Espacios PúblicosUniversidad Autónoma del Estado de Méxicoespapubs@politicas.uaemex.mx ISSN (Versión impresa): 1665-8140MÉXICO

2008

José Ruiz Valerio COALICIONES DE GOBIERNO BAJO REGÍMENES PRESIDENCIALES: UNA

APROXIMACIÓN A LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA Espacios Públicos, febrero, año/vol. 11, número 021

Universidad Autónoma del Estado de México Toluca, México

pp. 114-141

Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal

Universidad Autónoma del Estado de México

http://redalyc.uaemex.mx

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Violencia, campañas negativas en laelección 2006

Fecha de recepción: 12 de marzo de 2007Fecha de aprobación: 9 de julio de 2007

José Ruiz Valerio*

RESUMEN

Los objetivos del trabajo son: 1) analizar algunas de las principalesaportaciones teóricas acerca del presidencialismo de coalición en Amé-rica Latina; 2) analizar las principales características de los gobiernosde coalición bajo sistemas presidenciales, a partir de la experiencia de11 países de América Latina, proponiendo algunos rasgos comunes quepuedan ayudar a definir al presidencialismo de coalición como modelopolítico; 3) analizar la relación existente entre el presidencialismo y laorganización territorial del poder (unitaria o federal) en dichos países;4) analizar el impacto que la organización territorial del poder poseesobre la construcción de coaliciones presidenciales de gobierno; 5) pro-poner algunas conclusiones que puedan servir de base a nuevos estu-dios sobre el tema.

PALABRAS CLAVE: presidencialismo, gobiernos de coalición, modelo po-lítico, organización territorial del poder, América Latina.

ABSTRACT

The main objectives of this paper are: 1) to analyze some of the mostimportant theoretical contributions about coalition presidentialism in

Coaliciones de gobierno bajo regímenespresidenciales: una aproximación a laexperiencia latinoamericana

* Doctor en Ciencia Política y Sociología. Profesor-investigador del Centro de Análisis y Evaluación de laPolítica Pública, Escuela de Graduados en Administración Pública y Política Pública, ITESM-Campus Monterrey.

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Latin America; 2) to analyze the maincharacteristics of coalition governmentsunder presidential systems, from theexperience of 11 Latin American countries,by proposing common features that candefine coalition presidentialism as apolitical model; 3) to analyze the rela-tionship between presidentialism and thestate territorial organization (unitary orfederal)  in the analyzed countries; 4) toanalyze the impact of the state territorialorganization on the constitution ofpresidential coalitions; 5) to propose someconclusions that can derive into new studieson the topic.

KEY WORDS: presidentialism, coalitiongovernments, political model, the state te-rritorial organization, Latin America.

INTRODUCCIÓN

A mediados de la década de los ochenta,cuando varios países latinoamericanos seencontraban inmersos en procesos de tran-sición, surgió un intenso debate académicoen torno de las ventajas o inconvenientesque el sistema presidencialista podía pre-sentar para la democracia. La cuestión ob-tuvo una repercusión inmediata entre los es-tudiosos del tema. En ese contexto, sinninguna duda, ocupó un lugar destacado eltrabajo pionero de Linz (1988; 1994), dadasu capacidad para señalar algunas críti-cas medulares, expresadas de forma elo-cuente, inherentes a este tipo de sistemade gobierno. El artículo de Linz generó a suvez una importante cantidad de respuestasy comentarios.

A partir de esa discusión, surgieron unaserie de estudios de casos, basados en laexperiencia de distintos países latinoameri-canos que aportaron importantes elemen-tos al análisis. En especial, al echar luz so-bre la dinámica de sistemas presidencialistascombinados con sistemas multipartidistas,donde la falta de mayorías parlamentariasacordes con el Ejecutivo dieron lugar a unaserie de acuerdos entre las fuerzas políti-cas, los que van desde los pactos legislati-vos hasta la constitución de gobiernos decoalición.1 A través de estas instancias, al-gunos presidentes de la región pudieronsuperar su posición desventajosa en elParlamento y enfrentar las situaciones debloqueo y parálisis gubernativa. Esta eviden-cia relativizaba algunas de las generaliza-ciones propuestas por los �antipresidencia-listas�, al tiempo que permitía comprendercon mayor precisión la lógica combinatoriade una fórmula �el presidencialismo de coa-lición� poco explorada en los trabajos aca-démicos hasta ese momento.

En efecto, sobre la construcción de los go-biernos de coalición en sistemas parlamen-tarios se ha escrito mucho. Especialmente,porque las democracias más antiguas delmundo (las estudiadas por Lijphart en susmodelos: mayoritario y consociativo), sal-vo los Estados Unidos, son de raíz parla-mentaria (Lijphart, 1977; 1984; 1999). Almismo tiempo, desde el punto de vista teó-rico, las dos grandes tradiciones analíticasde la formación y mantenimiento de las coa-liciones políticas, la teoría de los juegos yla política comparada de los gobiernos eu-ropeos, centran su atención en las experien-cias parlamentarias (Lanzaro, 2001. Por lo

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tanto, el estudio de la construcción y fun-cionamiento de las coaliciones bajo siste-mas presidenciales ayudó a re-pensar eltema, aportando evidencia empírica sobreel desempeño de dichos gobiernos. En estesentido, parece útil organizar la nueva in-formación con que contamos, para avanzarasí en el estudio sistemático de las coalicio-nes presidenciales de gobierno.

Con el desarrollo de dichos estudios, sur-gen nuevas interrogantes. Por ejemplo, al-gunos analistas señalan que la organizaciónterritorial del poder (federal o unitaria),puede ejercer un estímulo sobre la forma-ción de las coaliciones presidenciales. Pues-to que el federalismo establece distintas ins-tancias verticales (nacional, provincial/estatal, local), entre las que se distribuye elejercicio del gobierno, las autoridades delos diferentes niveles pueden verse �empu-jadas� a cooperar, para actuar de maneraeficiente. Por contraposición, al no existireste tipo de estímulos en los sistemas unita-rios, éstos generan una menor predisposi-ción a la cooperación política. La hipótesisreseñada es interesante, aunque de momen-to carece de sustento empírico. Por lo tan-to, es un tema en el que debemos seguir tra-bajando.

En función de lo señalado, los objetivosdel trabajo son: 1) a partir de los distintosestudios realizados sobre el tema, analizarlas principales características de los go-biernos de coalición bajo sistemas presi-denciales; 2) analizar la relación existenteentre los gobiernos de coalición y la orga-nización territorial del poder (unitaria ofederal).

De acuerdo con estos objetivos, el trabajoestá organizado en tres partes: en la prime-ra, revisamos algunos conceptos fundamen-tales que nos permitirán centrar los térmi-nos del debate; en la segunda, abordamoslas principales características de los presi-dencialismos con gobiernos de coalición; enla tercera parte, analizamos la relación en-tre los presidencialismos de coalición y lasformas unitaria y federal de organizaciónterritorial del poder. Para ello, realizaremosun estudio comparado, a partir de la expe-riencia de once países de América Latina(Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colom-bia, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uru-guay y Venezuela).

ALGUNOS CONCEPTOS

FUNDAMENTALES

Antes de avanzar en el desarrollo de estetrabajo es necesario precisar, al menos, tresconceptos fundamentales. Estos conceptosson: presidencialismo, coalición y federa-lismo. Veamos a cada uno de ellos.

En primer lugar, cuando hablamos depresidencialismo, aludimos a un sistema degobierno que reúne cuatro característicasbásicas: 1) el presidente, titular del PoderEjecutivo, 2) es elegido por los ciudadanosa través de una elección que puede ser di-recta o indirecta, 3) para desempeñar sucargo durante un período de tiempo consti-tucionalmente establecido, 4) con indepen-dencia del respaldo legislativo que puedaconcitar para impulsar sus iniciativas.2

Evidentemente, esta definición mínima, tratade ajustarse de forma general a la amplia

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variedad de casos nacionales que pueden serenglobados bajo la forma presidencial degobierno. Sin embargo, cabe aclarar que,así como el sistema parlamentario ha dadolugar en la práctica a diferentes �parlamen-tarismos�,3 según las características de losdistintos casos nacionales, de igual mane-ra, lo que denominamos �presidencialismo�,en realidad consiste en una multiplicidad devariantes históricas y geográficas. Más alládel hecho de que todas ellas aluden a un�núcleo común� de elementos (los que inte-gran la definición mínima propuesta ante-riormente), las �variantes� que este siste-ma ha asumido en la práctica, pueden llegara diferir notablemente unas de otras.

