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Presidencia de la República |Oficina Nacional del Servicio Civil Escuela Nacional de Administración Pública | Montevideo – Uruguay

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PROGRAMA DE INDUCCIÓN INSTITUCIONAL

Módulo: Procedimiento Administrativo

Dra. María José Oviedo1

Dr. Fermín Farinha Tacain2

1 - Introducción

Estimados participantes, en el presente módulo ingresaremos al estudio del Procedimiento

Administrativo, planteando como objetivo conocer y comprender los conceptos básicos de la

temática referente al procedimiento Administrativo, en especial, los trámites, plazos y

formalidades

Para dar inicio al tema que nos ocupa, cabe comenzar por el análisis, desde el punto de

vista terminológico, de lo que entendemos por procedimiento para luego delinear los

aspectos conceptuales que atienden a los procedimientos especiales de contratación

Cabe recordar - en palabras del Prof. Sayagués – “que los órganos de administración se

mueven dentro de los límites precisos que fija el derecho, sujetándose a reglas de

procedimiento determinadas. Esto es indispensable no sólo para encauzar debidamente a las

administraciones públicas, sino como garantía de los particulares afectados por la actividad

1 Doctor en Derecho y Ciencias Sociales - Tutor Virtual OEA – Especialista en Entornos Virtuales de Aprendizaje (OEI)

2 Doctor en Derecho y Ciencias Sociales - Tutor Virtual OEA – Especialista en Entornos Virtuales de Aprendizaje (OEI)


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que desenvuelven. El cumplimiento de las normas de procedimiento, es por tanto, un deber

de los órganos públicos”3.

2 - Procedimiento Administrativo.

A nivel de nuestra doctrina el Dr. Juan Pablo Cajarville4 definió al procedimiento

como “la sucesión o secuencia de actos y tareas materiales y técnicas instrumentalmente

destinadas al dictado o ejecución del acto principal final”.

ES DECIR QUE POR PROCEDIMIENTO ENTENDEMOS LA SUCESIÓN O SECUENCIA DE

ACTOS y TREAS MATERIALES Y TÉCNICAS INSTRUMENTALMENTE DESTINADAS AL

DICTADO O EJECUCIÓN DEL ACTO PRINCIPAL FINAL

Por su parte el Prof. Sayagués Laso, entiende por procedimiento administrativo como

aquel “conjunto de trámites y formalidades que debe observar la administración al

desarrollar su actividad.”5

En el mismo sentido, el Dr. Héctor Frugone Shiavone6 establece que “el derecho le

fija a la Administración tareas a cumplir y fines a perseguir. Ahora bien, la

Administración no puede actuar ni conducirse de cualquier modo o forma, sino de

conformidad con los métodos o procedimientos preestablecidos.”

De forma ilustrativa, nos presenta al procedimiento como “el camino o

ruta previamente fijado y regulado por el Derecho, a través del cual DEBE

cumplirse la actividad de la Administración, (“reglas de juego”, si se

quiere)”

2.1 - Las entidades estatales realizan esos actos y operaciones en virtud de los

poderes jurídicos que el derecho objetivo establece. Dichos poderes jurídicos son la aptitud

de obrar en determinado modo o manera.

Atendiendo a esos poderes jurídicos es que se distingue la potestad de legislación,

administración, jurisdiccional y constituyente.

3 Dr. Sayagués Laso – Tratado de Derecho Administrativo – Tomo I – 8º Edición – FCU, pág. 461.

4 Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/991 – Pág. 9 – Ediciones IDEA – 1997)

5 Dr. Sayagués Laso – Ob. cit. pág.461.

6 Dr. Héctor Frugone Shiavone – El nuevo procedimiento Administrativo – 3º Edición – PRONADE, pág.26


3

Respecto de lo mencionado anteriormente, debemos recordar que el Estado cumple sus

cometidos a través del ejercicio de diferentes funciones que se identifican en el ejercicio de

potestades reseñadas.

