第十四章 电子政务绩效评估 -...
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自20 世纪90 年代以来,电子政务作为信息技术的产物，
被各个国家和地区政府视为信息高速公路建设中的核心工
程，成为提高行政效率、降低行政成本的必选方案。
世界银行首席信息专家罗伯特·舒瓦尔曾估算，发展中
国家的电子政务项目大约有35%完全失败，50%部分失败，
只有15%的项目取得成功。近年来，我国电子政务建设累
计已经投入了大量资金，非常有必要开展绩效评估。
背 景
主要内容
一、电子政务绩效评估概述
二、电子政务绩效评估模型与实践
三、电子政务绩效评估指标体系
绩效与电子政务绩效
电子政务绩效评估内涵及其内容
电子政务绩效评估的原则
第一节 电子政务绩效评估概述
绩效：个人或组织进行某项行为所产生的效果和影响。 这里涉及绩效相关的两个重要方面: 首先,产生绩效的主体可以是组织也可以是个人;绩效所表示的是行为的结果和影响,而不是行为本身。
电子政务绩效主要是指政府在实施电子政务过程中所产生的效果和影响。 就政府角度而言,电子政务已介入政府的管理服务之中,旧的政府绩效管理模式显然不能符合新的电子政务建设需要;就电子政务角度而言,电子政务要获得更长远的发展,必然需要对电子政务应用后产生的效果进行评估。同政府绩效相比,电子政务绩效主要是指电子政务活动所带来的绩效,包括电子政务的投入、产出、效果与影响等方面,它是政府绩效的重要组成部分。
1.绩效与电子政务绩效
电子政务绩效主要关注以下几个方面的内容：
1. 社会公众满意度。 建设电子政务的目的就是为了提高公共服务水平,因此公众的满意度、企业的满意度以及相关机构业务合作过程中的满意度是关键。
2. 成本—收益。 电子政务绩效必须要衡量电子政务建设项目的效用,避免电子政务建设呈现出比规模、比设备等贪大求全的趋势,项目建设规模不断膨胀,边际成本远远大于边际收益的不良现象。
3. 运作管理。 主要体现在政府网络系统建设过程中的渠道畅通和电子政务管理平台的适应性和扩展性。
4. 社会效益。
电子政务绩效评估：是指由专门的机构和人员依据大量的客观事实和数据,按照专门的规范、程序,遵循统一的标准和特定的指标体系,通过定量定性对比分析,运用科学的方法,对电子政务建设的投入、产出和效益所做出的客观、公正和准确的评判。
电子政务评估的范围主要侧重以下几个方面： 1. 电子政务基础设施
2. 电子政务信息资源
3. 社会接受程度
4. 政府电子化服务供给水平
5. 电子政务领导能力
6. 政府变革情况
2.电子政务绩效评估内涵及其内容
电子政务绩效评估必须遵循一定的原则,才能保证评估结果有效,有针对性。 具体来说,电子政务绩效评估应遵循如下原则： (一) 科学性原则 电子政务绩效评价要有科学的规定性,各个评估指标的概念要
科学、确切、有精确的内涵和外延、计算范围要明确、不能含糊其辞、不能有不同的解释、不能各有所取。 评估指标必须与绩效、效益的科学概念相一致。
(二) 系统优化原则 对电子政务进行绩效评估是一个广泛、综合的系统性问题,必
须建立若干指标进行衡量,才能评估其全貌。 这些指标必须相互联系、相互制约。 系统优化原则要求评估指标体系要统筹兼顾各方面的关系,包括统筹电子政务在“经济效益、社会效益、管理效益”等方面的关系,统筹当前与长远之间的关系,整体与局部的关系,技术与经济之间的关系,定性与定量之间的关系等。
3.电子政务绩效评估的原则
(三) 通用可比性原则 电子政务的绩效评估,不仅仅涉及纵向比较,也应进行横向比较。
因此,评估指标体系的设计必须在两个方面具有通用性和可比性: 一是对同一单位不同时期进行比较时,评估指标要具有通用性、可比性;