Por ejemplo, en Latinoamérica, SánchezAgesta distingue prácticamente tantos tiposde presidencialismo como países de la re-gión. Para este estudioso, cada país consti-tuye un caso en sí mismo (Sánchez Agesta,1987: 237-299). Sin llegar a tal extremo,Nogueira diferencia cuatro tipos de presi-dencialismo en Latinoamérica: presidencia-lismo puro, atenuado, dirigido y semipresi-dencialismo. A éstos se suma el presiden-cia- lismo autoritario, propio de los regí-menes militares (Nogueira, 1988: 142-153).Estas clasificaciones presuponen, en su raízmisma, la existencia de un presidencialismolatinoamericano por oposición al norteame-ricano, supuestamente más equilibrado yarmónico en sus atribuciones.

La multiplicidad de variantes que generóel sistema presidencialista, aplicado enlatinoamérica, se diferencian, en primer lu-gar, por el diseño institucional que las defi-ne: las facultades otorgadas al presidente,

la posibilidad de su reelección directa, o laimposibilidad de la misma, los mecanismosde control establecidos entre los diversosórganos de gobierno, las relaciones con elLegislativo, etcétera. A éstos se suma la im-portante influencia que puede llegar a ejer-cer algunas variables contextuales, talescomo el sistema de partidos, el sistema elec-toral estrechamente relacionado con aquély las tradiciones de la cultura política. Todoello, configura el marco dentro del cual sehabrán de desarrollar distintos estilos deliderazgos, adoptando distintas estrategiasde decisión. Como ya mencionamos, lo quellamamos genéricamente presidencialismoconsiste en una realidad compleja y diver-sa: ni son todos los sistemas presiden-cialistas iguales, ni se comportan de la mis-ma manera. Más aún, las variaciones den-tro del presidencialismo son tan importan-tes (quizás incluso más importantes) comolas variaciones dentro del tipo parlamenta-rio (Mainwaring y Shugart, 1994: 408). Eneste sentido, cabe destacar que,

Los modos de gobierno no dependen de unasola dimensión. Se deben a una trama deligamentos, con reglas escritas y reglas noescritas, en las que intervienen también demanera decisiva, las normas electorales yla naturaleza del sistema de partidos, asícomo la legalidad de las tradiciones y delos rasgos de cultura, la dinámica de pode-res sociales y regionales, los estilos deliderazgo y el formato de la competenciapolítica, en la textura histórica de larga du-ración y con los cambios impuestos por lascircunstancias. Las características funda-mentales del presidencialismo actúan en elseno de sistemas complejos, con estructu-ras específicas y diversas, según sea la arti-

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culación de los factores mencionados y losmovimientos de coyuntura. Por lo cual, lamisma especie da lugar a distintos tipos derégimen y a variaciones dentro de un mis-mo cuadro (Lanzaro, 1998: 196).

Indudablemente las competencias asignadasal Ejecutivo, su estructura y los controles alos que está sometido constituyen un pri-mer punto para acercarse al estudio de lossistemas presidencialistas, el cual puede sercomplementado y enriquecido, entre otros,con la consideración del sistema de parti-dos. En este sentido, una de las diferenciasmás significativas en lo atinente al funcio-namiento del sistema presidencial, está dadopor el tipo de fuerza parlamentaria que res-palde al presidente.

Como resulta conocido, los gobiernos de-mocráticos, en este caso presidenciales,pueden constituirse con base en dos moda-lidades diferenciales: gobiernos de partido(monocolores) y gobiernos de coalición. Losgobiernos de partido pueden asumir, a suvez, dos formatos: gobiernos mayoritarios,donde el mismo partido que controla el Eje-cutivo, posee la mayoría en el Congreso(unicameral o bicameral); y gobiernos deminoría, donde el partido que ejerce la titu-laridad del Ejecutivo carece de respaldo le-gislativo mayoritario (50% + 1 de los votosen el Congreso).4

Los gobiernos de coalición serán definidosen el contexto de este trabajo como, �unconjunto de partidos políticos con represen-tación parlamentaria que; 1) están de acuer-do en perseguir una meta común o un con-junto de metas; 2) reúnen sus recursos en

persecución a estas metas; 3) comunican yse comprometen a perseguir estas metas; y4) acuerdan la distribución de recompen-sas recibidas al obtener dichas metas�(Strom, 1990: 24-25).5

Siguiendo la lógica anterior, los gobiernosde coalición pueden ser mayoritarios o mi-noritarios. A éstos, se le puede agregar unatercera modalidad, los gobiernos de coali-ción sobredimensionada (large coalition),cuando los socios de la coalición controlanuna mayoría amplia (por ejemplo, 2/3 delCongreso), para facilitar así iniciativas dereforma constitucional o cualquier otramedida que exija una mayoría especial devotos parlamentarios.6

El tercer concepto fundamental para desa-rrollar nuestro trabajo es el de federalismo,entendiendo por tal a aquella forma de or-ganización político-institucional, donde lasactividades gubernamentales están clara-mente distribuidas entre el gobierno centraly los gobiernos locales, de forma tal quecada uno de ellos posee autonomía para lle-var a cabo sus atribuciones y competen-cias.7

Entre los elementos que garantizan el fun-cionamiento del federalismo podemos men-cionar a una constitución rígida, que no sóloestablezca con claridad las atribuciones decada uno de los niveles de gobierno, sinoque garantice que las mismas no puedan sermodificadas de forma unilateral; la existen-cia de un árbitro neutral que pueda resolverconflictos asociados con la división de po-deres, de allí la necesidad de una instanciade revisión judicial; la existencia de una

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cámara de representación federal en el Par-lamento; y el objetivo de promover y prote-ger un sistema de gobierno descentralizado(Lijphart, 1999: 16).8

Estos tres conceptos, presidencialismo, go-bierno de coalición y sistema federal seránentonces, como ya mencionamos, los quenos permitirán establecer el foco de nuestraargumentación. En especial, nos interesaanalizar el impacto que el sistema federalposee a la hora de construir coaliciones pre-sidenciales de gobierno. Es decir, en quésentido el sistema de distribución territorialdel poder provoca efectos sobre la construc-ción del propio gobierno y del bloque par-lamentario que lo respalda. Por lo tanto, co-menzaremos por definir las característicasdel presidencialismo de coalición.

EL PRESIDENCIALISMO DE COALICIÓN

Entre las características centrales que defi-nen al sistema presidencial con gobiernosde coalición, podemos mencionar:

1. Las coaliciones bajo sistemas presiden-cialistas se dan preferentemente a partirde la posición minoritaria de los candi-datos presidenciales a la hora de afron-tar los procesos electorales y, con poste-rioridad a la elección, para equilibrar laposición minoritaria de su partido en elCongreso9 (Chasquetti, 2001; Mainwa-ring y Shugart, 1998b). Básicamente, elapoyo electoral minoritario y la cantidadde escaños parlamentarios insuficientescon que cuenta el presidente son los prin-cipales incentivos para la formación de

coaliciones, en contra de la afirmaciónque restan importancia a dicho factor(Altman, 2000). En este sentido, los sis-temas presidenciales no difieren de losparlamentarios. A su vez, Chasquetti(2001) demuestra que de los diecinuevecasos de gobiernos minoritarios elegidosen sistemas multipartidistas, extremos enAmérica Latina entre los años 1978 y2000, quince conformaron coaliciones degobierno, a pesar de la distancia ideológi-ca significativa que media entre los parti-dos políticos en este tipo de sistema. Porlo tanto, también existen razones de pesopara relativizar el argumento de que, endichos sistemas, se encuentran pocos in-centivos para la formación de coaliciones,aunque justo es admitir que la construc-ción de las mismas, implica un mayor gra-do de dificultad que en sistemasmultipartidistas moderados. Más aún, laevidencia empírica muestra que en lossistemas multipartidistas moderados,entre 1978 y 2000, todos los presidentesculminaron su periodo constitucional, in-cluso aquellos que siendo minoritarios noformaron coaliciones, con la única ex-cepción de �De la Rúa� en Argentina.En cambio, en los diecinueve casos depresidentes que ejercieron el cargo enmultipartidismos extremos, cinco no ter-minaron su mandato (dos con coalicio-nes minoritarias10 y tres sin coaliciones11 )(Chasquetti, 2001). Por lo tanto, pode-mos sostener que más allá de las dificul-tades que lleva aparejada la cooperaciónpolítica en los sistemas de multipar-tidismo extremo, la misma constituye unmecanismo político fundamental a la horade mantener la estabilidad institucional.