Partiendo de una visión material – formal distinguimos la función jurisdiccional

(ejercida de forma preponderante por el Poder Judicial), la función legislativa (ejercida por

el Poder Legislativo y Juntas Departamentales en el ámbito de su jurisdicción) y la función

administrativa, ejercida por TODOS los órganos del Estado.

La función administrativa es definida por el Dr. Delpiazzo7 como “el Ejercicio de

poderes jurídicos distintos a los de legislar y decir el Derecho, que son necesarios para la

concreción práctica de la diversidad de cometidos estatales en servicio de la sociedad y de

sus integrantes para el logro del bien común.”

3 – Recapitulando las apreciaciones formuladas, debemos concluir que la función

administrativa es ejercida por todos los órganos del Estado, que en atención del principio de

especialidad, sólo pueden actuar válidamente en las materias que le están expresamente

asignadas, debiendo cumplir para ello con las reglas de procedimiento.

Ahora

Las reglas de procedimiento administrativo común se encuentran recogidas en el

Decreto 500/991¿lo conocen?

Aquí podemos apreciar una de las ediciones impresas más recientes a

cargo de la Dirección Nacional de Impresiones y Publicaciones Oficiales (IMPO –

www.impo.gub.uy).

Asimismo, podemos encontrar el texto actualizado del Decreto N°

500/991 actualizado en la página web de la Oficina Nacional del Servicio Civil

dando click aquí

7 Dr. Delpiazzo, Carlos E. – Derecho Administrativo General Vol. 1 – AMF – 2011, págs. 49 y sig.

http://200.40.96.33/moodle/mod/resource/view.php?id=2352

http://www.impo.gub.uy/

http://www.onsc.gub.uy/onsc1/

http://www.onsc.gub.uy/onsc1/images/stories/NormativaFuncionPublica/Dec500.pdf

http://www.onsc.gub.uy/onsc1/images/stories/NormativaFuncionPublica/Dec500.pdf


4

Asimismo, hoy no debemos perder de vista la reciente promulgación de la

Ley N° 19.121 de 20.08.2013 – Nuevo Estatuto del funcionario del Poder Ejecutivo, en

cuyo texto se incorporan disposiciones relevantes aplicables a la actividad sustancial,

tanto en sede de principios (Art. 4) como en materia de responsabilidad disciplinaria

A los efectos de seguir la lectura de los diferentes aspectos que el mismo compone, les

proponemos analizar los apartados siguientes a partir de una visión conjunta del articulado

del Decreto.

3.1 - Ámbito de Aplicación

El Art. 1 establece que el Decreto N° 500/991 alcanza al procedimiento administrativo

desenvuelto en la actividad de los órganos de la Administración Central y a los especiales o

técnicos en cuanto condigan con su naturaleza.

Desde el punto de vista normativo, es bueno tener en cuenta que el Decreto 500/991

sufrió una serie de modificaciones a partir del dictado del Decreto Nº 420/007 de

07.11.2007.

3.2 – Principios Aplicables Según el Dr. González Pérez8 “Los principios son la causa y base del ordenamiento

jurídico, y por eso lo informan y orientan en procura del cumplimiento de su fin”. Son la base

de todo el ordenamiento jurídico, conformando los cimientos del sistema, adquiriendo rango

de fuente formal de derecho, por lo que su vulneración puede aparejar en última instancia la

anulación del acto administrativo ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

El procedimiento administrativo se rige por ciertos principios generales que pueden

agruparse en dos grandes categorías, uno que refieren a todo el ordenamiento y que se

aplican a esta materia, y otros propios del procedimiento administrativo que tienen relación

directa con la función que en él se ejercita

8 Dr. González Pérez, Jesús - El Principio general de la buena fe en el derecho administrativo – CIVITAS - 1999

A que órganos hacemos referencia cuando hablamos de

¿“Administración Central”?


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¿A qué función hacemos referencia?

A) Principios Generales de todo el ordenamiento aplicables al procedimiento Administrativo.

