección de la Zona Piloto Criterios de Evaluación Consolidación Urbana (Peso = 1)

Consolidación Urbana alta Consolidación Urbana baja

+2 0

Consolidación Social (Peso = 1,5)

Consolidación Social alta Consolidación social baja

+2 0

Riesgo (Peso = 0,5)

Riesgo Alto Riesgo Bajo

0 +2

Se decidió que la zona piloto debería ser menos complicada que otras áreas, dado que se trataba del primer intento de llevar a cabo un proceso de planeación participativa. En consecuencia, se asignó a la consolidación social el factor más alto en cuanto a los criterios, ya que se pensó que sería más fácil trabajar con una comunidad debidamente organizada y representada. Entonces se seleccionó para el programa piloto la zona conocida como Sector CASA, compuesta básicamente por las colonias López Mateos y Díaz Ordaz, que obtuvieron el puntaje más alto (o más bajo, según el caso) en la mayoría de criterios de evaluación. En el Recuadro 1 se relacionan algunos datos sobre estos asentamientos.

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Recuadro 1: Características de la Zona Piloto

Algunos datos sobre las Colonias López Mateos y Díaz Ordaz

• Área = 78,15 hectáreas que incluyen 1.684 lotes; población = 6.064 habitantes • Se rigen por patrones de asentamiento típicos de las parcelaciones informales • Existe fuerte presencia de la sociedad civil, en especial de organizaciones comunitarias y ONG activas en

el tema del desarrollo comunitario • 33% de la población es menor de 14 años de edad • La tasa de analfabetismo es del 8% y sólo 32% de la población adulta ha completado la educación

primaria • Aproximadamente el 20% de la población es de fuera de Ciudad Juárez • 45% de los trabajadores laboran en las maquiladoras y 20% en el sector informal • 50% de los hogares gana entre 1 y 3 salarios mínimos y 40% gana menos de 1 salario mínimo • Los principales riesgos incluyen acceso deficiente, terreno inestable y problemas potenciales de

inundaciones • Cerca del 10% de las conexiones de agua son ilegales y la calidad del servicio es deficiente • Sólo el 15% de las vías está pavimentado

Uno de los criterios clave para la selección de la zona fue la presencia de ONG tales como CASA (que le dio el nombre a esta zona) y Juventud con Visión, entre otras, que reciben financiación de diversas fuentes mexicanas e internacionales y que proporcionan servicios sociales a la población local. Estas ONG tomaron parta activa en la serie de talleres temáticos patrocinados por el IMIP sobre desarrollo de la Zona Poniente en 1999. Por otra parte, emplean a algunos de los operarios más capacitados del sector social de Ciudad Juárez. La fuerte presencia de las ONG de apoyo social en la zona seleccionada y su participación activa en el programa piloto produjeron efectos tanto positivos como negativos. Tradicionalmente, unas de las principales funciones de dichas organizaciones ha sido la defensa de los intereses de la comunidad, sin embargo, su capacidad para ofrecer apoyo sociotécnico a un proceso de planeación participativa demostró ser limitada. De otra parte, las circunstancias políticas de México las han obligado a depender de fuentes de financiación privadas y extranjeras, por lo cual ha surgido una actitud de confrontación con el gobierno que dificulta el establecimiento de alianzas sólidas. Así mismo, las ONG tienden a presentarse como las representantes “legítimas” de los pobres, si bien dichos mecanismos de representación no garantizan que los pobres tengan acceso al proceso. A pesar de los auténticos esfuerzos desplegados por las organizaciones del sector CASA y de sus importantes contribuciones al proyecto, fue necesario establecer mecanismos de participación directa con los pobres con el fin de contribuir a superar las dificultades encontradas. Al tratar de adaptar la experiencia de planeación participativa brasileña a las condiciones de Ciudad Juárez, hubo que superar una serie de obstáculos relacionados con a la situación local. En Brasil, la experiencia ha demostrado que es importante trabajar con equipos interdisciplinarios, conformados por profesionales del sector urbano (ingenieros, arquitectos) y profesionales del sector social (sociólogos, trabajadores sociales), a fin de brindar apoyo sociotécnico a las comunidades involucradas en la planeación participativa. Dichos equipos usualmente hacen parte de una estructura departamental municipal o bien de un equipo de contratistas intermediarios. Sin embargo, el punto clave es que son equipos

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integrados que reciben juntos una capacitación y que han desarrollado el hábito de cooperar y entender el lenguaje y la perspectiva del otro. En Ciudad Juárez, la institución líder del trabajo fue el IMIP, con personal conformado principalmente por arquitectos y diseñadores. Esto significaba que, en el aspecto de la planeación era posible responder, pero la dimensión social requería contratación externa. El IMIP resolvió esta situación contratando profesionales del sector social vinculados a universidades locales y activos en distintas ONG que hacían parte de la red de apoyo social de Zona Poniente. Si bien éste era quizás el único medio disponible de cumplir con el conjunto de competencias necesarias para el proyecto, también significó que profesionales con diferentes tipos de formación y culturas empresariales trabajaran juntos por primera vez. Esto ocasionó algunas dificultades debido a que cada equipo disciplinario, que recibió capacitación específica de los consultores, tenía que adaptarse a los requerimientos del trabajo interdisciplinario. Mientras en el caso de los diseñadores el principal reto era adaptarse a la escala micro del ejercicio y al requisito de construir el proceso en torno a consultas con los residentes, para el personal del sector social el reto era aún mayor. De hecho, estas personas se tuvieron que adaptar a un conjunto de criterios y a una lógica de representación comunitaria totalmente diferentes, mucho más que con los grupos a los que usualmente prestaban sus servicios sociales. El resultado final de este ejercicio fue que las actividades fluyeron con mayor facilidad y la iniciativa metodológica brasileña demostró ser más fácil de reproducir en lo relativo a la planeación. Aunque en el programa piloto se señaló la necesidad de prestar mayor asistencia técnica al sector social, es evidente que el verdadero énfasis debía ser la formación de profesionales del sector social, con el fin de adaptar el enfoque de planeación participativa a Ciudad Juárez. Proceso de Planeación Participativa: En el programa piloto se propusieron diversas fases de participación, incluida una de diagnóstico, un plan de acción, el desarrollo de una jerarquía de acciones y trabajos y, luego, un plan de acción estratégico. El resultado del programa piloto de seguimiento es la ejecución del plan de acción estratégico y el desarrollo de un programa de seguimiento y evaluación. Por su parte, el segundo piloto se centra en la institucionalización y ajuste de la primera experiencia. La fase de diagnóstico comprometió a la sociedad civil mediante una variedad de mecanismos, con la intención de vincular la percepción comunitaria acerca de las fortalezas y debilidades de sus barrios con estudios más formales adelantados por expertos en diversas disciplinas urbanas. A este respecto el equipo del proyecto, conformado, entre otros, por diseñadores urbanos, arquitectos y sociólogos, invitó a participar a la comunidad valiéndose de:

• Una encuesta a 1.476 hogares de las dos colonias, destinada a identificar las características socioeconómicas de la población, las condiciones de vivienda, la cobertura de servicios urbanos, y la identificación y reconocimiento de organizaciones comunitarias y líderes comunitarios;

• Una serie de grupos focalizados y entrevistas con miembros de la comunidad, activistas y líderes que se utilizaron para identificar el proceso histórico de ocupación de la zona y la formación de organizaciones y líderes comunitarios, así

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como para conocer la opinión de la comunidad respecto de los asuntos más importantes que afectaban la calidad de vida en las colonias;

• Una serie de talleres urbanos realizados en siete zonas geográficas diferentes de las dos colonias, dedicados a identificar los problemas físicos y territoriales, en la forma como los perciben los miembros de la comunidad;

• Una serie de estudios técnicos sobre el ambiente natural de la zona, sistemas de drenaje y de agua potable, ordenamiento territorial, densidad demográfica, usos incompatibles, usos potenciales y áreas de riesgo natural.

Las ONG se seleccionaron con base en dos criterios: (i) las que ya trabajaran activamente en la comunidad y (ii) las ONG más grandes que operaban en Ciudad Juárez. Los talleres iniciales contaron con la participación de estas ONG para atraer su interés y apoyo. Las primeras participaron en el taller debido a que ya trabajaban activamente con la comunidad, sin embargo se mostraron reticentes a comprometerse de lleno en nuevas modalidades de participación, y prefirieron adherir a mecanismos que venían utilizando. Colaboraron particularmente en asuntos temáticos relacionados con sus áreas de especialidad. Algunas de las ONG del segundo grupo no se mostraron interesadas en participar, en algunos casos debido al carácter confidencial de sus métodos, clientes y sistemas, entre otros aspectos. Otras no participaron en la iniciativa porque se consideraban a sí mismas como proveedoras de servicios y no como promotoras de procesos participativos. La fase de diagnóstico culminó con la elaboración de un diagnóstico integrado y una guía de intervención en la zona. La participación comunitaria en actividades de recopilación y análisis de información, una característica clave de la fase de diagnóstico, permitió a los residentes locales aportar conocimiento local de primera mano y beneficiarse de las habilidades analíticas de los técnicos que tomaron parte en el proceso. En efecto, esta interacción es una característica clave de la metodología, que explica por qué el proceso global se construye en torno a ella. Todos los resultados del proceso son producto de un conjunto organizado de debates entre los planificadores y la comunidad. Los debates tuvieron lugar entre los técnicos del equipo interdisciplinario y los grupos comunitarios en torno a un interés temático específico (por ejemplo, un grupo de madres o un grupo de saneamiento ambiental) o por área geográfica (por ejemplo, con los residentes de un sector específico de la comunidad). Quizás uno de los aspectos más complejos e importantes de todo el proceso es la selección de los participantes de los grupos y garantizar que sean representativos. Entender la dinámica de liderazgo local y garantizar que todas las personas y organizaciones con capacidad de liderazgo crean en el proceso y estén dispuestos a participar, es una tarea difícil pero esencial. En este sentido, la experiencia brasileña sirvió de modelo a Ciudad Juárez, donde se adaptó a las necesidades específicas del lugar, y constituyó el eje en torno al cual giró la asistencia técnica ofrecida por Diagonal Urbana al sector social. A la fase de diagnóstico le siguió el plan de acción, en el cual se definieron las medidas necesarias para resolver los problemas identificados en la fase de diagnóstico. La fase de plan de acción consiste en estudios ambientales urbanos con objetivos más específicos, combinados con el trabajo de grupos focalizados conformados por miembros de la comunidad especializados en temas como salud, empleo, educación, servicios urbanos, etc. De otra parte, el equipo técnico, junto con los grupos focalizados, analizó las posibilidades

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de participación y de conformación de alianzas con el sector público, con miras a resolver problemas relacionados con los asuntos mencionados. En la Figura 1 se plantea la estrategia empleada en esta fase.

Figura 1: Plan de Acciones Integradas

La tercera fase consistió en desarrollar una jerarquía de acciones y actividades destinadas a mejorar la calidad de vida en las zonas en cuestión, que se determinaron a partir de los resultados de las fases de diagnóstico participativo y plan de acción, entre ellas medidas para el corto, mediano y largo plazo. Por otra parte, se identificaron las instituciones públicas, privadas y comunitarias que podrían ser posibles socios para poner en marcha dichas medidas. El plan de acciones estratégicas del barrio propone medidas en las áreas de salud, educación, vivienda, manejo de riesgos, medio ambiente, infraestructura, vías y transporte, reservas territoriales y seguridad pública. Hasta el momento el programa piloto ha llegado hasta esta fase. El siguiente paso será la ejecución del plan y la reproducción de su metodología en dos áreas adicionales de la Zona Poniente. Dichas actividades serán objeto de un segundo programa piloto apoyado por el Banco, a iniciarse en junio de 2001. Su finalidad es efectuar el seguimiento y la evaluación del plan mediante la conformación de comités de barrio especializados en aspectos geográficos, organizacionales y temáticos (Véase la Figura 2). Al adoptar esta estructura, un conjunto mayor de organizaciones de la sociedad civil puede tomar parte en el proceso de planeación, incorporando a éste organizaciones ya existentes.

Asistencia de las

autoridades públicas

Presentación y discusión del

diagnóstico con la comunidad en general

sobre todos los instrumentos

utilizados en la fase de diagnóstico

Grupos temáticos

focalizados y entrevistas

Elaboración de plan de acciones

integradas

Estrategia de planeación con la participación de

diversos interesados públicos y privados

Presentación y discusión del plan con el conjunto de

la comunidad

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Comités Territoriales

Representativos

Comités de Acción Temática

Comités institucionales

locales (CBOs y NGOs

existentes)

Comités Organizacionales

Locales (CBO y NGO

existentes)

En la zona piloto, por ejemplo, existe una cantidad importante de organizaciones comunitarias con experiencia temática, tales como las asociaciones juveniles, los grupos deportivos juveniles y las asociaciones de padres de familia y docentes. De igual manera, la zona cuenta con un número importante de organizaciones creadas según criterios geográficos, tales como las asociaciones de barrios, también familiarizadas con numerosas áreas temáticas. El trabajo de estas organizaciones comunitarias se complementa con el de un número importante de ONG activas por largo tiempo en la zona. Se espera que este enfoque contribuya a equilibrar y a ampliar aún más el proceso participativo, al otorgarles a los diferentes actores igualdad de oportunidades, en particular con relación a la toma de decisiones. Sin embargo, es preciso continuar probando y evaluando la estructura propuesta de comités de barrio.

Figura 2: Estructura de los Comités de Barrio Otro aspecto clave del segundo programa piloto es que brindará una oportunidad y una base sobre la cual podrá institucionalizarse la planeación participativa del desarrollo territorial en Ciudad Juárez. Otros departamentos municipales tales como Obras Públicas, Desarrollo Social y Planeación y Coordinación Municipal, se mostraron escépticos en un comienzo respecto a la iniciativa del IMIP. Sin embargo, con el tiempo, han reconocido el valor que este nuevo instrumento puede aportar a sus propias actividades. Por tanto, en las actividades del segundo programa piloto participarán muchos más departamentos.

Junta de Barrio

Subzona 1

Subzona 2

Subzona 3

Subzona 4

Jóvenes

Educación

Salud

Familia

Otros CASA

JCV

OPI Emanuel

Escuela & Otros

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Enseñanzas El proceso de planeación participativa aplicado al programa piloto de Ciudad Juárez desafía los marcos institucionales sectoriales existentes. El proceso tiene costos a corto plazo tanto del lado de la demanda como del de la oferta, los cuales son superados por los beneficios en el largo plazo (véase en la Tabla 4 un análisis costo-beneficio de este proceso).

Tabla 4: Costos y Beneficios del Proceso de Participación

Costos

El proceso de participación rechaza los enfoques sectoriales tradicionales de planeación, al involucrar a la comunidad en la planeación de un desarrollo integrado. Esto representa una amenaza para los jefes de los departamentos sectoriales y tiene costos políticos potenciales. Las zonas donde hay presencia de grupos políticos fuertes u ONG que defienden los intereses de la comunidad local pueden, de hecho, obstaculizar el proceso participativo si éste no se administra adecuadamente. Tal es el caso de las dos zonas piloto de Ciudad Juárez en las que algunas ONG se consideraban las únicas representantes de la comunidad. Movilizar una importante sección transversal de la sociedad civil toma tiempo y recursos. El sector privado no estuvo adecuadamente representado en el programa piloto Ciudad Juárez, hecho que cabe resaltar ya que un alto porcentaje de la población trabaja en las maquiladoras, tema que se debe replantear en el programa. Los costos que implica movilizar a la comunidad son altos. El costo financiero estimado del primer programa piloto es de cerca de US$ 200 mil para un proceso de planeación de un año. Con el fin de proyectar el piloto a la escala que se requiere, se necesita una cantidad aún mayor de recursos, capacitar a una cantidad crítica de interlocutores y empoderar a las comunidades con el fin de que se pueda ofrecer apoyo horizontal a otras comunidades. Dicho proceso toma un tiempo considerable con relación al corto período político (tres años) del nivel local.

Beneficios

En el largo plazo, el proceso participativo obliga a que los funcionarios públicos rindan cuentas y a que se efectúen inversiones que respondan a la demanda y no a los intereses políticos. La posición del IMIP como entidad semiautónoma de planeación puede mejorar las posibilidades de coordinación del proceso con los funcionarios municipales de otros departamentos, así como a comprometer a los actores locales. Una mayor participación aumenta la sostenibilidad de las inversiones y puede llegar a incrementar la recuperación de los costos al nivel municipal. También empodera a los residentes y tiene el potencial de construir su capital social y su capacidad de interactuar con las autoridades públicas exigiendo la rendición de cuentas de parte de éstas.

Los costos de movilización bajarán cuando se haya ejecutado el programa en su totalidad. Por otra parte, en el caso de Ciudad Juárez, el sector privado ha mostrado interés en capitalizar un fondo fiduciario de inversión comunitaria, siempre que se disponga de las garantías de que los fondos se utilizarán de manera transparente y conforme con la demanda explícita. De esta forma el proceso puede apalancar financiación adicional.