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2. En los presidencialismos de coalición, elpresidente constituye la pieza clave (el�pivote�) de la formación de las coali-ciones gubernamentales. Esto es así por-que: 1) es el titular de un órgano de go-bierno unipersonal; 2) posee una legiti-midad propia derivada de su elecciónpopular, independiente de la existenciade mayorías parlamentarias afines; 3)puede controlar al Congreso a través desu capacidad de veto sobre la legisla-ción12 en la medida que ésta (y a travésde ella, el propio parlamento) contraríesus deseos y expectativas. Incluso, enalgunos sistemas (Argentina, Brasil,Chile y Colombia), el presidente puedegenerar decretos legislativos, lo que leotorga un amplio margen de maniobrasfrente al Congreso (Altman, 2000;Chasquetti, 2001; Mainwaring, 1997;Mainwaring y Shugart, 1997a; Sartori,1994). Este hecho explica por qué algu-nos presidentes minoritarios, dotados depoderes constitucionales fuertes, tantoproactivos (capacidad de emitir decretoslegiferantes e iniciativa legal exclusivaen determinadas áreas) como reactivos(poder de veto sobre la legislación), de-ciden gobernar solos, sin recurrir a la for-mación de coaliciones. A través de losmecanismos mencionados, el presidentepuede obturar y superar el accionar deuna mayoría adversa o de una coaliciónopositora aunque ésta, a su vez, puedebloquear su propio poder. Como señalaLinz (1994) de forma acertada, elpresidencialismo genera un juego de le-gitimidad dual entre el presidente y elCongreso, que puede conducir a un blo-queo de poderes difícil de superar. A las

condiciones mencionadas, podemos su-marle una última cuestión: además decontar con poderes constitucionalesproactivos y reactivos, un presidenteminoritario tiene posibilidades de gober-nar solo, sin recurrir a la formación decoaliciones, en la medida en que cuentecon el respaldo de un partido disciplinadoque controle, al menos, el 45% de losescaños parlamentarios. El 45% de los esca-ños no es una cantidad arbitraria: a par-tir de ese �umbral� el presidente puedenegociar mayorías alternativas ad hoccon uno o algunos partidos menores, sinnecesidad de ceder puestos en su gabine-te (Chasquetti, 2001).

3. A diferencia de lo que ocurre en los sis-temas parlamentarios, el presidencia-lismo propone un premio único (la pre-sidencia) que no puede ser repartido.Aunque el presidente distribuya los mi-nisterios que conforman su gabinete en-tre partidos diversos, el Ejecutivo no escolegiado. Por ello, el presidente es unprimus solus, colocado por encima delgobierno que él mismo designa y dirige(Sartori, 1994). Este hecho nos enfrentaa una situación fundamental: el presiden-te no necesita de la anuencia de la mayo-ría parlamentaria para entrar en posesiónde su cargo. Esto explica por qué, aúncareciendo de mayorías propias, algunospresidentes minoritarios rehúsan buscarel apoyo de los partidos de oposición: elhecho de negociar sus propuestas, verrecortado su margen de maniobra políti-ca y compartir los cargos ministerialesganados de cara al electorado, suponeserias limitaciones que no siempre los

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titulares del Ejecutivo están dispuestos aaceptar (Deheza, 1998: 163-164).

4. La evidencia empírica también muestraque en las coaliciones de gobiernos, elpartido del presidente suele retener lamayoría de los puestos importantes en elgabinete. Tal como señala Deheza (1998),aproximadamente el 43.8% de los cargosministeriales y el 49.5% de los ministe-rios más relevantes (los encargados dediseñar la política macroeconómica y demanejar la política interna y exterior),quedan en manos del partido del presi-dente. Más aún, los restantes partidos queconforman la coalición electoral gana-dora reciben no más del 13.3% de loscargos, siendo aventajados por los parti-dos que se suman al gobierno luego delas elecciones, quienes obtienen el 19.8%e incluso por los independientes que seagregan al gobierno, quienes pueden con-seguir hasta el 23.85% de los cargos mi-nisteriales. Por contraposición, en los sis-temas parlamentarios, los cargos suelenrepartirse en función del caudal de votosparlamentarios que aporta cada uno delos participantes a la coalición guberna-tiva (Deheza, 1998: 166-167). Esto de-muestra, una vez más, la influencia ejer-cida por el propio presidente a la hora deconstruir la coalición de gobierno. Almismo tiempo, pone en evidencia una delas claves centrales para comprender laformación de coaliciones presidenciales:la oposición le facilita al Ejecutivo laconstrucción de una mayoría parlamen-taria afín al presidente para que puedagestionar su agenda de gobierno; a cam-bio, el Ejecutivo �compensa� a la oposi-

ción con cargos ministeriales y, a travésde éstos, le reconoce la capacidad de in-fluir en la agenda del gobierno.

5. Sin embargo, el gabinete no depende dela confianza parlamentaria. Aunque al-gunos sistemas presidenciales han incor-porado en sus constituciones cláusulasque estipulan que los ministros debencontar con el apoyo de la mayoría parla-mentaria (como ocurre en la constituciónde Uruguay), tal requisito suele resultarmás formal que efectivo. Mientras queel presidente proponga candidatos pococontrovertidos, el Congreso se limita adar su aprobación sin mayores compli-caciones, especialmente en presencia demayorías afines al titular del Ejecutivo.A su vez, algunas constituciones presi-denciales han incorporado la posibilidadque el Congreso destituya mediante unvoto negativo (voto de censura) a losministros (Argentina y Uruguay). Sinembargo, tal posibilidad suele requerirde mayorías sobredimensionadas (gene-ralmente, entre tres quintos y dos ter-cios de los miembros del Congreso), loque dificulta considerablemente su apli-cación efectiva. ¿Acercan estos meca-nismos al sistema presidencial hacia elparlamentarismo? Responder a esta in-terrogante resulta complejo en la medi-da en que dichas disposiciones forma-les no generan (de momento) conse-cuencias efectivas. Pero, al mismo tiem-po, por el solo hecho de figurar en lostextos constitucionales, su utilización noqueda descartada de plano. En este ám-bito, debemos permanecer atentos a loque ocurra en el futuro.

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6. El hecho precedente explica por qué ladisciplina del Congreso hacia las pro-puestas presidenciales sigue siendo másacotada que en los sistemas parlamenta-rios, ya que no existen riesgos de quecaiga el gobierno ante la reiteración delas negativas por parte de los legislado-res. Por tal motivo, las posturas de lascoaliciones en el Congreso suelen ser máscautas y discutidas que en los parlamen-tarismos (tal como demuestra la expe-riencia argentina, chilena, boliviana yuruguaya). Los miembros de la coaliciónpresidencial no suelen estar dispuestos aofrecer un apoyo incondicional ante lasiniciativas del Ejecutivo, en especial, amedida que se aproxima la fecha de ce-lebración de elecciones presidenciales,donde la titularidad del Ejecutivo vuelvea quedar en juego. En tales circunstan-cias, los miembros de la coalición suelenenfrentar una disyuntiva medular: si lasmedidas del Ejecutivo provocan resulta-dos exitosos, los méritos le correspon-den al presidente; si los efectos son ad-versos, las responsabilidades resultancompartidas. Como señala el dicho,mientras que la victoria tiene un solo pa-dre, los fracasos suelen ser �empresas co-lectivas�. Este hecho resta posibilidadeselectorales a los partidos de gobiernofrente a su electorado. De allí la cautelacomentada que lleva a aprobar las ini-ciativas del Ejecutivo una a una.

7. Los legisladores del partido del presi-dente suelen señalar que a la hora deaprobar proyectos controvertidos, elpresidente presiona a su propio partidoen beneficio de sus socios circuns-

tanciales. Puesto que el apoyo de aque-llos no está mecánicamente garantiza-do en todas las circunstancias frente acualquier tipo de proyectos, el presiden-te debe negociar y realizar concesionesde cara a los miembros de la coalición,en detrimento de su propio partido. Losestudios de caso Chile, Bolivia y Uru-guay resultan muy elocuentes en estacuestión (Garretón, 2001; Von Mettein-hem, 2001; Mayorga, 2001; Filgueira yFilgueira, 1998).