- (Arts. 5, 7, 75 Dec. 500/991 – Artículo 71 de la

Ley N° 19.121 – Decreto N° 222/2014) – Implica que todos los interesados gozarán de

todos los derechos y garantías inherentes al debido proceso, que significa el derecho a ser

oído antes del dictado del acto, el derecho a ofrecer y producir pruebas, el derecho a una

decisión fundada, así como la necesidad de un proceso de duración razonable.

Un reconocimiento expreso del Derecho de Defensa surge explicitado para los funcionarios

públicos en el Art. 66 de la Constitución.

- (Art. 71 de la Ley N° 19.121) en

el ámbito del procedimiento disciplinario, reconoce el derecho del funcionario a ser

respetado en su dignidad e impone la presunción de inocencia que reconoce el propio

Artículo 15 de la Constitución de la República. En este caso, aunque nada se dijera sobre

el caso, podemos concluir que al ser un derecho inherente a la persona humana, deriva de

los artículos 7 y 72 de la Constitución..

- (Art. 58 de la Constitución, Artículo 4 num.6) y 29 num 9) Ley N° 19.121,

Arts. 2 ap. A) y 3 del Dec. 500/991). La noción de imparcialidad supone evitar cualquier

trato preferencial o discriminatorio que determine en definitiva una afectación del trato

igualitario, ya sea en función de un interés particular o de un tercero, que determine

dejar de lado el interés público que debe primar en el desempeño de la función.

En atención a la importancia del principio, el artículo 29 num. 9) de la Ley 19.121 expresa

que el funcionario deberá actuar imparcialmente en el desempeño de sus tareas dando

trato y servicio por igual a quien la norma señale, sin discriminaciones político-

partidarias, de género, religioso, étnico o de otro tipo, absteniéndose de intervenir en

aquellos casos que puedan dar origen a interpretaciones de falta de imparcialidad.


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En esta misma dirección el artículo 3 del Decreto 500/991 con la modificación

introducida por el Decreto N° 420/007 dispone que el funcionario excusarse o ser

recusado ante situaciones o circunstancias comprobables que impliquen dejar de lado el

principio enunciado.

- La misma alude a la certeza, al orden, la firmeza y la

confianza en el ordenamiento, no sólo en las relaciones jurídicas entre particulares sino

especialmente en las relaciones entre el ciudadano y la Administración y aún frente al

legislador.

- Art. 4 num 6) de

la Ley N° 19.121, Art. 6 del Dec. 500/991 explicita el necesario respeto mutuo y la lealtad

y buena fe.

- Dicho principio lo encontramos recogido en la Constitución de ña

República en el Art. 8 “todas las personas son iguales ante la ley, no reconociéndose otra

distinción entre ellas sino de los talentos y virtudes”.

Asimismo surge expresamente la derivación de la igualdad ante los empleos públicos

(Art. 76 de la Const), la igualdad ante los servicios públicos, ante las cargas públicas, etc.

- (Art. 21 num. 1) de la Ley N° 19.121 - Art. 2 b) del Dec. 500/991)

requiere el sometimiento pleno al derecho, a las reglas de procedimiento, al marco

jurídico en particular, respetando y cumpliendo la Constitución de la república, las leyes

y las disposiciones reglamentarias.

- (4º Dec. 500/991) Como mencionamos, el procedimiento como conjunto

de actos preordenados para el dictado de un acto administrativo, determina que este

De la lectura del mencionado artículo, podemos distinguir cuál es su alcance

¿alcanzan únicamente a los funcionarios públicos?


7

último, necesariamente se funde en motivos reales, verdaderos, debiendo ajustarse a la

verdad de los hechos, sin que se encuentre obligado por el acuerdo entre particulares,

debiendo por ende tomar todas las medidas necesarias para conocer el hecho que motiva

su actuación.

- (Art. 56, 60, 71, 83, 85, 110 Dec. 500/991)

La Administración debe impulsar por sí los procedimientos, esta obligada a dirigir la

sustanciación de las diferentes actuaciones, llevando a cabo cuantas diligencias y

requiriendo cuantos informes y asesoramientos estime pertinentes.