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En gran medida, el éxito de los enfoques participativos depende de la capacidad de la oferta para coordinar sus diferentes socios institucionales y presentarse ante la comunidad como un solo interlocutor unificado. Este proceso ha demostrado que los pobres no separan su experiencia de pobreza en compartimentos; por el contrario, expresan sus exigencias de mejoramiento de la calidad de vida en un continuum. Por consiguiente, las metodologías participativas deben incorporar las diferentes perspectivas sectoriales y técnicas en una forma más holística. Por lo tanto, a los esfuerzos de coordinación se les debe considerar uno de los costos del proceso, aunque sin duda sus beneficios se ven a más largo plazo, puesto que la capacidad de trabajar de manera integrada constituye un activo muy importante del desarrollo urbano. Brindar apoyo sociotécnico a la comunidad se convierte en un beneficio a largo plazo. En efecto, contribuye a estructurar el lado de la demanda y produce beneficios a largo plazo ya que, al fundamentarse en la demanda, los proyectos se tornan más sostenibles y mejoran la capacidad de la comunidad para interactuar con las entidades de desarrollo. Las instituciones gubernamentales no siempre están necesariamente dispuestas a sufragar los costos iniciales. Esto se aprecia claramente en el ejemplo de Juárez, donde los departamentos como el de Obras Públicas y Servicios Sociales tienen serias dificultades de coordinación, por falta de experiencia y de las herramientas adecuadas para instituir programas que impliquen una participación significativa y, con frecuencia, eligen no comprometerse en la propuesta, más costosa, de efectuar una verdadera coordinación interinstitucional y prestar el adecuado apoyo sociotécnico. El caso del Comité de Planeación para el Desarrollo del Municipio de Ciudad Juárez (COPLADEM), por otra parte, presenta algunos elementos innovadores y constituye un avance prometedor. Este comité municipal recientemente constituido ha empezado a explorar los mecanismos participativos y, si bien aún no ha enfrentado del todo la necesidad de asumir su costo a corto plazo, considera seriamente la posibilidad de usar la metodología de planeación participativa en el área formulada por el IMIP, como medio para desarrollar su propia línea de proyectos. Uno de los obstáculos de la institucionalización del enfoque es que mientras la misión principal del IMIP es la planeación, la estructura de incentivos de otros departamentos municipales se asocia más con las ganancias a corto plazo, lo que hace menos atractiva la lógica de participación de “costo de corto plazo, con beneficios a largo plazo”. Quizás no todas las organizaciones de la sociedad civil estén dispuestas a participar. El deseo de participar en las iniciativas dependerá de la propia agenda de la organización, así como de su estructura y su modus operandi. Sin embargo, es importante ofrecer la alternativa de participación a una gama de organizaciones de la sociedad civil lo más amplia posible, con el fin de fomentar un ambiente de apertura e inclusión. Sin embargo, las alianzas con las organizaciones de la sociedad civil encaminadas a facultarlas para ejecutar actividades de planeación participativa en el marco del desarrollo del área correspondiente, pueden presentar problemas si dichas organizaciones no están dispuestas o capacitadas para adoptar una lógica incluyente de participación, así como para utilizar y contribuir a aplicar una base metodológica probada. Si bien algunas de las organizaciones

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de la sociedad civil son eficientes en la prestación de servicios, carecen de experiencia en planificación y tienen dificultad para adaptarse a los nuevos requisitos de la planeación participativa. Por consiguiente, antes de tomar decisiones sobre la asignación de tareas a las organizaciones socias, es esencial evaluar los tipos de contribución que cada organización pueda aportar al proceso. Para el éxito de cualquier iniciativa de participación es importante hacer una selección cuidadosa de las OSC, utilizando criterios predeterminados. Con el fin de estimular una participación que sea lo más productiva posible, hace falta establecer criterios previamente definidos de selección de las OSC que hayan de participar. Este caso sugiere dos criterios pertinentes: capacidad técnica y deseo de colaborar. Implicaciones para los proyectos financiados por el Banco La participación se ha convertido en la piedra angular de los proyectos urbanos que financia el Banco Mundial, en particular de aquellos que se centran en el mejoramiento de los tugurios urbanos. La experiencia de Ciudad Juárez, que complementa el conocimiento del Banco sobre el impacto de la participación, permitirá diseñar mejores proyectos en el futuro. Esto es particularmente pertinente en el caso de México, en el que el Banco y el Gobierno de México discuten actualmente el proyecto de un programa nacional de vivienda y mejoramiento urbano. En el contexto de la participación civil, el caso de Ciudad Juárez puede servir de modelo para otros municipios que experimentan procesos similares. El interés de COPLADEM de adoptar el proceso de planeación participativa del IMIP indica que existe una posibilidad de aceptación política. COPLADEM es la principal entidad responsable de la inversión de fondos de RAMO 335, uno de los mayores programas de transferencia del gobierno federal a los municipios. Al adoptar un proceso de planeación integrada y participativa en la asignación de dichos fondos se mejorarán la eficiencia y la transparencia del proceso de asignación. En el caso de los fondos sociales financiados por el Banco se podrían adoptar metodologías semejantes. Una de las principales críticas a dichos fondos es que tienden a financiar proyectos sin tener en cuenta asuntos sectoriales más amplios. La metodología utilizada en Ciudad Juárez combina la noción de plan basado en la demanda, con un enfoque sectorial apropiado que se aplica para determinar la secuencia de inversiones más lógica que se debe seguir, considerando horizontes de tiempo a corto, mediano y largo plazo. De esta forma, las inversiones se fundamentan en un plan racional de inversión, más que en uno escogido a través de un proceso ad hoc. Si se adopta un enfoque similar en los proyectos de fondos sociales, se podría mejorar su eficacia. De igual forma, el proceso participativo puede servir como condición aplicable a los enfoques programáticos de los préstamos del Banco. En el sector urbano, diversas ciudades de América Latina condicionan la aplicación de los fondos de proyectos a la garantía de que exista una participación comunitaria significativa para determinar cuál es el mejor uso que se les debe dar a los fondos. Al estudiar, por ejemplo, un posible ajuste urbano o un préstamo programático para el alivio de la pobreza urbana, una condición de desembolso sería garantizar que se hayan implantado procesos de participación efectiva que garanticen el uso de los recursos y el flujo transparente de éstos hacia las comunidades pobres.

5 RAMO se refiere al rubro de presupuesto.

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Por último, la experiencia de Ciudad Juárez sirvió para mejorar los vínculos entre los países de la región. Esta es una versión modificada de la planeación participativa instaurada en ciudades brasileñas como Belo Horizonte, y que la firma consultora que brindó asistencia técnica al IMIP adoptó en Ciudad Juárez. Durante una evaluación del programa piloto, en la que participaron diversos interesados, un número importante de funcionarios públicos que inicialmente se habían mostrado escépticos frente al proyecto expresaron un cambio de opinión favorable sobre la planeación participativa. Como lo explicó el Alcalde de Ciudad Juárez a la comunidad del sector de CASA durante la presentación oficial del plan terminado: “Al comienzo, esto era una idea abstracta que no parecía tener relevancia en el contexto local. Era [un plan] brasileño. Sin embargo, al final, el proceso de planeación participativa se convirtió en el proceso de Ciudad Juárez”. Este tipo de vínculos entre países fortalece los proyectos financiados por el Banco.

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La Participación de la Sociedad Civil en el Aprovechamiento de Tecnologías de Información y Comunicaciones: Análisis

Comparativo de los Programas de Apoyo a las MPME en El Salvador y México

Govindan Nair y Sonia Plaza

BANCO MUNDIAL, WASHINGTON

Resumen: Con el dramático progreso del acceso a las comunicaciones y el descenso en los precios de las computadoras personales, en la década de 1990 se observó la creencia entre numerosos organismos de asistencia internacional de que la tecnología cumpliría un papel crucial en la reducción de la pobreza. De hecho, las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) se consideran como un factor que contribuye a que las microempresas, pequeñas y medianas empresas (MPME) accedan a la inteligencia del mercado, localicen fuentes de insumos, comercialicen sus productos y obtengan servicios de capacitación y todo tipo de información. También se reconoce que las TIC pueden ayudar a desarrollar y divulgar “productos de conocimiento”, cuyos beneficios pueden compartir las organizaciones del sector privado y las organizaciones no gubernamentales (ONG), así como otras organizaciones de la sociedad civil (OSC). En este contexto, la participación de la sociedad civil también se considera, cada vez más, como un determinante crítico para saber si al aplicar estrategias de reducción de la pobreza basadas en las TIC en las etapas de diseño y ejecución de los proyectos, se pueden obtener los “bienes colectivos” necesarios para garantizar resultados sostenibles. En este trabajo se analizan y comparan dos experiencias latinoamericanas de participación de la sociedad civil en la formulación y ejecución de proyectos destinados a apoyar el desarrollo de las MPME gracias al uso de las TIC. El documento sugiere que para que las intervenciones basadas en las TIC permitan a las MPME producir bienes y servicios nuevos o beneficiarse de éstos, se requiere de la participación de la sociedad civil. De esta forma se podrá garantizar que las nuevas tecnologías se utilicen para generar contenidos pertinentes, capaces de satisfacer una demanda sostenible. Objetivos y Actividades de los Proyectos En términos generales, la competitividad de las empresas y su integración a los mercados globales son objetivos clave dentro de las actividades específicas de preparación o ejecución de los dos proyectos – el Proyecto de Asistencia Técnica para el Mejoramiento de la Competitividad en El Salvador (en ejecución desde 1995) y el Proyecto de Desarrollo Regional del Sudeste de México (en preparación desde 1999). La competitividad de las microempresas y de las pequeñas y medianas empresas (MPME) también forma parte fundamental de dichos objetivos. En las fases de preparación y ejecución, ambos proyectos han desarrollado actividades participativas que utilizan las tecnologías de la Información y las Comunicaciones para mejorar el acceso a los mercados locales, regionales y globales, así como para facilitar el

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aprendizaje y la transferencia de conocimientos. A pesar de que estos objetivos son semejantes, los contextos, enfoques y actividades específicas de ambos proyectos han diferido en los siguientes aspectos:

• En El Salvador, al iniciarse las principales reformas económicas tras la firma del

acuerdo de paz en 1992, se estableció una iniciativa innovadora al nivel nacional llamada “Sociedad de Aprendizaje”, coordinada por una organización tripartita especialmente creada de acuerdo con el Ministerio de Finanzas para efectos administrativos y con participación del gobierno, el sector privado y la sociedad civil. Dicha organización se denominó Conectándonos Al Futuro. El ambiente político nacional estaba preparado para aceptar nuevas iniciativas globales encaminadas a utilizar de manera más eficiente el conocimiento y la información como herramientas de desarrollo. El esquema de la sociedad de aprendizaje impulsó la creación de los “círculos de aprendizaje” en seis áreas temáticas: desarrollo municipal y comunitario, migración, organizaciones de aprendizaje, educación, MPME y desarrollo rural. En el círculo de aprendizaje de las MPME, representantes de los gobiernos nacional y local, ONG, otras OSC y el sector privado colaboraron en la identificación de: (i) restricciones a la productividad de las MPME causadas por el inadecuado acceso a la información y (ii) mecanismos nuevos y sostenibles para aliviar dichos problemas por medio de un mejor “aprendizaje social”. El resultado de esta iniciativa – la creación de una asociación nacional de telecentros para ayudar a mejorar la conectividad, el acceso y la divulgación de información y los conocimientos técnicos especializados, se financió inicialmente con el producto de la privatización del operador nacional de telecomunicaciones.

• En México, estudios han demostrado que las MPME, en especial las que funcionan

en los estados del sur, no se han beneficiado de la apertura a raíz del ingreso al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC). En respuesta a un estudio financiado por una donación del Banco Mundial, se realizó un proyecto destinado a consolidar y mejorar la eficacia de unos doscientos programas de apoyo federales a las MPME mediante una mayor participación de las organizaciones del gobierno local, la comunidad y el sector privado. Esto representó la base del proyecto que se describe en el Recuadro 1. También se identificaron los mecanismos mediante los cuales se podrían utilizar las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones para implantar nuevos mecanismos de suministro de información, conocimiento y aprendizaje a las MPME. En tres estados, Campeche, Yucatán y Quintana Roo, se identificaron distintas iniciativas que incorporan estos enfoques descentralizados al desarrollo de las MPME y que se espera sean financiadas principalmente por los gobiernos locales y el sector privado.

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Recuadro 1

México: Proyecto de Desarrollo de la Región del Sudeste La apertura comercial y de inversión iniciadas a mediados de los años ochenta, así como el ingreso de México al Tratado de Libre Comercio de América del Norte en 1994, tuvieron por objeto estimular el crecimiento económico, extendiendo la participación del país a los dinámicos mercados externos y facilitando el acceso a insumos y tecnologías de alta calidad. Se esperaba que esta mayor orientación hacia el exterior y sus ganancias en términos de eficiencia se extendería a una gran porción del sector productivo. Sin embargo, México sigue siendo uno de los países donde se encuentra más desigualdad en América Latina. Algunos estados del sur continúan en condiciones de extrema pobreza y se encuentran excluidos de los beneficios de la integración comercial. El crecimiento económico regional y local liderado por el sector privado es crucial para el desarrollo de México. Se espera que el proyecto propuesto contribuya a eliminar obstáculos para el crecimiento sostenible, despejando así el camino para el crecimiento y la competitividad del sector privado. Esta situación es aún más crítica en los estados de Campeche, Quintana Roo y Yucatán, que han desarrollado una capacidad empresarial importante. La economía de Campeche se basa en la exportación de petróleo, la de Quintana Roo en el turismo y la de Yucatán en productos primarios (miel, etc.), lo que significa que sus vínculos con la economía local son escasos. Estos tres estados se caracterizan por un alto número de microempresas, con poco acceso a los servicios financieros, así como a información oportuna sobre el mercado. El proyecto intenta demostrar el valor que del uso de las tecnologías de la Información y las Comunicaciones para ofrecer Servicios de Desarrollo Comercial (SDC) a las MPME en los estados de sur. Sólo se dispone de SDC que hagan uso de la informática en cantidades moderadas y éstos se concentran en el sector moderno y en las ciudades más grandes (por ejemplo, en el Distrito Federal, Guadalajara y Monterrey). La opinión generalizada es que si se emplea adecuadamente la informática, se pueden reducir los costos de operación, mejorar la eficiencia operativa y proporcionar un mayor acceso al conocimiento y a los mercados. Hasta el momento, los beneficios de las TIC se han limitado a las naciones industrializadas y a las grandes compañías de los países en desarrollo. Con el objeto de diseminar los beneficios del proyecto propuesto en México, se utilizarán tres centros de información experimentales (uno en cada estado) para ayudar a las microempresas y pequeñas empresas de la península de Yucatán a hacer un mejor uso del Internet y de las nuevas tecnologías de las comunicaciones.

En ambas iniciativas, la contribución del Banco Mundial va desde la movilización y la administración de los recursos externos hasta la provisión de experiencia práctica, fundamentada en su capacidad de comercializar conocimiento al nivel mundial.

La Participación de la Sociedad Civil Además de presentar diferencias en el contexto nacional, las experiencias de El Salvador y México difieren en cuanto a la duración y el cronograma de las actividades, funciones, campo de aplicación y metodología de la participación de la sociedad civil, así como en el impacto y seguimiento. El Salvador El papel de la participación de la sociedad civil en la construcción de la sociedad de aprendizaje fue parte de un proceso general de aprendizaje del desarrollo participativo. Esta iniciativa, iniciada en 1997, no tenía un modelo claro. Evolucionó en un contexto donde todos los socios trabajaron juntos en una forma de acción colectiva pasando por iniciativas que, si bien se efectuaban en pequeña escala y con riesgo relativamente bajo, fueron lo suficientemente amplias desde la perspectiva sectorial y geográfica como para obtener el reconocimiento nacional.

Hacia 1992, tras un período extenso de conflicto e interrupciones de los esfuerzos de desarrollo, el empeño de “ponerse al día” rápidamente en las esferas económica y social

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a raíz del acuerdo de paz, representó un impulso crucial para la iniciativa de la sociedad de aprendizaje. Las reformas macroeconómicas y estructurales proporcionaron un ambiente favorable al éxito de la iniciativa. Más aún, la garantía de una participación amplia se veía como una forma de consolidar el proceso de reconciliación mediante el acuerdo de paz.

Se había generado entonces una sólida tradición de diálogo participativo gracias a estas reformas, lo cual sentó las bases para poner en marcha la estrategia de la sociedad de aprendizaje. La creación de seis ciclos de aprendizaje representó una fuente de energía en el marco del proceso. Las áreas temáticas abordadas por el círculo fueron seleccionadas como los puntos de partida más importantes para el desarrollo cooperativo de una estrategia de sociedad de aprendizaje. Cada círculo era financiado por fondos de donación y coordinado por un líder local familiarizado con el tema. La decisión de conformar círculos de aprendizaje también significó la no restricción de la estrategia de una sociedad de aprendizaje, en un comienzo, a un estudio externo mayor, opción que se había previsto hasta ese momento6. Por consiguiente, el desarrollo de estrategias pasó de ser una investigación adelantada por expertos extranjeros a una sensibilización de las partes interesadas mediante ejercicios altamente participativos impulsados al nivel local. La experimentación y el aprendizaje colectivos caracterizaron a los círculos de aprendizaje, en la medida en que empezaron a desarrollar y utilizar una metodología para identificar los obstáculos a la adquisición, el uso y la divulgación de conocimiento en cada una de las áreas temáticas representadas (Véase el Recuadro 2).

6 Se consideró llevar a cabo una “evaluación del conocimiento”, para lo cual el Consejo Nacional de Investigación de Estados Unidos había desarrollado y propuesto una metodología con el apoyo del Banco Mundial.

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Recuadro 2 Metodología de los Círculos de Aprendizaje

El enfoque participativo adoptado en la fase de preparación del proceso de la sociedad de aprendizaje se basó en círculos de aprendizaje que abordaban áreas temáticas ampliamente reconocidas como prioridades de desarrollo nacional. Cada circulo constaba de 10 a 12 representantes de instituciones privadas, públicas y académicas, ONG, municipios y asociaciones de productores, todos ellos con una visión compartida de la importancia del aprendizaje continuo para todos los sectores sociales y económicos. El objetivo de dichos círculos era abordar problemas de desarrollo haciendo uso del conocimiento, así como de la información local y global. Un facilitador, cuyos servicios eran financiados por una donación del Banco Mundial, fue el encargado de dirigir cada uno de los círculos, fomentar la participación y sistematizar los resultados de los debates. Los dos coordinadores del foro tripartito Conectándonos Al Futuro desempeñaron un papel fundamental para garantizar que dichos facilitadores fueran reclutados por sus competencias y por la credibilidad que inspiraban entre los grupos y actores. Como parte de las actividades del círculo de aprendizaje algunos facilitadores realizaron trabajos de campo y estudios de caso. Los círculos de aprendizaje se reunieron en forma regular entre julio de 1998 y abril de 1999. Su agenda de actividades se organizó de la siguiente forma: 1) Introducción al concepto de Sociedad de Aprendizaje y su aplicación en El Salvador; desarrollo de metodología y metas. 2) Desarrollo de una visión. 3) Diagnóstico de los principales asuntos a abordar con miras a promover la sociedad de aprendizaje; barreras al flujo de conocimientos entre los participantes. 4) Análisis de asuntos críticos para determinar sus causas. 5) Preparación de un documento de estrategias y propuestas de actividades. Los círculos intentaron identificar aquellos aspectos que podrían tratarse dentro de un proyecto y los que se deberían considerar como parte de una estrategia más amplia y a más largo plazo. En un seminario celebrado en diciembre de 1998 se intercambiaron ideas entre los diferentes círculos. En abril de 1999 cada círculo presentó sus propuestas, encaminadas a: (i) evaluar las reacciones de los principales grupos de interesados y (ii) establecer grupos de trabajo para adelantar las estrategias presentadas. El enfoque altamente experimental de ensayo y error destinado a desarrollar la estrategia de la sociedad de aprendizaje se ilustró en la evolución de los centros de información comunitaria (véase el Recuadro 3). Antes de que se crearan los círculos de aprendizaje, la estrategia de desarrollo de centros de información comunitaria consistía en experimentos piloto a pequeña escala realizados en cuatro localidades. Este concepto evolucionó – gracias al intercambio de experiencias con otros países - y se convirtió en una red nacional de centros. Este cambio conceptual también significó un cambio de énfasis de la conectividad básica, hacia el desarrollo de aplicaciones y contenidos adaptados a las necesidades de desarrollo locales. Uno de los ejes del debate en los círculos fue el determinar las aplicaciones y los contenidos más pertinentes. La concretización de la estrategia de los centros de información comunitaria en un taller nacional celebrado en agosto de 1998 marcó otro hito en la evolución de la sociedad de aprendizaje. Estos debates permitieron a los interesados ver los resultados de un proceso de diálogo más amplio, centrado en conceptos abstractos de aprendizaje y conocimiento. El gobierno respondió favorablemente a la estrategia de información y destinó parte de los productos de la venta del operador nacional de telecomunicaciones a desarrollar la estrategia. Se lanzó una serie de campañas de mercadeo tendientes a explicarles a los diferentes grupos empresariales y comunitarios del país esta interesante oportunidad de desarrollar y compartir contenidos locales clave gracias a las facilidades de las comunicaciones y las computadoras que ofrecían dichos centros. Lo anterior culminó con la creación formal de una asociación sin ánimo de lucro encargada de dirigir la estrategia de los centros de información comunitaria utilizando la figura de una franquicia nacional.