8. En países con sistemas de partidos don-de se observa una alta fragmentaciónpartidista, o dosis importantes de indis-ciplina parlamentaria, los presidentestienden a realizar coaliciones amplias(sobredimensionadas). La posibilidad deque se produzcan deserciones dentro dela mayoría parlamentaria, que los legis-ladores propios traben los proyectos delEjecutivo, o incluso que se deban reunirmayorías especiales para llevar a caboreformas constitucionales, provocan queel 40% de las coaliciones presidencialesobservadas entre 1858 y 1994 hayan sido�coaliciones amplias� con aproximada-mente el 65% de los votos parlamenta-rios. A su vez, el 24.63% corresponde acoaliciones de mayoría estricta (con el50% de los votos en el Congreso) y el34.8% a coaliciones minoritarias(Deheza, 1998: 157). En parte, estosmotivos pueden ayudar a comprenderpor qué algunos gobiernos mayoritariosdeciden formar gobiernos de coalición.También los datos aportados porChasquetti coinciden con este diagnósti-co: entre 1978 y 2000 se formaron nue-

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ve gobiernos de coalición en sistemasmultipartidistas moderados, de los cua-les seis superaron el 60.8% de los esca-ños parlamentarios y tres estuvieron pordebajo del 41.7% del total de bancas. Asu vez, se construyeron 15 coalicionesen sistemas multipartidistas extremos, delas cuales nueve obtuvieron el respaldodel 61.1% de los legisladores y seis lo-graron sólo el 29.3% de los escaños. Undato que resulta interesante es que enestos sistemas, cuatro gobiernos obtuvie-ron menos del 21.7% de los escaños, sinformar coaliciones de ningún tipo. De loscuatro, tres fueron depuestos (Mahuad,en Ecuador; Fujimori en Perú y Colloren Brasil). Sólo escapó a esta regla unpresidente (Roldós en Ecuador)(Chasquetti, 2001).

9. Desde el punto de vista funcional, en lospresidencialismos de coalición se perci-be el desarrollo de un ciclo de períodosde cooperación y confrontación estrecha-mente relacionado con el calendario elec-toral. En sus estudios sobre la formacióny la estabilidad de las coaliciones, lossistemas multipartidistas de AméricaLatina, Altman demuestra de maneraconvincente que las coaliciones de go-bierno tienden a formarse inmediata-mente después de la elección presiden-cial. A partir de allí, y a medida que trans-curre el tiempo, decrecen las posibilida-des de arribar a nuevos acuerdos eincluso, de que sobrevivan las coalicio-nes ya formadas. En la base de este fe-nómeno debemos ubicar la evolución delcalendario electoral: a medida que seaproximan nuevas elecciones presiden-

ciales, los partidos que integran el go-bierno tratan de tomar distancia unos deotros, posicionarse nuevamente frente alelectorado e incrementar así sus posibi-lidades electorales (Altman, 2000). Losdatos aportados por Chasquetti (2001)coinciden ampliamente con las afirma-ciones anteriores. En este sentido, elpresidencialismo cuenta con una certezaparticular: aunque se rompa la coaliciónde gobierno y el Ejecutivo quede en mi-noría, igualmente deberá cumplir con superíodo establecido legalmente. Por con-traposición, en los sistemas parlamenta-rios, cuando un partido se retira de lacoalición, cae el propio gobierno. Sin em-bargo, Lupia y Strom (1995) tambiéndemuestran que la caída de los gobier-nos parlamentarios está sujeta a los cál-culos estratégicos de los líderes partida-rios en función de la evolución de laspreferencias del electorado, entre otrascuestiones. En este punto, la diferenciaentre parlamentarismo y presidencia-lismo está dada por el efecto que provo-ca la ruptura de la coalición, no por suscausas.

10. Junto a las cuestiones expuestas, en al-gunos análisis se ha destacado que elfederalismo constituye un estímulo deimportancia para la formación de coali-ciones de gobierno bajo sistemas presi-denciales. Por ejemplo, Altman (2001)señala que el carácter federal de un paíspuede tener un impacto destacado sobrela necesidad de realizar coaliciones degobierno, en la medida en que existanactores locales con capacidad de veto ala hora de gobernar. Esto podría empu-

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jar a los gobiernos centrales a negociary, llegado el caso, a incluir en sus gabi-netes a representantes de estos podereslocales.13

Sin embargo, Altman recuerda que no bas-ta con �mirar la definición formal de unpaís�, ya que existen gobiernos �federales�en la norma, como es el caso de Venezuela,que en la práctica resultan altamente cen-tralizados mientras que otros, como Chile,de carácter centralista, han delegado impor-tantes atribuciones en los gobiernos locales(Altamn, 2001: 18).14

Coincidiendo con el argumento anterior,Lanzaro señala que la organización fede-ral o unitaria del estado, asociada a políti-cas de descentralización administrativa,posee repercusiones sobre el sistema departidos y, a través de éste, sobre las ins-tancias centrales del gobierno, fomentandoen conjunto, la formación de un�federalismo pluralista� basado en la co-operación política (Lanzaro, 2001: 25).

Atendiendo a lo señalado por Altman yLanzaro, nos encontramos frente a unacuestión verdaderamente interesante, perosin contrastación empírica. ¿Existe una re-lación formal entre la organización terri-torial del poder estatal y el tipo de gobier-no? ¿Constituye el federalismo un incentivoa la hora de construir coaliciones de go-bierno? La respuesta a estos interrogantesresulta importante, ya que de confirmarselas proposiciones comentadas, estaríamosen presencia de un fenómeno diferente alocurrido en las democracias consociativasdescritas por Lijphart. En efecto, del total

de once países democráticos con gobier-nos de coalición analizadas entre 1945 y1980, en su texto de 1984, sólo Suiza reúnelas condiciones de consociativa y federal.Las diez restantes15 son conso- ciativas yunitarias. En cambio, en la versión revisa-da y ampliada dada a conocer en 1999,del total de dieciocho democraciasconsociativas analizadas entre 1945 y1994, once son unitarias16 y siete federa-les.17 A su vez, de las diecisiete democra-cias mayoritarias, cinco son federales18 ydoce son unitarias.19 Aunque la cuestiónresulta matizada en esta segunda versión,la mayor cantidad de democracias con go-biernos de coalición se dan dentro de los sis-temas consociativos. Sin embargo, Lijphartno brinda una explicación concluyente res-pecto de por qué, aunque lógicamente el mo-delo mayoritario presupone la organizaciónunitaria y el modelo consociativo la fede-ral, una amplia gama de casos se aparta dela previsión original. Contra sus presupues-tos iniciales, ni el federalismo está necesa-riamente ligado al modelo consociativo, niel unitarismo al modelo mayoritario. Comoél mismo afirma:

(�) En los capítulos anteriores se descu-brieron los estrechos lazos entre el tipo degabinete, su duración, el número efectivode partidos, el número de variables políti-cas y el sistema electoral. Pero federalismoy descentralización apenas guardan relacióncon esa serie de características (Lijphart,1984: 200).

La cuestión resulta interesante. En presen-cia de la evidencia aportada por Lijphart,no podemos dejar de preguntarnos si la ex-

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periencia de América Latina difiere de lapresentada por las democracias analizadaspor Lijphart. Destinaremos el resto del tra-bajo a analizar este interrogante.

FEDERALISMO Y UNITARISMO EN

AMÉRICA LATINA

¿La organización federal del poder estatalfacilita la cooperación política y la cons-trucción de coaliciones de gobierno?

Colomer (2001) brinda algunas pautas paracontestar este interrogante. El autor señalaque un gobierno dividido verticalmente sebasa en la asignación de poderes separadosentre las instituciones centrales y las regio-nales. Los gobiernos centrales, regionalesy locales, además de tener poderes exclusi-vos en algunas cuestiones, comparten inte-reses entrelazados, jurisdicciones concu-rrentes y funciones comunes. En estesentido, los poderes compartidos puedenpromover la cooperación y los acuerdosentre diferentes instancias de gobierno, parafacilitar la adopción, implementación y eje-cución de una serie de medidas, desde lalegislación básica a las políticas públicasmás específicas.