二是对条件不同、任务不同的单位进行横向比较,要根据各单位在实现电子政务过程中的共同点进行设计,同时采取调整权重的方法,适应不同性质、不同类型的单位。
(四) 实用性原则 在基本保证评估结果的客观性、全面性的条件下,指标体系尽可
能简化。计算方法、表述方法简便、明确、易于操作,便于在计算机上进行统计分析。 在评估过程中体现质量控制原则,依靠评估数据
的准确性、可靠性和计算评估方法的正确实施来保证整个评估过程的质量。
(五) 目标导向原则 电子政务绩效评估的目的不是单纯地评出优劣和名次,而是要引导和鼓励电子政务建设朝着正确的方向和目标发展,指标体系在设计过程中就要具有正确的目标导向作用。 贯彻目标导向原则,需要明确电子政务绩效评估的目标,例如一方面要重视成本—收益,另一方面也要重视公众满意度;一方面要把信息技术的应用推广作为目标,另一方面也要考虑到政府机构的安全性原则。 此外,提高工作人员的信息化技术水平也应得到足够的重视。
国外电子政务评估实践 电子政务绩效评估的模型
电子政务绩效评估的实践
第二节 电子政务绩效评估模型与实践
1.联合国：综合性的国家电子政务评估体系
联合国从2003年开始每年发布以其成员国为评测对象的全球电子政务测评报告，电子政务绩效评估的指标体系主要包括电子政务完备性指数（E-government Readiness Index）和电子政务参与指数（ E-government Participation Index）,并通过加权平均计算得出各国的“电子政务指数”。
1.国外电子政务评估
一级指标 二级指标
电子政务完备性指数
政府网站评估指数
基础设施指数
人力资本指数
电子政务参与指数
教育、健康、社会福利、财政、就业等
国外电子政务评估
2. 埃森哲咨询公司
采用综合评估方式，对一些代表性国家的政府门户网站，提出一套评价指标体系。它的评估特点是侧重于客户服务，使用服务成熟度（70%）和服务精细度（30%）两个指标进行加权平均计算电子政务的整体成熟度。
一级指标 二级指标 三级指标
总体成熟度
服务成熟度、
信息在线发布
交互、在线办理
服务成熟广度：在线服务的比例
服务成熟深度：提供服务的完备程度
服务精细度：
客户关系管理
洞察力
供给能力
互动性
组织
网络
国外电子政务评估
3. 布朗大学
自2001年，美国（Brown）大学公共行政中心每年都要发布一个《全球电子政务》报告，对各国政府提供的网上信息和服务进行测评和排名。测评重点放在政府网站提供的服务。
测评内容 在线信息、在线服务、隐私和安全、残疾人接入、外语接入、广告、使用者费用情况、沟通工具
打分情况 100分：18个指标，每个4分；28个指标，每个1分
测评方式 所有样本均在政府网站上获取
测评对象 全球198个国家的政府网站
布朗大学关于电子政务绩效评估体系
电子政务绩效评估的模型是指在对电子政务的实施效果进行评估的过程中所运用的方法的集合,是对这些方法的理论上的概括。 随着人们对于电子政务研究的深入,关于电子政务绩效评估的模型也越来越多,这里主要介绍电子政务绩效评估的两种模型: 4Es 模型和平衡计分卡模型。
(一) 4Es 模型 4Es 模型是政府绩效评估的主要模型之一。 4Es 模型是建立在3E
模型基础上的,20 世纪60 年代,3E 评价法最早在美国被提出并广泛使用,然而随着新公共管理运动的发展,人们对于公平等理念越来越重视,3E 评价法逐渐发展成为4Es 模型。 4Es 模型中主要包含四个指标,
即4E: 经济(economic)、效率(efficiency)、效果(effectiveness)、公平(equity)。
