농산물 안전관리 제도의 적용실태와 개선방안: gap를 중심으로 · 2019. 1....

연구보고 R567 | 2008. 11.

농산물 안전관리 제도의 적용실태와 개선방안: GAP를 중심으로

김 성 훈이 계 임한 혜 성

부 연 구 위 원

연 구 위 원

연 구 원

연구 담당

김 성 훈

이 계 임

한 혜 성

부연구위원

연 구 위 원

연 구 원

연구총괄, 제1장, 제2장, 제3장, 제5장 집필

제3장 집필

제2장, 제4장 집필

i

머 리 말

최근 농산물의 안전 관리에 대한 정책 수요가 높아지고 있는데, 이는 소

득 수준 향상에 따른 우리 국민의 관심 증대와 농산물 생산‧가공‧유통과정

의 산업화‧규모화에 따른 식품 위해 사고 발생 빈도 증가 등에 따른 결과

이다.

그동안 정부는 농산물의 안전성 수준을 제고하기 위해 몇 가지 안전관리

제도를 운영해 왔는데, 그 중 우수농산물관리제도(GAP: Good Agricultural

Practices)는 농림수산식품부가 의욕적으로 추진하고 있는 농산물 안전관리

제도중의 하나이다. 3년간의 시범 사업 후 2006년부터 본격적으로 운영되

고 있는 GAP 제도는 제도 차체의 우수성에도 불구하고 아직 성공적으로

정착하지는 못하였다.

이 보고서는 우리나라의 농산물 안전관리 제도 중에서 GAP의 적용 실

태와 향후 발전 방안을 제시하는 데 주요 목적을 두고 작성되었다. 특히

GAP의 현장 적용 실태의 부문별 분석을 바탕으로 구체적인 발전 방안을

제시하여, 관련 정책에 상당한 도움이 될 것으로 기대된다.

끝으로 본 연구에 도움을 주신 농림수산식품부, 국립농산물품질관리원,

GAP 농산물 생산‧유통‧인증업체 관계자 여러분께 진심으로 감사를 드린다.

2008. 11.

한국농촌경제연구원장 오 세 익

iii

요 약

이 보고서는 우리나라의 농산물 안전관리 제도 중에서 우수농산물관리

제도(GAP: Good Agricultural Practices)의 적용 실태와 향후 발전 방안을

제시하는 데 목적을 두고 작성되었다.

주요 연구 내용은 우리나라 농산물 안전관리제도의 여건 및 현황, 우수

농산물관리제도(GAP)의 적용 실태, 선진국의 GAP 적용 현황 및 시사점,

GAP의 개선 방안 등으로 구성되어 있다.

우리나라 농산물 안전관리 제도는 농산물 안전성조사제도, 우수농산물

관리제도(GAP), 이력추적관리제도(Traceability), 친환경인증제도, 유전자

변형농산물(GMO)표시제도, 농산물 안전안심 서비스(SafeQ system), 품질

인증제, ISO 등이 있다. 대부분의 안전 관리제도들이 주로 생산단계의 안

전 관리에 치중한 반면, GAP는 농장에서 식탁까지(Farm to table)의 농산

물 위해요인을 관리하여 이력추적시스템을 통해 안전성 관련 사고를 사전

‧사후적으로 대처하는 종합적인 시스템이다.

정부는 GAP의 장점을 인지하여 중점 추진 제도 중의 하나로 선정하고

3년간의 시범 사업 후 2006년부터 본격적으로 운영하고 있는데, 2007년

GAP의 참여 품목 및 농가는 100품목 16,796농가에 달하고 있다. 또한 향

후 GAP 정착을 위해 2013년까지 총 2,084억의 예산을 투입하여 GAP 이

행율을 전체 청과물 유통량 기준 10% 이상으로 끌어올릴 계획을 추진하고

있다.

그럼에도 불구하고 아직 우리나라에서는 성공적으로 정착되지 않고 있

는데, 그 원인으로는 첫째, 다른 농산물관련 인증(예: 친환경 인증)과 달리

GAP에 대한 소비자 인지도가 낮아 소비 확대로 이어지지 않는 점 둘째,

GAP 농산물 가격이 일반 농산물과 큰 차이가 없어 산지 농가나 관련 업체

들의 참여를 유인하지 못하는 점 셋째, GAP 기준 적용이나 인증 심사가

지나치게 까다로운 점 등이 있다.

이상의 문제들을 해결하고 최종적으로 GAP의 성공적인 정착을 위해

iv

GAP의 현장 적용 실태를 부문별로 분석한 결과, 구체적인 내용은 다음과

같다.

① 농가 홍보 및 교육

GAP에 참여하는 산지 농가들을 대상으로 실시한 GAP 인증을 위한 의

무교육 등에 대한 만족도는 59%로 낮은 수준이었다. 이는 현행 GAP 교육

이 농가의 수준과 교육 수요를 고려하지 않은 획일적인 집체교육 중심으로

진행되고 있기 때문인 것으로 분석되었다.

② GAP 기준

GAP가 설정하고 있는 기준은 필수항목 74 항목, 권장항목 36 항목으로

총 110항목으로 구성되어 있는데, 항목이 지나치게 많다는 지적이 산지에

서 나오고 있다. 이에 대해 주관기관인 농촌진흥청에서는 현재 보완 작업

을 통해 총 항목수를 50여개로 줄이고 있다.

③ 이력사항 관리

GAP 농산물의 이력사항관리 시스템은 산지 농가의 영농일지 작성부터

시작되어 소비자가 인증번호 등을 통해 그 내용을 검색할 수 있도록 하고

있다. 현장 조사 결과 산지 농가들의 이력사항 전산 입력 비율은 극히 낮

은데, 이는 산지의 낮은 정보화 비율(약 30%)에 기인한 결과이다. 또한 종

합적인 이력사항 관리 시스템을 한국농림수산정보센터 등에서 구축‧운영

하고 있으나, 전국적인 시스템 통합이 완료되지 않고 있다.

④ GAP 관리 시설

GAP 농산물이 경유하는 산지 GAP 관리 시설이 부족해 GAP 인증 확대

에 걸림돌이 되고 있다. 특히 쌀을 제외한 과일‧채소류, 특용작물 등의 경

우 인근에 GAP 관리 시설이 있는 경우가 적어서 출하 농가의 불편이 크

다. 한편, 굳이 GAP 시설을 경유할 필요가 없는 예외품목 지정이 실제 이

루어지고 있지 않아 문제가 되고 있다.

v

⑤ GAP 농산물 판매 및 구매

GAP 농산물이 소비지에서 판매되는 비율이 낮은 수준이다. 이는 GAP

농산물에 대한 소비지 시장이 형성되지 못하고 GAP 농산물의 안정적인

공급이 이루어지지 못하는 등의 원인에 따른 결과이다. 또한 친환경 인증

과 GAP 인증을 둘 다 받은 농산물의 경우 양자의 인증 표시를 모두 부착

하여 판매되는 경우도 많은 것으로 나타났는데, 이는 GAP 인증의 인지도

가 낮기 때문인 것으로 분석되었다.

⑥ GAP 인증

생산 농가의 GAP 인증의 경우 인증을 위한 검사료 부담이 크고, 인증과

정에서의 불만이 발생하고 있는 것으로 조사되었다. 한편 민간인증기관은

낮은 인증 수수료 등으로 인해 수익모델 창출이 어렵고, 대부분이 영세하

여 효과적이고 객관적인 인증 심사 업무가 수행되지 않고 있다.

⑦ GAP의 소비자 인식

GAP에 대한 소비자 인지도는 과거에 비해 향상되었지만, 친환경 인증

등에 비해서는 상대적인 인지 수준이 낮은 것으로 조사되었다. 이에 따라

GAP 농산물에 대한 추가지불의향도 생산자의 기대 수준을 하회하고 있어,

GAP 농산물의 가격 프리미엄 형성에 장애가 되고 있다.

⑧ GAP의 성과

GAP 제도 도입을 통한 농산물 안전성 제고 효과는 아직 명시적으로 밝

히기는 어려우나 잠재적인 안전성 제고 효과가 있는 것으로 추정되어 긍정

적으로 해석되었다. 한편 경제성측면으로는 아직 가시적인 성과가 발생하

지 않는 것으로 나타났고, 기타 GAP 농산물의 품질 균일화 및 해외 바이

어의 신뢰도 증진 등의 효과가 있는 것으로 나타났다.

⑨ GAP의 참여 및 회피 유인

GAP의 계속적 참여 여부에 대해서는 참여자 모두 긍정적으로 응답하였

vi

으나, 반드시 참여하겠다는 응답은 산지 농가 및 소비지 업체가 낮게 나타

나 대조를 보였다. GAP 참여를 저해하는 요인으로서 산지 농가는 GAP 기

준에 따른 영농 방법 수정과 심사 준비의 어려움을 지적하였고, 산지 업체

는 GAP 농산물의 판로 부족과 정부 지원 미흡 등을 제시하였다. 소비지

업체는 GAP 농산물에 대한 낮은 소비 수요를 제기하였고, 민간인증기관은

GAP 업무를 통한 수익 창출이 어려운 점을 참여 저해 요인으로 들었다.