La cooperación multilateral en esquemas dedecisión vertical del poder tiende a producirresultados consensuales. Asimismo, promue-ve bien el apoyo político a las institucionesexistentes, bien nuevas soluciones de equili-brio institucional (Colomer, 2001: 205-206).

A su vez, la presencia de distintas mayo-rías repartidas entre el gobierno central y

los gobiernos regionales, puede ser el re-sultado de un voto dividido entre eleccio-nes de diferentes niveles. Mientras que enlos estados unitarios, en principio, sola-mente obtienen una satisfacción concretaaquellos ciudadanos identificados con lamayoría nacional, en los gobiernos dividi-dos verticalmente, los perdedores en el ám-bito nacional pueden ser compensados porlos resultados de las elecciones regionaleso locales. Cuanto mayor sea el número deniveles de votación, menor será el númerode perdedores finales (Colomer, 2001:206).

Por lo tanto, a partir de la diversidad crea-da por la propia organización vertical, seincentiva la cooperación y la negociaciónpolítica. Evidentemente, un primer espaciopara la negociación política está constitui-do por el propio parlamento nacional.

La primera cuestión a resolver entonces, es¿cuál es la instancia de negociación elegidapor los presidentes para llevar a cabo lacooperación entre las distintas fuerzas po-líticas? Evidentemente, un primer escena-rio es el propio Parlamento y, en sistemasfederales, especialmente el Senado. En lamedida en que dicha cámara cuenta con atri-buciones importantes y representa a las fuer-zas políticas estatales (es decir, se estable-ce un bicameralismo simétrico), se convierteen un ámbito de negociación privilegiadaentre los partidos nacionales y regionales.Sin embargo, los intercambios y negocia-ciones en el ámbito parlamentario, no sereflejan necesariamente en la estructura delpropio gobierno, que también constituyeun ámbito privilegiado de negociación po-

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Coaliciones de gobierno bajo regímenes presidenciales:una aproximación a la experiencia latinoamericana

lítica, a través de la formación de coali-ciones. Una primera cuestión consiste enestablecer. ¿Cuándo se produce el despla-zamiento de la negociación desde el con-greso hacia el propio Ejecutivo? Los teó-ricos del presidencialismo de coaliciónbrindan una serie de pistas al respecto: elcontingente parlamentario del presidente(si es mayor o menor del 45% de los esca-ños) y sus atribuciones constitucionales(proactivas y reactivas), influyen a la horade decidir la estrategia del Ejecutivo. Otrascuestiones relevantes tales como la frag-mentación del sistema de partidos, las re-glas electorales, la distancia ideológica quemedia entre los partidos políticos, el desa-rrollo del propio calendario electoral, laexistencia de estímulos institucionales a lacooperación política, entre otras, configu-ran un contexto en el cual gobierno y opo-sición deben realizar sus propios balancesestratégicos al momento de definir sus es-trategias políticas.

Por su parte, la oposición también tomaráen cuenta para realizar sus cálculos de con-veniencia, la naturaleza y cuantía de lospagos compensatorios que se le ofrezcan,su relevancia y la oportunidad de incidir enla agenda del gobierno. Sin embargo, a lahora de colaborar con el gobierno, las ne-gociaciones desarrolladas no siempre cris-talizan en coaliciones de gobierno, asumien-do otras modalidades tales como los acuerdoslegislativos formales e informales, las ne-gociaciones caso por caso, la cooptación defiguras extrapartidarias, etcétera.

Junto a estas cuestiones, ¿constituye elfederalismo un estímulo especial para que

la cooperación se canalice en una coaliciónde gobierno? En todo caso, ¿existe realmentedicho estímulo o estamos ante una �falsacuestión� atendiendo a la evidencia aporta-da por Lijphart?

Para responder a estos interrogantes, parti-mos de una aclaración fundamental: enAmérica Latina existen sólo cuatro siste-mas federales. Tres de ellos están situadosen América del Sur: Argentina, Brasil yVenezuela, y el cuarto se encuentra en Amé-rica del Norte: México. El sistema federalen los países de América del Sur manifiestafuertes semejanzas, en la medida en que lostres sistemas se hallan expuestos a un dise-ño institucional de marcada preponderan-cia presidencial (aunque en caso de encon-trarse en minoría en el Congreso, el poderpresidencial se ve severamente limitado), al-tamente centralizados en cuanto a las atri-buciones de sus gobiernos nacionales, so-metidos en varias oportunidades a regímenesmilitares que incrementaron la centraliza-ción y la preponderancia presidencial. Sinembargo, también presentan importantes di-ferencias: el federalismo brasileño, por lapropia estructura sociológica del poder du-rante la primera República, establecida en1889, ha sido más fuerte que el de los otrosdos países. Dos hechos confluyeron en ello:en primer lugar, la experiencia monárquicadesarrollada en Brasil durante buena partedel siglo XIX retardó el surgimiento de unatradición �presiden- cialista�. En segundolugar, porque a partir del establecimientode la República, el poder presidencial fuedominado por los gobernadores de los dosestados más importantes: São Paulo yMinas Gerais. De aquí habría de surgir el

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José Ruiz Valerio

federalismo más fuerte de la región (Nohlen y Fernández, 1998: 123).Este hecho, se manifiesta todavía en la actualidad:

Las decisiones y los procesos partidarios están más influidos por cuestionesestatales que por cuestiones nacionales. Siguiendo la lógica de la políticaestadual, las organizaciones partidarias estatales adoptan a veces una líneacontraria a la posición dominante de los líderes nacionales. Cuando unpresidente ofrece un cargo ministerial a un miembro del partido, el liderazgonacional puede apoyar al presidente, pero de ello no se deduce que los líde-res partidarios estatales también lo hagan. Diputados y senadores tienenfuertes lealtades locales que a menudo superan sus compromisos para conel presidente. Estas lealtades locales impiden al presidente obtener el apoyoen bloque de los partidos (Mainwaring, 1997: 93).

Vale decir, tal como propone Colomer, el caso brasileño demuestra quelas múltiples instancias territoriales de distribución del poder estatal ejer-cen de hecho, vetos reales frente a las políticas adoptadas por las elitesnacionales. A su vez, Argentina y Venezuela presentan tradiciones de mayorcentralización política y administrativa, agudizadas en el caso de la pri-mera, por las múltiples experiencias militares vividas a lo largo del sigloXX. Sin embargo, Venezuela presentó una particularidad relevante hastael año 1988, ya que desde la puesta en vigencia de la Constitución de1961 y hasta 1988, los gobernadores eran designados por el presidente dela nación.

El resto de los países de la región son unitarios, aunque presentan algu-nos puntos de desencuentro importante entre ellos. Desde el punto devista que aquí nos interesa (la división vertical del poder) constituye unadiferencia fundamental que a dichas autoridades intermedias (provincia-les / estatales, regionales, departamentales) las elija el pueblo a través deelecciones competitivas o las designe discrecionalmente el presidente. Silas autoridades intermedias son elegidas democráticamente, es posibleque éstas intenten desarrollar algunas políticas de cara a la ciudadanía, apesar de ser �los representantes del presidente� en el nivel regional, comoseñalan la mayoría de las constituciones de la región. Por lo tanto, almenos teóricamente, existe la posibilidad que se produzcan enfrentamientosentre las autoridades locales y nacionales.

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Coaliciones de gobierno bajo regímenes presidenciales:una aproximación a la experiencia latinoamericana

A partir de las distinciones propuestas enel cuadro 1 ubicamos a los distintos dise-ños constitucionales de América Latina,sobre la base de dos criterios fundamenta-les: el tipo de sistema (federal-unitario), yel sistema de designación de las autorida-des intermedias. Para ello observaremosla experiencia de once países de AméricaLatina, desde la instauración o reinstau-ración (según los casos) de institucionesdemocráticas, acaecidas entre finales de ladécada de los setenta y principios de losochenta. Las únicas excepciones son Ve-nezuela, que ha sido considerada desde elestablecimiento del �Pacto de Punto Fijo�(1958) y Colombia, considerada desde1978, cuando se rompe el Frente Nacional(1958-1974). La fecha de corte es el año2000, límite que nos permite incluir al pri-mer gobierno mexicano con posterioridada la hegemonía priista. En total, considera-mos 49 presidencias.