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Recuadro 3

Desarrollo de una estrategia basada en la creación de centros de información comunitaria en El Salvador

La preocupación inicial de los responsables de la iniciativa de crear una sociedad de aprendizaje fue la formulación de una estrategia cuyo objeto sería mejorar el acceso a los servicios de comunicación e información a nivel nacional por vía telefónica, facsímil, Internet y otros medios. La capacidad financiera fue una preocupación mayor, teniendo en cuenta que la inversión inicial típica de cerca de US$ 1.500 para una plataforma básica de acceso a Internet costaba cerca de once veces el salario mínimo mensual, y que los pagos mensuales de US$ 30 a US$ 60 representaban entre el 20% y el 45% del mismo. Sólo existen 15.000 cuentas de Internet en El Salvador, cifra que, si se toma el típico patrón de cuatro usuarios por cuenta, representa una cobertura de menos del 1% de la población. Concluyendo que las conexiones de hogares individuales no representaban una estrategia viable desde el punto de vista financiero para garantizar un acceso generalizado al Internet, las partes interesadas empezaron a diseñar una estrategia que permitiera suministrar un mayor número de conexiones por intermedio de las instituciones comunitarias. Sin embargo, se reconoció también que de no contarse con una masa crítica de contenido local relevante, el desarrollo a gran escala de los centros de información comunitaria no sería viable. Esta conclusión se obtuvo de la experiencia de desarrollo de una red nacional de centros de información comunitarios enlazados a Internet durante siete años. En diciembre de 1998, se creó en El Salvador una Asociación de Infocentros sin ánimo de lucro con el objeto de administrar una franquicia nacional de centros de información comunitarios que contribuirían a aprovechar economías de escala en la adquisición de equipos, soporte técnico, desarrollo de contenidos, mercadeo y otras áreas. Los costos iniciales de esta asociación sin ánimo de lucro se cubrían sustancialmente gracias a un subsidio gubernamental importante (equivalente a US$ 10 millones) proveniente de parte de los intereses correspondientes a la inversión del producto de la privatización de la compañía nacional de telecomunicaciones. Se firmó un contrato con la Red Científica Peruana (RCP) que prestara asistencia técnica en su ejecución. Pagando una tarifa mensual, los beneficiarios locales de la franquicia obtendrán hardware y software, incluidos computadoras, servidores, impresoras y módems en arriendo, así como capacitación y soporte técnico y empresarial. Se planea contar con alrededor de 100 telecentros comunitarios y emprender una labor importante de desarrollo de contenidos al nivel local por un período inicial de tres años. Puesto que se trata de un subsidio gubernamental, se prevé que, además de tener una orientación comercial, la prioridad de los centros de información será el atender las necesidades de las entidades gubernamentales. México En México la participación de la sociedad civil se organizó en forma diferente (véase el Recuadro 4). Los enfoques organizacionales varían en cada uno de los tres estados. En Campeche, una iniciativa tripartita existente (entre gobierno estatal, sector privado y sociedad civil) denominada Transformando Campeche se convirtió en la plataforma de los debates iniciales sobre el uso de las tecnologías de información y comunicaciones para apoyar a las MPME, como parte de un esfuerzo global por mejorar su competitividad. En Quintana Roo, donde el turismo es una de las actividades económicas más importantes, la oficina local de NAFIN (un banco nacional de segunda línea) se convirtió en el catalizador y organizador de una serie de iniciativas conjuntas entre los principales hoteles y las MPME, que representaban sus principales proveedores, para integrar mejor a las partes clave de la cadena de suministro en la industria del turismo. En Yucatán se formularon dos iniciativas diferentes de desarrollo de contenidos basadas en TIC, que tomaron elementos fundamentales de las experiencias de Quintana Roo y Campeche. La primera iniciativa desarrollada en Yucatán tenía por objeto mejorar la competitividad de la producción de miel para el mercado de exportación. La asociación

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local de apicultores elaboró un plan para el intercambio de conocimientos e información fitosanitaria, en particular en áreas cruciales relacionadas con las enfermedades típicas de las abejas de producción. La información fitosanitaria suministrada por los expertos se ingresó a una base de datos accesible a los miembros de la asociación. La segunda iniciativa fue el desarrollo de un portal de conocimiento que enlazaba los sitios web y bases de datos más importantes sobre acceso a mercados, inteligencia comercial y mercados de trabajo, con el fin de beneficiar a los miembros del Consejo Empresarial, una organización que aglutina a universidades, cámaras de comercio, asociaciones de productores y ONG del estado.

Recuadro 4 Participación de la sociedad civil en iniciativas basadas en el uso de las TIC en México

La sociedad civil, en particular las universidades, las asociaciones privadas y las ONG, han tenido más éxito que las iniciativasgeneradas por los organismos donantes o el gobierno central en su esfuerzo por desarrollar programas informáticos de orientaciónlocal. Teniendo en cuenta lo anterior, el Proyecto Regional del Sudeste de México se centró en la sociedad civil y las comunidadeslocales al proveer un mecanismo para el desarrollo de un infocentro en cada uno de los tres estados. Un infocentro es un espacio físico que ofrece al público acceso a las tecnologías de la información y las comunicaciones, enespecial al Internet, para el desarrollo educativo, personal, social y económico. Los infocentros se diseñarán con base en un estudiode mercado, así como en los planes comerciales elaborados por los equipos administrativos de cada infocentro. Los tres infocentrosgozarán de firmes vínculos con la infraestructura comunitaria existente con el fin de asegurar la participación local. Las empresaslocales establecerán asociaciones para administrar cada uno de los infocentros. De otra parte, se implantará un sólido programa decapacitación de personal, así como una estrategia de ejecución y mercadeo claramente definida, con miras a llegarles a nuevosclientes. Resultados esperados Redes de información del Mercado (local, regional, nacional): Los infocentros producirán recursos de información local quedistribuirán a lo largo y ancho del país. También ofrecerán acceso a bases de datos compartidas. Programas de educación a distancia: Los infocentros identificarán y seleccionarán cursos de capacitación de acuerdo con lainvestigación de mercado sobre solicitudes de formación. En el primer año, la administración de los infocentros identificará yestablecerá contactos con otras instituciones de formación dispuestas a ofrecer cursos en los distintos infocentros Redes de desarrollo de microempresas, pequeñas y medianas empresas: los infocentros desarrollarán aplicaciones para ayudarles alos productores, proveedores y microempresarios a vender sus productos. Herramientas de aprendizaje desarrolladas para la población indígena: las redes de información (interactiva y cooperativa)intercambiarán noticias locales y conformarán grupos de discusión virtuales.

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Una Comparación entre México y El Salvador

A pesar de las diferencias específicas, las metodologías utilizadas en El Salvador y México son similares en varios aspectos importantes. En primer lugar, en ambos casos se organizaron talleres regionales y, en el caso de El Salvador, nacionales, donde las partes (expertos internacionales, ONG locales y nacionales, empresas privadas, varias OSC, gobiernos municipales y estatales) intercambiaron, entre otras cosas, conocimientos e información sobre las mejores prácticas internacionales. En México, el primer seminario regional de todos se celebró en Campeche, con la participación de 500 personas provenientes de diferentes estados y con la presencia de conferencistas internacionales. En agosto de 1997, los coordinadores del proyecto de El Salvador y el Banco Mundial reunieron a cerca de treinta panelistas regionales e internacionales para debatir la estrategia de la sociedad de aprendizaje. (Véase el Recuadro 5). Varios de los actores participantes en las iniciativas de México más adelante retomarían aspectos de esta conferencia en su propio trabajo.

Recuadro 5

Efectos de la Conferencia Mundial de Internet

en la Sociedad de Aprendizaje de El Salvador Entre el 12 de febrero y el 5 de marzo de 1999, más de 50 personas provenientes de una docena de países, incluidos representantes de las partes interesadas de El Salvador, participaron en una conferencia en línea cuyo objeto era intercambiar experiencias e ideas sobre aspectos temáticos importantes para los seis círculos de aprendizaje. El debate giró en torno a las presentaciones de 190 panelistas, disponibles en http://www.vita.org/technet/esls, cuyos temas abarcaron desde la formación de profesores y las redes de migrantes hasta las estrategias de desarrollo rural y empresarial y los enlaces de investigación entre la academia y la industria. La logística de la conferencia se manejó en forma semejante a la de la conferencia en línea organizada en 1997 para hacer una evaluación del conocimiento en la región del Pacífico, apoyada por el Banco Mundial. Las observaciones al cierre de la conferencia confirmaron la importancia del “aprendizaje social”, el intercambio de experiencia a través de redes horizontales de intercambio de conocimiento entre los países de la región, por ejemplo, sobre capacitación de docentes y conectividad escolar. En segundo lugar, los participantes de la conferencia confirmaron que para este tipo de aprendizaje es fundamental que haya una diversidad de incentivos y canales de transferencia de conocimientos. Los ejemplos citados abarcaron desde la participación universitaria en múltiples canales de apoyo a las pequeñas y medianas empresas del Brasil, hasta los innovadores mecanismos del mercado de capitales que están siendo desarrollados en los países nórdicos (entre otros), para movilizar financiación alterna en favor de pequeñas y medianas empresas innovadoras. Un segundo enfoque metodológico común fue la producción de estudios de base y análisis sobre la demanda del mercado que adelantaron consultores locales familiarizados con las necesidades de la comunidad. Al ofrecer un diagnóstico claro y con frecuencia cuantitativo de las limitaciones y temas importantes de cada ambiente local, dichos estudios aseguraron que el proceso participativo no degenerara en la discusión de generalidades y asuntos polémicos. Cada parte de los estudios fue discutida por los diferentes actores y presentada a la sociedad civil para que ésta a su vez hiciera aportes y presentara comentarios al respecto.

Así mismo, en las iniciativas de ambos países se registró un pronto reconocimiento de que los programas basados en las TIC para el apoyo a las MPME se debían fundamentar en

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contenidos pertinentes a las necesidades comerciales y que se debían ofrecer a través de mecanismos sostenibles. Desde el comienzo se discutieron temas como la fijación de precios y la recuperación de costos correspondientes a la prestación de servicios soportados por las TIC. Al mismo tiempo, debido a la naturaleza de “bien público” inherente a algunos de los servicios prestados y a la dificultad de movilizar capital semilla de fuentes privadas para costear infraestructura básica, se reconoció la importancia del apoyo financiero y los subsidios tanto del gobierno nacional como de los estados, si bien se sabía que dicho apoyo no se prolongaría más allá de la fase inicial.

Enseñanzas: éxitos logrados A pesar que en los dos casos estudiados se identificaron factores de éxito similares, éstos variaron en grado e impacto según el contexto específico de participación de la sociedad civil. El apoyo inicial de alto nivel y el liderazgo del gobierno, el sector privado y la sociedad civil son importantes para el éxito de los procesos participativos. En cada caso el liderazgo se originó en distintas esferas. En El Salvador, la iniciativa de sociedad de aprendizaje se benefició de la experiencia adquirida por la Comisión de Modernización, creada tras el proceso de paz, al heredar la experiencia de un diálogo más amplio al nivel nacional, generado por grupos de actores que se encontraban en posiciones opuestas en el pasado. Especialmente importante fue el hecho de que los gestores de la iniciativa evitaran identificarse con cualquier afiliación política. Tanto el sector privado como la sociedad civil realizaron contribuciones significativas y sustanciales al participar en las actividades lideradas por Conectándonos Al Futuro. En México, el compromiso inicial de liderazgo provino de los gobiernos estatales de Campeche y Quintana Roo. Pronto les siguió Yucatán, aunque aquí el liderazgo provino del sector privado y la sociedad civil. La disponibilidad de una amplia gama de individuos en los niveles nacional y local con el talento, la motivación y la experiencia necesarios para participar en un diálogo global puede contribuir al desarrollo de un proceso sostenible. En El Salvador, un número importante de participantes de los círculos de aprendizaje ya tenía experiencia en diálogo participativo, por lo general adquirida mediante su trabajo en la Comisión Nacional de Desarrollo. La iniciativa de sociedad de aprendizaje se caracterizó por la diversidad de representación en cuanto a género, grupos generacionales y gremios profesionales, y logró un alcance geográfico razonablemente bueno si se tiene en cuenta el nivel de recursos disponibles. Con participantes comprometidos, fue posible generar y sostener un diálogo que fomentó la confianza, un acuerdo sobre un lenguaje común y la continuidad, tarea con frecuencia difíciles de lograr en entidades multipartitas típicas, en las que las instituciones son representadas por individuos diferentes en épocas diferentes. En Campeche, tres organizaciones de base amplia lideraron el proceso: Transformando Campeche, Desarrollo Empresarial de Campeche y Consejo Empresarial de Campeche. Las tres mantenían contactos frecuentes de alto nivel con la administración del estado. En Quintana Roo, los representantes locales de diversas empresas y asociaciones se encargaron del liderazgo inicial, específicamente NAFIN y los directivos de la Asociación de Hoteleros

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y de la Asociación de Proveedores de Hotelería. En Yucatán, el presidente de la Asociación de Apicultores utilizó sus contactos y experiencia internacional (véase el Recuadro 6), mientras que el Consejo Empresarial se benefició de la experiencia de individuos de las universidades, cámaras de comercio y ONG locales.

El fomento del liderazgo local puede contribuir a mejorar las competencias y capacidad locales y a ejecutar proyectos más adaptados a las necesidades de la comunidad. En ambos casos se tomó una decisión consciente de no delegar el análisis, el diagnóstico ni la mediación a expertos externos. En El Salvador, tras la creación de las sociedades de aprendizaje, se rechazó la propuesta de contratar un consultor internacional financiado por un organismo donante y se escogió en su lugar un grupo de personas con liderazgo local. Este ciclo se fortaleció gracias a que el escepticismo y la incertidumbre iniciales se transformaron en una confianza cada vez mayor y a que los interesados locales se familiarizaron con los conceptos de conocimiento y aprendizaje social, más aún en la medida en que estos se aplicaban a problemas y situaciones locales. Exceptuando el caso de un estudio sobre conectividad nacional, los estudios de los consultores sobre el proceso en El Salvador se contrataron primordialmente con base en las necesidades percibidas que surgieron del diálogo entre los interesados, y no en un programa o metodología predeterminados. En México, un elemento adicional que demostró el grado de propiedad local fue la culminación de los estudios de diagnóstico adelantados por consultores residentes en cada uno de los tres estados. Garantizando la apertura del proceso, la diversidad de las áreas por abordar y el intercambio constante de información entre los grupos se puede mejorar la sostenibilidad del diálogo participativo. Las dos iniciativas comparten estas características, si bien ellas son más pronunciadas en El Salvador. En primer lugar, cualquiera de las partes interesadas podía abandonar y reingresar al proceso de diálogo. En segundo término, la diversidad de áreas temáticas estimulaba la discusión y producía resultados suficientemente útiles e interesantes como para sostener las actividades de los círculos de aprendizaje. En tercer lugar, el constante intercambio de información entre los círculos de aprendizaje dio origen a una serie de iniciativas de aprendizaje en torno a temas

Recuadro 6 El fomento de la producción apícola a pequeña escala para exportación

Participación de la sociedad civil en el aprovechamiento de las TIC en Yucatán

Reconocida mundialmente por su tradición apícola, Yucatán se ha propuesto impulsar la exportación de miel, unnegocio dominado por microempresarios mayas a pequeña escala. Como lo demuestra la experiencia en EstadosUnidos, el éxito de este negocio altamente competitivo depende de un profundo conocimiento de las técnicas de crianza genéticas, así como de los requisitos fitosanitarios de los principales mercados (Europa y Norteamérica).Las TIC pueden jugar un papel importante en la prestación de servicios de extensión eficaces, información sobre el mercado y conocimientos prácticos sobre apicultura, así como en la divulgación de conocimientos sobre técnicasde rotulación y empaque. Gracias a las iniciativas activas de la sociedad civil, se ha iniciado la creación de una asociación de pequeños apicultores que buscan acceder al conocimiento local y global e intercambiar esteconocimiento con la asistencia de las universidades locales. La eficacia de este programa depende de la elaboraciónde contenidos en lengua maya, además del diseño de un portal de conocimiento eficaz en Internet.

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como migración, desarrollo rural y municipal, y fomento de las microempresas, pequeñas y medianas empresas, entre otros. Una infraestructura preexistente que fomente el diálogo participativo puede favorecer el proceso. En El Salvador el diálogo participativo animó en forma más generalizada a los diferentes grupos interesados, principalmente debido a que éstos tenían más experiencia en el diálogo, la cual era mucho menor en México, y a que existía allí una estructura institucional más favorable. En El Salvador cada círculo de aprendizaje siguió un proceso consistente en observar, escuchar y aprender tanto dentro como fuera de la asociación, patrón característico de la estrategia general de la sociedad de aprendizaje. La participación continua y el intercambio de enseñanzas entre los círculos de aprendizaje fomentaron un ambiente de confianza cada vez mayor, que con frecuencia sobrevino luego de períodos de escepticismo y frustración ante la falta de resultados tangibles. Este intercambio de experiencias también caracterizó a la conferencia de Internet celebrada entre febrero y marzo de 1999.

Las TIC pueden utilizarse para mejorar la naturaleza participativa de los diálogos. El empleo de las TIC fue en sí mismo un factor clave de éxito, especialmente en El Salvador. La conferencia de Internet, celebrada en este país, demostró una vez más que el uso activo de las TIC cumple un papel fundamental en la promoción del diálogo participativo y en la formulación de contenidos cruciales para continuar dicho diálogo. El caso del municipio de Suchitoto constituyó un importante ejemplo para otros municipios, al mostrar cómo se utilizaron allí las nuevas tecnologías para construir, gracias al Internet, los recursos de información histórica, cultural, geográfica y de eventos, entre otros datos útiles. Su importancia radica precisamente en que podría constituir un modelo repetible en otros municipios a lo largo y ancho del país y en que sentó las bases de los recursos de información basadas en Internet. Este fue el resultado del trabajo inicial del círculo de aprendizaje, cuyo objetivo era determinar contenidos significativos para la comunidad y la forma más apropiada de desarrollarlos. Aunque las iniciativas se encuentran en una etapa más incipiente en México con respecto a El Salvador, el uso de las TIC en el marco del diálogo participativo es también importante. En Quintana Roo, por ejemplo, los hoteles y sus proveedores desarrollaron un portal piloto en Internet con base en sus necesidades y servicios. En Campeche, se incluyeron en el portal del gobierno estatal recursos identificados por medio de un proceso participativo. Estos ejemplos iniciales de la utilización de las tecnologías de la Información y las Comunicaciones en México se suman a otras ideas sobre la mejor forma de brindar servicios de apoyo y educación a distancia a las MPME por medios virtuales.