GAP의 장기 발전 방향으로는 첫째, 우리나라 GAP 제도 관련 정책이

나 사업의 최종 지향점은 ‘인증 사업’이 아닌 ‘안전 관리 시스템 구축 사

업’이 되어야 하고, 둘째 정부 주도의 GAP 제도 운영에서 민간 부문의 자

율적 운영으로의 전환을 단계적으로 유도해야 한다. 이는 기존의 GAP 관

련 정부 정책의 방향 전환을 필요로 하는 것으로 추가적인 논의가 뒤따를

것으로 판단된다.

또한 세부 개선방안으로 GAP 농산물의 국내 거래 및 수출 확대, GAP

인증 시스템 개선, GAP 제도의 관련 인프라 강화, GAP 제도의 교육 및

홍보 체계 개선 등이 제안되었다. 이들 개선방안은 앞서 제시한 장기 방향

의 중간 다리 같은 기능을 하는 것으로 현 GAP 운영 틀이 최종적으로 변

화되기까지 소요되는 기간 동안 GAP 제도의 효율성을 배가시키고, 민간

부문의 참여를 유도하는 데 초점을 두었다.

vii

ABSTRACT

An Empirical Analysis and Suggestion about Korean Safety Management System of Agricultural Products: Focusing on Good Agricultural Practices

Among the safety management systems of agricultural products in Korea, GAP(Good Agricultural Practices) is one of the most effective systems, which manages safety of agricultural products from farm to table. Even though Korean government has continuously shown the endeavor to get GAP off the ground, GAP does not successfully work yet.

The main goal of this research is to analyze the current shape of GAP in Korea, and then to showcase a few suggestions to improve GAP system.

Empirical analyses present the current problems of Korean GAP system: low level of recognition about GAP, imperfect system of trace-ability, shortage of facilities for GAP products, and insufficient financial compensation to participants.

In order to solve these problems, this research suggests several things as following: to increase the market size of GAP products, to im-prove the GAP system, to offer more powerful infrastructure for GAP par-ticipants, and to strengthen public relations about GAP.

Basically, Korean government needs to know that GAP is not “certification” to guarantee the safety or quality of agricultural products, but “system” to manage the level of safety of agricultural products from farm to table. The discussion from the research may contribute for better food safety system in Korea.

Researchers: Kim Sounghun, Lee Kyei-Im and Han Hye-sungE-mail address: [email protected]

ix

차 례

제1장 서론

1. 연구의 필요성과 목적 ··········································································1

2. 선행연구 검토 ························································································3

3. 연구 범위와 방법 ··················································································5

3.1. 연구범위 ··························································································5

3.2. 연구 방법 ························································································5

제2장 농산물 안전관리 제도의 여건과 현황

1. 농산물 안전관리 제도의 여건 변화 ····················································7

1.1. 식품 소비 패턴과 농산물의 수급 변화 ·······································7

1.2. 농식품의 안전성 위해 실태 ··························································9

2. 우리나라 농산물 안전관리 체계 및 관련 제도 ·······························12

2.1. 농산물 안전관리 행정 체계 및 관련 법률 ································12

2.2. 농산물 안전관리 제도 ··································································15

제3장 우수농산물관리제도(GAP)의 적용 실태 분석

1. GAP의 현황 ·························································································25

1.1. GAP 제도의 기본 내용 ·······························································25

1.2. GAP 제도의 참여 현황 ·······························································30

2. GAP의 부문별 적용 실태 분석 ·························································40

2.1. GAP 농가 교육 ············································································40

2.2. GAP 기준 ······················································································42

2.3. 이력 사항 ······················································································44

2.4. GAP 관리 시설 ············································································49

2.5. GAP 농산물 판매 및 구매 ··························································51

x

2.6. GAP 인증 ······················································································56

2.7. GAP에 대한 소비자 인식 ···························································65

2.8. GAP의 성과 ··················································································81

2.9. GAP의 참여 및 회피 유인 ··························································86

제4장 선진국의 GAP 적용 현황 및 시사점

1. 선진국의 GAP 적용 실태 ································································91

1.1. 일본 ································································································91

1.2. EU ··································································································99

1.3. 미국 ······························································································106

2. 국가별 GAP 주요 세부 기준 비교 ·················································109

2.1. 이력사항 관리 ·············································································110

2.2. 비료 및 양분 관리 ·····································································110

2.3. 농약 관리 ····················································································110

2.4. GAP 시설 ····················································································111

제5장 GAP의 개선 방안

1. 기본 방향 ···························································································113

1.1. GAP 제도의 당위성 및 여건 분석 ··········································113

1.2. GAP 제도의 장기 발전 방향 ····················································116

2. 세부 개선 방안 ··················································································117

2.1. GAP 인증 시스템 개선 ·····························································118

2.2. GAP 농산물의 국내 거래 및 수출 확대 ·································122

2.3. GAP 제도의 관련 인프라 강화 ················································124

2.4. GAP 제도의 교육 및 홍보 체계 개선 ·····································126

부록: 국가별 GAP 세부 관리 기준 비교 ············································129

참고문헌 ·····································································································153

xi

표 차례

제1장

표 1-1. 선행연구와의 차별성 ·································································4

표 1-2. GAP 제도 참여자 조사 개요 ····················································6

제2장

표 2-1. 농축수산물 수출입 현황 비교 ··················································8

표 2-2. 전체 농식품에서의 중국산 비중 ···············································9

표 2-3. 최근 농식품 위해 안전사고 ····················································10

표 2-4. 섭취장소별 식중독 발생현황 ··················································11

표 2-5. 주요 섭취 장소별 식중독 발생 건수당 환자수 추이 ···········11

표 2-6. 농산물 안전 관리 관련 법령의 주요 내용 ····························14

표 2-7. 주요 기관별 농산물 안전관리 업무 ·······································15

표 2-8. 농산물 안전 관련 주요 제도 ··················································16

표 2-9. GAP와 친환경인증제 비교 ······················································18

제3장

표 3-1. GAP 관련 업무 ········································································27

표 3-2. GAP인증 대상 품목(100품목) ·················································28

표 3-3. 정부의 GAP 시설 관련 지원 추이 ········································29

표 3-4. GAP 인증농가의 지역별 분포(2007년 기준) ························30

표 3-5. GAP 인증농가의 재배 품목별 현황(2007년 기준) ···············31

표 3-6. 수출 농산물의 GAP 인증 조직 현황 ·····································33

표 3-7. GAP 관리시설 지정현황(2008.3.31기준) ·······························34

표 3-8. GAP 민간인증기관의 지정 현황 ············································36

표 3-9. GAP 민간인증기관 현황 ·························································37

표 3-10. 주요 민간인증기관의 GAP 인증 실적(2007년 기준) ·········38

xii

표 3-11. GAP 인증업무 매출의 비중 ··················································39

표 3-12. GAP 농가 교육의 만족도 ·····················································41

표 3-13. 우수농산물 관리 기준 ····························································42

표 3-14. 주요 GAP 생산단계 관리 기준의 준수 난이도(복수 응답) ·· 44

표 3-15. 이력추적등록 실적(2008. 3. 31. 기준) ································46

표 3-16. 영농일지의 기록 주체 ····························································47

표 3-17. 산지 및 소비지 업체의 이력 사항 관리 ·····························48

표 3-18. GAP 인증 시설 당 농가수, 재배면적, 생산계획량 ············50

표 3-19. 농산물의 인증 표시별 판매 비중(산지 업체) ·····················52

표 3-20. 농산물의 인증 표시별 판매 비중(소비지 업체) ·················53

표 3-21. GAP 농산물의 판매 방식 ·····················································54

표 3-22. GAP 농산물의 판촉 내용 ·····················································55

표 3-23. GAP 농산물의 구매 방식 ·····················································55

표 3-24. GAP 인증의 농가 불만 사항 ················································57

표 3-25. GAP 시설 지정의 업체 불만 사항 ······································61

표 3-26. GAP 인증 수수료 적정 가격 ················································63

표 3-27. 농산물 안전성 관련 제도의 인지도 ·····································66

표 3-28. 우수농산물인증제(GAP) 인지경로(중복응답) ······················67

표 3-29. 우수농산물인증제(GAP) 농산물 구입 경로 ························69

표 3-30. GAP 농산물 구입 시 확인여부 ············································71

표 3-31. GAP 인증 표시로 연상되는 내용(중복응답) ·······················72

표 3-32. 인증품에 대한 구입의사 ························································73

표 3-33. 인증농산물에 대한 소비자의 지불의향가격 ························74

표 3-34. 로짓모형의 독립변수 설명 ····················································75

표 3-35. 추정모형표 ··············································································76

표 3-36. 농산물 안전성 제고를 위한 역할의 중요성 평가 ··············77

표 3-37. 식품안전성 확보를 위한 우선순위 ·······································78

표 3-38. 식품안전성 확보를 위해 중요하다고 생각하는 요인 ·········79

표 3-39. 우수농산물인증(GAP) 제도가 가장 필요한 농산물 품목 ····79

xiii

표 3-40. 농산물 안전성 확보를 위해 필요한 사항 ····························80

표 3-41. 잔류 농약의 세부 조사 실적(2007년 기준) ························82

표 3-42. GAP 참여의 안전성 제고 기여도 ········································83

표 3-43. GAP 참여를 위한 초기 투자비용(인건비 제외) ·················84

표 3-44. GAP 농산물의 유통 단계별 가격 ········································85

표 3-45. GAP의 향후 계속 참여 여부 ················································87

표 3-46. GAP 참여 저해 요인 ·····························································88