El principio de impulsión está relacionado con el de verdad material, encontrándose

explicito el principio de instrucción

- (Art. 8, 11 del Dec. 500/991) Implica que cada repartición cumpla

con la actividad que le compete dentro de la organización administrativa. Es decir, que

cada sección o repartición ejecute y resuelva sus asuntos.

- (Art. 9 Dec. 500/991) – Muchas veces el trámite

administrativo es excesivamente formalista, este principio supone a favor del

administrado, del particular, que cuando exista algún incumplimiento no formal, no

esencial, pueda subsanarse posteriormente. Una aplicación de dicho principio surge del

propio artículo 28 del Dec. 500/991.

- (Art. 8 y 60 del Art. 500/991) Implica la buena administración del

tiempo y de la actividad que comprende el proceso, evitando la realización de trámites o

formalismos innecesarios, por ejemplo en el propio Art. 60 del Decreto, se establece

entre otras consideraciones, buscar la concentración en solo acto todos los trámites que

admitan una impulsión simultánea.

- (Art. 7 del Dec. 500/991) Determina que el

procedimiento no está sometido a una secuencia ritual y rígida, sino que la flexibilidad

permite adecuarlo a lo sustancial, pero sin omitir aquellas condiciones que hacen a la

validez del acto.

- (Art. 123 del Dec. 500/991 – Art. 21 del Dec. 30/003.) Supone

expresar claramente cuáles son las razones de hecho y de derecho que dan lugar a la

decisión. Este principio opera como garantía tanto para el funcionario que emite, como

para el particular que la recibe, en función de que se podrá analizar la coherencia de

misma dentro del marco lógico – jurídico que rige la actividad. De esta forma se conforma


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el criterio de que no son admisibles formulas generales de fundamentación, siendo

necesario fundar de forma coherente tanto los motivos que habilitan la actuación, así

como el fin que se persigue.

- ( art. 7 Ley 17.060, Ley 18.381, Art. 4 num 6) de la Ley

N° 19.121, Art. 10, 80 Dec. 500/991) Los actos, documentos y piezas pueden ser

divulgados libremente, salvo que por su naturaleza deban permanecer reservados o

secretos o hayan sido declarado tales por ley u otra regla de derecho.

La diferencia entre publicidad y transparencia, se encuentra en que mientras el primero

significa “mostrar”, el segundo supone “dejar ver”.

4 – Trámite Administrativo:

Concepto:

•De oficio

•A instancia de parte

INICIO

• Instrucción

• Notificaciones

• Dictámenes

• Prueba

• Vista

SUSTANCIACIÓN

•Acto Administrativo

RESOLUCIÓN

Conjunto de Trámites, plazos y formalidades que debe observar la Administración en el ejercicio de sus poderes para

alcanzar el dictado de un Acto Administrativo, entendido como la manifestación de voluntad de la Administración que

produce efectos jurídicos. (Art. 168 del Dec. 500/991)


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Este podrá ser a instancia de parte o de oficio, recayendo sobre la administración el

deber de sustanciarlo, como así lo expresa el propio Art. 56 del Decreto 500/991, cuya

lectura les proponemos.

La Administración, en atención al principio de impulsión de oficio e instrucción puede

disponer la adopción de medidas provisionales siempre que no causen graves perjuicios (Art.

16), debiendo además (según sea el caso) notificar a los terceros interesados, cuando de la

sustanciación del trámite puede resultar la afectación de derechos o intereses de otras

personas (Art. 17).

A INSTANCIA

de PARTE

DE

OFICIO

Medidas

Provisionales Intervención

de terceros


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FOR

MALI

DAD

ES D

E LO

S ES

CRIT

OS

El regimen de principio es que no se pueden rechazar escritos (Art. 12), siendo esta la forma habitual de presentación de las actuaciones (Art. 19), sin perjuicio de que se podrán admitir la presentación por fax u otros medios similares de trasmición a distancia.