Enseñanzas: Retos Aunque es difícil estimular el impulso y el compromiso, éstos se pueden propiciar estableciendo una metodología común en el proceso. En ambos países, el éxito radicó en contrarrestar el escepticismo, dilucidar ciertos conceptos, fomentar la confianza entre los participantes y manejar las tensiones imprevistas que pudieran surgir a raíz de las divisiones sociales preexistentes. Por motivos administrativos, en El Salvador sólo fue posible contratar a un consultor externo para brindar asesoría metodológica clara y estructurada a los círculos de aprendizaje casi un mes después de que éstos ya habían

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iniciado los debates, de tal forma que en un comienzo la falta de liderazgo, la confusión, la frustración, el escepticismo y las falsas expectativas produjeron la retirada de 20% a 30% de los miembros originales. Se concluye que la preparación inicial de los círculos de aprendizaje, fundamentada en una metodología común, habría evitado la pérdida de tiempo y de capital humano. En efecto, el período de arranque de un programa destinado a establecer una sociedad de aprendizaje es crucial para instaurar un clima de credibilidad. Una vez que se identificó y aceptó una metodología común, se facilitó la colaboración entre los integrantes de los círculos de aprendizaje. La creación de vínculos con iniciativas ya existentes puede favorecer el éxito del proyecto; no obstante, éste es un proceso difícil. Pese al éxito alcanzado en los casos en cuestión, entre las diferentes iniciativas se registraron claras diferencias en términos de progresos y logros, explicables en parte por la falta de una adecuada preparación y de nexos con otros proyectos. En El Salvador se observaron, en distintos momentos, diversos grados de compromiso en el interior de los círculos de aprendizaje, así como entre unos y otros, en cuanto al intercambio de conocimientos y diseño de nuevas iniciativas. No cabe duda de que de haberse estrechado los vínculos, en ambos países, con las principales iniciativas nacionales, se habrían acelerado los procesos y mejorado la calidad de los resultados. Si bien en el caso de El Salvador, éste y otros programas nacionales fueron positivos, en ocasiones se registró duplicación de esfuerzos y falta de sinergia entre unas y otras iniciativas. La principal razón parece haber sido la restricción de recursos y de capacidad en el caso de Conectándonos, así como en otras iniciativas importantes. No se explotó todo el potencial de fertilización mutua entre los diferentes programas de competitividad y sociedades de aprendizaje, en particular con relación a los resultados de un importante estudio sobre conglomerados industriales. Se habrían podido tender puentes más oportunos entre el programa de sociedades de aprendizaje y las reformas educativas, si se hubiese fomentado una mejor representación entre los actores clave de cada una de las iniciativas. Estas observaciones retrospectivas permiten identificar los beneficios potenciales de centrar la atención, a un alto nivel, al inicio de la etapa de diálogo y coordinación entre las principales iniciativas nacionales. De forma similar, en el caso de México, al no prestarle suficiente atención a la importancia de establecer enlaces con otras iniciativas, se incurrió en costos de oportunidad. Los más de 200 programas nacionales de apoyo a las MPME, así como las múltiples iniciativas para promover el uso de las TIC, comprometieron la sinergia y la consolidación del uso de los recursos, factores éstos que habrían contribuido a acelerar los programas y a hacer más eficientes y sostenibles las iniciativas con destino a las MSME con base en las ICT.

Lecciones complementarias para el Banco Mundial Las experiencias de México y El Salvador ofrecen tanto lecciones generales sobre los efectos positivos de la participación de la sociedad civil en las reformas económicas de segunda generación destinadas a reducir la pobreza mediante el desarrollo del sector privado, como lecciones específicas sobre cómo hacer un uso eficiente de las TIC en los programas de reducción de la pobreza.

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La participación de la sociedad civil es fundamental para ejecutar reformas profundas y de amplio alcance. Su aporte contribuye a crear vínculos entre las empresas locales y a sensibilizar a la comunidad sobre cuestiones económicas globales. Tanto en México como en El Salvador se ha entendido que la integración comercial y financiera al nivel macro no reducirá, por sí sola, las diferencias de ingresos entre regiones, empresas e individuos. Para poder diseñar e implementar adecuadamente las reformas microeconómicas necesarias para desmontar las barreras que impiden la integración regional y de las MPME al mercado nacional y global, es imperativo contar con la participación de la sociedad civil. En términos más específicos, la participación de la sociedad civil puede motivar a los productores locales a sintonizarse con las tendencias cambiantes del mercado, las preferencias de los consumidores y las prácticas internacionales de producción. De igual forma, dicha participación puede impulsar el intercambio de conocimiento entre empresas mediante la inversión extranjera directa (en particular, la transferencia de conocimiento en el seno de las compañías multinacionales y mediante sus efectos derivados) y otro tipo de enlaces como las alianzas estratégicas, la subcontratación y el fortalecimiento de las relaciones con los proveedores y distribuidores. La participación de la sociedad civil puede favorecer la adopción de un enfoque integrado para la formulación y ejecución de proyectos. La participación de la sociedad civil puede contribuir a evitar los inconvenientes de las intervenciones tradicionales que han pretendido proveer infraestructura, financiamiento o apoyo técnico sin responder adecuadamente a las necesidades específicas de las regiones o grupos menos favorecidos. El hecho de permitir que la sociedad civil local se pueda expresar ayuda a identificar tanto necesidades como obstáculos específicos, para así poder desarrollar una estrategia de desarrollo económico local. Se necesitan liderazgo y orientación en el orden local para que sea sostenible la participación de la sociedad civil. Para beneficiarse de todas las ventajas de la participación de la sociedad civil, es necesario contar con el aporte de individuos experimentados, familiarizados con las condiciones locales, y con capacidad de coordinación y análisis, que impulsen el intercambio, construyan un clima de confianza y divulguen los resultados. Si se carece de objetivos claros y concretos, se corre el riesgo de malgastar los esfuerzos. Es posible que el escepticismo se apodere de los actores locales, que pueden perder de vista la pertinencia del enfoque para su bienestar o que no ven con buenos ojos la participación de sus vecinos. Los proyectos de infraestructura implementados utilizando de las TIC pero sin el apoyo de la sociedad civil corren el riesgo de ser insostenibles. La participación de la sociedad civil puede centrar el énfasis de los proyectos en el desarrollo y divulgación de conocimientos directamente relacionados con las necesidades locales, lo que a su vez puede hacer que el uso de las TIC se sostenga y autofinancie en el largo plazo. Incluso los actores locales poco familiarizados con las TIC conocen bien sus necesidades en el campo de la información, hecho que hace aún más necesario en el caso de los mecanismos autosostenibles de prestación de los servicios correspondientes (por ejemplo, telecentros, portales y sitios Web, entre otros). La participación de la sociedad civil en este proceso tiene un costo relativamente bajo y, si bien puede ser exigente en términos de tiempo, también puede evitar que se cometan errores durante el proceso, en particular cuando existe

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de por medio la presión de cumplir con proyectos financiados mediante donaciones o cuando se trata de proyectos “para mostrar”. Quizás sea más fácil atraer la inversión del sector privado – de fuentes tanto locales como extranjeras – en la medida en que las comunidades identifiquen cuáles son sus propias necesidades y estén dispuestas a pagar por los servicios que ellas mismas hayan solicitado tras un proceso de evaluación y diálogo.

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Los Fondos Sociales del Gobierno Impulsan las Iniciativas Locales

de la Sociedad Civil en Brasil

JOHN GARRISON BANCO MUNDIAL, WASHINGTON

Resumen: Un importante fenómeno con implicaciones en la reducción de la pobreza en Brasil ha alterado significativamente el panorama del desarrollo social en ese país. Se trata de la transferencia de recursos cada vez mayor, del gobierno al sector de la sociedad civil, asignados a la ejecución de iniciativas de desarrollo local. Este nuevo flujo, sin precedentes, de dineros destinados al desarrollo están siendo canalizados a través de docenas de Fondos Sociales de Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) a lo largo y ancho del país.7 Dichos fondos apoyan tareas de desarrollo diseñadas y administradas de manera independiente en áreas como desarrollo rural, educación, gestión de recursos naturales, salud, desarrollo urbano y medio ambiente. El Banco Mundial (BM) ha cumplido un rol cada vez más importante en este enfoque — recientemente definido dentro del Banco como desarrollo de base comunitaria — al financiar fondos sociales en las áreas de pobreza rural, prevención del Sida y conservación del medio ambiente. Aunque la modalidad de proyectos de desarrollo basados en la demanda se probó originalmente en el marco de un programa de reducción de la pobreza en la región nordeste del país a mediados de la década de 1980, hoy ha crecido al punto de abarcar proyectos en todo el país que representan el 12,5% de la cartera de proyectos del Banco Mundial en el Brasil. Este artículo hace una reseña de los resultados de un estudio participativo realizado por el BM cuyo objeto era comprender mejor la naturaleza y los resultados operativos de dichos fondos, así como analizar el enfoque basado en la participación de la sociedad civil adoptado por cada uno de ellos. Objetivos y Alcance del Estudio La “Revisión de la Cartera de Fondos Sociales Participativos Financiados por el Banco Mundial en Brasil” se realizó durante un período de 18 meses, comprendido entre junio de 1999 y noviembre de 2000. El propósito del estudio puede dividirse en cinco aspectos, a saber: � Registrar, por primera vez, las características operativas del componente Desarrollo

de Base Comunitaria de la cartera de proyectos del Brasil. � Sopesar las ventajas y desventajas operativas de los distintos fondos y analizar los

resultados de su ejecución. � Documentar y analizar la eficacia de los enfoques y mecanismos de participación de

la sociedad civil adoptados por cada uno de los fondos.

7 Para efectos del presente documento, las Organizaciones de la Sociedad Civil comprenden grupos comunitarios, organizaciones no gubernamentales (ONG), los movimientos sociales, organizaciones benéficas, instituciones religiosas, asociaciones gremiales y fundaciones.

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� Formular hipótesis y proponer un enfoque metodológico para medir el impacto social de los fondos con miras a adelantar un posible estudio de seguimiento, y

� Divulgar las enseñanzas de estas experiencias con el fin de mejorar el desempeño general de los fondos.

El estudio se centró en 14 de los fondos más importantes para donaciones a pequeña escala (que, para efectos del presente estudio, se denominarán “Fondos Sociales”) administrados por el gobierno brasileño tanto al nivel nacional como de los estados (véase el listado a continuación).

NOMBRE DEL FONDO

ÁREA TEMÁTICA

COBERTURA GEOGRÁFICA

MONTO (en US $)

Reducción de la Pobreza Rural / Paraná

Reducción de la pobreza rural

Estado de Paraná $157,2 millones

Proyecto de Reducción de la Pobreza Rural / Rio Grande do Sul (RS)

Reducción de la pobreza rural

Estado de Rio Grande do Sul

$103 millones

Proyecto Piloto de Reforma Agraria

Reducción de la pobreza rural

Estados de Pernambuco y Bahia

$84,3 8 millones

PED / Programa Ambiental Nacional

Protección ambiental Nacional $61,2 millones

Proyecto de Reducción de la Pobreza en el Nordeste (RPAP)

Reducción de la Pobreza Rural

Estado de Pernambuco $52 millones 9

PADIC / Proyecto de Gestión de Recursos Naturales en Mato Grosso

Gestión de recursos naturales

Estado de Mato Grosso $40 millones

Proyecto de Reducción de la Pobreza en el Nordeste (RPAP)

Reducción de la Pobreza Rural

Estado de Rio Grande do Norte

$32 millones

FUNBIO / Fundación Nacional para la Protección de la Biodiversidad

Protección del medio ambiente y la biodiversidad

Nacional $25 millones

PAIC / Proyecto de Gestión de los Recursos Naturales en Rondônia

Gestión de recursos naturales

Estado de Rondônia $22 millones

PDA / Programa Piloto del Bosque Tropical

Protección ambiental y desarrollo comunitario

16 estados de las regiones de la Amazonía y la Mata Atlántica

$22,2 millones

PROBIO / Programa Nacional de Protección de la Biodiversidad

Protección de la biodiversidad

Nacional $20 millones

Sida Prevención y tratamiento Nacional $18,7 millones

8 Aunque el estudio sólo cubrió el programa en dos estados (Pernambuco y Bahía), incluye el valor de los fondos

en cinco estados del nordeste brasileño. De otra parte, este monto no incluye los fondos (de US$ 65,7 millones) que se utilizaron para préstamos destinados a la compra de terrenos.

9 En el presente estudio sólo se incluyen dos de los ocho estados del nordeste (Pernambuco y Río Grande do Norte), donde se están ejecutando estos fondos. El valor total de los fondos de los ocho estados supera los US$ 300 millones.

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del VIH/Sida RESEX Programa Piloto del Bosque Tropical

Protección de la reserva de extracción y desarrollo comunitario

Estados de Acre, Amapá y Rondônia

$9,7 millones

FAP / Programa de Pequeños Subsidios del Banco Mundial

Colaboración Gobierno – Sociedad Civil

Nacional $85.000

TOTAL

$647,3

Los 14 fondos que comprenden este estudio corresponden a cuatro grandes áreas: reducción de la pobreza rural, gestión de recursos naturales, protección del medio ambiente y la biodiversidad, y prevención y tratamiento del Sida. Se estima que con estos fondos se financiarán más de 10.000 proyectos, cada uno de ellos por un valor de entre US$ 50.000 y US$ 80.000 anuales – durante los siete años estudiados. La suma total de los 14 fondos asciende a US$ 647,3 millones que abarcan un período de siete años (años fiscales 1993-2001), o sea 9% de la cartera global del país (de US$ 7.600 millones en el año fiscal de 1999). El valor del componente del fondo social se eleva a US$ 955 millones, o sea el 12,5% de la cartera total, si se incluyen los 8 proyectos RPAP correspondientes a los estados. De este monto se suministraron US$ 888,1 (93%) al Gobierno en forma de préstamos y US$ 66,9 (7%) en forma de donaciones de una variedad de fuentes (Banco Mundial, Fondo Mundial para el Medio Ambiente/FMAM y países industrializados/G7). Mientras algunos fondos sociales constituyeron casi la totalidad del préstamo – como el caso de la mayoría de proyectos de reducción de la pobreza rural y dos fondos para la protección del medio ambiente (FUNBIO y PROBIO) – los demás sólo representaron un componente relativamente pequeño de préstamos mucho mayores. En términos generales, estos 14 fondos representaron el 36% del valor total de préstamos de mayor cuantía de los cuales formaban parte. A continuación se describe cada uno de estos grupos de fondos y se relaciona su valor global, las actividades realizadas y los tipos de organizaciones financiadas:

Reducción de la pobreza rural. Este grupo, compuesto por cinco fondos, representa el más importante en términos de cuantía: US$ 428,5 millones, o sea 66% del valor total de los 14 fondos sociales estudiados. Tres de los proyectos de reducción de la pobreza rural se sitúan en la región del nordeste (RPAP y Reforma Agraria) y dos de ellos en la región del sur del país. Estos cinco fondos son administrados localmente por los gobiernos de los estados, aunque el fondo de reforma agraria también cuenta con una estrecha participación del Ministerio de Desarrollo Agrícola, cuya sede es en Brasilia. Los dos fondos para la Reducción de la Pobreza Rural en la Región del Nordeste forman parte de los primeros fondos sociales financiados por el BM en el Brasil, iniciados en 1985. Las enseñanzas que dejó la experiencia del RPAP repercutieron en el diseño y el enfoque que adoptaron varios de los fondos sociales financiados posteriormente por el BM en el Brasil. Su objetivo fue el de impulsar el desarrollo rural por medio de las siguientes actividades: construcción de infraestructura (electrificación rural, sistemas de acueducto), compra de tierra (enfoque de reforma agraria basada en el mercado); mayor actividad agrícola

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Fondo de Alianzas El único fondo social administrado directamente por elBanco Mundial en el Brasil era el Fondo de Alianzas (FA),creado por la vicepresidencia para América Latina y el Caribe. Dicho fondo es una versión local del Programa Global dePequeños Subsidios que el BM mantiene en cerca de 50países. En Brasil, este programa tiene por objeto promoverlas alianzas entre el gobierno y la sociedad civil. Aunque elFA es de mucho menor envergadura que los demás fondos sociales brasileños – de US$ 85.000, que cubren 20 donaciones durante dos años- fue utilizado estratégicamente por el Programa del BM en el Brasil para apoyar alianzasúnicas, fomentar la participación de la sociedad civil y financiar iniciativas innovadoras. El comité de selección del programa, por ejemplo, estabaconformado por representantes de tres instituciones – Rede Brasil (la red de OSC encargada de hacer seguimiento a lasactividades del BM), el Ministerio de Planeación - que en ocasiones no están en total acuerdo con las políticas y losprogramas del Banco - y el propio Banco Mundial. El fondo le permite al Banco financiar ciertas temáticas (yorganizaciones) por lo general no contemplados enpréstamos del Banco de mayor alcance, tales como los de crimen/violencia (grupos de derechos humanos);razas/discriminación (organizaciones de defensa de losderechos de la comunidad afrobrasileña y loshomosexuales) y consejos de ciudadanos para políticasgubernamentales (ONG representantes de la comunidad local).

(producción y mercadeo); mayor acceso a los servicios sociales (construcción de escuelas y centros de salud) e incremento de ingresos (empresas productivas). Entre las organizaciones beneficiarias locales se destacan las siguientes: asociaciones de productores, cooperativas rurales, sindicatos y grupos de mujeres.

Protección del Medio Ambiente y la Biodiversidad. Los cinco fondos ambientales (PED, FUNBIO, PROBIO, PDA, y RESEX) son algunos de los fondos más recientes y la mayoría de ellos tiene cobertura nacional. Estos representan US$ 138,1 millones, o sea el 21% del total. Con ellos se financian las siguientes actividades: conservación ambiental (creación y mantenimiento de reservas naturales, análisis de cambios climáticos, manejo de cuencas hidrográficas), protección de la biodiversidad (investigaciones biológicas, establecimiento de corredores biológicos); gestión de reservas de extracción (manejo de bosques, mercadeo de productos) y desarrollo comunitario en la Amazonía (producción agroforestal, servicios de salud, educación y pesca). Entre las organizaciones beneficiarias de las donaciones se cuentan los movimientos nacionales de grupos tradicionales (extractores de caucho, movimientos indígenas), redes ambientales regionales, ONG de investigación, gobiernos municipales y asociaciones de productores locales.