제4장

표 4-1. 인증서별 관리기준 ···································································95

표 4-2. 우리나라와 일본의 GAP 비교 ················································97

표 4-3. 관리영역(14영역) ····································································102

표 4-4. 우리나라와 EU의 GAP 비교 ················································105

표 4-5. 한국, 유럽, 일본의 GAP 주요 세부 기준별 특징 비교 ···· 109

제5장

표 5-1. GAP의 환경 분석(SWOT) ·····················································115

xiv

그림 차례

제2장

그림 2-1. 가구의 신선/가공식품 및 외식비 증가추이 ·························8

그림 2-2. 농산물 안전관리 행정체계 ··················································13

그림 2-3. 농산물 안전관리 체계 및 관련 법령 ·································13

그림 2-4. 안전 관리 제도의 단계별 적용 현황 ·······························17

그림 2-5. GAP 인증 표시 ·····································································20

그림 2-6. 이력추적 인증 표시 ······························································20

그림 2-7. 친환경 인증 표시 ·································································21

그림 2-8. 농산물 인증제도 통합 추진 계획 ·······································24

제3장

그림 3-1. GAP 제도 시행 체계 ···························································26

그림 3-2. GAP 인증 농산물 표시 양식 ··············································45

그림 3-3. 팜투테이블(farm2table)의 서비스 구성도 ···························45

그림 3-4. GAP 농가 인증 철차 ···························································57

그림 3-5. GAP 시설 지정 절차 ···························································60

그림 3-6. 민간인증기관 지정 절차 ······················································62

그림 3-7. 복수 인증마크 부착 사례: 쌀 ·············································65

그림 3-8. 우수농산물 인증표시 마크 경험 여부 ·······························67

그림 3-9. GAP 인지 소비자 중에서 구입 경험 ·································68

그림 3-10. GAP인증 농산물 구입처 ····················································69

그림 3-11. GAP인증 농산물을 구입하는 이유 ···································70

그림 3-12. GAP인증 농산물을 구입하지 않는 이유 ·························70

그림 3-13. GAP인증 농산물의 가격 및 품질 평가(100점 기준) ····· 71

그림 3-14. 일반농산물 기준 시 품질수준 평가 ·································73

그림 3-15. 농산물 안전 관련 요인별 중요도 평가 ·····························76

xv

그림 3-16. 안전한 농산물 구입을 위해 우선 고려사항 ····················77

그림 3-17. 소비자의 농산물 안전성 관리 방식에 대한 의견 ···········81

제4장

그림 4-1. JGAP협회 조직도 ·································································92

그림 4-2. JGAP 심사‧인증범위 ····························································93

그림 4-3. JGAP 심사‧인증의 흐름 ······················································94

그림 4-4. EurepGAP의 위치 ·································································99

그림 4-5. EurepGAP의 조직 ·······························································100

그림 4-6. EurepGAP 기준 ·······························································101

그림 4-7. 인증절차도 ···········································································103

그림 4-8. 미국의 GAP 관리 체계 ·····················································108

제5장

그림 5-1. GAP 발전 방안 ···································································118

서 론 제1장

1. 연구의 필요성과 목적

소비자의 소득수준이 향상됨에 따라 과거 영양섭취 수단에 불과했던 농

산물에 대해 다양한 요구(Needs)가 발생하고 있다. 특히 농산물 생산‧가공

‧유통과정의 산업화‧규모화에 따른 식품위해사고 발생 빈도 증가는 소비

자의 농산물 안전관리에 대한 관심과 수요를 높이는 주요 요인으로 작용하

고 있다.

또한 수입농산물의 국내 유입이 증가하고 있는데, 일부 수입 농산물의

경우 기준치 이상의 위해물질 또는 금지물질을 함유하여 국민 건강을 크게

위협하는 등 사회적 문제를 야기하고 있다. 일례로 중국산 농산물의 농약

이나 중금속의 잔류량이 기준치를 초과하는 경우가 빈번하여 소비자의 관

련 민원이 증가하고 있는 실정이다.

이에 따라 정부는 농산물 안전관리 관련 업무를 지속적으로 증가하고 있

다. 1996년 국산 농산물의 조사품목수와 건수는 각각 33개와 75건에 불과

했지만, 10년 후에는 각각 178개와 65,890건으로 비약적으로 증가하였다.

부적합품목수와 건수 또한 크게 증가하여 부적합품목수는 1996년 6건에서

2006년 68건으로 11배 이상 증가하였고, 부적합건수는 1996년 13건에서

2006년 750건으로 약 6배 증가하였다. 그러나 조사 건수를 기준으로 한 부

적합비율은 크게 감소하여 생산 농가와 관련 기관의 안전성 제고 노력의

성과를 보여주고 있다.

서 론2

정부는 농산물 안전 관리 요구에 대응하여 다양한 농산물 안전관리제도

를 운용하고 있는데, 주요 제도로는 우수농산물관리제도(GAP: Good

Agricultural Practices), 이력추적관리제도(Traceability), 친환경인증제도,

유전자변형농산물(GMO: Genetically Modified Organisms)표시제도, 안전

성조사제도, 농산물안전안심서비스(SafeQ system) 등이 있다.

이중 우수농산물관리제도(GAP: Good Agricultural Practices)는 농림수

산식품부의 중점 추진 제도 중의 하나로 3년간의 시범 사업 후 2006년부

터 본격적으로 운영되고 있는데, 2007년 GAP의 참여 품목 및 농가는 100

품목 16,796농가에 달하고 있다. 향후 GAP 정착을 위해 2013년까지 총

2,084억의 예산을 투입하여 GAP 이행율을 전체 청과물 유통량 기준 10%

이상으로 높일 계획을 가지고 있다.

GAP는 생산부터 소비까지 전단계의 안전성을 관리하는 종합적인 시스

템일 뿐만 아니라, 인증 농산물의 이력사항 관리 및 추적까지 가능하게 한

다. 또한 국제기준인 GAP는 우리나라 농산물의 수출에도 기여할 수 있을

것으로 기대된다.

그럼에도 GAP의 현장 적용에 여러 가지 어려움이 발생하여 제도 정착

에 장애가 되고 있는데 대표적으로 첫째, 다른 농산물 관련 인증(예: 친환

경 인증)과 달리 GAP에 대한 소비자 인지도가 낮아 소비 확대로 이어지지

않는 점 둘째, GAP 농산물의 가격이 일반 농산물과 큰 차이가 없어 산지

농가나 관련 업체들의 참여를 유인하지 못하는 점 셋째, GAP 기준 적용이

나 인증 심사가 지나치게 까다로운 점 등이 제기되고 있다. 따라서 GAP의

적용 실태를 구체적으로 분석하고 종합적인 개선방안을 마련할 필요성이

제기되고 있다.

이 보고서는 우리나라 농산물 안전관리제도 중 GAP의 적용 실태를 분

석하고 개선 방안을 제시하는 것을 주안점으로 삼았다. 보다 구체적으로는

GAP를 포함한 우리나라 농산물 안전관리제도를 개관하고, GAP의 현황과

부문별 적용 실태를 분석한 다음, 선진국의 GAP 적용 현황을 참고하여 개

선 방안을 제안하고자 노력하였다.

서 론 3

2. 선행연구 검토

우리나라 농산물(식품)의 안전성 관련 연구는 1990년대부터 활발하게

진행되었는데, 주로 우리나라 식품안전관리 정책의 발전 방향을 제시한 연

구와 GAP와 Traceability 등의 특정 제도에 대한 연구로 분류할 수 있다.

먼저 식품 안전관리 정책 전반을 다룬 연구 중, 김명환 외(1998)에서는

농산물 안전성조사 기관별 업무와 안전성 검사 체계를 정리하고 안전성조

사제도의 발전방향을 제시하였다. 최지현 외(2001)는 국산 채소류와 축산

물(축산 가공식품 제외)의 안전관리요소별, 취급 단계별 현황과 문제점을

분석하고 개선방안을 제시하였는데, 이 연구에서는 도축장의 식품위해요소

중점관리기준(HACCP: Hazard Analysis and Critical Control Point) 도입에

따른 비용/편익 분석을 실시하여 식품 안전관리 정책의 경제성 평가를 시

도하였다.

한편, 선진국의 식품안전정책을 검토하고 우리나라 식품안전관리 정책

의 발전 방안을 제시한 연구도 다수 있었는데, 오승용 외(2002)는 농산물

과 축산물에 대한 안전관리 행정, 검사, 정보 관리 등에 대한 안전관리체계

에 대한 현황 분석과 개선 방안을 제시하였고, 정기혜 외(2002)는 식품안

전관리조직 등의 행정체계 개선 방안을 연구하였다. 또한 최지현 외(2004)

는 위험분석(Risk analysis)의 관점에서 농수축산식품의 식품안전관리체계

를 평가하였고, 김재수(2005)는 미국 농무부(USDA), 식품안전검사국

(FSIS), 식품의약청(FDA) 등의 기능과 정책현황을 분석하고 우리나라 식

품안전관리제도를 위한 시사점을 제시하였다.