2.电子政务绩效评估的模型
1. 经济。 经济指标关心的是“投入冶项目,如何使投入的项目
作最经济的利用。 换句话说,经济指标要求的是以尽可能低的成本来完成既定项目,而并不考虑品质问题。
2. 效率。 效率指标通常包括: 服务水准的提供、活动的执行、
服务与产品的数量、每项服务的单位成本等。 因此,效率可以简单地理解为投入与产出之间的比例关系。
3. 效果。 效果所关心的问题在于: 情况能否得到改善。 通常
是指服务的程度,使用者的满意度等很难量化的变量。
4. 公平。 公平指标通常指接受公共服务的团体或个人所质疑
的公正性而言,通常无法在市场机制中加以界定出来,衡量起来也有一定的困难。
(二) 平衡计分卡模型 平衡计分卡(Banlanced Scorecard)是 1992 年由罗伯特·卡普兰
(RobertS. Kaplan)和戴维·诺顿(David P. Norton)提出的一套用于企业绩效评估的理论。 该方法通过财务、顾客、内部业务流程、学习
与成长四个维度将组织的战略转化为绩效评估的目的、指标、目标和行动,来管理组织的绩效,并要求四个维度之间保持适度的平衡。
1. 财务维度。对于政府来说,财务维度主要指政府的行政行为所消耗的一切经济支出,即行政成本。 主要衡量指标有行政成本降低率、预算节约率等。
2. 顾客维度。 这里的顾客主要就是指公众。 顾客层面的核心指标包括顾客的覆盖率、顾客的满意度、顾客的支持度等。
3. 内部业务流程维度。内部业务流程即政府内部的管理流程,即从政策的制定、实施到监督、反馈的整个流程。 政府的内部流程衡量指标包括三个方面,即创新指标、运营指标与售后服务指标。
4. 学习和成长维度。对于政府来说,其学习和成长维度层面,我们可以参照企业的学习和成长层面来设定,由于内部的人、系统、组织程序的实际能力与政府所需要的理想的能力存在一定的差距,为了弥补这个差距,就必须保证政府组织内部的学习和成长。
基于对四个维度的分析,我们可以构建出电子政务绩效评估的平衡计分卡模型：
电子政务绩效评估的平衡计分卡模型
电子政务绩效评估的平衡计分卡模型,将用户的满意
度的观念引入评估指标体系当中,符合近年来学者们所追
求的“建设顾客导向型政府”、“服务型政府”的要求,
同时,丰富了电子政务绩效评估的主体,对于电子政务绩效
评估的发展具有重要的作用。 但是,在该模型中,忽视了
对于成本和收益的经济效益和效率问题的考量,并且,对于
不同的指标没有设置权重上的差别,这是其需要完善的地
方。
小结
目前,许多国家的政府部门、专业研究机构和国际组织都开展了电子政务绩效评估研究和相关实践,发布了一系列研究报告。
(一) 美国的电子政务绩效评估
美国是最早推动电子政务绩效评估的国家。 美国电子政务的绩效评估是由总统管理委员会(PMC)领导,由总统行政办公室和美国联邦管理和预算办公室(OMB)共同执行,实际操作中主要由 OMB 执行。 OMB 下属两大分支机构CIO委员会和 FEA PMO管理办公室。 2003 年,“联邦事业架构”(FEA)将“绩效参考模型”纳入其中,形成了比较完整的组织架构。
3.电子政务绩效评估的实践
“绩效参考模型”是整个联邦事业架构中最为重要和根本的一个模型,旨在建立一套标准化的电子政务项目评估体系,主要由六大评估领域构成,包括对任务和业务结果的评估、对用户结果的评估、对业务流程及活动的评估、对人力资本的评估、对技术的评估以及对其他固定资本的评估。
美国电子政务绩效评估的“黑箱”系统由输入价值和输出价值相联结,是基于系统分析模型的单线式流程。
美国绩效参考模型
美国联邦政府的绩效评估模型