Toda escrito que se presente deberá ser acompañado de copia o fotocopia firmada (Art. 22) que será recibido por el funcionario, quien deberá anotar bajo su firma en el prlopio escrito, la fecha, número de fojas (hojas) y documentos que se acompañan (Art. 25)

Los particulares que efectúen gestiones ante la Administración firmarán sus escritos aclarando debajo su nombre y apellido (Art. 21), en el caso de que la persona actúe en representación de otro, debera acompañar mandato o poder, cuyo original podrá ser suplido por copia que el funcionario certificará conforme al régimen del Art. 23.

Debe tenerse en cuenta, que en aplicación del principio del informalismo en favor del administrado, si la personería o representación no es acreditada, así como todo otro requisito formal no escencia (firmas por ej), el funcionario recibirá el escrito y dejará constancia de la observación en el mismo, otorgandosé un plazo para salvar la omisión bajo apercibimiento de archivo (Art. 24 y 26)


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Los expedientes se identificaran

con números correlativos anuales

y por orden de fechas (Art. 37),

ordenando su contenido de forma

sucesiva y por orden de fechas

(Art. 35) debiendo estar dichas

actuaciones debidamente foliadas

(identificación del número de cada

una cuando contenga más de una

hoja) Art. 49 y 50.

A fin de mantener la integridad del

expediente, el mismo cuando

contenga más de 40 fojas deberá

ser cosido (Art. 52), cuando se

alcancen las 100 fojas, se formará

una segunda pieza (un anexo) que

se mantendrá acordonado al

original

Expediente

Formación

Art. 34 - 36

Ordenamiento

Art. 35

Foliatura

Art. 49

Costura

Art. 52

Piezas

Art. 53 - 55


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Tiene la misma validez jurídica y probatoria que el expediente tradicional

(Ley 16.736 – Arts. 694, 697. – Ley Nº 17.243 Art. 24, entre otros) Las Tecnologías de la Información y la Comunicación están en un proceso de desarrollo

continuo. Este fenómeno afecta prácticamente a todos los campos de la sociedad y el Estado

no es una excepción. Los ciudadanos que comienzan a incorporar estas tecnologías, están

viviendo el vértigo de los cambios en otros planos de su vida y demandan más agilidad, más

sencillez y seguridad.

La implantación del Expediente Electrónico implica una mejora en los trámites, en

la gestión y mayor ejecutividad. Además establece las bases para la interoperabilidad entre

organismos.

El Expediente Electrónico es una herramienta que introduce una nueva modalidad de

relacionamiento entre los organismos, entre el Estado y los ciudadanos.9

9 Extraído del portal web de AGESIC consultado el 12.06.2014 en el siguiente link

http://www.agesic.gub.uy/innovaportal/v/730/1/agesic/lanzamiento_expediente_electronico.html,

http://www.agesic.gub.uy/agesic/compartir.jsp?contentid=3052&site=1&channel=agesic.

http://www.agesic.gub.uy/innovaportal/v/730/1/agesic/lanzamiento_expediente_electronico.html

http://www.agesic.gub.uy/agesic/compartir.jsp?contentid=3052&site=1&channel=agesic


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Etapa de Sustanciación

Instrucción: En el caso de la tramitación derivada de peticiones y recursos, el plazo de intrucción sera de 30 días (Art. 11 de la Ley Nº 15.869 y 146 del Decreto). Las providencias de trámite deberán dictarse dentro del término de 3 días (Art. 115) y las Diligencias y actuaciones ordenadas en 5 días o 5 días más.

Notificaciones: Es la actuación a través del cual se pone en conocimiento de ciertos actos a los particulares, la misma se encuentra regulada en mayor medida por el Art. 91 del Dec. y establece como régimen de principio la Notificación en la Oficina.

Dictamenes: En cualquier etapa, la Administración puede requerir dictámenes (informes de asesoramiento sobre aspectos puntulaes que hacen al asunto), indicando a sus técnicos las cuestiones sobre las que se requiere pronuncimiento (Art. 59, 65, 66 y 69), debiendo fundar su opinión de forma clara y concisa, dentro de un plazo de 5 días hasta 10 días.