수입농식품의 안전성관리 정책에 대한 연구로는 정기혜(2000), 최지현

외(2005), 최지현 외(2006) 등의 연구가 대표적이다. 특히 최지현 외(2006)

에서는 수입농산물과 함께 수출농산물을 포함한 국산 농산물의 생산단계

에서의 안전 확보방안을 종합적으로 제시하였다.

특정 농산물 안전관리 제도에 대한 연구로는 GAP와 Traceability의 도입

또는 발전방안을 제시한 연구가 많았다. GAP에 대한 주요 선행 연구 중

서 론4

김성용(2004)은 GAP를 농산물 인증표시제도(농산물품질인증제, 친환경농

산물인증제, 유기가공품인증제, 전통식품품질인증제, 가공식품의 품질인증

(KS표시)제도)와 비교 분석하여 GAP 정착을 위한 방안을 제시하였고, 두

레친환경농업연구소(2005)는 GAP의 농가 도입 실태 조사 및 비용/편익 분

석을 진행하고 GAP 직불제 도입방안을 제시하였다. 또한 황갑춘(2006)은

선진국의 GAP 규범을 비교 분석하고 우리나라 시설원예농산물에 적합한

GAP 규범(안)을 제시하였고, 세계농정연구원(2007)은 국내외 GAP도입 동

향을 정리하고 활성화 방안을 제시하였다.

Traceability에 관한 연구로는 주로 축산물의 Traceability에 대한 연구가

많았는데, 농산물 Traceability 연구 중 이병서 외(2004)는 농산물에

Traceability 도입을 위한 전제 조건과 정책적 과제를 제시하였고, 세계농정

연구원(2005)은 Traceability의 정보시스템 구축을 위한 모형을 개발하였다.

또한 성진근 외(2005)는 GAP와 Traceability의 정착을 저해하는 요인을 분

석하고 향후 발전과제를 제안하였다.

우리나라 농산물 안전관리와 관련한 선행연구 가운데 안전관리 제도나

정책 전반을 다룬 연구들은 제도적인 접근을 통한 포괄적 연구에 치중하였

던 것으로 판단된다. 또한 GAP를 포함한 특정 제도 관련 연구는 제도의 도

입 방안과 발전방안을 거시적으로 제시하거나, 농가나 소비자 설문 조사를

통한 단편적인 제도 적용 실태 파악에 그친 한계를 보이고 있다.

표 1-1. 선행연구와의 차별성

구 분 주요 차이점

기존연구

(GAP 등의

제도 관련 연구)

○ 제도의 도입 방안 또는 거시적인 발전 방안 제시

○ 농가나 소비자 설문 조사를 통한 단편적인 적용 실태 파악

본 연구

○ GAP 도입에 따른 성과 분석

○ GAP의 현장 적용 실태를 산지부터 소비지까지 종합적으

로 분석

○ 제도 시행 부서에서 실제 활용 가능한 개선 방안을 제시

서 론 5

따라서 본 연구는 우리나라 농산물 안전관리 제도 중 GAP의 성과 및 현

장 적용 실태를 종합적으로 분석하고, 제도 적용의 효율성과 효과성을 제

고시키는 개선 방안을 제시하여 선행 연구와의 차별을 꾀하고자 하였다.

3. 연구 범위와 방법

3.1. 연구범위

본 연구에서는 우리나라 농산물 안전 관리 제도를 먼저 개괄적으로 조망

한 다음, 우수농산물관리제도(GAP)에 초점을 맞추어서 논의를 진행하였

다. 특히 GAP의 제도 적용에 대한 구체적인 실태 분석을 위해서는 GAP

제도의 정책 대상인 농가, 산지 가공‧유통업체, 소비지 유통업체, 민간인증

기관을 주요 연구 대상으로 설정하여 분석을 시도하였다. 또한 GAP 제도

의 수혜자인 소비자에 대한 분석도 포함하였다.

선진국의 GAP 현황 분석을 위해 일본, EU, 미국의 GAP 적용 실태를

개괄적으로 논의하고 한국, 일본, EU의 GAP 주요 기준들을 상호 비교하

여 시사점을 도출하고자 하였다.

3.2. 연구 방법

농산물 안전관리제도 전반을 분석하는 데 주로 농림수산식품부, 국립농

산물품질관리원, 식품의약품안전청 등의 문헌을 이용하여 진행하였고, 기

타 발간 통계 자료를 참조하였다.

주요 연구 대상인 우수농산물관리제도(GAP)의 적용 실태 분석을 위해

서는 관련자 및 전문가1에 대한 심층면접조사(In-depth interview)와 설문조

사를 병행하였다. 구체적인 설문조사 현황은 와 같다.

서 론6

또한 소비자의 GAP 농산물에 대한 인식 분석을 위해 지불의향가격

(willingness-to-pay)을 추정하였다.

표 1-2. GAP 제도 참여자 조사 개요

조사 대상1)

조사방법조사 샘플 수

배포(건) 수거율(%)

산지 농가 방문 및 우편조사 65 90.8

산지 가공‧유통업체 방문 및 우편조사 100 64.0

소비지 유통업체 방문 및 우편조사 15 73.3

민간인증기관 방문 및 우편조사 35 82.9

소비자 위탁조사(방문) 500 100.0

계 715 -

주1) 조사 대상은 GAP 농산물을 취급하거나 GAP 관련 업무를 수행하는 곳으로 한정함.

한편 선진국의 GAP 적용 현황 분석은 기존의 문헌자료를 참고하여 작성

하였고2, 한국과 EU, 일본 GAP의 세부 기준 비교를 위해서는 해당 국가들

의 GAP 기준을 각각 입수하여 비교 분석하였다3.

1 생산농가, 산지가공 및 유통업체, 인증업체, 소비자, 관련 공무원 등이 포함됨.

2 구체적인 참고 문헌은 다음과 같음: “GAP‧농산물이력추적관리제도 해외 운영

실태조사결과”(농림수산식품부 유통정책단. 2008.6), “GAP‧Traceability 활성화

를 통한 농식품 안전관리기반 구축전략 연구”(세계농정연구원. 2007.12), “GAP

의 올바른 이해와 안전농산물 생산 매뉴얼”(농촌진흥청.2007), “’07 GAP‧이력

추적관리 사업평가회”(농림부‧국립농산물품질관리원.2007.11.29), GAP정보서비

스(http://gap.go.kr:8084/jsp/index.jsp) 등

3 한국, EU, 일본의 GAP 주요 기준을 비교한 구체적인 결과는 부록을 참조할 것.

농산물 안전관리 제도의 여건과 현황 제2장

1. 농산물 안전관리 제도의 여건 변화

1.1. 식품 소비 패턴과 농산물의 수급 변화

최근 우리나라 국민의 식품 소비 패턴이 변화하고 있는데, 에

나타난 가구당 식품 소비 지출 추이를 살펴보면, 신선식품의 소비 지출 비

중이 1985년 약 68%이던 것이 2007년 약 32%로 절반 이상 감소하였음을

알 수 있다. 반면에 가공식품에 대한 소비 지출은 1985년 약 25%에서

2007년 약 20%로 소폭 감소하고, 외식의 소비지출 비중은 1985년 8%에서

2007년 47%로 6배 이상 증가하였다.

이러한 식품소비패턴의 변화는 도시화와 산업화로 인해 여성의 사회진

출이 증가하고 핵가족화가 진행됨에 따라 집에서 직접 조리를 하는 대신

가공식품 또는 외식을 통한 식품소비가 증가하였음을 보여준다.

한편, 식품시장의 개방 확대는 우리나라 농축수산물의 해외 수출과 외국

산 농축수산물의 국내 유입을 지속적으로 증가시켜 식품간의 국경을 허물

고 있다. 국산품의 수출은 농산물과 축산물이 1995년과 2007년 사이에 각

각 106%, 16% 증가하였으나, 수산물은 같은 기간 동안 27% 감소한 것으

로 나타났다(표 2-1).

반면 수입은 농축수산물 모두 높은 증가세를 보이고 있다. 농산물 수입

의 경우 1995년 55억 달러에서 2007년 101억 달러로 82% 증가하였고, 축

농산물 안전관리 제도의 여건과 현황8

산물과 수산물도 같은 기간 동안 각각 164%와 270%의 급격한 증가세를

보였다.

그림 2-1. 가구의 신선/가공식품 및 외식비 증가추이

자료: 통계청 가구조사(도시, 2인 이상)

표 2-1. 농축수산물 수출입 현황 비교

단위: 천 톤, 백만 달러, %

구분 품명1995년 2007년 금액 증감률

물량 금액 물량 금액 %

수출

농산물 775.5 1,081.5 1,336.5 2,222.5 105.5

축산물 76.7 155.5 93 181 16.4

수산물 432.7 1,682.0 537 1,227.5 -27.0

수입

농산물 20,003.0 5,537.6 25,973.9 10,089.0 82.2

축산물 555.5 1,224.1 1092.3 3,235.3 164.3

수산물 413.5 827.7 1405.4 3,059.8 269.7

자료: 농산물유통공사, 농수산물수출입현황. 각 연도.