美国的电子政务绩效评估是一种“以公民为导向、以结果为目标”的全方位评估，它将网上服务的提供作为出发点，着重于网上业务处理能力的全面测评。
该“黑箱”以公民满意度为核心，电子政务的直接输出效果表现为业务处理的准确性、及时性、协同性以及对公民反馈业务的再处理四个方面；而间接的评估指标则包括通过电子政务的实施,政府财务状况、安全及隐私、与公民的信息互动、政府的管理及创新等方面发生的变化和转型。 这些外围的变化因素对于评估来说也是不可或缺的,对于政府电子政务建设的下一步决策和政府职能创新有着重大的意义。
(二) 欧盟的电子政务绩效评估
近10 年来,欧盟在推动信息化建设中,开展各个领域的绩效评估是贯穿始终的一项工作。 评估为欧盟准确了解信息化发展现状,制定和调整信息化发展战略提供了科学依据,为确保各种政策和行动计划的落实提供了检查手段,也为各成员国相互交流和学习提供了平台。
1. 评估对象。 在评估对象的选择上,欧盟选择了20 个最具代表性、比较常用的基本公共服务作为考察对象。
首先,是为市民提供的基本服务。 其中包括12 项内容。
2. 评估指标。
欧盟的电子政务绩效评估
首先,从服务提供的角度设立了两个核心指标,即“在线成熟度冶和“完全在线获得程度”。 为了衡量在线成熟度,建立了电子化服务成熟度的 5 级模型。
其次,从公共服务的需求方,即使用者的角度,提出了“以用户为中心”的复合指标,并进行了探索性评估。 以用户为中心的指标主要反映了个人数据安全性、减少行政负担、服务渠道、可接入标准。
最后,是对政府门户网站的评估指标。 包括: 通过国家门户网站获得基本公共服务的数量、提供个性化服务的情况、提供目标性服务的情况、可用性情况。
(三) 中国电子政务评估实践 我国最早开始电子政务绩效评估是在2000 年,其标志
是当时北京市政府发起的政府网站评议活动。 经过十多年的发展,我国电子政务绩效评估的主体主要包括政府和第三方机构,其中: 政府主要有中央政府和各级地方政府的相关部门;第三方机构主要有时代计世资讯有限公司、中国电子信息产业发展研究院等。
中国电子政务绩效评估工作处于由基础设施评估向内容和绩效评估的过渡期,全面评估工作才刚刚起步。 这个阶段,无论从评估对象和指标上,还是从评估主体上,都显示出明显的阶段性特点。
中国电子政务绩效评估
电子政务绩效评估指标体系
电子政务门户网站的评估指标
电子政务绩效评估的参考性指标
第三节 电子政务绩效评估指标体系
作为电子政务绩效评估的核心要素,评估指标体系用以明确电子政务绩效评估的具体内容和指标权重等,包括评估指标、指标权重、指标评估标准、指标评分方法等内容。 评估指标体系的设计是电子政务绩效评估的重要环节和主要内容之一。
(一) 绩效评估指标与电子政务绩效评估指标 绩效评估指标的概念来源于关键绩效指标(KPI),是指通过对组织
内部流程的输入端、输出端的关键参数进行设置、取样、计算、分析,以衡量流程绩效的一种目标式量化管理指标,是把组织的战略目标分解为可操作的工作目标的工具,是组织绩效管理的基础。
电子政务绩效评估指标是指在电子政务绩效评估过程中,为了保证评估的科学性、全面性、客观性而设计的一套量化式的变量体系。 电子政务绩效评估指标体系作为电子政务绩效评估的核心要素,不仅能够保证对已有电子政务建设情况进行科学、全面、客观的评估,而且能够正确指引今后电子政务建设的发展方向。
1.电子政务绩效评估指标体系
(二) 确定指标体系的原则
确定指标体系时应遵循 SMART 原则。 S 代表具体(Specific),指绩效考核要切中特定的工作指标,不能
笼统。
M代表可度量(Measurable),指绩效指标是数量化或者行为化的,
验证这些绩效指标的数据或者信息是可以获得的。