Como se puede apreciar, los sistemas fede-rales, salvo en el caso de la Constituciónvenezolana de 1961 (posteriormente refor-mada en los años 1988 y 1999), se inclinanhacia el establecimiento de autoridades re-gionales designadas de forma democrática.Por su parte, dentro de los sistemas unita-rios, los casos se distribuyen de forma des-igual: cuatro países establecen la designa-ción presidencial de las autoridadesregionales, y otros tres la elección demo-crática. Colombia es el único país no fede-ral que se ubica en ambas categorías: hasta1991 las autoridades regionales eran elegi-das por el presidente y a partir de ese mo-mento, por los ciudadanos. La Constituciónde Ecuador de 1998 constituye un caso ori-ginal en tanto establece dos instancias deautoridades intermedias: 1) El régimenseccional dependiente, a cuyo cargo estánlos gobernadores, nombrados por el presi-dente de la República y, 2) El régimen

Cuadro 1UBICACIÓN DE DOCE DISEÑOS INSTITUCIONALES (CONSTITUCIONALES) DE AMÉRICA LATINA APARTIR DE LAS DIMENSIONES UNITARIA-FEDERAL Y DE LAS MODALIDADES DE DESIGNACIÓN DE

LAS AUTORIDADES

FUENTE: Elaboración propia a partir de las constituciones de los países analizados.

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José Ruiz Valerio

seccional independiente, a cargo de los prefectos provinciales, elegidospor votación directa.

En cuanto a las autoridades locales, los once países establecen mecanis-mos de designación de base popular, ya sea directa (votación populardirecta) o indirecta (designados por parte de juntas locales, surgidas devotaciones populares).

Retomando con el argumento desarrollado anteriormente, podemos su-poner que los países unitarios donde se establece la elección democráticade las autoridades intermedias, producen una división vertical del poder,con lo cual crean mayores instancias para la negociación y el compromi-so que en aquellos que exhiben un grado de centralización más acentua-do. En cambio, en los sistemas unitarios donde las autoridades regionalesson designadas por el Ejecutivo, el margen de acción de las autoridadeslocales parece reducirse de antemano.

En el cuadro siguiente, situaremos ahora a los gobiernos de partido o decoalición de los diez países analizados en función de los criterios pro-puestos con la intención de comprobar cómo se distribuyen de acuerdocon las premisas definidas anteriormente.

Como se puede apreciar, de los veinticinco gobiernos de coalición com-prendidos en nuestro estudio, tres se registraron bajo sistemas federalescon autoridades locales designadas por el presidente de la Nación (todosen Venezuela) y siete se dieron bajo sistemas federales con autoridadeslocales democráticamente elegidas. En tanto los quince casos restantes sedieron con sistemas unitarios. De ello, once se constituyeron en sistemasdonde las autoridades locales son directamente nombradas por el presi-dente de la nación y cuatro donde las autoridades locales son designadaspor voto popular. Dada la distribución de los casos, parece aventuradoafirmar que el federalismo favorece (por lo menos, más que los sistemasunitarios) la construcción de gobiernos de coalición. Más aún, entre loscuatro casos federales con gobiernos de coalición, debemos establecerimportantes distinciones

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Coaliciones de gobierno bajo regímenes presidenciales:una aproximación a la experiencia latinoamericana

En Argentina, los presidentes Alfonsín yMenem decidieron gobernar solos, a pesarde no poseer mayorías propias en ambascámaras del Congreso durante sus respec-tivos mandatos (salvo los dos primeros añosde la segunda gestión de Menem). En surespaldo, contaban con importantes pode-res constitucionales (mayores a partir de lareforma del año 1994), partidos afianzadosy con estructuras de alcance nacional. Tan-to Alfonsín como Menem lograron contro-lar eficazmente a sus respectivos partidos,aunque la disciplina partidaria sufrió unanotoria disminución durante la segunda pre-sidencia de Menem, con el afianzamientodel liderazgo del, por entonces, gobernadorde la provincia de Buenos Aires, EduardoDuhalde, opositor al presidente, aunquemiembro de su mismo partido. Ambos ca-sos confirman que si el presidente disponede atribuciones constitucionales proactivasy reactivas, es respaldado por cuasi mayo-rías legislativas, y actúa inmerso en un con-texto fuertemente centralista, puede tratar

Cuadro 2DISTRIBUCIÓN DE LOS GOBIERNOS DE COALICIÓN FORMADOS EN DIEZ PAÍSES DE

LATINOAMÉRICA EN FUNCIÓN DEL TIPO DE SISTEMA DE DISTRIBUCIÓN DEL PODER Y DE LA

FORMA DE DESIGNACIÓN DE LAS AUTORIDADES INTERMEDIAS

FUENTE: Elaboración propia a partir del anexo.

de gobernar solo, realizando acuerdos le-gislativos ad hoc para casos puntuales, perosin comprometerse en acuerdos formales nirealizar pagos institucionales relevantes (sinentregar ministerios a sus socios).

Sin embargo, podría argumentarse con jus-ta razón que en Argentina se observa uncierto equilibrio territorial al momento deestablecer la fórmula presidencial (presiden-te y vicepresidente) al interior de cada par-tido político. Así, por ejemplo, RaúlAlfonsín, oriundo de la provincia de Bue-nos Aires (relevante en la política nacional),fue acompañado en la vicepresidencia porVíctor Martínez, de la provincia de Córdo-ba, entidad federativa de importancia cen-tral. Algo similar se constató con las fór-mulas triunfadoras encabezadas por CarlosMenem, natural de la provincia de La Rioja(pequeño estado del interior) en 1989 y1994, puesto que en ambas ocasiones fueacompañado por figuras de la provincia deBuenos Aires (Eduardo Duhalde en 1989 y

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José Ruiz Valerio

Carlos Ruckauf en 1995). De todas formas,debemos aclarar que estas negociaciones alinterior de los propios partidos no pueden sercalificadas como coaliciones gubernamenta-les en el sentido propuesto en este trabajo.

En Venezuela, por su parte, con una largatradición centralista, la política nacional noofrece demasiadas instancias de interven-ción a las cuestiones regionales. Los presi-dentes venezolanos, llegado el caso, nego-ciaron con la oposición, pero en el nivelnacional, no en el local. En el caso de Méxi-co, dada la escasa cantidad de tiempo quemedia entre el establecimiento de eleccio-nes competitivas y el lapso que abarca estetrabajo, es difícil arriesgar alguna relaciónsobre el tema; sin embargo, debemos desta-car que ni en México ni en Venezuela existela figura del vicepresidente (en Venezuela,en 1999 se establece la vicepresidencia), porlo que tampoco se observan las negociacio-nes al interior de cada partido para estable-cer la fórmula presidencial, tal como se des-cribió en el caso argentino.

En cuanto a Brasil, parece ser el único casodonde la política local cruza a la nacional.Sin embargo, en el caso de Brasil, no debe-mos perder de vista el carácter descentrali-zado y fragmentado de sus partidos políti-cos, respaldados por un sistema electoralque permite las candidaturas personales, ha-bitualmente respaldadas por los líderes lo-cales.1 En razón de estas reglas, los legisla-dores poseen fuertes intereses de cara a suelectorado, los que determinan el orden delas candidaturas partidarias. Por lo tanto,en un sistema multipartidista extremo y conniveles muy bajos de disciplina parlamen-

taria, los presidentes no tienen más reme-dio que buscar el apoyo de estos políticosque responden a intereses locales. Junto aestos estímulos institucionales, en Brasilexiste una tradición federal fuerte. Por ello,la política nacional aparece teñida por inte-reses locales y regionales.

En función de lo señalado anteriormente,quizás sea pertinente recordar que las insti-tuciones no operan en el vacío, ni generanefectos per se. Lejos de cualquier intentoreduccionista, basado en un cierto �fetichis-mo institucional� (utilizando la expresiónde Lanzaro, 2001), las instituciones poseendesempeños diferenciales en función de lasparticularidades del contexto en el que ac-túan. Por lo tanto, el federalismo ejerce unestímulo sobre la negociación y la forma-ción de coaliciones políticas, en relación conotras variables institucionales, tales comoel sistema de partidos y las reglas electora-les, no necesariamente en abstracto.