Gestión de Recursos Naturales. Esta categoría agrupa dos fondos (PAIC y PADIC) de origen y características similares, situados en estados adyacentes de la Amazonía Occidental. Representan el 10% del gasto total de fondos sociales, es decir US$ 62 millones. Ambos se crearon con el objeto de racionalizar y reducir el impacto de proyectos mucho mayores de gestión de los recursos naturales (Planfloro y Prodeagro), cuya ejecución presentaba algunas dificultades. El propósito era contribuir a que los fondos de los proyectos beneficiara directamente a las poblaciones locales. Entre las iniciativas comunitarias financiadas por estos fondos, cabe resaltar: producción/mercadeo agrícola, empresas rurales productivas, producción de alimentos, infraestructura de educación y salud, protección ambiental,

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empoderamiento de las mujeres y gestión de reservas de extracción. Entre las organizaciones que recibieron apoyo se cuentan cooperativas rurales, grupos de productores, asociaciones de indígenas, extractores de caucho, sindicatos, ONG ambientalistas y organizaciones de mujeres. Sida. Uno de los fondos, cuyo valor asciende a US$ 18,7 millones, o sea el 3% del total- se destinó a la lucha contra la epidemia del Sida en Brasil, en particular a apoyar el trabajo adelantado por las OSC en las áreas de prevención (distribución de condones y agujas desechables, pruebas de laboratorio de VIH), atención (hogares para niños, centros de atención ambulatoria y tratamientos que no requieren hospitalización) y educación pública (elaboración y distribución de folletos de prevención, campañas de información en los medios). Los sectores de la población particularmente vulnerables a la epidemia del Sida y que se beneficiaron directamente de las actividades mencionadas son: homosexuales y lesbianas, niños de la calle, trabajadores sexuales, obreros de la construcción, indígenas, mujeres de bajos ingresos y conductores de camión). En la revisión de la cartera se documentan y analizan los orígenes, las características operativas, los resultados de la ejecución y los enfoques en torno al tema de la participación de la sociedad civil adoptados por cada uno de los fondos. El estudio consta igualmente de un componente comparativo internacional en el que se analiza la experiencia del Banco Mundial respecto a la financiación de fondos sociales en diversos países con relación a su experiencia en Brasil. El estudio en cuestión fue adelantado por un grupo de consultores independientes con amplia experiencia en la evaluación de actividades de desarrollo tanto en el nivel macro de los programas como en el ámbito comunitario.10 La metodología del estudio comprendió cuatro actividades distintas: i) investigación bibliográfica extensiva de documentos y estudios de evaluación de proyectos del BM, el gobierno y la sociedad civil; ii) visitas a seis estados (Pernambuco, Rio Grande do Norte, Mato Grosso, Rio Grande do Sul, Paraná y Rio de Janeiro) y a la capital, Brasilia; iii) entrevistas con más de 50 directivos del gobierno, líderes de la sociedad civil, personal del BM, beneficiarios de los proyectos y científicos sociales y, por último, iv) un seminario nacional cuyo objetivo principal era presentar y discutir los resultados de las investigaciones. La versión final del estudio contiene las siguientes secciones: Resumen Ejecutivo; Prólogo (introducción y consideraciones del Banco Mundial); Informe Comparativo Internacional (experiencia internacional del BM relativa a los fondos sociales): Informe sobre los Fondos Sociales Brasileños (resultados, conclusiones y recomendaciones generales sobre los 14 fondos sociales que funcionan en el Brasil); Informe del Seminario (resumen de los principales temas debatidos en el marco del seminario nacional, orden del día y lista de participantes). El informe de Brasil contiene tablas comparativas muy útiles sobre presupuestos, vínculos sobre políticas, características operativas, requisitos administrativos, metodología de la supervisión y mecanismos de participación de cada uno

10 Los investigadores fueron científicos sociales (sociólogos y antropólogos) que trabajaban ya fuera como

consultores independientes o en calidad de profesores adscritos a las universidades brasileñas más importantes. Ellos son: Joe Weiss, Maria Clara Couto Soares, Carlos Alberto Steil, Isabel Carvalho y Gabriela Scotto. Otros dos consultores colaboraron en la coordinación del seminario nacional y en la redacción del informe del mismo. Ellos son: Ilka Camaroti y Marcus Melo.

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de los fondos. De igual modo, el estudio contiene 10 subcapítulos (en el mismo capítulo se presentan varios “fondos hermanos”) con información y análisis detallados sobre cada uno de los 14 fondos. En agosto de 2001 se terminó de redactar la versión final11, la cual fue repartida a los representantes del gobierno, la sociedad civil y el Banco Mundial que habían sido entrevistados durante el estudio, así como al público interesado. Resultados del Estudio La revisión de la cartera produjo valiosos resultados comparativos acerca de la naturaleza de los 14 fondos sociales financiados en el Brasil, así como sobre las diferencias y similitudes con otros países y regiones. A continuación se presenta un breve resumen de los resultados clave: Análisis comparativo de la experiencia del Banco Mundial con los fondos sociales en Brasil y otros países La experiencia del BM con los fondos sociales en el mundo, en particular en Asia y África, difiere en diversos aspectos importantes del enfoque aplicado en Brasil. Primero, mientras en la mayoría de países (incluidos los de Centroamérica y la región andina de América Latina) se ha asociado a los fondos sociales con programas tradicionales de ajuste económico estructural (que con frecuencia se usan como mecanismos compensatorios de las redes de seguridad social), en Brasil estos fondos se han destinado en gran medida a combatir la pobreza crónica y/o descentralizar los servicios sociales. Segundo, mientras que en la mayoría de países los fondos sociales tienden a ser de alcance nacional, en Brasil se han limitado casi en su totalidad a una región o incluso a un estado específico, debido al tamaño continental del país. Tercero, en muchos países los fondos sociales tienden a orientarse hacia la creación de empleos y la generación de ingresos, por medio de la adjudicación de microcréditos o el financiamiento de empresas productivas. Por el contrario, en Brasil los fondos sociales no se han enfocado hacia el empleo (como sí hacia la instalación de infraestructura y la prestación de servicios sociales), aunque se ha observado una creciente demanda de proyectos orientados a la generación de ingresos en el marco de los fondos para la reducción de la pobreza rural (RPAP, RS y Paraná) y los fondos ambientales (PDA)

Tres tipos distintos de fondos

En cuanto a la experiencia relacionada con los fondos sociales en Brasil, el estudio identificó tres grupos diferentes de fondos en términos de su origen y justificación:

11 La versión final del informe puede obtenerse en la siguiente página de Internet:

(http://www.bancomundial.org.br) desde el sitio Web del Banco Mundial en Brasil. Así mismo, se pueden solicitar copias de los diferentes capítulos correspondientes a cada uno de los fondos, dirigiéndose al Funcionario de Información de la Oficina del Banco Mundial en Brasilia.

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♦ Ampliar las redes de seguridad social (entre comienzos de los años 80 y mediados de los 90). Este primer grupo se caracterizó por los cinco Fondos para la reducción de la pobreza creados para atender la pobreza rural crónica causada por la concentración de la tierra, las políticas desiguales de inversión y, en el caso de la región nordeste del país, las recurrentes sequías. En los documentos de los proyectos también se describen estos Fondos como “redes de seguridad” diseñadas para contrarrestar el creciente desempleo y los ingresos cada vez menores de las poblaciones rurales pobres, como consecuencia de la modernización de la agricultura y otras tendencias del ajuste económico. Si bien el proyecto de reforma agraria se financió posteriormente, éste reflejó los mismos objetivos y la misma lógica de los fondos para la reducción de la pobreza rural.

♦ Racionalizar la ejecución de los programas (primera mitad de la década de los noventa) Este segundo grupo está constituido por proyectos que enfrentaron significativos problemas de ejecución, y cuyos fondos se crearon con el fin de ayudar a racionalizar y mejorar los resultados de dichos proyectos. Entre ellos se cuentan dos proyectos de gestión de recursos naturales (PAIC y PADIC) y el primer proyecto ambiental financiado por el BM en el Brasil (PED). En los tres casos, los fondos sociales se crearon con el fin de que los recursos fluyeran directamente a los grupos comunitarios.

♦ Promover el desarrollo sostenible (mediados de los noventa) Este último grupo de fondos refleja un cambio de paradigma, ya que se rige por las nuevas tendencias del desarrollo que promueven las políticas de desarrollo sostenible y conservación del medio ambiente, así como una mayor participación de la sociedad civil. Entre este nuevo grupo de fondos se destacan el destinado a la lucha contra el Sida y el fondo de pequeños subsidios del Banco Mundial

Puntos en común y diferencias El estudio determinó que los 14 tipos de fondos presentaban numerosas características en común: (i) habían sido básicamente creados según la demanda (aunque ninguno de ellos se creó exclusivamente con base en la demanda, ya que todos los fondos tienen un cierto grado de enfoque programático con relación a áreas temáticas, poblaciones beneficiarias, actividades, etc.); todos transferían fondos directamente a las OSC, que administraban los dineros; todos los fondos fueron asignados como donaciones (con excepción del fondo de Reforma Agraria, que asignó dineros en forma de préstamos para la compra de terrenos); prácticamente todos los fondos se destinaron a grupos de bajos ingresos (con excepción de algunos fondos ambientales cuya óptica era más ambiental que social), y todos los fondos financiaron exclusivamente organizaciones legalmente constituidas (no se contemplaron individuos ni grupos informales). Un último punto común que se encontró fue que los fondos tendían a diferenciarse drásticamente de los programas sociales gubernamentales brasileños al nivel macro en áreas como el empleo (FA) y desarrollo regional (Avança Brasil). De otra parte, a excepción del fondo del RPAP (que había funcionado durante 15 años y que, por consiguiente, tenía cierto impacto regional medible), la mayoría de fondos no registraron efectos importantes en los índices de pobreza.

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En el estudio también se encontraron algunas diferencias importantes entre los fondos en lo referente a políticas y procedimientos operativos. Cabe destacar las de financiación variada (mecanismos de desembolso, requerimientos de la contraparte) y presentación de informes (formato, regularidad); así mismo se diferencian los enfoques de seguimiento y evaluación de subproyectos y los de divulgación de resultados. Los enfoques contrastaban igualmente en cuanto a la forma de impulsar la capacidad institucional. Mientras para muchos de los fondos la asistencia técnica se debía centrar en el mejoramiento de la capacidad organizacional de las entidades beneficiarias de las donaciones, el PDA y el RESEX fueron aún más allá y prestaron “soporte institucional” a las redes de organizaciones de la sociedad civil interesadas en promover y supervisar los fondos. Los fondos también emplearon diferentes mecanismos y enfoques con relación a la prestación de asistencia técnica. Mientras que algunos de ellos (RS, Pobreza Rural en Paraná, RESEX, Sida) dependieron en este aspecto de entes gubernamentales (tales como el organismo de extensión rural nacional EMATER), y los dineros eran controlados por el Fondo, en otros casos (RPAP, Reforma Agraria, PDA, PAIC, PADIC) las organizaciones beneficiarias recibían los fondos y contrataban proveedores de servicios del gobierno, las OSC o el sector privado. Si bien a éste se le consideraba un mecanismo positivo que brindaba autonomía a la organización beneficiaria, también podría fomentar el surgimiento de una “industria de consultores” que, en algunos casos, infundió cierto carácter artificial al

Diversos niveles de descentralización Los 14 fondos reflejaron distintos niveles dedescentralización del ámbito federal hasta el local. Losprincipales grupos identificados fueron los siguientes: ♦ Al nivel federal Los fondos para PDA, RESEX, Sida,

FAP, PROBIO eran administrados desde el nivelfederal. Una característica interesante de estos fondoses que la intervención se llevaba a cabo desde Brasiliahasta las comunidades locales, muchas veces sin pasar por los gobiernos regionales y locales. Aunque algunosde los entrevistados consideraron que este caminodirecto del nivel federal al local era inevitable debido alas relaciones distantes (y en ocasiones antagónicas)entre la sociedad civil y el gobierno, otros opinaron que esta modalidad retrasaba la necesaria integraciónsociedad civil-gobierno al nivel local.

♦ Al nivel de los estados Todos los proyectos de RPAP, Reforma Agraria, Pobreza Rural en Paraná, PAIC yPADIC fueron administrados por los gobiernos de los estados. Parte del poder en la toma de decisiones sobrela asignación de fondos se ha descentralizadoparcialmente al nivel municipal, por intermedio de losConsejos Municipales.

♦ A los niveles local/estatal/nacional El PED es el único fondo que incorpora en su enfoque las alianzas a nivel federal, de los estados y los municipios. Muchosopinan que ésta es la modalidad prioritaria porquerobustece la capacidad gerencial del gobierno en lostres niveles y preserva el rol del estado como proveedor directo de servicios. Cabe resaltar que el proyecto deprevención del Sida aplicó este modelo y descentralizósu fondo social administrado por el gobierno federal, a6 estados.

♦ Sector no gubernamental El FUNBIO es el único fondo que opera por fuera de la esfera BM/gobierno. Se trata de una entidad independiente con una junta directiva conformada por múltiples actores del gobierno, el sector privado, la sociedad civil y representantes de la academia. Presta apoyo a organizaciones locales de todo el país desde su oficina de Rio de Janeiro.

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diseño y los resultados de algunos subproyectos. Por último, el estudio determinó que tres fondos (PROBIO, FUNBIO, FAP) no previeron el rubro de asistencia técnica.

Participación de la Sociedad Civil Si, por una parte, en la revisión de la cartera se determinó que los 14 fondos contemplan cierto grado de participación de la sociedad civil en su ejecución, lo que hace que ésta sea una tendencia importante en la cartera de Brasil, cada fondo aplica su propia metodología y su propio marco conceptual respecto de la participación. Los investigadores documentaron tres niveles generales de participación que corresponden a factores como: longevidad, grado de activismo de la sociedad civil y naturaleza de las áreas temáticas. Determinaron, por ejemplo, que el grupo de fondos de la “red de seguridad” tendía a caracterizarse por una participación más restringida (principalmente limitada a organizaciones comunitarias), en tanto que los fondos de “desarrollo sostenible” contemplaban la participación de una gama más amplia de OSC (que abarcaban, además de las organizaciones comunitarias, ONG intermediarias y redes de OSC, así como movimientos sociales nacionales). Este movimiento orientado a buscar una mayor participación, en la medida en que surgían nuevos fondos sociales y los existentes expandían su participación, es un indicio de la naturaleza evolutiva y acumulativa de los procesos participativos. Los resultados parecen indicar que ciertas áreas temáticas, como medio ambiente y Sida (por su interés/impacto más universal y su marco menos ideológico) influyeron positivamente en las relaciones entre el gobierno y la sociedad civil, mientras que otras, como reforma agraria y pobreza rural (caracterizadas de tiempo atrás por la polarización y la confrontación) registraron menos avances en ese sentido. El estudio encontró que la calidad de la participación de la sociedad civil en estos fondos estará condicionada por el tipo de organizaciones que participaban activamente en los fondos, puesto cada tipo de organización cumple su propio papel y tiene su propia forma de afectar las decisiones. La experiencia de los fondos sociales más recientes demuestra que cuando las ONG intermediarias, las redes de OSC y los movimientos sociales (como las confederaciones gremiales, la asociación de la industria cauchera) complementan la participación de los grupos comunitarios con actividades de defensa de sus intereses, empoderamiento y asistencia técnica - el alcance y la calidad de la participación de la sociedad civil mejoran en forma considerable. La presencia activa de organizaciones capaces de evaluar alternativas de decisiones políticas al nivel macro, proponer enfoques alternos, negociar cuestiones técnicas complejas y supervisar el impacto del gasto gubernamental, contribuye a “allanar el terreno”, usualmente desigual, que caracteriza las relaciones de poder entre los grupos comunitarios y los entes gubernamentales. A continuación, se describen brevemente las tres etapas.

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Participación local Los fondos para la reducción de la pobreza rural, que son precisamente los más antiguos, se diseñaron para promover la participación generalizada de los grupos comunitarios, como las cooperativas rurales, las organizaciones de mujeres, las asociaciones de productores y otras organizaciones locales. Las organizaciones comunitarias no sólo participaban de los fondos sociales en calidad de beneficiarios (desde el punto de vista legal, los fondos sólo se podían desembolsar a organizaciones comunitarias legalmente constituidas), sino que al mismo tiempo se esperaba que estas participaran activamente en los consejos conformados por ciudadanos y entes gubernamentales que se establecieron en cada municipio para supervisar los proyectos financiados. 12 De otra parte, debido a la animadversión de vieja

12 De hecho, 80% de los miembros de los consejos municipales del nordeste deben , por ley, ser representantes de la sociedad civil. De otra parte, según informes, ciertos consejos eran dominados por las élites políticas locales, como los alcaldes, ya que la participación cívica no era un rasgo tradicional entre los representantes de la comunidad, quienes tampoco tenían experiencia en supervisar procesos. En términos generales, el estudio determinó que si bien en ocasiones los consejos no funcionaron según lo previsto, sí constituyeron un avance importante en la participación de la sociedad civil y crearon un ambiente propicio para la rendición de cuentas de parte del gobierno. También se anotó que los consejos conformados por representantes del gobierno y la ciudadanía funcionaban mejor cuando existía un cierto grado previo de organización comunitaria y capital social propiciado por las entidades eclesiásticas, las ONG y los sindicatos.

El gobierno y la sociedad civil unen fuerzas para luchar contra la epidemia del Sida

Hoy en día el programa brasileño de lucha contra el Sida esreconocido mundialmente por su esfuerzo innovador y eficaz en lalucha contra esta grave epidemia. Un aspecto clave del éxito delprograma en este país ha sido la consolidación de la alianza entrelas entidades gubernamentales y las OSC correspondientes. Noobstante, cuando se financió el primer préstamo del BM para lalucha contra el Sida, las relaciones entre el gobierno y las OSC erandistantes, por no decir tensas. Las OSC no participaronformalmente en el diseño del primer préstamo destinado a estepropósito, ni tampoco en el del fondo creado para apoyar lasactividades de la sociedad civil. A medida en que se ejecutó el fondo social para el Sida y que seempezaron a evidenciar los resultados positivos de los programasde prevención y tratamiento de la enfermedad adelantados por lasOSC, las relaciones empezaron a mejorar en forma constante. En laactualidad las alianzas OSC/Sida tienen voz y voto en mediadocena de consejos nacionales sobre el tema, ofrecen capacitacióny asistencia técnica a entidades gubernamentales y se espera queparticipen de lleno en el diseño de un programa de seguimiento alpréstamo para la prevención del Sida y el fondo socialcorrespondiente. De otra parte, se estima que entre 1994 (cuando secreó el fondo) y finales de 2001, se habrán canalizado más de 50millones de dólares a unas 600 OSC/Sida que existen en Brasil. No existe un ejemplo más claro para proyectar la importancia deesta cooperación que el hecho de que los actuales directores tantodel programa nacional de prevención del Sida como del fondosocial sean reconocidos activistas de dos de las ONG líderes de estacausa en el Brasil.

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data entre los gobiernos de los estados y un sector activista de la sociedad civil del nordeste, a las principales ONG intermediarias y confederaciones de trabajadores de los estados se les excluyó de recibir financiación directa de los fondos sociales o de participar en la administración de los mismos.13 La única excepción a esta regla fue el programa ejecutado en el estado de Rio Grande do Norte donde, debido a circunstancias históricas particulares, una sólida red rural conformada por la confederación de trabajadores del estado, entidades eclesiásticas y ONG intermediarias, participó activamente en la administración del programa. No obstante, se debe señalar que, a comienzos de 1999, se tuvieron que tomar importantes medidas para incluir a la confederación nacional de trabajadores campesinos (CONTAG), la Iglesia Católica (CNBB) y ONG líderes en el manejo del RPAP a nivel local. CONTAG se convirtió incluso en un socio activo del Ministerio de Reforma Agraria en lo relativo al diseño y ejecución de un nuevo crédito para tierras en el sector rural financiado por el BM en 2001.

Participación de las organizaciones comunitarias/ONG Los fondos para el manejo de los recursos naturales y los fondos más antiguos para la protección ambiental (PED), que abarcan el segundo grupo de proyectos “racionalizados”, se diseñaron fundamentadas en los proyectos de reducción de la pobreza, en el sentido de que propician la financiación de proyectos generados por las ONG y OSC intermediarias y la participación de las mismas en la gestión de los programas. En el caso de PAIC y PADIC, por ejemplo, los fondos se crearon una vez que las principales ONG y los movimientos sociales de los estados de Mato Grosso y Rondônia negociaron con el gobierno estatal, el Ministerio de Planeación y el BM, la reformulación de préstamos más cuantiosos.14 Aunque el objetivo prioritario de estos fondos era financiar los proyectos de las organizaciones comunitarias, se empezó a facilitar el flujo de fondos hacia las ONG intermediarias y a fomentar la participación de sus representantes en los consejos encargados de la formulación de políticas, así como a contratarlas como analistas de las propuestas de proyectos al mismo nivel del personal técnico de la administración del estado.