A代表可实现(Attainable),指绩效指标在付出努力的情况下可实现,避免设立过高或过低的目标。
R代表现实性(Realistic),指绩效指标是实实在在的,可以证明和观察。
T 代表有时限(Time bound),注重完成绩效指标的特定期限。
由于评估主体的多样性,以及评估对象的不同,例如中央政府门户网站、中央各部委门户网站、省级政府门户网站、地市级政府门户网站等,评估的指标也存在着多样性,但其本质上都是在评估指标体系的原则和要求的框架之内进行设计的。 以“第八届中国政府网站绩效评估结果”所公布的省级政府门户网站评估指标体系为依据进行分析：
2.电子政务门户网站的评估指标
续表
评估指标
评估指标
评估指标
上述指标体系分为这样几个维度: 政府信息公开、在线办事、公众参与、工程建设领域专项评估、网站性能及设计、用户调查和日常保障。 在这些维度的基础上,通过分层确定了三级具体的指标变量,并且赋予了每一层级相应的权重。 从总体上说,该指标体系满足
SMART 原则所要求的具体、可测量、可执行、现实、时限性这些特点， 并且在信度和效度上都满足要求。
评估指标
我们可以将该指标体系分为两个大的方面: 即对于网站公布内容的测评和网站自身建设的测评。 从该指标体系中我们可以看出,其中涉及的大部分内容是对于网站内容的评估,其权重占到整个测量的66%。 而对于网站自身建设的评估仅占34%,并且,对于网站自身建设的一级测评指标中的日常保障指标并未做详细划分,并没有将网站的建设成本,网站的创新发展纳入评估指标体系当中。 据此,我们认为应该在该评估指标体系中加入以下部分来完善该评估指标体系 。
省级政府门户网站应增加的评估指标体系
不同的研究机构从不同的角度,根据各自的理解提出了不同的电子政务绩效评估的指标。
(一) 联合国与美国行政学会的评估指标体系 联合国经济与社会事务部与美国行政学会从2002 年起开始发布全
球电子政务测评报告。2002年5月,公布了2001年度全球电子政务发展状况研究报告,提出的电子政务绩效评估的指标体系主要包括三个方面: 政府网站状况、基础设施状况和人力资源状况。
联合国与美国行政学会的评估指标体系
3.电子政务绩效评估的参考性指标
(二) 哈佛大学国际发展中心的评估指标体系 当前国际上的电子政务成熟度(Readiness)研究为绩效评估研究
提供了广阔的思路。哈佛大学国际发展中心(Centre for International Development atHarvard University)在2001—2002年对网络就绪指数(NRI)进行研究,提出了包括网络使用情况(Network Use)和“加速”要素(Enabling Factors)两部分的分析框架。
(三) IBM公司的评估指标体系 IBM政府事务研究中心于2007 年发布了一份题为《评估电子政务
绩效》(Measuring the Performance of E Government)的研究报告。 该报告把电子政务绩效评估平行分成三个部分,即投入(Input)、产出(Output)和结果(Outcome),并把电子政务绩效评估在导向上分为技术导向型评估和服务导向型评估两种评估体系(后者是今后电子政务绩效评估的发展方向)。 IBM的报告为我们研究和总结当前电子政务绩效评估工作提供了一个参考框架。
(四) 埃森哲咨询公司的评估指标体系 埃森哲咨询公司(Accenture)从 2002 年开始对国家级电子政务
进行量化测评,测评内容为政府门户网站的服务事项,在评价电子政务发展水平时采用电子政务“总体成熟度冶的概念,总体成熟度包括服务成熟度指标和客户关系管理指标,其中: 服务成熟度占 70% ,客户关系管理占30%。
谢谢！