A su vez, en los sistemas unitarios con auto-ridades regionales y locales democráticamen-te elegidas, se presenta un solo caso depresidencialismo de coalición, a pesar de quela importante división vertical del poder quepresentan hubiera supuesto un fuerte alicienteal desarrollo a la creación de coaliciones.

El cuadro 2 ayuda a re-dimensionar la dis-cusión: salvo el caso chileno y boliviano,donde todos los gobiernos establecidos des-de 1989, hasta la fecha, han sido de coali-ción, Colombia y Paraguay, donde todos losgobiernos han sido de partido, el resto delos países exhibe tanto gobiernos de parti-do (monocolores) tanto como de coalición.

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Coaliciones de gobierno bajo regímenes presidenciales:una aproximación a la experiencia latinoamericana

Los casos de los gobiernos de coalición se distribuyen tanto en sistemas unitarios comofederales, en mayor cantidad en el sector inferior derecho (sistemas unitarios). A su vez,los gobiernos de partido ocurren con el doble de frecuencia en los sistemas unitarios.

Cuadro 3DISTRIBUCIÓN DE LOS GOBIERNOS DE PARTIDO Y DE COALICIÓN FORMADOS EN DIEZ PAÍSES DE

LATINOAMÉRICA EN FUNCIÓN DEL TIPO DE SISTEMA DE PARTIDO Y DE LA DISTRIBUCIÓN DEL PODER�

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Consideramos bipartidistas a aquellos sistemascuyo número efectivo de partidos fluctúa entre1,8 y 2,4 partidos políticos. Multipartidismomoderado son los sistemas que tienen un nú-mero efectivo de partidos que va de 2,5 a 3,9partidos. Con más de cuatro partidos efecti-vos el sistema es considerado multiparti-dista polarizado (Chasquetti, 2001: 330).

En función de los casos analizados, pode-mos señalar que la organización territorialdel poder (sistemas unitarios y federales),no parecen guardar una relación directa conla formación de gobiernos de partido(monocolores) o de coalición. Por lo tanto,tal como lo demuestran los trabajos prece-dentes, reseñados al comienzo de este artí-culo, el elemento con mayor capacidad depredecir a la hora de explicar la formaciónde gobiernos de coalición en sistemas pre-sidenciales (al igual que en los parlamenta-

rios), sigue siendo el carácter minoritariode los presidentes al momento de su elec-ción o, si se prefiere verlo desde el punto devista de los partidos políticos, el elementocentral a la hora de explicar el carácter par-tidario o de coalición de un gobierno es elnúmero efectivo de partidos existentes en elsistema.21 Cuanto más fragmentado sea elsistema de partidos, mayor necesidad ha-brá de realizar coaliciones de gobierno, dadala posibilidad de que ningún partido puedareunir por sí mismo en el Legislativo unamayoría suficiente para gobernar, tal comose demuestra en numerosos trabajos(Chasquetti, 2001; Altman, 2000a y 2000b;Amorim Neto y Tafner, 2002; Negretto,2003). Esto es lo que determina que la ne-gociación política se traslade, básicamen-te, del Congreso al propio gabinete presi-dencial. El cuadro 3 da cuenta de loseñalado.

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El cuadro 4 nos ayuda a matizar aún máslos datos. Mientras que los gobiernos de par-tido en sus dos modalidades (mayoritario yde minoría) son propios de los sistemasbipartidistas, vemos que en el caso de Ve-nezuela, incluso se dieron coaliciones en si-tuación bipartidista, como producto del�Pacto de punto Fijo�. Sin embargo, Vene-zuela también ejemplifica cómo el sistemade partidos se transforma de bipartidista enpluralista moderado y finalmente, en plura-lista extremo.

Advertimos también que los gobiernos ma-yoritarios en sistemas pluralistas modera-dos y extremos y los gobiernos de partidominoritario no han sido ajenos a la realidadlatinoamericana. Pero en su respaldo, algu-nos presidentes realizaron acuerdos legisla-

tivos. Tales los casos de Sanguinetti (prime-ra presidencia) y Lacalle, así como sucediócon Herrera Campins en Venezuela, apoya-do aún por el pacto del Punto Fijo.

Los casos de gobierno de coalición seincrementan a medida que nos desplazamosdesde el bipartidismo al multipartidismo.Incluso advertimos la construcción de coa-liciones minoritarias que, a pesar de su in-suficiencia para garantizar la gestión de laagenda legislativa presidencial, dieron a lospresidentes respaldos mayores que los ob-tenidos por sus propios partidos.

Resumiendo, el número efectivo de parti-dos sigue siendo un elemento central a lahora de explicar el carácter monocolor onegociado de los gobiernos

Cuadro 4DISTRIBUCIÓN DE LOS GOBIERNOS DE PARTIDO Y DE COALICIÓN FORMADOS EN DIEZ PAÍSES DE

LATINOAMÉRICA EN FUNCIÓN DEL TIPO DE SISTEMA DE PARTIDO Y DE LA DISTRIBUCIÓN

MAYORITARIA O MINORITARIA DEL PODER

FUENTE: Elaboración propia a partir del anexo.

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Coaliciones de gobierno bajo regímenes presidenciales:una aproximación a la experiencia latinoamericana

CONCLUSIONES

En este trabajo hemos avanzado en dos víasrelacionadas con los gobiernos de coaliciónen sistemas presidenciales. En primer lu-gar, pasamos revista a las característicascentrales que asumen dichos gobiernos,puesto que, como señalamos, la literaturasobre el tema abunda en estudios de expe-riencias concretas, pero hasta el momentose adelantó poco en la sistematización delos rasgos comunes de los presidencialismosde coalición. Entre éstos destacan: la posi-ción minoritaria del partido del presidenteen el Congreso, hecho que �empuja� al ti-tular del Ejecutivo a buscar apoyo parla-mentario entre los partidos de oposición; elpapel del propio presidente como figura in-dispensable, �pivote�, a la hora de construirlas coaliciones de gobierno; la tendencia aque el presidente retenga la mayoría de mi-nisterios importantes para personas de supropio partido; el carácter independiente queposee el gabinete respecto de la mayoríaparlamentaria ya que no depende de la con-fianza de los legisladores; la rigidez del man-dato presidencial (con la independencia queeste hecho otorga al titular del Ejecutivo),la que se traduce en márgenes de apoyoparlamentario más acotados hacia el presi-dente, respecto de los primeros ministrosparlamentarios; las presiones que debenpagar los legisladores del partido del presi-dente frente a las ventajas que obtienen sussocios circunstanciales a fin de garantizarsu permanencia en la coalición; el desarro-llo de un ciclo �presidencial� claramentedefinido, con momentos de cooperación ybloqueo en función de los tiempos estable-cidos en el calendario electoral.

En segundo lugar, se contrastó la proposi-ción que señala que los sistemas federalesfavorecen la construcción de coaliciones degobierno bajo sistemas presidenciales. Apartir del estudio comparado de cuarenta ysiete presidencias desarrolladas en diez paí-ses de América Latina, hemos visto que nose establece una relación directa entre am-bos factores. Los presidencialismos de coa-lición se generan en la región tanto en lospaíses federales como en aquellos que asu-men otras modalidades de organización po-lítico-territorial. En este sentido, el elementomás importante y claro a la hora de explicarpor qué se construyen coaliciones de gobier-no en sistemas presidenciales sigue siendo elcarácter minoritario del partido del presidenteen el Congreso. La insuficiencia de apoyoparlamentario obliga a los presidentes a ne-gociar con la oposición a fin de garantizar eltrámite de sus agendas de gobierno.

De todas formas, los cuatro países federa-les de América Latina (Argentina, Brasil,México y Venezuela) presentan caracterís-ticas políticas lo suficientemente disímiles,que resultaría oportuno ahondar en el estu-dio de estos cuatro casos entre sí. Entre es-tas características, ocupan un papel funda-mental las diferencias históricas que medianentre los cuatro casos y la incidencia quelas tradiciones institucionales ejercen sobreel propio estilo de liderazgo presidencial.

En función de lo señalado, podemos respal-dar el comentario de Lijphart anteriormen-te citado: mientras que los estilos de gobier-nos (mayoritarios y consociativos), guardanuna relación estrecha con el número efecti-vo de partidos que existe en el sistema, el

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carácter unitario o federal de la organización territorial del poder no nos brinda pistasfirmes para explicar la formación de los gobiernos de coalición. Desde luego, el númerode casos considerados no permite realizar afirmaciones definitivas al respecto, por lo queresulta importante volver sobre el tema en el futuro.