Participación de Amplias Bases. Todo parece indicar que el más reciente grupo de fondos de “desarrollo sostenible” incorporó las lecciones de la experiencia de sus predecesores al incluir a una amplia variedad de organizaciones de la sociedad civil – desde organizaciones comunitarias y ONG hasta redes nacionales de OSC – como socios con plenos derechos de los fondos sociales. Lo anterior se aplica en especial a los fondos PDA y RESEX, en cuyos casos las redes de ONG y de OSC – además de las organizaciones comunitarias- no sólo 13 Por otra parte, las ONG podían recibir dinero indirectamente de los fondos sociales, y de hecho lo hicieron, cuando eran contratadas por las CBO (que eran beneficiarias de las donaciones) para prestar una serie de servicios mediante contratos de asistencia técnica. 14 En Ronônia los encargados de negociar fueron el Foro de ONG de Rondônia, con más de 30 ONG, entidades eclesiásticas, sindicatos y asociaciones de productores. En este caso el objeto de la negociación fue la reformulación del Proyecto de Gestión de los Recursos Naturales de Rondônia, por un valor de US$167 millones. En Mato Grosso, el Foro de Medio Ambiente y Desarrollo (FORMAD) negoció la reformulación de un préstamo por un valor de US$205 millones.

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eran beneficiarias de las donaciones sino que participaban prácticamente en todos los aspectos de la ejecución de los fondos (diseño, selección, administración y evaluación de subproyectos). Los fondos en cuestión también prestaban apoyo financiero a dos de las principales redes de organizaciones de la sociedad civil (Grupo de Trabajo Amazónico/GTA y Red de la Mata Atlántica) en la prestación de asistencia técnica y el seguimiento de las actividades del fondo. En el caso de los otros dos fondos para proyectos ambientales (FUNBIO y PROBIO), las OSC son miembros activos de sus organismos directivos (la sociedad civil también ha sido un actor principal en el fondo de lucha contra el Sida, aunque esto no siempre fue así (véase el recuadro sobre el proyecto de prevención del Sida).

Recomendaciones del Estudio

En la revisión de la cartera de los fondos fueron formuladas una serie de recomendaciones cuyo propósito es racionalizar y mejorar los resultados de la ejecución de los fondos sociales. Entre dichas recomendaciones, cabe resaltar las siguientes:

� Los fondos deben buscar una mayor integración con las políticas gubernamentales al nivel macro (políticas agrícolas, ambientales y de salud) y otros programas sociales (créditos rurales, desarrollo regional) con el fin de garantizar un mayor grado de coherencia e impacto de las inversiones sociales del gobierno y el BM.

� Teniendo en cuenta la preocupación generalizada por la sostenibilidad de los proyectos productivos/comercializables financiados por intermedio de los fondos, se recomendó considerar la posibilidad de implantar fondos rotatorios en algunos casos, en lugar de continuar dependiendo simplemente de las donaciones. Los investigadores recomendaron también prestar asistencia técnica especializada a los beneficiarios de las donaciones en áreas como administración de empresas, control de calidad y mercadeo.

� Todos los fondos deben mejorar sus mecanismos de seguimiento y evaluación de proyectos (adoptando indicadores de resultados más claros y capacitando al personal de los subproyectos para que puedan efectuar el seguimiento de sus propios proyectos) y aumentar la divulgación de los resultados.

� Se debe estimular algún tipo de fusión entre los numerosos consejos municipales, cuyas actividades en ocasiones se superponen, sin que por ello se pierda la naturaleza local propia de los consejos de RPAP. Una opción podrían ser los Consejos Municipales de Desarrollo, como se ha experimentado en el caso del RPAP en Pernambuco. También debe brindarse asesoría a las OSC para que mejoren su capacidad de participar de manera más eficaz en los foros orientados a la formulación de políticas.

� Los fondos sociales deben atraer nuevas donaciones y apoyo a largo plazo a las iniciativas locales, ya que con frecuencia éstas requieren de largos procesos de maduración para alcanzar su sostenibilidad.

� Racionalizar y simplificar los trámites administrativos de algunos de los fondos, en particular en lo que respecta a la presentación de propuestas, los desembolsos, normas de adquisición y requisitos para la presentación de informes, entre otros.

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Metodología participativa El estudio fue significativo no sólo por la importancia de sus resultados sino por el carácter de su metodología, que propició la participación activa en todas sus fases de directivos del gobierno, activistas de la sociedad civil y jefes de tarea del BM. Primero, para diseñar el estudio, se consultó a personal clave del gobierno, de la sociedad civil y del BM. Entre las OSC que prestaron asesoría para los Términos de Referencia el estudio (TOR, por su sigla en inglés) durante la etapa de diseño se encontraban las siguientes: FASE, Rede Brasil, INESC y CONTAG. Segundo, se invitó a representantes de los tres sectores a trabajar en el Grupo Asesor del Estudio15. El grupo de trabajo mencionado se reunió en varias ocasiones para discutir sobre los TOR, revisar la metodología de la investigación y analizar los borradores preliminares de los diferentes informes. Tercero, los investigadores idearon una metodología que preveía entrevistar al mismo número de representantes de los tres sectores por cada uno de los 14 fondos sociales, con el fin de asegurar que los resultados fueran equilibrados y objetivos. Cuando no era posible entrevistar al mismo número de personas para cada fondo, se utilizaban estudios de evaluación ya existentes que reflejaran los puntos de vista del gobierno, la sociedad civil y el personal del Banco. Cuarto, el Programa del Banco Mundial para Brasil auspició el “Seminario Nacional sobre Fondos Sociales Financiados por el Banco Mundial en el Brasil” celebrado en Brasilia los días 20 y 21 de noviembre de 2000. El objetivo del seminario fue el de presentar los resultados del estudio a los mismos interlocutores que habían sido entrevistados y analizarlos junto con ellos, así como con otros directivos de entidades gubernamentales y especialistas en el tema del desarrollo social. Participaron en el seminario cerca de 60 personas de los ministerios federales (de Planeación, Salud, Educación, Integración Regional y Reforma Agraria), de los gobiernos regionales (estados de Rio Grande do Norte, Piauí, Pernambuco, Rondônia, Mato Grosso, Paraná, Rio Grande do Sul), de las principales organizaciones de la sociedad civil (FASE, CERIS, Foro de ONG de Rondônia, GTA, RMA, DESER, FORMAD, ABIA, AACC, Rede Brasil), del Banco Mundial (Jefes de Tarea, consultores) y especialistas de los fondos sociales. La reunión de dos días se inició con una presentación realizada por los investigadores sobre la financiación del estudio, tras lo cual los asistentes se distribuyeron en pequeños grupos de discusión (pobreza rural, Sida, medio ambiente, etc.). El evento finalizó con una reunión plenaria. Como parte del informe final, se distribuyó entre los participantes una relación de las conclusiones del seminario, en la que se consignaron puntos de consenso y diferencias.

Esta fue la primera vez que se realizó como parte de la cartera del Banco Mundial en Brasil un estudio de tal envergadura y con una metodología tan abierta y participativa. Además de la independencia de los investigadores (para la mayoría de ellos se trataba de su primera experiencia de trabajo con el Banco Mundial), la metodología permitió llevar a cabo una evaluación objetiva y equilibrada de los fondos sociales. Aunque durante el seminario nacional hubo quienes señalaron que el estudio presentaba de imprecisiones y que el análisis era parcial (lo cual dejó entre algunos funcionarios del gobierno y del BM la impresión de que algunos informes eran sumamente críticos), la impresión general fue que 15 El Grupo Asesor del Estudio estaba compuesto por representantes del Ministerio del Medio Ambiente, el Instituto Sociedade, População e Natureza (ISPN) y el Banco Mundial.

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ese tipo de problemas no opacó la transparencia de las evaluaciones. En pocas palabras, la naturaleza independiente y participativa del estudio no sólo garantizó mayor objetividad, sino su aceptación por parte de una gran diversidad de interlocutores.

Conclusiones del Estudio En términos generales, los resultados de la evaluación de la revisión de la cartera de fondos sociales financiados por el BM fueron positivos. El estudio no sólo demostró el hecho de que se canalizaron millones de dólares hacia las organizaciones locales, sino que éstas jugaron un papel estratégico en la consolidación de las relaciones entre el gobierno y la sociedad civil en Brasil. Al mismo tiempo, los fondos patrocinaron enfoques innovadores y eficaces de desarrollo comunitario, lo que a su vez ha incrementado la eficacia de los esfuerzos del gobierno por reducir la pobreza. El proceso del estudio dejó importantes enseñanzas y señaló oportunidades para los tres sectores. Los funcionarios del gobierno pudieron intercambiar información técnica y aprender de las experiencias y mejores prácticas (en especial sobre enfoques centrados en la participación) de otros fondos. Las OSC se instruyeron a fondo acerca de la cartera del Banco Mundial sobre desarrollo liderado por la comunidad, así como de las complejidades inherentes a su ejecución. Así mismo, se espera que este proceso estimule la participación de otras OSC en los fondos sociales, en particular en aquellos que cuentan con una menor participación de la sociedad civil. Para el personal del Banco, la revisión de la cartera constituyó una oportunidad de comparar apuntes entre los diferentes fondos, así como de comprender mejor los beneficios propios de una mayor participación de la sociedad en términos de rendimiento operativo y resultados de la ejecución. Por último, el estudio documentó las numerosas diferencias que subsisten entre los diversos Fondos en lo referente a los marcos conceptuales y procedimientos adoptados, y cómo pueden éstos afectar los resultados de las operaciones. Igualmente se identificaron dificultades por resolver, tales como la falta de acoplamiento entre los fondos y las políticas sociales al nivel macro, demoras recurrentes en los desembolsos, asistencia técnica insuficiente y falta de seguimiento a los resultados. Por otra parte, se llegó a un consenso en cuanto a la conveniencia de adelantar un estudio más integral y de mayor envergadura para examinar el impacto social de los fondos, en particular en el nivel de los subproyectos, lo cual constituiría una actividad lógica de seguimiento tras el ejercicio inicial de planeación de la cartera de proyectos de base comunitaria del Banco Mundial en el Brasil.

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La Educación Cívica como Prioridad Nacional: El caso de Argentina

SANDRA CESILINI SILVIA RUEDA DE URANGA SUSANA FINGER BANCO MUNDIAL FUNDACION CONCIENCIA FUNDACION CONCIENCIA ARGENTINA ARGENTINA ARGENTINA

No basta con cambiar el aparato de un gobierno. Los ciudadanos de las nuevas democracias deben dejar de ser sujetos pasivos del Estado y convertirse en ciudadanos con plenos derechos, en una sociedad civil estable. Ninguna democracia puede funcionar eficazmente sin el apoyo de ciudadanos que comprendan cuáles son sus fundamentos en cuanto a ideas, instituciones y prácticas, y que sepan cómo lograr que los gobiernos encargados de representarlos tengan en cuenta sus problemas y aspiraciones.

Congreso Mundial Civitas, Palermo 1999

Introducción En la compleja tarea de hacer que una democracia funcione, la educación cumple un papel vital. El Programa de Responsabilidad Cívica (PRC), diseñado por la sociedad civil y el gobierno, y financiado por el Banco Mundial, capacita a los docentes en educación cívica. El PRC desarrolla nuevas estrategias y metodologías para debatir con los estudiantes, con el fin de asegurar que éstos adopten un comportamiento democrático. Los docentes capacitados consideran que este tipo de programa ayuda a fortalecer las instituciones y a promover la democracia en Argentina. También les permite a los estudiantes expresar libremente sus opiniones en un contexto de grupo y a tomar conciencia de sus derechos y obligaciones como ciudadanos argentinos. La Asociación Conciencia, una organización no partidista sin ánimo de lucro creada en los años ochenta, es responsable de poner en ejecución el PRC, en colaboración con los sindicatos de profesores, el Ministerio de Educación, y el especialista en sociedad civil del Banco Mundial y su equipo educativo. En los tres primeros años de ejecución, el programa ha llegado a más de 1.500 profesores y a cerca de 40.000 estudiantes. También ha brindado al Banco Mundial herramientas de gran utilidad para fortalecer los contenidos de la educación cívica en sus proyectos y una experiencia preliminar en el empleo de la educación cívica en los colegios como medio para disminuir la violencia. Antecedentes Con el regreso de la democracia a Argentina en 1983, se sembró la semilla de una transformación sin precedentes en el sistema educativo del país. La educación ocupó un puesto prominente en los esfuerzos por consolidar el proceso democrático en la nación. El nuevo gobierno convocó un Congreso Pedagógico, con la participación de miembros de la sociedad civil, con el fin de revisar la Ley Nacional de Educación de 1984. Como resultado del mismo, se expidió la Ley Federal de Educación de 1994, que reformó el sistema educativo nacional de manera integral. La ley estableció el Consejo Federal de Educación,

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un ente que incluiría a los ministros de educación de todas las provincias y que se encargaría de elaborar los lineamientos relativos a asuntos educativos básicos. Dichos lineamientos sentaron las bases para la transformación del sistema educativo, con la creación de las secciones de EGB (Educación General Básica) que incluye la educación primaria y los dos primeros años de secundaria (estudiantes entre los 6 y los 14 años de edad) y un ciclo de secundaria (Polimodal) correspondiente a los tres últimos años de secundaria. La asistencia a las tres secciones de EGB se declaró obligatoria. Así mismo, los lineamientos introdujeron un nuevo enfoque hacia la educación cívica enfocada hacia la ética y los valores, cuyo contenido respondiera mejor a los contextos de las provincias y regiones. En 1996, el taller panamericano “Educación para la Democracia” impulsó la renovación de la educación cívica en Argentina. El taller, celebrado en Buenos Aires y organizado por la OSC internacional Civitas, comprometió a sus participantes a crear programas que fomentaran la democratización en sus países. Como resultado de "Educación para la Democracia", el gobierno de Argentina, el Banco Mundial y las organizaciones de la sociedad civil (OSC) adquirieron el compromiso de crear programas de educación cívica en Argentina. El especialista en sociedad civil del Banco Mundial y el equipo educativo quedaron encargados de formular una estrategia de ejecución del compromiso de Civitas con las OSC argentinas, los gobiernos federales y provinciales y los sindicatos. Programa de Responsabilidad Cívica Tradicionalmente la educación cívica en Argentina se ha impartido con referencia exclusiva a la constitución nacional y a eventos históricos importantes. El Programa de Responsabilidad Cívica (PRC) parte de una perspectiva diferente: Su objetivo es capacitar a docentes para que les enseñen a los argentinos sobre sus derechos y obligaciones como ciudadanos. El Banco Mundial ha definido Educación Cívica como aquella que facilita "[el aprendizaje de] información general acerca de la ley, el cultivo de las virtudes cívicas y el desarrollo de ciudadanos instruidos”. Uno de los objetivos del PRC es trabajar para que los estudiantes desde preescolar hasta noveno grado se conviertan en ciudadanos informados y responsables, y para que el comportamiento democrático aprendido en la escuela sea aplicado a otros contextos como la familia, los grupos de amigos, etc. Otro aspecto es el reconocimiento de la importancia de la participación activa de la familia, los medios de comunicación y las instituciones culturales en el fomento de la educación cívica. El Banco Mundial escogió para ejecutar el PRC a la organización no gubernamental Asociación Conciencia. Esta ONG, conformada actualmente por 32 capítulos y 4.570 miembros, ha trabajado durante 20 años en la promoción de una educación centrada en la equidad y la justicia social, fomenta la participación ciudadana en el proceso político. Así mismo, la Asociación Conciencia se propone construir un ambiente social, económico y político justo a lo largo y ancho del continente americano, mediante un trabajo conjunto con Civitas y otras organizaciones internacionales. La Asociación Conciencia presentaba fortalezas que la hacían particularmente apta para implementar el PRC: (i) amplia experiencia en la formación de docentes, (ii) una red de

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oficinas provinciales que facilitaba la coordinación al nivel nacional y (iii) vínculos con las redes internacionales de sociedad civil, que le facilitaban el acceso a las mejores prácticas al nivel mundial. Objetivos del Programa Entre los objetivos del PRC, cabe mencionar los siguientes:

• Educar e informar a los ciudadanos con el fin de promover su participación responsable en la vida política y comunitaria del país.

• Promover el programa de "Educación para la Democracia" entre los estudiantes de todos los niveles educativos para construir las estructuras políticas de la democracia a partir del nivel escolar.

• Incorporar contenidos relativos a la educación cívica, legal, ética y económica16 en el currículo de los planteles públicos y privados, contribuyendo a que la comunidad educativa entienda tanto la naturaleza de las democracias emergentes como la dinámica fundamental del sistema republicano.

• Diseñar y elaborar material didáctico para formadores de docentes y sus estudiantes en cada nivel de educación formal, iniciando con la escuela secundaria.

• Distribuir 10.000 libros de texto sobre educación cívica a profesores y estudiantes. El libro del maestro es una guía pedagógica para la enseñanza de la educación cívica, mientras que el libro del alumno está diseñado para el trabajo en grupo.

• Creación de centros de formación de alto nivel sobre el tema de la responsabilidad cívica para ciudadanos y profesores, con el fin de involucrarlos en la vida democrática. Existen 24 centros situados en escuelas de diversas provincias, donde la enseñanza es impartida por maestros voluntarios.

• Mejorar la calidad de la educación estableciendo nuevos retos, tales como foros de cultura democrática, valores familiares, autoconfianza dentro de un marco democrático, sociedad globalizada y sus implicaciones a nivel nacional, y tensiones existentes entre mercado y democracia.

Actividades del Programa A continuación se relacionan algunas de las actividades del PRC: • Investigación y desarrollo de un programa de formación de docentes sobre

responsabilidad cívica al nivel de la escuela secundaria. • Ejecución de un programa de capacitación en metodologías participativas destinado a

profesores (dramatizaciones, ejercicios de simulación, simulaciones de resolución de conflictos, etc.).

• Producción de materiales educativos para profesores y estudiantes de todos los niveles educativos, con énfasis especial en el nivel secundario.

• Reprogramación de metodologías educativas, incorporando los nuevos temas en el currículo.

• Organización de reuniones y talleres para la articulación y prueba del material didáctico.

16 Se refiere a la educación sobre responsabilidad fiscal y presupuestos públicos.

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• Organización de reuniones de trabajo con especialistas, autoridades en educación y profesores de universidades e institutos, con el fin de cumplir con los requerimientos del programa.

• Diseño del componente para un proyecto a nivel de provincia en el marco de un préstamo del Banco Mundial.

• Evaluación mediante: o Reuniones con padres de familia, estudiantes y profesores para analizar el

impacto del programa en los hogares y la comunidad educativa. o Evaluación del impacto del programa en las esferas nacional y provincial, con

las autoridades, los maestros, los sindicatos y las OSC. o Evaluación de la solicitud de extensión del programa. o Evaluación de la sostenibilidad de los proyectos financiados por el Banco

Mundial y los programas educativos regulares. Ejecución La Asociación Conciencia trabaja en estrecha cooperación con el Centro de Educación Cívica, una organización estadounidense sin ánimo de lucro que produce materiales institucionales de educación cívica. Además de emplear la metodología estándar creada por este centro, la asociación elaboró un componente especial enfocado en la ética y la economía. Esto tiene particular importancia en Argentina, donde los ciudadanos tienden a evadir el pago de impuestos, los presupuestos gubernamentales no son accesibles al público y hay carencia de mecanismos de auditoría pública para vigilar el gasto gubernamental. En la primera etapa de ejecución del PRC se ofrecieron cursos de capacitación a 50 profesores en cada una de las provincias o jurisdicciones educativas. Al seleccionar a los participantes, la Asociación Conciencia, el Centro de Educación Cívica y el Ministerio de Educación Nacional seleccionaron maestros que tuvieran la facultad de saber aprender junto con sus estudiantes. Los cursos consistieron en una breve presentación del programa, seguida de talleres interactivos para introducir a los profesores a las metodologías participativas y asuntos relativos a la educación cívica, legal y económica. La metodología pedagógica se fundamenta en un enfoque flexible, caracterizado por el lema de "aprender haciendo". Se trata de un sistema de seguimiento y enseñanza basado en la participación de los estudiantes y el uso de material didáctico con énfasis en ejemplos, definiciones y ejercicios prácticos. Dichos materiales y libros de texto se repartieron durante los talleres para fomentar el debate entre profesores y estudiantes en el salón de clase. Los responsables de la formación debían impulsar a los profesores a desarrollar sus propias metodologías para la enseñanza de la educación cívica de acuerdo con los antedecentes tanto en el campo social, como en el económico y cultural de sus estudiantes. El Banco Mundial financió la producción de los materiales del programa, desarrollados para maestros y estudiantes de acuerdo con los requerimientos del Ministerio de Educación. El hecho de que en Argentina los materiales hayan sido elaborados por argentinos, contribuyó a que los textos se diseñaran específicamente para responder a las necesidades de la población.