농산물 안전관리 제도의 여건과 현황 9

특히, 수입 농산물 중 중국산이 차지하는 비중은 전체 수입 금액의 50%

를 상회하는데, 식품 위해사고가 꾸준히 발생하고 있는 농산물 수출국으로

우리나라 소비자의 우려가 크게 나타나고 있는 실정이다.

표 2-2. 전체 농식품에서의 중국산 비중

단위: %

구 분 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

농·임산물 50.5 48.9 51.9 56.0 55.4 55.6 53.3 49.7

가공식품 16.3 18.1 19.4 21.9 27.1 29.3 29.4 30.0

자료: 식품의약품안전청, 수입식품 등 검사연보. 각 연도. 수입 국가별 검사집계자료

1.2. 농식품의 안전성 위해 실태

가공 식품 및 외식의 소비 비중 증대와 수입 식품의 소비 증대 등의 여

건 변화는 국산 및 수입 농식품에 대한 안전사고의 발생 빈도를 높이고 다

양한 안전 위협 요인들을 증가시키고 있다. 특히 국산 농산물의 경우 농약

잔류나 중금속 오염 등에 의한 안전사고가 주로 발생하고 있고, 수입 농산

물과 수입 식품 중에서는 중국산에 대한 안전사고 발생이 빈발하고 있는

데, 최근 농산물 관련 안전성 사고가 에 정리되어 있다.


표 2-3. 최근 농식품 위해 안전사고

연 도 품 목 위해 내용

2004.2 인삼 및 가공품 ○ BHC 기준치 이상 검출

2004.3 구기자, 울금, 백봉령 ○ 이산화황 기준치 이상 검출

2005.9 김치 ○ 납 검출

2005.9 찐쌀 ○ 납 검출

2005.10 김치 ○ 기생충알 검출

2006.9.폐광지역 935곳 중 44곳

농산물 중금속 오염

○ 폐금속광산 지역에서 생산된 쌀 등 농산

물의 상당수에서 허용기준치를 초과하는

납과 카드뮴 등 유해 중금속이 검출

2006.12 고춧가루

○ 희끗희끗 얼룩진 덜 마른 고추를 구입한

뒤 병 걸린 부분을 도려내고 타르 색소를

혼합

2007.6건망고,

건포도·건바나나칩 등 ○ 타르색소 진균 검출

2007.7 흑삼 분말제품 ○ 벤조피렌 검출

2007.8 녹차 ○ 녹차에서 ‘파라티온’이라는 농약이 검출

2007.9 이플러스 첫물가루녹차 ○ 기준치 이상의 농약성분이 검출(클로르

훼나피르가 7.0ppm이 검출(기준치 3.0ppm))

2007.9시중에 유통되는 농산물

100건

○ 시중에 유통되는 농산물 100건 가운데 인

체내분비계에 장애를 일으키는 환경호르

몬 농약이 11건 꼴로 검출

2007.9중국산 김치에서 금지된

인공감미료 검출

○ 중국산 김치에서 싸이클라메이트 등

식품에 사용이 금지된 합성감미료가 검출

2008.3시중 유통 옥수수에서

독소검출

○ 국내 유통 중인 건조옥수수, 옥수수가루

에서 발암성 곰팡이 독소 ‘푸모니신’이

외국허용치에 근접한 수준으로 검출됨

자료: 뉴스검색, 농식품안전정보서비스(http://agros.go.kr)

한편, 식중독 사고의 경우 최근 들어 발생 보고 건수 및 환자수가 급증하

고 있어 주목된다. 에 제시된 식중독 발생 현황을 보면, 전체 발생

건수는 2002년 78건에서 2007년 510건으로 6배 이상 증가하였음을 볼 수

있다. 특히 외식에 대한 식품소비지출 비중이 증가함에 따라 음식점 및 집

단급식소에서의 식중독 발생 비율이 전체의 76%를 차지하고 있다.


표 2-4. 섭취장소별 식중독 발생현황

단위: 건, 명

연도2002년 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년

건수 환자수 건수 환자수 건수 환자수 건수 환자수 건수 환자수 건수 환자수

계 78 2,980 135 7,909 165 10,388 109 5,711 259 10,833 510 9,686

가정집 7 117 7 81 7 44 9 111 15 119 30 151

음식점 29 586 46 1,441 35 1,052 53 1,021 108 1,971 289 3,476

집단급식소

소계 16 1,392 67 6,130 72 7,738 30 3,751 93 8,073 98 4,533

학교 9 806 49 4,621 56 6,673 19 2,304 70 6,992 57 3,101

기업체 등 7 586 18 1,509 15 1,026 11 1,447 23 1,081 41 1,432

기타 0 0 0 0 1 39 0 0 0 0 0 0

기타 26 885 15 257 39 1,206 13 729 33 515 82 1,320

불명 0 0 0 0 12 348 4 99 10 155 11 206

자료: 식품의약품안전청. 연도별 ｢식품의약품 통계연보｣. 식중독발생통계시스템

http://fm.kfda.go.kr/stat/intro.jsp

다만 식중독 발생 건수당 환자수는 2002년부터 2004년까지 급증하다가

최근 감소 추세를 보이고 있다. 에 있는 주요 섭취 장소별 식중독

발생 건수 당 환자 수 추이를 보면 가정집보다는 음식점 또는 집단 급식소

의 식중독 발생 건수당 환자수가 많아서 보다 집중적인 관리가 필요한 것

으로 판단된다.

표 2-5. 주요 섭취 장소별 식중독 발생 건수당 환자수 추이

단위: 명

구 분 2002 2003 2004 2005 2006 2007

가정집 16.7 11.6 6.3 12.3 7.9 5.0

음식점 20.2 31.3 30.1 19.3 18.3 12.0

집단 급식소 87.0 91.5 107.5 125.0 86.8 46.3

계 38.2 58.6 63.0 52.4 41.8 19.0

자료: 식품의약품안전청. 연도별 ｢식품의약품 통계연보｣. 식중독발생통계시스템

http://fm.kfda.go.kr/stat/intro.jsp.(재구성)


이상과 같은 농식품 위해 안전사고의 발생 증가는 소비자의 불신과 우려

를 야기하고, 결과적으로 농산물 소비를 위축시키게 된다. 따라서 식품위

해 요소를 사전에 차단하기 위해서는 우수농산물관리제도(GAP) 등과 같은

안전관리제도를 적극 운영하여 생산에서 가공, 유통단계에서의 안전관리가

필요하다.

2. 우리나라 농산물 안전관리 체계 및 관련 제도

2.1. 농산물 안전관리 행정 체계 및 관련 법률

우리나라 농산물 안전관리 체계와 법령은 크게 농산물 출하단계를 기준

으로 차이를 보이는 이원적 구조를 지니고 있다. 과

에 제시된 농산물 안전 관리 행정 체계와 관련 법령을 보면, 농산물 출하

이전단계에서는 농산물품질관리법과 농약관리법에 의거하여 농식품부(국

립농산물품질관리원)에서 안전관리를 하고 있음을 알 수 있다.

출하 후의 유통‧가공‧판매 등의 단계에서는 주로 보건복지가족부 산하

식품의약품안전청이 주로 안전관리를 하고 있으나 농식품부도 일부 사안

에 관여를 하고 있다. 한편 수입농산물의 경우는 식품위생법에 의거하여

식품의약품안전청(지방청)에서 안전관리를 주로 진행한다.


그림 2-2. 농산물 안전관리 행정체계

출하전

농림수산식품부 식품산업정책단(소비안전팀)

출하후

보건복지가족부(식품정책과)

농산물 품질, 안전성 향상에 기여한 사항

총괄·기획

식품위생정책에 대한 종합계획 수립 조정

식품위생관련법령 제·개정

국립검역소

식품의약품안전청

지방청 독성 연구원

시·도

시·군·구

시도 보건환경연구원

도 농업기술원

시도 및 시군구 농업과학기술원

농촌진흥청농산물품질관리원

농산물 안전성 조사

원산지 GMO표시 관리

품질·친환경인증, GAP농산물

농약업등록 및 관리

친환경 농업연구

수입식품검사

식품의 안전성 검사

식품기준 및 규격 제·개정

식품의

안전성 검사

식품의

독성시험연구

출입·수거·검사

출입·수거·검사

행정처분

식품안전성 검사

농산물 안전성 조사

원산지표시 관리

독성, 잔류성 관련 평가·연구

농약성분 분석

안전성, 친환경 농업

기술의 개발 보급

자료: 농식품부. ｢농식품안전백서｣. 일부 수정.

그림 2-3. 농산물 안전관리 체계 및 관련 법령

재배 유통

식품운반업

식품냉동장업

(양곡유통업)

가공

식품제조/가공업

(도정, 제분업)

판매

식품소분/판매업

(양곡판매업)

농산물품질관리법

농약관리법

농림수산식품부

식품위생법(양곡관리법, 친환경농업육성법, 농산물품질관리법)

• 친환경인증, 품질인증농산물 관리, 원산지/GMO표시 관리(농산물 품질관리법)

• 식품의약품안전청(농림수산식품부)

자료: 농식품부. ｢농식품안전백서｣.