Anexo: Matriz de datos

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�FUENTE: Chasquetti (2001: 358-359). Con modificaciones tomadas de: Busquet, Chasquetti y Moraes (1998); Amorim Neto(2000); Alcántara Sáez (1999); Molina Vega (2004).

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Coaliciones de gobierno bajo regímenes presidenciales:una aproximación a la experiencia latinoamericana

Referencias

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(multipartidismo moderado), ME (multipar-tidismo extremo).

Siglas de partidos

Argentina: PJ (Partido Justicialista), UCR

(Unión Cívica Radical), FREPASO (FrentePaís Solidario). Bolivia: MNR (Movimien-to Nacionalista Revolucionario), MIR (Mo-vimiento de Izquierda Revolucionario), ADN

(Acción Democrática Nacional), UDP

(Unión Democrática Popular), MBL (Mo-vimiento Bolivia Libre), CONDEPA (Con-ciencia de Patria), UCS (Unión Cívica Soli-daridad). Brasil: PRN (Partido deReconstrucción Nacional), PFL (PartidoFrente Liberal), PSDB (Partido Socialdemó-crata Brasileño), PTB (Partido Trabajadordel Brasil), PPB (Partido Popular Brasile-ño), PMDB (Partido del Movimiento Demo-crático Brasileño), PDS (Partido Democrá-tico Social), PT (Partido de losTrabajadores). Chile: DC (Democracia Cris-tiana), PRD (Partido por la Democracia),PSCH (Partido Socialista de Chile), PRSD

(Partido Radical Social Demócrata). Co-

lombia: PL (Partido Liberal), PCON (Parti-do Conservador). Ecuador: CFP

(Concertación de Fuerzas Populares), ID

(Izquierda Democrática), DP (DemocraciaPopular), FADI (Frente Amplio de Izquier-das), PCE (Partido Conservador de Ecua-dor), PRE (Partido Roldoísta de Ecuador),APRE (Acción Popular RevolucionariaEcuatoriana), PSC (Partido Social Cristia-no), FRA (Frente Radical Alfarista), PUR

(Partido de Unificación Republicana), PLRE

(Partido Liberal Radical de Ecuador). Pa-raguay: PCOL (Partido Colorado). Perú:APRA (Alianza Popular RevolucionariaAmericana), IU (Izquierda Unida), C90(Cambio 90), AP (Acción Popular), PPC

(Partido Popular Cristiano). Uruguay: PC

(Partido Colorado), PN (Partido Nacional).Venezuela: AD (Acción Democrática), CONV

(Convergencia), COPEI (Comité de Organi-zación Política Electoral Independiente),partido inspirado en la democracia cristia-na, MAS (Movimiento al Socialismo), MVR

(Movimiento Quinta República), PPT (Pa-tria Para Todos).

NOTAS

1 Entre otros, Altman (2000); Amorim Neto(2000); Archer y Shugart (1997); Botinelli(1999); Buquet Corleto, Chasquetti yMoraes (1998); Carey (1998); Fernández(1998); Filgueira y Filgueira (1997);Garretón (2001); Lanzaro (1998a, 1998b);Lamournier (1998); Lazarte (1998); Lessa(2001); Mainwaring (1997); Mayorga(2001); Negretto (2003); Siavelis (2001);Thibaut (1998); Von Mettenheim (2001).

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2 Sobre el tema, ver: Sartori (1994); Linz(1994); Mainwaring y Shugart (1997a);Shugart y Carey (1992); Deheza (1998);Chasquetti (2001), entre otros.

3 Loewenstein distingue al menos, cinco for-mas �empíricas� de parlamentarismo: �clá-sica�, típica de la III y IV República France-sa; �híbrido�, propio de Weimar; �frenado�,de la V República Francesa; �controlado�,propio de la República Federal Alemana; �degabinete�, propio de Gran Bretaña. VerLoewenstein (1964: 89-145).

4 Sobre el tema, el enfoque más difundido es elde Lijphart (1999).

5 Sobre el tema, entre otros ver Strom (1990a,1990b); Bogdanor (1983); Colomer y Mar-tínez (1993); De Swaan (1973); Riker (1962).

6 Sobre esta cuestión, ver en especial a Deheza(1998).

7 En este punto, sigo en líneas generales ladefinición de Riker por considerarla lo su-ficientemente clara como para establecer laespecificidad del federalismo. Sin embar-go, le agrego la cuestión de la autonomíaque poseen los distintos niveles de gobier-no para llevar a cabo sus atribuciones y com-petencias, puesto que ésta es elemento cen-tral en la definición de federalismo. VerRiker (1975: 101).

8 Sobre el tema, entre otros, ver Elazar (1968);Friedrich (1950); Duchacel (1970);Colomer (2001).

9 Los datos utilizados se encuentran en el anexo.

10 Los dos presidentes que no terminaron susmandatos con coaliciones minoritarias son:Siles Suazo (Bolivia) y Bucaram (Ecuador).

11 Los tres presidentes minoritarios que no ter-minaron sus mandatos son: Collor (Brasil),Mahuad (Ecuador), Fujimori (Perú).

12 Aunque la capacidad de veto presidencial noes igual en todos los países. Sobre el temaver Mainwaring y Shugart (1997a: 50-53).

13 El caso al que se refiere Altman puntual-mente, es el Itamar Franco, quien siendogobernador del Estado de Minas Gerais,decidió unilateralmente no pagar los inte-reses de la deuda de su estado, desestabi-lizando así a la economía nacional (Altman,2001: 18).

14 Aunque el argumento aquí reseñado deAltman posee un carácter lógico innegable,debemos recordar que en el caso de Chilees el presidente quien nombra a las autori-dades departamentales, limitando así elcarácter autónomo de su accionar.

15 Esto es, Israel, la Cuarta República France-sa, Finlandia, Países Bajos, Dinamarca, Is-landia, Portugal, Bélgica y Noruega.

16 Nuevamente, Israel, Finlandia, Dinamarca,Islandia, Portugal, Bélgica, Noruega, Sue-cia, Luxemburgo, Italia y Mauricio.

17 Suiza, Alemania, India, Países Bajos, Japón,Austria y Papua Nueva Guinea.

18 Venezuela, España, Australia, Canadá, Es-tados Unidos.

19 Colombia, Costa Rica, Grecia, Malta, Fran-cia, Trinidad y Tobago, Bahamas, Jamaica,Barbados, Botswana, Reino Unido y Nue-va Zelanda.

20 En Argentina existe un sistema proporcio-nal con fórmula D�Hondt, el que actúa en

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distritos plurinominales con boletas cerra-das y bloqueadas, lo que permite un impor-tante grado de control de los legisladorespor parte de la dirigencia partidaria. EnVenezuela, por su parte, existe un sistemamixto, con circunscripciones uninominalesy distritos plurinominales. En las circuns-cripciones se aplica el principio de mayo-ría relativa y en los distritos el sistemaD�Hondt. Por su parte, las listas electora-les, en ambos casos, son cerradas y bloquea-das, permitiendo así el control de la diri-gencia partidaria. En Brasil, finalmente, seaplica un sistema de cocientes electoralessobre la base de distritos plurinominales,con listas cerradas y voto preferencial. Valedecir, los partidos determinan quiénes sonsus candidatos, compartiendo los votos ob-tenidos por todos ellos. Sin embargo, loselectores son libres de establecer el ordenen que son elegidos los candidatos. La asig-nación de escaños se produce en un doblenivel: cada partido obtiene cargos por el vo-lumen de votos aportados por todos sus can-didatos. Luego, los diferentes candidatos ob-tienen cargos en función de los votosindividualmente conseguidos por cada unode ellos. Esto hace que las campañas seanfuertemente individuales y, de cara a futu-ras elecciones, los candidatos más �popu-lares� quedan automáticamente posiciona-dos. De tal forma, los legisladores poseenincentivos para actuar en contra de los quedispone el partido, ya que tienen una legi-timidad propia surgida del propio electora-do (Mainwaring y Shugart, 1997b: 286).

21 Para calcular el número efectivo de partidosse sigue el criterio propuesto por Laakso yTaagepera (1979), con los resultados con-tenidos en el anexo.

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