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Varias provincias han aceptado colaborar con la Asociación Conciencia en la ejecución del programa. Los gobiernos de las provincias de Córdoba y Entre Ríos, así como los Ministerios de Educación de La Pampa, Santa Fe y Buenos Aires, que representan más del 50% del total de la población estudiantil, suscribieron un acuerdo de cooperación con la Asociación Conciencia para implementar el proyecto. Impacto del programa Con el fin de consolidar su efecto multiplicador el Programa de Responsabilidad Ciudadana capacita a formadores. El objetivo es desarrollar cursos para formadores que luego puedan capacitar a otros docentes en todos los niveles del sistema educativo formal, y crear así una reacción en cadena y un flujo permanente de cursos de capacitación al nivel nacional. Se espera que cada profesor capacitado — responsable de entre 20 y 90 estudiantes — pueda, idealmente, compartir la nueva metodología con dos o tres profesores más en el mismo tema. En el Recuadro 1 se ilustra el impacto del programa a la fecha en términos del número de Capítulos de la Asociación Conciencia involucrados en el proyecto, cursos dictados, profesores capacitados y estudiantes que han tomado el programa. Recuadro 1

Número de Capítulos que

participan en el programa

Número de cursos (de 20 horas cada

uno)

Número de docentes capacitados

Número de estudiantes que han tomado el programa

23 en las provincias 1 en la Ciudad de

Buenos Aires

41 (820 horas)

1610 (40 profesores por

curso)

Entre 32.200 y 144.900 alumnos

(entre 20 y 90 estudiantes por

profesor Los casos más exitosos Bariloche, en la Provincia de Río Negro, fue el primer lugar donde se implementó la capacitación del PRC. A pesar de la indiferencia inicial de los participantes, el curso fue un éxito. La metodología del curso contribuyó a que la comunidad, el sindicato y el capítulo de la Asociación Conciencia al nivel local llegaran a un acuerdo en torno a la reforma que debía introducirse al sistema educativo, que hasta el momento había sido objeto de discordia entre maestros y sindicatos. Como resultado de la implantación del PRC, las escuelas de la zona incorporaron en sus currículos los contenidos de la educación cívica. La mayoría de los maestros que asistieron al curso en Tartagal, en la Provincia de Salta, trabajaron en escuelas que cuentan con un alto porcentaje de estudiantes indígenas, quienes con frecuencia se ven excluidos del sistema educativo y discriminados por la comunidad. Los maestros utilizaron la experiencia obtenida en el PRC para mediar entre la población indígena y la no indígena en varias de las comunidades, lo cual contribuyó a infundir un sentido de pertenencia en ambos grupos.

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En la provincia de Santa Fe, el PRC fue puesto en marcha por el sindicato de maestros. El hecho de que el curso hubiera sido ofrecido por una ONG fue un factor clave para el éxito del programa, ya que quizás si se hubiera tratado de una iniciativa gubernamental, el sindicato se habría mostrado menos dispuesto a participar. El éxito del programa fue tal que los maestros solicitaron cursos adicionales. Enseñanzas Los sistemas educativos formales pueden impulsar valores democráticos que trasciendan el aula de clase. Pese a la rigidez del sistema educativo argentino, el programa demuestra que se pueden construir valores democráticos no sólo dentro del aula de clase sino fuera de ella. Además de sus objetivos originales, el programa ha enseñado a los estudiantes destrezas que pueden practicar en situaciones de la vida real. Por ejemplo, en un plantel de secundaria situado en un barrio de bajos ingresos en Buenos Aires, los estudiantes han utilizado el programa como herramienta para resolver conflictos entre pandillas. Esta experiencia sugiere que la coordinación entre la escuela, las familias y los programas para jóvenes pueden contribuir a que los estudiantes se conviertan en ciudadanos activos y comprometidos. La participación en la educación de los padres de familia y los alumnos no sólo fortalece el sistema educativo sino que los faculta como ciudadanos activos, comprometidos con los asuntos públicos. La descentralización ofrece oportunidades para desarrollar servicios personalizados, pero no puede garantizar resultados comparables entre las provincias. Esta experiencia apoya la conclusión del informe titulado “Educación y capacitación en América Latina y el Caribe” (Banco Mundial, 1999). En dicho informe se establece que en la reforma educativa frente a la descentralización "sólo en raras ocasiones la transferencia de ... responsabilidad se ha acompañado de esfuerzos importantes para construir una capacidad local. El fortalecimiento de la capacidad de gestión en las esferas subnacionales y la descentralización aún mayor de la capacidad de toma de decisiones al nivel de las escuelas, exigirá un mayor esfuerzo en las próximas décadas". El desarrollo desigual de la iniciativa del PRC en las distintas comunidades se debió en parte a las diferencias de capacidad local. Los programas de educación cívica se han consolidado particularmente en un pequeño grupo de provincias donde los maestros y la Asociación Conciencia han trabajado de la mano con el gobierno para crear un programa significativo al nivel local.

La burocracia y/o la falta de compromiso político pueden obstaculizar la ejecución de donaciones y préstamos. Para autorizar una donación o un préstamo en Argentina se requiere más de una docena de firmas, y obtener dichas firmas puede tomar entre 24 horas y 18 meses. En el caso de esta donación (del Fondo de Desarrollo Institucional — FDI), la Unidad de Gestión de Países del Banco hubo de solicitar diversas extensiones para la ejecución de la donación, ya que el gobierno federal demoró 18 meses en aceptar oficialmente la donación.

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Un enfoque de alianza puede contribuir a superar barreras burocráticas. El trabajo en equipo y la persistencia del Banco Mundial, el Ministerio de Educación y Conciencia fueron los principales factores para que el programa funcionara y traspasara las barreras burocráticas estatales, sin perder los fondos del FDI. La formación docente en torno al enfoque participativo puede generar un ambiente participativo en el aula de clase. El programa formó profesores mediante el uso de una metodología altamente participativa. En los talleres los maestros aprendieron y experimentaron las ventajas de la participación, y se sintieron animados a aplicar las metodologías participativas con sus propios estudiantes. Este enfoque orientado hacia la acción es crucial para la participación, la cual se constituye en la base de la construcción de una ciudadanía. Los compromisos de todos los actores deben ir seguidos de la acción con el fin de construir confianza entre todas las partes. En el año 2000, el programa fue presentado a las nuevas autoridades gubernamentales, que prometieron publicar 90.000 libros de texto. Sin embargo, el gobierno aún no ha entregado los libros. Esto perjudica la continuidad del programa y debilita la frágil confianza que hay entre los actores. La pertenencia a redes regionales brinda mayores oportunidades de multiplicación del proceso y una “sana globalización”. El PRC fue compartido con otros miembros de la asociación Civitas de las Américas, y el contenido ético y económico recientemente desarrollado fue traducido al inglés y está siendo utilizado en el Este de Europa, Alaska, Canadá, Brasil y el Centro de Educación Cívica en Estados Unidos. Por consiguiente, las redes pueden contribuir a intercambiar información y mejorar la calidad de las iniciativas a escala regional e incluso internacional. A través de enlaces establecidos entre diversos grupos, las redes también pueden favorecer la creación de una “sociedad civil mundial”, que se extienda más allá de las fronteras nacionales y responda a las necesidades globales. El programa se podría adaptar y aplicar a otros proyectos financiados por el Banco Mundial. El PRC generó una demanda superior a la capacidad de los US$ 300.000 correspondientes a la donación. La respuesta positiva al programa sugiere que pueden existir oportunidades para incorporar este programa a otros proyectos financiados por el Banco. El dinero semilla podría contribuir a financiar programas piloto innovadores que se podrían luego ejecutar a una escala más amplia con fondos adicionales como, por ejemplo, préstamos. El Banco puede ayudar a contrarrestar la falta de confianza entre el gobierno y las OSC, pero no puede garantizar la sostenibilidad del programa más allá de su intervención. A pesar de que la Asociación Conciencia hubiera preferido implementar el PRC por sus propios medios, el Banco actuó como ente convocador de las dos partes, reconociendo que la colaboración con el gobierno puede mejorar el impacto y sostenibilidad del PRC. Este enfoque generó resultados positivos en la fase inicial del programa, aunque en la actualidad enfrenta ciertos desafíos. En algunos casos, el Ministerio de Educación Nacional no ha otorgado los fondos al Consejo Federal de Educación para implementar el PRC, lo cual presenta una grave dificultad, puesto que la Asociación Conciencia no cuenta con recursos propios.

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Conclusión El reto de la educación cívica es demasiado grande para que los educadores puedan manejarlo por sí mismos. Necesitan una mayor cooperación de sus propios colegas, de sus gobiernos y de la comunidad internacional en general. El trabajo conjunto de una OSC y el Banco Mundial en el diseño y ejecución del programa de educación cívica hizo posible la introducción de nuevas tecnologías y contenidos, con la participación activa y el consenso entre las autoridades educativas y la comunidad.

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El Uso de Tecnologías Innovadoras en la Estrategia de Asistencia a los Países:

La Experiencia de El Salvador

JOSÉ R. LÓPEZ-CÁLIX BANCO MUNDIAL, WASHINGTON

Resumen: Este artículo analiza las lecciones preliminares del proceso de consulta realizado en El Salvador, en el que se utilizó una innovadora herramienta de software denominada “Options Finder.” El programa permite hacer la clasificación virtual de respuestas anónimas de una encuesta a grupos seleccionados entre la sociedad civil, representantes gubernamentales y entidades donantes. Tras un diseño cuidadoso por parte del equipo del Banco Mundial para países, se utilizó el cuestionario de la encuesta para examinar los principales temas de la Estrategia de Asistencia a los Países (CAS), incluidos la agenda nacional, el papel del Banco, las prioridades de la cartera de la CAS y los riesgos previstos17. La comparación de respuestas facilita el diseño del marco general de la estrategia del Banco Mundial en el país, ya que incorpora los aportes explícitos y oportunos de dichos representantes. La nueva tecnología demuestra ser particularmente útil en la promoción de la participación, el consenso y una mayor transparencia, en un país que atraviesa la etapa posterior a un conflicto y que intenta recuperarse de dos graves terremotos y de una severa polarización política, en un prolongado proceso de consolidación democrática. Las lecciones de esta experiencia muestran los riesgos de destinar poco tiempo a un debate extenso, lo cual limita la representación de actores informados (en particular de aquellos con capacidad de responder cuestionarios informáticos virtuales) y sugieren formas de contrarrestarlo. Antecedentes A finales del año 2000, cuando el equipo de país del Banco Mundial para El Salvador inició la preparación de los debates en torno a la CAS, surgieron ciertas dudas respecto a la participación de las organizaciones de la sociedad civil (OSC)18. La consulta de las CAS de 1997 en El Salvador fue uno de los tres ejercicios piloto efectuados en la región de América Latina y el Caribe, que contaron con la participación de actores no gubernamentales, aunque también enfrentó una serie de obstáculos. Un amplio grupo de OSC, centradas

17 La CAS detalla el nivel y composición de la asistencia financiera y técnica que el Banco se propone ofrecer a un país beneficiario. El documento de la CAS (i) describe la estrategia del Banco con base en una evaluación de prioridades para el país y (ii) indica el nivel de composición de la asistencia ofrecida con base en la estrategia y en el desempeño de la cartera del país. Algunos elementos clave del documento se analizan con el gobierno beneficiario con anterioridad al estudio por parte del Directorio. 18 Puede consultarse una síntesis de esta experiencia, escrita por K. Bain y E. Gacitúa-Mario en “Promoting Participatory CAS: Lessons Learned from Colombia, El Salvador and Perú” (La promoción de una Estrategia de Asistencia al País de Índole Participativa: Lecciones aprendidas en los casos de Colombia, El Salvador y Perú) en Thinking Out Loud: Innovative Case Studies on Participatory Instruments (Pensando en Voz Alta: Innovadores estudios de caso sobre instrumentos participativos), Documentos de Sociedad Civil de LAC, Banco Mundial, 1999.

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principalmente en las ONG, tenían escasa representación, sus contactos previos con el Banco habían sido esporádicos o conflictivos y, a pesar del acuerdo gubernamental sobre el proceso de la CAS, sus representantes no se habían comprometido del todo en la planeación de las consultas. Los esfuerzos anteriores por involucrar a otras OSC en las operaciones del Banco habían tenido poco éxito y las ONG eran aún escépticas acerca del significado del ejercicio de “consulta”, y lo consideraban más como un “diálogo” general. A pesar de la falta de consenso y de las relaciones problemáticas con las ONG, el diálogo en torno a la CAS aportó importante retroalimentación sobre cuestiones relativas al desarrollo, resaltó la falta de comunicación como la principal razón del antagonismo entre el Banco y las ONG, y llamó la atención sobre la necesidad urgente de entablar relaciones de trabajo más estrechas entre el Banco y las OSC, incluidas las ONG. La consulta sobre la CAS, realizada en 1997, ilustró también algunas lecciones operativas que debían tenerse en cuenta en la preparación de futuras estrategias: (i) aunque, en términos generales, los objetivos globales de la consulta fueron definidos, la agenda fue de tipo abierto y, por consiguiente fue difícil lograr resultados concretos; (ii) la divulgación previa de información sobre el propósito del diálogo fue limitada, hecho que generó dudas en las ONG; (iii) no se prestaron servicios de facilitación durante el evento y (iv) la política del Banco sobre divulgación de información en torno a la CAS también causó aún más desconfianza por parte de los participantes ya que, según éstos, restringía su capacidad de supervisar los aportes y resultados de la CAS19. No obstante, a finales de los años noventa, dos eventos importantes contribuyeron a cambiar la percepción que tenían las OSC a cerca del papel de los procesos participativos en el trabajo del Banco Mundial en El Salvador: el Plan de Nación y las consultas nacionales previas a la ejecución de los proyectos financiados por el Banco. Una Comisión Nacional del Desarrollo independiente nombrada a finales de 1997 por el Presidente Calderón Sol, con el acuerdo de la sociedad civil, lideró las consultas públicas para formular una visión de desarrollo compartida en el Plan de Nación. La publicación del Plan en 1999 y el aval de la misma por parte del Presidente Flores en el año 2000, contribuyeron a que la sociedad civil cambiara su opinión acerca de las autoridades: hasta entonces, la sociedad civil creía que al gobierno no le preocupaba ni la escasa participación de las OSC ni la exclusión de las poblaciones más pobres del proceso de desarrollo. Al mismo tiempo, entre 1999 y 2000, el personal del Banco lideró una serie de diálogos sin precedentes entre Organizaciones de la Sociedad Civil, incluidas la red de organizaciones de desarrollo local y los alcaldes, el sistema judicial, los sectores de salud y educación, los grupos de estudio conformados por expertos, las organizaciones del sector privado y la Asamblea Legislativa. Este proceso cambió la percepción generalizada de que el Banco ejecutaba sus operaciones en forma unilateral y con un escaso aval de las OSC. Estos eventos marcaron el inicio de un esfuerzo importante por buscar un consenso en torno a los componentes clave de su agenda nacional, así como por mejorar las relaciones entre las OSC y el Banco, hecho que se hizo evidente en el reciente ejercicio de la CAS. Como resultado de lo anterior, las consultas en torno a la CAS dejaron de ser una excepción a los ojos de los participantes, para convertirse

19 En ese momento, es decir en 1997, existía una política de no divulgación con respecto a las CAS. Sin embargo, a partir de julio de 1998, por solicitud del gobierno, se permite su publicación.