유통단계나 기능별로 여러 기관이 농산물 안전관리를 담당하는 것은 전

체 안전관리 정책의 혼선을 야기하고 정책 수행의 사각지대를 발생시키는

등 정책의 효율성과 효과성을 크게 저하한다. 이에 대한 종합적 개선이 필

요할 것으로 판단되는데, 실제 정부 내에서도 농산물을 포함한 식품 안전

관리 행정 체계를 통합 운영하려는 시도가 진행되고 있다.

농산물 안전 관리와 관련된 주요 관계 법령 중 농산물품질관리법은 생산

단계의 농산물 안전 관리를 위한 주요 법으로 농산물의 안전성 조사 및 각

종 표시 관련 내용을 다루고 있다. 또한 농약관리법과 비료관리법은 안전

성 제고를 위해 관련 농자재를 규제하는 법이다(표 2-6).

한편 GAP 제도와 관련된 법령은 농산물품질관리법이 대표적이나 농약

관리법과 비료관리법 등도 간접적으로 관여를 하고 있는 것으로 나타났다.

표 2-6. 농산물 안전 관리 관련 법령의 주요 내용

법률 주요 내용

농산물품질

관리법

○ 농산물 안전성 조사, 원산지 표시, 유전자변형농산물 표시,

지리적 표시 등

농약관리법 ○ 농약의 등록, 유통관리, 농약안전사용 기준 등

친환경농업

육성법

○ 환경을 보존하고 안전한 농축임산물의 생산을 촉진하며 친

환경농산물 인증에 관한 사항 규정

비료관리법 ○ 비료의 품질, 수급조절, 부산물비료 등 규정

양곡관리법 ○ 양곡의 원활한 수급조절, 양곡가공업에 관한 사항

자료: 농식품부. 2007.9. “2006 농식품 안전 백서”

주요 기관별 농산물 안전관리 업무를 살펴보면 농림수산식품부가 농산물

안전 관리를 위한 기본 정책을 수립하고, 국립농산물품질관리원과 농촌진

흥청이 실무 정책을 시행하는 형태를 보이고 있다(표 2-7).


표 2-7. 주요 기관별 농산물 안전관리 업무

기관 업무 내용

농식품부 ○ 안전성 관리 정책 수립 및 집행‧감독

국립농산물

품질관리원

○ 출하 전 농산물 안전성 검사, GAP, Traceability 프로그

램 관리 및 실행, 유통단계 농산물 안전성 모니터링

식약청

○ 식품첨가물 및 건강기능성 식품제조업 허가, 식중독 관

리, 부정불량 식품 단속, GMO식품 등 관리, 기타 식품

안전관리

농촌진흥청 ○ 농약의 등록 및 관리, 비료의 안전관리, 토양‧수질 등

환경 관리, GAP 기준설정 및 GAP 교육

국립환경연구원 ○ 토양오염도 측정 및 검사

반면에 식품의약품안전청은 농식품 제조 허가 및 안전 실태 단속 등을

주요 업무로 하고, 국립환경연구원은 농산물 생산 환경의 점검을 담당하고

있다. GAP 제도의 시행과 관련된 기관으로는 농림수산식품부를 중심으로

국립농산물품질관리원과 농촌진흥청 등이 실무를 담당하고 있다.

2.2. 농산물 안전관리 제도

2.2.1. 농산물 안전관리 제도

우리나라 주요 농산물 안전관리 제도로는 우수농산물관리제도(GAP), 이

력추적관리제도(Traceability), 친환경인증제도, 유전자변형농산물(GMO)표

시제도, 안전성 조사제도, 농산물 안전안심 서비스(SafeQ system), 품질인

증제4 등이 있는데, 구체적인 내용이 에 나타나 있다. 이러한 제도

4 1992년에 도입된 제도로 근거법령은 농산물품질관리법임. 2007년 신규인증 중

단, 2008년 폐지.


의 근거 법령은 농산물품질관리법, 농약관리법, 친환경육성법, 비료관리법,

식품위생법 등이 대표적이다.

GAP나 이력추적제와 같이 최근에 도입된 제도는 생산부터 소비까지 전

단계를 관리하는 ‘Farm to table’의 개념을 담고 있어, 농산물 안전을 종합

적으로 관리하려는 세계적 추세를 반영하고 있다.

표 2-8. 농산물 안전 관련 주요 제도

제도명 도입 시기 대상 품목 주요 내용

우수농산물

관리제도

(GAP)

2003년

GAP

재배관리

지침이 있는

농산물

○ 농산물의 생산부터 수확 후 포장까

지의 과정에서 발생할 수 있는 농약

‧중금속‧유해생물 등의 위해요소를

관리

이력추적관리

제도

(Traceability)

2003년GAP 대상

품목과 동일

○ 농산물의 생산부터 판매까지의 각

단계별 정보를 기록‧관리하여, 안전

성 문제 발생 시 원인 규명 및

조치에 활용

친환경인증

제도2001년

친환경

농법으로

생산되는

농산물

○ 농산물 재배 시 투입되는 농약 및

비료의 사용을 관리

유전자변형

농산물(GMO)

표시제도

2001년유전자변형

농산물

○ 잠재적 위해성을 지닌 유전자 변형

농산물을 표시하여 소비자 구매 정

보 제공

안전성조사

제도1994년 모든 농산물

○ 시장 출하 전 농산물의 유해물질

(농약, 중금속, 곰팡이독소, 식중독

균, 기생충 등)의 잔류량을 검사하

여 부적합 농산물의 시장 출하를

방지

농산물

안전안심

서비스

(SafeQ

system)

2006년 모든 농산물

○ 농가 등이 의뢰한 농산물의 안전성

검사를 저가로 실시하여 결과를 통

보하고, 도매시장 유통업체 등과 연

계하여 부적합 농산물 관련 정보를

공유

주: 우수농산물관리제도, 이력추적관리제도는 2003년 시범사업 도입 후 2006년 시행함.

자료: 국립농산물품질관리원


그림 2-4. 안전 관리 제도의 단계별 적용 현황

산 지 저장, 유통 소비지

GAP

안전

조사제도

이력추적

관리제도

친환경

인증제

주: 안전조사제도의 경우 농관원은 산지 및 출하전 단계까지 주로 관할하고, 식약청은 유

통 이후 단계를 관할함.

우리나라 농산물 안전관리 제도 중 대표제도인 GAP와 친환경 농산물인

증제를 상호 비교한 결과는 에 있다. 친환경농업육성법에 근거하

여 설립·운영 중인 친환경인증제는 주로 생산 및 출하단계에서 엄격한 기

준으로 선별‧검사하여 관리하는 제도이다. 반면 농산물품질관리법에 의거

하여 운영되고 있는 GAP 제도는 생산에서 소비지까지 농식품 위해요소를

종합적으로 관리하는 제도로 차이를 보인다.

또한, 친환경인증제도는 인증품목이 정해져 있지 않고 인증규격이 3단계

로 나뉘어 구분되고 있으나, GAP제도는 대상품목을 100여 품목으로 규정

하고 단일 인증을 통해 관리되고 있다. 친환경농산물과 달리 GAP는 이력

추적 관리가 필수 의무사항으로 규정되어 있어, 안전사고의 사전 또는 사

후적 관리가 가능한 장점이 있다.


표 2-9. GAP와 친환경인증제 비교

구 분 GAP 친환경인증

법적근거 농산물품질관리법 친환경농업육성법

품 목GAP 재배관리 지침이

있는 농산물(100개 품목)

모든 농산물 가능

(인증농가 또는 작목반을 중심으로

인증)

표시항목

품목, 산지, 품종,

생산연도, 등급,

무게(개수), 생산자 또는

생산자단체의 명칭 및

전화번호

등급 생략 가능(품목, 산지, 품종,

생산연도, 무게(개수), 생산자 또는

생산자단체의 명칭 및 전화번호)

규 격 표준규격의 특·상·보통 규격 제한 없음

인증구분 단일 유기·무농약·저농약

자재제한농약, 비료사용은

권장사용기준 준수

윤작·녹비작물 재배 권장, 농약,

비료 미사용 또는 최소화

인증기관민간 전문인증기관

(생산자 또는 유통업체 등)정부 및 민간 전문인증기관

인증

주체

정부※농관원: 전문인증기관

지도·감독농관원

민간농협, 생약협회 등

민간인증기관

흙살림, 돌나라유기인증코리아 등

20개소

이력추적관리제도GAP 농가는 이력추적

관리 필수

인증번호 표시로 확인하면

추적가능, 유기인증선도농가

대상으로 ’07년 시범 도입

인증제도

개편사항-

’09년 저농약 신규인증 중단

’10년 유기·무농약 체제로 전환

자료: 국립농산물품질관리원 일부 수정

정부 지원의 경우, 친환경 인증 농가에 대해서는 직접지불제를 시행하여

실질적인 소득 보상이 이루어지고 있는 반면에 GAP 인증제도는 주로

GAP 관리 시설에 대한 지원이 중점적으로 추진되고 있다. GAP 인증 농가

에 대한 인증 심사료나 검사료에 대해 일부 지원도 간헐적으로 진행되고


있으나 중앙 정부보다는 지자체 또는 농협, 농수산물유통공사 등을 중심으

로 시행되고 있는 것으로 나타났다.