Prueba: Se puede solicitar de oficio (por la propia Administración) o a petición de parte interesada, abriendóse en este último caso un plazo de 10 días hábiles a los efectos de su diligenciamiento (o producción), siempre que la misma no sea inadmisible, inconducente o improcedente. Los medios de prueba admisibles son todos aquellos que no se encuentren prhibidos por ley (Art. 70)

Vista Previa: En el procedimiento adm. común común, en aplicación expresa del principio de debido procedimiento y defensa, ya sea cuando frente a la petición formulada o ante un procedimiento seguido de oficio, vaya a recaer una decisión contraria o imponerse una sación, debe darse "vista" o poner de manifiesto las actuciones por una plazo de 10 días hábiles, a fin de que el interesado pueda efectuar sus descargos, contradecir a la Administración y proponer prueba. Arts. 75 y 76 del Dec.


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Notificación en la oficina

En especial, las Resoluciones que:

1) confieren vista

2) decretan apertura a prueba

3) culminan el procedimiento

4) causan gravamen irreparable

5) dispuesta como tal por la autoridad.

Comparecencia espontánea en

la oficina

Intimación a comparecer

3 días hábiles

Se tiene por

efectuada


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Fuera de los casos señalados, se notificará en la oficina, a cuyos efectos se establece la carga de asistencia para todos los interesados que actúen en el procedimiento. Si la notificación se retardare más de HÁBILES, se tendrá por efectuada

Siempre notificar dentro de al dictado el acto

administrativo (Art. 92)

Decretos y domicilio desconocido: Publicación Diario Oficial. (Art. 94)

Contenido notificación: texto íntegro del acto.

Excepción: parcial pero que asegure el conocimiento del acto.

Documentación notificación: Art. 95 – 47.

Se entiende por domicilio el constituido, el real a falta del anterior y en

los seguidos de oficio a funcionarios públicos el anotado en su legajo

(Art. 97)


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Esquema del Proceso Administrativo

Art. 115: Plazo para el dictado:

- Providencias de trámite: - Diligencias o actuaciones ordenadas: con posibilidad de 5 días más.

Art. 116: Fiscalización cumplimiento plazos.

Inicio

RE

SO

LU

CIÓ

N

Notificaciones Vista

Dictámenes Prueba

Art. 110: Rigen a funcionarios y autoridades y su inobservancia implica responsabilidad.

Art. 112: Cómputo a partir del día siguiente a notificación o publicación.

Art. 113: Plazos reglamentarios rigen en días hábiles, salvo disposición en contrario.


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Parte Expositiva

VISTO: fija la cuestión que va a ser objeto del

acto

RESULTANDO: contiene los hechos que

constituyen el antecedentes del acto que se

va dictar, podrán ser uno o varios

resultandos.

CONSIDERANDO: desarrolla los fundamentos

de derecho, las razones de mérito y la

finalidad perseguida por el acto.

ATENTO: Hacen referencia a las reglas de

derecho y al asesoramiento recabado.


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Parte Dispositiva

DECRETA O RESUELVE: Esta parte debe ir

numerada en las Resoluciones y articulada en los

Decretos. La decisión que se adopte deberá estar

debidamente motivada, siendo congruente con

los supuestos de hecho y fundamentos de

derecho que surgen relavados del propio texto.


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Diseño y compilación: Dres. María José Oviedo y Fermín Farinha Tacain

BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA

- Dr. Sayagués Laso, Enrique – Tratado de Derecho Administrativo – Tomo I – 8º Edición – FCU - Mdeo

- Dr. Cajarville Peluffo, Juan Pablo - Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/991 – Ediciones

IDEA – 1997

- Dr. Frugone Shiavone, Héctor – El nuevo procedimiento Administrativo – 3º Edición – PRONADE.

- Dr. Delpiazzo, Carlos E. - Derecho Administrativo General Vol. 1 – AMF – 2011

- Dr. González Pérez, Jesús - El Principio general de la buena fe en el derecho administrativo –

CIVITAS – 1999

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