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en un mecanismo complementario de definición de prioridades en la cartera nacional de los proyectos en curso. Planeación y ejecución de las consultas De acuerdo con la experiencia adquirida, las consultas debían efectuarse antes de definir las prioridades de las políticas de la CAS y basarse en reglas de juego claras, como lo eran una agenda sencilla, una presentación integral del trabajo en El Salvador, una herramienta tecnológica innovadora, un corto cuestionario de encuesta y un diálogo con la participación de los interesados. Antes de la encuesta se distribuyó entre los participantes una versión escrita de la presentación. El cuestionario tenía por objeto conocer la opinión de los participantes sobre los principales temas de la CAS: agenda nacional, rol del Banco en el país, prioridades de la cartera de la CAS y sus riesgos, entre otros. El uso del software Options Finder facilitó la recopilación en tiempo virtual de respuestas anónimas de los grupos de participantes, permitiendo así tanto respuestas colectivas como individuales y se limitó a los temas clave, evitando la formulación de opiniones aisladas sobre una agenda abierta y, más importante aún, suministró resultados cuantificados de manera inmediata, lo que permitió realizar un análisis comparativo de respuestas entre los grupos y al interior de cada uno de ellos. Los diálogos participativos contribuyeron a comprender mejor las opiniones de los participantes con respecto a los temas seleccionados, así como a documentar sus puntos de acuerdo y divergencia. Planeación: La participación oportuna del gobierno en la planeación de las consultas fue esencial para establecer la agenda de la reunión, aprobar el uso de Options Finder como una tecnología de soporte, elegir el número de grupos focalizados, sugerir un listado inicial de participantes potenciales que representaran a una variedad amplia de actores políticos de cada grupo y organizar reuniones, directamente con la Asamblea Legislativa y el gabinete. Una semana antes de la reunión, el gobierno aprobó la publicación completa de los resultados de la consulta de la CAS en los medios de comunicación, lo que permitiría que los participantes y el público en general pudieran leerlos después de las reuniones. Las autoridades no redactaron borradores ni autorizaron el cuestionario de la encuesta. Entre las demás actividades adelantadas por el equipo de la CAS se incluyen: envío anticipado de información básica de la CAS; elaboración del borrador de la presentación principal de la CAS y distribución de la misma a los participantes durante la reunión; preparación de un cuestionario; nombramiento de dos facilitadores experimentados, uno para la sección de Options Finder y otro para los diálogos participativos y, por último, definición de una serie de eventos paralelos con los medios de comunicación. Selección de los participantes: Teniendo en cuenta la naturaleza restringida del ejercicio de consulta, en contraste con la participación más extensa en las consultas nacionales a finales de los años noventa por parte del Plan de Nación, el reto era conformar una pequeña muestra de grupos de acuerdo con los siguientes criterios: representación equitativa de género y de partidos políticos y amplia participación al nivel nacional. Liderado por el administrador de tareas de la CAS, el equipo de países del Banco ayudó a elaborar el borrador del listado inicial de participantes por sesión, con la contribución no sólo de las autoridades, sino de la comisión que lideraba el Plan de Nación, el Fondo de Inversión Social y Desarrollo Local (FISDL), los equipos del proyecto judicial con experiencia en

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ejercicios similares de consulta al nivel nacional y una serie de representantes de las OSC. Se distribuyeron varias listas provisionales, debido a que el consenso sobre algunos grupos (como alcaldes y congresistas) tomó más tiempo del esperado o porque, dado el gran número de participantes potenciales a una reunión, se debían aplicar criterios adicionales (en algunos casos se les dio prioridad a los representantes de las redes de ONG sobre los representantes de ONG individuales). Finalmente, cerca de 200 representantes nacionales de las OSC, el cuerpo legislativo y el gabinete tomaron parte en las consultas. Se organizaron en siete grupos: OSC (redes sociales, ambientales, de género, indígenas y eclesiásticas), alcaldes (de todo el país), medios de comunicación (TV, radio y prensa escrita), sector privado (industria, agricultura, banca, construcción, comercio y grupos de estudio conformados por expertos), donantes bilaterales y multilaterales, el cuerpo legislativo y el gabinete. Por solicitud del FMLN, también se organizó una sesión especial con este grupo de izquierda, líder de la lucha contra el gobierno durante la guerra civil en El Salvador y, hoy en día, principal fuerza en el Congreso. Ejecución: Las reuniones siguieron un formato estándar, pero flexible, y cada una duró aproximadamente tres horas. El orden del día se iniciaba con una breve presentación de tipo “lluvia de ideas” de la CAS, que consistía en una presentación condensada del estado de la cartera del Banco y de las opciones sobre futuros lineamientos estratégicos. Luego se pasaba a dar respuesta individual a los cuestionarios, proceso dirigido por el facilitador. Las respuestas del grupo a cada una de las preguntas eran proyectadas en una pantalla y, una vez llenados los formularios, las respuestas se imprimieron y distribuyeron a los participantes. El facilitador abría entonces una discusión participativa sobre las respuestas del grupo, centrada principalmente en preguntas abiertas previamente elegidas por el equipo del Banco; por último, se destinaba un tiempo a comentarios adicionales de los participantes. Como ejercicio de seguimiento, el Banco se comprometió a elaborar, a la mayor brevedad, un informe resumido de las consultas. Dos semanas más tarde, los dos principales diarios publicaron el informe (disponible también en la página web del Banco). El proceso de consulta también fue objeto de cubrimiento extensivo por los medios de comunicación, hecho que incrementó su transparencia y credibilidad. Los representantes del Gobierno y del FMLN agradecieron la contribución oportuna del Banco en lograr un consenso acerca de la reconstrucción de la nación y los programas de desarrollo. Muestra de respuestas obtenidas gracias a Options Finder En general, los equipos de la CAS reconocen que las consultas no necesariamente terminan en un consenso, puesto que durante el proceso surgen puntos de vista, perspectivas y opciones políticas diferentes. No obstante, el uso de Options Finder permitió no sólo que los participantes se expresaran libremente, sino que se llevara a cabo un análisis y una comparación de opiniones, cuyo resultado fue la identificación de puntos en común mucho mayor de lo previsto. A continuación se presentan algunos de los principales resultados del proceso en El Salvador, que contribuyen a ilustrar la sencillez del formato y orientación hacia la presentación de resultados del sistema Options Finder.

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La agenda nacional • El incremento en los índices de criminalidad y violencia y la reducida inversión social

fueron los principales problemas económicos y sociales que citaron los participantes. La lenta e inadecuada administración de justicia y el escaso consenso entre los actores políticos se consideraron como los principales problemas políticos que encara la nación.

• Entre las prioridades más urgentes del proceso de reconstrucción se registraron la rehabilitación de la infraestructura, la reconstrucción de la vivienda y la prevención y alivio de los problemas ocasionados por los desastres naturales.

El rol del Banco Mundial entre 2001 y 2004 • Préstamos de financiación (75%), coordinación entre los donantes de apoyo (56%) y

respaldo para la construcción de un consenso nacional (50%). • La reducción de la pobreza (91%), el fomento de oportunidades de empleo (82%) y la

reducción de la vulnerabilidad al crimen y la violencia, los frágiles derechos sobre la tierra y el manejo de los desastres naturales (76%) se identificaron como los principales objetivos estratégicos de la CAS. Otros objetivos obtuvieron una clasificación más baja, como por ejemplo: apoyo a la estabilidad y un crecimiento más acelerado (68%), fortalecimiento de la participación de los actores locales y ejercicio del poder (62%) y el incremento de la competitividad del sector privado (62%).

• Los entrevistados opinaron que las operaciones del Banco habían sido ejecutadas con un alto nivel de transparencia (94%), eficiencia (90%) y amplia participación de los beneficiarios (79%).

• También expresaron opiniones disímiles acerca de las relaciones de sus respectivos grupos con el Banco: cerca de un tercio de los entrevistados considera que son inadecuadas, otra tercera parte le da una calificación promedio y el restante tercio, una calificación buena. Mientras que prevalece una opinión mala o regular al respecto en las OSC y, en menor medida, en los medios, predomina una opinión mucho más positiva entre el gabinete, los alcaldes y el sector privado (véase la Figura F1). Los entrevistados que expresaron opiniones negativas argumentaron principalmente la falta de conocimiento que tenia el país sobre el Banco y sus políticas así como la necesidad de establecer una oficina de enlace in situ.

Además de las respuestas al cuestionario, los participantes hicieron sugerencias y recomendaciones en forma verbal las cuales varían en profundidad y alcance, no necesariamente de acuerdo con la perspectiva del Banco, y aportaron información complementaria a la revelada por Options Finder:

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Sesión Especial con el FMLN Los representantes del FMLN en el Congreso decidieron no responder el cuestionario, y prefirieron participar activamente en las consultas cara a cara. El FMLN expidió una carta oficial para asegurarse de que sus opiniones con respecto a la estrategia del Banco fueran adecuadamente unificadas y entendidas. Sorprendentemente, la mayor parte de su agenda nacional y las prioridades de asistencia del Banco fueron similares a las identificadas anteriormente, aunque prevaleció el desacuerdo, por ejemplo, respecto de: (i) la percepción de que el modelo económico de El Salvador sea una historia exitosa, ya que subsisten aún profundas desigualdades (especialmente con respecto a la tierra y el ingreso) y (ii) la percepción de que el Banco, y no el Gobierno, debe asumir un papel directo de constructor de consenso, y no simplemente un papel de facilitador del diálogo. Al final de la reunión, el FMLN expresó que la reunión era un paso positivo hacia adelante y agradeció al Banco por emprender esta iniciativa. Otros retos de la agenda nacional Por otra parte, los debates permitieron identificar los siguientes desafíos: En el frente económico, los participantes destacaron la inversión extranjera y el fomento del turismo, el impacto de los acuerdos de libre comercio y el descenso en los patrones de migración, con el correspondiente descenso de los flujos de remesas. En el frente social se mencionaron: violencia doméstica, aumento del Sida, educación sexual como medio para reducir el crecimiento poblacional, nutrición infantil y necesidad de la enseñanza de los valores morales. En el frente político, los participantes identificaron como asuntos importantes a ser abordados: la necesidad de crear un programa de educación intensiva para congresistas, mecanismos de participación más sólidos en la prestación de servicios públicos, la urgencia de las reformas electoral y territorial y la corrupción.

Percepción de las relaciones de los grupos con el Banco Mundial Estimado por porcentaje de

encuestados

0 20 40 60 80

ONG

Donantes

Medios

Congreso

Sector Privado

Alcaldes

Gabinete

%

Buena Promedio Baja

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El papel crítico de la Asamblea Legislativa Los congresistas se mostraron sorprendidos ante los resultados de la consulta, que califica como crítico su papel en el desarrollo de la agenda nacional y la futura asistencia del Banco Mundial. En este caso, Options Finder fue sumamente útil para mostrar evidencia de un fenómeno prácticamente desconocido antes de la encuesta. Enseñanzas El uso de Options Finder en las consultas respecto a la CAS de El Salvador contribuyó a superar dificultades anteriores, dado que permitió un acercamiento a los actores de la sociedad civil y que, gracias a su enfoque, facilitó el logro de un grado de consenso, así fuera mínimo, en torno a componentes esenciales de la CAS. Options Finder demostró ser una metodología sumamente eficiente para procesar un significativo número de respuestas (80 en total) de múltiples grupos en un período muy corto de tiempo. Puesto que las respuestas eran anónimas y se cuantificaron en tiempo virtual, los actores que inicialmente se mostraron escépticos, se sintieron tranquilos y confiados respecto a la transparencia del proceso. Los alcaldes y las ONG, en particular, hicieron explícito el hecho de que, si hubieran utilizado la metodología convencional, les habría tomado varios días trabajar en torno al mismo conjunto de temas y que, es posible que no se hubiera llegado a las mismas conclusiones y que éstas no se habrían resumido de forma tan clara como logró hacerse. Las lecciones más importantes sobre el uso de esta tecnología en las consultas salvadoreñas en torno a la CAS se pueden resumir de la siguiente forma: La tecnología no reemplaza lo aprendido anteriormente en las consultas sobre la CAS. La principal razón del éxito de las consultas salvadoreñas es que se sacó partido de las lecciones anteriores de diversas maneras: Se centraron tanto en el proceso como en el producto final, estuvieron precedidas de múltiples esfuerzos participativos del Banco en diferentes frentes, involucraron a múltiples actores de las OSC (es decir, no solamente de las ONG), gozaron del total compromiso y apoyo de las autoridades y fuentes clave de OSC y, gracias a la publicación de su informe y de una amplia cobertura en los medios de comunicación, generó credibilidad dentro de las OSC, anteriormente escépticas, garantizando la total participación de éstas. Una cuidadosa preparación previa a la sesión con Options Finder, es esencial. Entre las actividades preparatorias cruciales para el éxito del proceso de consulta cabe destacar: (i) seleccionar adecuadamente a los participantes con el fin de establecer el equilibrio deseado; (ii) enviar información por anticipado a los participantes acerca de las características del ejercicio de consulta; (iii) adaptar el cuestionario con el equipo de país; (iv) preparar una presentación corta en forma de lluvia de ideas sobre la CAS para que los principales interesados se familiaricen con los fundamentos y las preguntas de la estrategia; (v) elegir facilitadores competentes, familiarizados con las preguntas de la encuesta y los temas de discusión, y por último, pero no menos importante (vi) contratar un equipo de apoyo altamente calificado en el manejo y procesamiento ágil de Options Finder.

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Las relaciones entre los participantes de grupos políticos y sectoriales siempre son un aspecto controversial. Es importante dejar abierta la posibilidad de ampliar el número de invitados, puesto que lograr una representación aceptable de los grupos de OSC es una tarea difícil y el alcance limitado de las consultas sobre las CAS ha sido motivo frecuente de crítica. Internamente se dio un debate entre los representantes del sector privado (banca e industria manufacturera) acerca de quién debería convocar a la reunión; así mismo, el partido oficial y los congresistas del FMLN entablaron una discusión sobre los criterios de selección de sus diputados. Estas diferencias apuntan a la necesidad de suministrar por adelantado a todos los participantes una explicación clara sobre el propósito de la reunión y de sopesar cuidadosamente las diferencias potenciales al interior del grupo. Es importante encontrar formas de mejorar la representación para maximizar el éxito de las consultas. Algunos grupos clave, como los representantes de los sindicatos y los campesinos pobres tuvieron una representación muy baja en las consultas. Es posible que algunos de ellos, debido a la falta de educación formal, hubieran tenido dificultades para ajustarse rápidamente a una metodología basada en la informática. Entenderse con dichos grupos puede requerir un proceso de consulta complementario y más convencional. Como forma alternativa, se podrían invertir esfuerzos en contribuir a fortalecer la capacidad de dichos grupos, con el fin de prepararlos a participar en las principales consultas en términos más equitativos respecto de los demás participantes. Options Finder propició un diálogo constructivo entre el Banco y los actores. Aparte de la negativa del FMLN a responder la encuesta, sólo se escucharon unas pocas quejas directas de parte de algunos representantes de las ONG. Pero, sin duda, la publicación completa de los resultados y el debate resultante, eliminaron la posibilidad de que se presentaran sospechas respecto de una posible agenda reservada del Banco o las autoridades. En las sesiones de encuestas apoyadas por la tecnología se reduce el tiempo para la discusión más profunda y éstas deben complementarse con un debate cara a cara. Ciertos temas ameritan un debate más profundo y el tiempo destinado a los diálogos participativos no fue suficiente. Por ejemplo, asuntos como el potencial de desarrollo local, el trabajo del Fondo Social o el rechazo del FMLN al proceso de privatización, habrían justificado un debate más largo y abierto espacio a preguntas adicionales. Sin embargo, la duración de las consultas debe ser limitada y se consideró que tres horas era un lapso de tiempo razonable. Las consultas sobre la CAS no deben remplazar los mecanismos de diálogo existentes para obtener discusiones más centradas en las políticas o en la preparación del proyecto. Las consultas deben verse como un mecanismo para complementar, fortalecer e influir sobre los procesos de debate ya existentes. Esta combinación de procesos de debate y consulta hará que las iniciativas sean más pertinentes y eficaces en el terreno. La limitada presencia local del Banco continúa siendo uno de los puntos más débiles en El Salvador. A pesar de que la imagen del papel del Banco en el país adquirió un realce significativo a raíz de este ejercicio participativo y transparente, aun se requiere de una presencia creciente y sostenida del Banco en el mediano plazo, así como un esfuerzo

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sistemático para divulgar información acerca de futuras operaciones del Banco. Los alcaldes y las ONG expresaron interés en establecer una relación con el Banco como socio potencial de desarrollo más que como aliado gubernamental, pero una relación de esa naturaleza se debe basar en intercambios continuos al nivel local. Ambas organizaciones recomendaron así mismo su participación en futuras consultas sobre proyectos, con la clara intención de elevar su papel en los proyectos financiados por el Banco de simples ejecutores a auditores sociales. Debe llevarse a cabo un análisis de seguimiento del impacto a mediano plazo de las consultas sobre la CAS en el diálogo nacional. Algunos participantes señalaron que no tenían motivos para creer que el contenido final de la CAS reflejaría su contribución o que las autoridades respetarían su acuerdo de publicar la CAS en su totalidad. Para contrarrestar dichas opiniones, en el futuro el proceso de la CAS utilizaría puntos de referencias de seguimiento y mecanismos que proporcionarían una plataforma para verificar el cumplimiento de los consensos logrados y minimizar cualquier rastro de desconfianza.

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ACERCA DE LOS AUTORES

Moji Anderson es candidata al doctorado en antropología social de la Universidad de Cambridge, Inglaterra, con especialización en diáspora africana e identidad étnica en América Latina. Katherine Bain es especialista principal y jefe del Equipo de Sociedad Civil de la región de América Latina y el Caribe. Es responsable del manejo del equipo de 11 especialistas en el tema de sociedad civil. Antes de ingresar al Banco Mundial, trabajó en una serie de organizaciones latinoamericanas e internacionales de sociedad civil en Perú, Ciudad de México y América Central. También ha trabajado con Save the Children Alliance y diversos gobiernos de la región. Sandra Cesilini, especialista en desarrollo social y sociedad civil, se ha especializado en grupos vulnerables, equidad y educación. Trabaja en el Departamento de Desarrollo Social de la Oficina Regional del Banco Mundial en Argentina. Ha trabajado igualmente en las áreas de salud y nutrición materno-infantil y actualmente trabaja en la preparación de evaluaciones sociales y participativas para proyectos sectoriales de reforma educativa al nivel provincial. Dean Cira es especialista en asuntos urbanos de la División Urbana del Banco Mundial para América Latina y el Caribe en Washington. Antes de hacer parte del Banco trabajó en Chile como voluntario de los Cuerpos de Paz en desarrollo municipal y en diversas ONG de Estados Unidos en temas como vivienda y desarrollo económico local. Susana Finger es socióloga, especialista en educación y ética. Reside en Buenos Aires, Argentina, donde es profesora universitaria y coordinadora de los proyectos educativos de la Asociación Conciencia. John Garrison se ha desempeñado como especialista en sociedad civil del Banco Mundial durante los últimos seis años en varias funciones. Ha trabajado durante cinco años en la oficina del Banco en Brasilia, un año en el Development Gateway, y recientemente ingresó al Departamento de Asuntos Externos. A lo largo de este período ha trabajado en investigación, ofreciendo asistencia técnica y manejando programas dirigidos hacia el fomento de un diálogo y una colaboración más eficientes entre el Banco Mundial, el Gobierno y la Sociedad Civil. Ivo Imparato es ingeniero y especialista en planeación. Ha trabajado en proyectos de desarrollo urbano, saneamiento de aguas y vivienda para las poblaciones pobres de América Latina y el Caribe así como en el Africa Subsahariana. Ha trabajado igualmente con Cooperación de Desarrollo Italiano, Hábitat (CNUAH) y Diagonal Urbana Consultants. Ingresó al Banco Mundial en julio de 2001 como especialista principal en asuntos urbanos y asesor de Cities Alliance for Latin America, con sede en San Paulo, Brasil.

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Judith Lisansky se desempeña como antropóloga principal para la Región de América Latina y el Caribe en la oficina principal del Banco Mundial. Trabaja principalmente en proyectos de conservación y desarrollo, así como en proyectos relacionados con poblaciones indígenas y de titulación de tierras en Brasil y otros países de América Latina. José R. López-Cálix es economista principal especializado en finanzas públicas y economía internacional. Antiguo representante residente del Banco Mundial en Guatemala, trabaja en el Departamento de Política Económica de la Región de América Latina y el Caribe en la oficina principal del Banco. Actualmente lidera la Estrategia de Asistencia de Países en El Salvador, Revisión del Gasto Público en Perú, y componente de la reforma presupuestal en la tercera etapa del Proyecto de Gestión Financiera Integrada adjudicada al Banco en Guatemala. Govindan Nair es economista principal especializado en desarrollo del sector privado trabaja con el Grupo de Tecnologías de Información y Comunicación Globales del Banco Mundial en Washington. Ha tenido amplia participación en temas de reformas de información, economía y telecomunicaciones en la región del Africa Subsahariana, Magreb, Islas del Pacifico, El Salvador y México, y fue parte del equipo principal del Informe Mundial sobre el Desarrollo de 1998. Sonia Plaza es economista cuyo y experta en políticas tecnológicas, derechos de propiedad intelectual e inversión extranjera directa. Ha trabajado en proyectos de informática y telecomunicaciones en México, El Salvador, Argentina, Trinidad y Tobago, Honduras y Perú. Actualmente trabaja en el Grupo de Estrategias Corporativas ofreciendo apoyo a la alta gerencia en la ejecución de las directrices y prioridades estratégicas del Banco Mundial. Loretta Sprissler es analista de operaciones del Banco Mundial. Trabaja en el campo de conservación de la biodiversidad, así como en proyectos de regularización de las tierras de los indígenas y adaptación a cambios climáticos en el Caribe y el Brasil. Silvia Uranga es Presidente de la Asociación Conciencia desde 1995 y también se desempeña como su Directora de Proyectos y Publicaciones en Buenos Aires, Argentina. Representa a Argentina en diversas redes y organizaciones internacionales y regionales de sociedad civil, incluidas Civicus, Civitas y la Red Interamericana para la Democracia.

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