2.2.2. 제도별 주요 내용

가. GAP

GAP 제도는 생산자 및 관리자가 지켜야 하는 위해요소 차단 규범이다.

GAP 인증제도의 목적은 생산 및 유통·저장 환경에 대한 위해요인을 최소

화하고, 소비자에게 안전한 식품을 제공하기 위하여 농산물의 재배·수확·

수확후 처리·저장과정 중의 화학적·생물학적·물리적 위해요인에 대한 관리

시스템을 구축하는 데 있다5.

우리나라는 2002년에 GAP 도입을 결정한 후, 준비 기간을 거쳐 2006년

부터 본격적으로 시행하고 있다6. 법적 근거 및 관련 법령에서는 농산물품

질관리법을 개정하여 근거규정을 마련(’05. 8. 4)7하였고, 시행령‧시행규칙

등의 하위법령을 정비(’06. 1)하여8 우수농산물관리기준, 이력추적관리기

준, 품목별 표준재배지침 등 제도시행을 위한 세부 내용을 규정하였다. 그

후 GAP를 민간인증제도로 도입하기 위해 인증기관 및 우수농산물관리시

설을 지정하였다(’06. 7).

5 화학적 위해요인으로는 농약이나 중금속 등이 있고, 생물학적 위해요인으로는

식중독균이나 바이러스 등이 해당됨. 또한 물리적 위해요인으로는 각종 이물질

이 해당됨.

6 2003년부터 2005년까지 3년간 시범사업을 실시하였으며(’03) 9농가 → (’04)

357 농가 → (’05) 965 농가가 시범사업에 참여하였음.

7 우수농산물관리제도(제7조의 2내지 제7조의 4), 농산물이력추적관리제도(제7조

의 5)

8 우수농산물인증의 세부기준 및 대상품목(농식품부 고시 제2007-29호), 농산물이

력추적관리기준 및 대상품목(농식품부 고시 제2007-30호), 우수농산물인증 등에

관한 세부실시요령(농관원 고시 제2006-3호), 농산물이력추적관리제도 세부실시

요령(농관원 고시 제2006-4호), 우수농산물관리기준(농진청 고시 제2006-21호)


그림 2-5. GAP 인증 표시

나. 이력추적관리제도

이력추적관리는 농산물의 생산에서 판매단계까지 각 단계별로 정보를

기록·관리하여 해당 농산물의 안전성 등에 문제가 발생할 경우 해당 농산

물을 추적하여 원인을 규명하고 필요한 조치를 취할 수 있도록 관리하는

제도이다. 이를 통해 농산물에 대한 추적과 역추적 체계를 확립할 수 있으

며 안전성을 확보하고 문제발생 시 신속한 원인 규명 및 사후 조치를 취하

여 소비자의 신뢰성을 높일 수 있다.

이력추적관리제도는 2003년부터 2005년까지 3년간 GAP 시범 농가를

대상으로 시범사업을 실시한 후 2006년 1월부터 자율 등록 방식으로 도입

하였다. 대상 품목은 GAP와 동일하며, GAP에서는 참여자가 이력추적관리

제도를 의무적으로 실시하도록 강제하고 있다.

그림 2-6. 이력추적 인증 표시


다. 친환경인증제도

친환경인증제란 전문인증기관이 친환경농산물9을 엄격한 기준으로 선

별·검사하여 그 안전성을 인증해 주는 제도이다. 친환경농산물의 인증 기

준은 유기농산물, 무농약농산물, 저농약농산물로 분류할 수 있다10. 유기농

산물은 유기합성농약과 화학비료를 일체 사용하지 않고 재배한 것으로 전

환기간은 다년생 작물 3년, 그 외 작물은 2년이다. 무농약농산물은 유기합

성농약은 일체 사용하지 않으며, 화학비료는 권장 시비량의 1/3이내로 사

용하여 생산한 농산물을 말한다.

저농약농산물의 기준은 화학비료를 권장시비량의 1/2이내로 사용하며,

농약 살포 횟수는 “농약안전사용기준”의 1/2이하, 농약 잔류 기준은 “농산

물의 농약잔류허용기준”의 1/2이하이고, 제초제 사용은 금지하여 생산하는

것이다. 친환경농산물은 친환경농업육성법11을 근거로 하여 토양과 물은

물론 생육과 수확 등 생산 및 출하단계에서의 인증기준 준수 여부를 검사

하고 있다.

그림 2-7. 친환경 인증 표시

9 친환경농산물이란 환경을 보전하고 소비자에게 보다 안전한 농산물을 공급하기

위해 농약과 화학비료 및 사료첨가제 등 화학자재를 전혀 사용하지 않거나,

최소량만을 사용하여 생산한 농산물을 지칭함.

10 이 제도는 1991년에 “농산물의규격화 및 품질인증에 관한 운영요강”을 확정한

후, 1993년부터 유기농산물, 무농약재배 농산물에 대한 품질인증을 실시하고,

1996년에 저농약재배농산물에 대한 품질인증을 실시하였음.

11 친환경농업육성법 제17조, 제17조의 3, 친환경농업육성법 시행규칙 제8조, 제9

조, 제14조 내지 제17조.


라. GMO 표시제도

GMO 표시제는 유전자변형농산물(Genetically Modified Organisms)12에

대한 표시를 강제하는 제도이다. 우리나라는 1998년 국회 국정감사에서

GMO에 대한 GMO 표시제 시행을 검토한 이후 2001년부터 시행하고 있

으며 농산물품질관리법13 기준에 의거하여 콩, 옥수수, 콩나물, 유채, 사탕

무, 면화, 감자를 대상품목으로 관리하고 있다14.

마. 안전성 조사제도

안전성 조사제도는 생산단계 안전성 조사를 통해 부적합 농산물의 출하‧

유통을 미연에 방지하기 위한 제도이다. 1994년 농산물에 대한 농약 안전

성 조사를 실시한 이후, 조사 대상을 농약, 곰팡이, 독소에서 중금속, 식중

독균으로 확대하여 시행하고 있다. 2002년 7월 농산물품질관리법 개정을

통해 기존의 국립농산물품질관리원 이외에 지자체에서도 안전성 조사를

추진할 수 있도록 확대하였다. 법적 근거 및 관련 법령으로는 크게 농산물

품질관리법, 인삼산업법, 쌀소득 등의 보전에 관한 법률, 수출농산물 안전

성 관리 강화 계획, 친환경육성법, 농산물품질관리법 등이 있다15.

12 유전자변형농산물(Genetically Modified Organisms)은 유전자를 인공적으로 분

리·결합하여 자연교잡에서는 육성되지 않는 의도한 특성(제초제저항, 내병·내

충, 품질의 특성화 등)을 갖도록 한 농산물로 유전자변환농산물, 유전자조작농

산물, 유전자조환농산물, 유전자재조합농산물 등으로 다양하게 표현됨.

13 농산물품질관리법 제16조(2002. 12. 26 재개정), 농산물품질관리법 시행령 제

32조, 유전자변형농산물표시요령(농식품부고시).

14 현재 감자의 경우, 안전상의 문제로 수입이 금지되어 있는 상태임.

15 농산물품질관리법으로 생산‧저장‧출하단계 유해물질 안전성 조사로 부적합

농산물의 시중 유통을 차단하고 있으며, 인삼산업법, 쌀소득 등의 보전에 관한

법률, 수출농산물 안전성관리 강화 계획을 통해 인삼, 쌀, 수출농산물 안전성

관리를 위한 생산단계 안전성을 조사하고 있음. 끝으로 친환경육성법, 농산물

품질관리법을 통해 친환경농산물, GAP, 품질인증 농산물의 사후 관리를 위한

생산과정 및 시판품(유통‧판매단계)을 조사하고 있음.


바. SafeQ system

농식물 안전·안심 서비스인 세잎큐(SafeQ) 네트워크 시스템은 유해농산

물을 조사하고 분석하는 농산물안전성 검정시스템이다. 이 제도는 2004년

인터넷 기반(Web)으로 농산물안전성 분석실정보관리시스템(LIMS)을 개발

한 이후 무방문 원스톱 안전성 검정 서비스, 전국 도매시장과 연동되는 부

적합정보공유시스템 등을 개발‧운영하고 있다. 이러한 기능 외에 검정 신

청, 사전 예약, 검정 결과 진위 확인, 분석 결과의 휴대폰 문자(SMS)전송,

이메일 통보 등을 제공하고 있다.

2.2.3. 추진계획

정부에서는 농산물 인증제도의 정착을 위해서 일부 기능이 중복되거나

유명무실해지는 제도의 통합 또는 폐지를 추진 중에 있다. 대표적으로 친

환경인증제도 중 전환기유기인증은 2007년에 유기인증으로 통합하였고,

저농약인증은 2010년 또는 2011년 상반기에 폐지할 계획이며16 품질인증

은 2008년에 폐지될 예정이다.

특히 저농약인증 폐지의 경우 해당 인증 농가의 상당한 반발이 발생하고

있는데, 과수 농가의 경우 저농약에서 무농약으로 전환 시 수확량의 급격

한 감소 등이 발생하여 실질적으로 전환이 불가능함을 주장하고 있다.

일각에서는 저농약 농가의 무농약으로의 전환이 현실적으로 매우 어렵

고, GAP 인증 농가의 상당수가 저농약 인증도 보유하고 있는 상황에 따

라, 저농약 인증 폐지 시 저농약 인증 농가 인구의 상당수가 GAP 인증 농

가로 흡수될 것을 예상하고 있다.

16 정부는 2011년 6월까지 저농약인증제도를 폐지하는 방향으로 친환경농업육성

법 개정을 추진하고 있으며, 2009년 7월부터 저농약에 대한 신규 인증을 중단

할 계획임. 저농약인증 폐지 시, 해당 인증 농가들이 무농약이나 유기농 등의

다른 친환경 인증이나 GAP 인증으로 이동할 가능성이 큼.


그림 2-8. 농산물 인증제도 통합 추진 계획

현 행 2006

품 질 인 증

유 기

전환기유기

무 농 약

저 농 약

GAP 인증

무농약

폐지

GAP 인증

유기 유기

폐지

2007 2008 2009 2010

친

환

경

인

증

자료: 농식품부 소비안전팀

우수농산물관리제도(GAP)의 적용 실태 분석 제3장

1. GAP의 현황

1.1. GAP 제도의 기본 내용

1.1.1. GAP 운영 구조

GAP 제도의 시행은 농림수산식품부에서 주관하고, 국립농산물품질관리

원과 농촌진흥청, 산림청이 정책 실무를 담당하는 형태인데, 구체적인 시

행 체계는 과 같다. 농식품부(소비안전팀)는 GAP 관련 법령 및

정책 방향 등을 결정하고, 국립농산물품질관리원이 GAP 제도 시행을 위한

실무 전반을 담당하고 있다. 또한 농촌진흥청과 산림청은 GAP 관리기준

및 표준재배지침을 개발하고, 교육 업무를 담당하고 있다17.

GAP 관련 업무의 대부분은 에 정리된 것과 같이 주로 생산단

계에 집중되어 있음을 알 수 있다. 생산단계에서의 GAP 관련 주요 업무로

는 GAP 농가 현지 홍보 및 참여 농가 모집, GAP 교육, GAP 심사 및 인

증, 재배 및 이력추적 관리 등이 있다. 유통단계에서는 관련 시설에 대한

지정 업무가 GAP 관련 주요 업무이고, 인증단계에서는 민간인증기관의 인

정 업무와 인증 심사원 교육 업무 등이 해당된다.

17 농촌진흥청 산하 한국농업대학에서 실시함.

우수농산물관리제도(GAP)의 적용 실태 분석26

그림 3-1. GAP 제도 시행 체계

농림수산식품부

농산물품질관리원 농촌진흥청·산림청

인증기관

농가인증

우수농산물

관리시설

① 농산물품질관리법령

② 우수농산물인증의 세부기준 및

대상품목(농림부고시)

③ 농산물이력추적관리기준 및

대상품목(농림부고시)

표준재배지침 개발

인증심사원교육

(한국농업대학)

농업인 교육

④ 우수농산물관리기준

(농진청고시)

⑤ 우수농산물인증 등에 관한

세부실시요령(농관원 고시)

⑥ 농산물이력추적관리제도

세부실시요령(농관원 고시)

인증기관 지정기준

(시행규칙 제15조의7)

GAP시설 지정기준

(시행규칙 제15조의7)


우수농산물관리제도(GAP)의 적용 실태 분석 27

표 3-1. GAP 관련 업무

단계 대상 GAP 관련 업무(주요 담당 기관)

생산 생산자

○ GAP 농가 현지 홍보 및 참여 농가 모집(농

업기술센터, 지역 농협, 농관원 지원, 민간인증

기관 등)

○ GAP 교육

- 교관 교육: 농업기술센터 직원, 지자체 공무원,

농협 직원 등 대상(농진청 한국농업대학)

- 농업인 의무 교육: GAP 인증 신청 농가 대

상(도 농업기술원, 시‧군 농업기술센터 등)1)

○ 생산단계의 심사 및 인증(민간인증기관)

○ 재배관리 및 이력추적관리

- 재배지침서 제작 및 배포(농촌진흥청)

- 통상 점검 및 지도(민간인증기관, 농업기술

센터, 지역 농협, 농관원 지원 등)

유

통

산지

유통

RPC, APC, 기타

산지유통업체 등○ 수확 후 관리 시설 지정(농관원)

소비지

유통

대형식품소매업체,

농산물 시장 등○ 이력추적 등록 및 관리(농관원)

인증2)

민간인증기관

○ 민간인증기관 지정(인정) 및 관리(농관원)

○ GAP 교육

- 인증 심사원 양성 의무 교육: 민간인증기관

인증 심사자 대상(농진청 한국농업대학)

주1) 농업인 교육은 의무 사항이며, 민간인증기관이나 농협 등에서 실시하는 교육은 인정

되지 않음.

2) 인증은 생산자에 대한 생산 인증임. 수확 후 단계의 시설에 대해서는 GAP 시설 지정

이 실시됨.


1.1.2. GAP 대상 품목

GAP인증을 받을 수 있는 대상 품목은 표준재배지침18이 마련된 품목 중

농산물품질관리심의회의 심의를 거쳐 농림수산식품부가 고시하고 있다(표

3-2).

표 3-2. GAP인증 대상 품목(100품목)

구 분

(품목수)작 물 명

식량작물

(10)쌀, 콩, 보리쌀, 밀, 옥수수, 고구마, 팥, 감자, 호밀, 귀리

특용작물

(4)참깨, 들깨, 땅콩, 녹차잎

약용작물

(32)

구기자, 당귀, 맥문동, 율무(의이인), 작약, 황기, 인삼, 천궁, 오미자,

지황, 마(산약), 황금, 산수유, 시호, 오갈피(오가피), 은조롱(백수오),

하수오, 택사, 향부자, 도라지(길경), 국화(감국), 감초, 배초향(곽향),

독활, 잔대(사삼), 쇠무릎(우슬), 삼백초, 백출, 복분자, 더덕, 잇꽃(홍

화), 둥굴레(위유)

버섯

(10)

양송이, 느타리, 팽이, 영지, 복령, 동충하초, 노루궁뎅이, 천마, 새송이,

표고

채소

(28)

고추, 배추, 수박, 딸기, 마늘, 오이, 무, 참외, 대파, 양파, 호박, 상추,

토마토, 시금치, 당근, 가지, 멜론, 생강, 양배추, 미나리, 착색단고추

(파프리카), 결구상추, 엔디브, 들깻잎, 케일, 피망, 치커리, 기타 쌈채류

과수‧수실

(16)

사과, 배, 감, 포도, 복숭아, 자두, 대추, 매실, 참다래, 유자, 양앵두,

살구, 감귤, 밤, 호도, 잣


18 품목별 표준재배지침은 농작물의 파종, 재배, 시비, 병충해방제 및 수확 후 위

생관리 요령 등의 내용을 중심으로 농촌진흥청(원예연구소)에서 작성함. 2008

년 7월 현재, 28개 채소 품목 중 20개 품목(가지, 고추, 당근, 딸기, 마늘, 멜론,

무, 미나리, 배추, 상추, 수박, 쌈채소류, 양배추, 양파, 오이, 잎들깨, 착색 단고

추, 참외, 토마토, 풋고추)에 대한 GAP 표준재배지침서가 발간되었고, 과일 등

의 품목은 기획 단계임.

우수농산물관리제도(GAP)의 적용 실태 분석 29

GAP 인증 대상 품목 수가 가장 많은 것은 약용작물로 총 32개 품목이

인증대상으로 고시되었고, 채소류(28 품목)와 과수‧수실(16 품목)도 품목

수가 많은 편이다.

1.1.3. 정부 지원

정부는 GAP 정착을 위해 지원 사업을 진행하고 있는데, 주로 산지유통

시설에 대한 지원에 초점을 맞추고 있다. 주요 사업인 GAP 시설 보완사업

은 기존의 APC나 RPC를 개보수 또는 신설을 지원한다.

한편, GAP 인증 심사와 관련해서도 지원이 어느 정도 진행되고 있는 것

으로 나타났는데, 주로 GAP 인증 심사 신청 농가의 관련 비용 및 인증기

관의 출장비 등에 대한 지원이 이루어지고 있다. 2008년의 경우, 농가 분

석비 및 인증기관 업무 추진비 지원 목적의 사업비를 14억 정도 책정하여

사업을 진행하고 있다.

표 3-3. 정부의 GAP 시설 관련 지원 추이

단위: 백만 원

구 분 2005년까지 2006년 2007년 2008년 2009년 이후

합 계1) 4,320 7,004 5,706 8,481 10,842

보 조 2,920 3,824 3,840 4,743 7,576

지방비 400 1,405 533 1,068 933

자부담 1,000 1,775 1,333 2,670 2,333

ㅇ GAP시설보완

- 보 조 600 1,400 800 1,602 1,400

- 지방비 400 1,405 533 1,068 933

- 자부담 1,000 1,775 1,333 2,670 2,333

주1) GAP 시설 보완 지원 자금과 유보금의 합임.

자료: 농식품부, 농림사업시행지침서.


1.2. GAP 제도의 참여 현황

1.2.1. 산지 농가

GAP 인증을 받은 농가는 2003년 시범 사업 당시 9농가에서 2007년 1만

7천여 농가로 급증하였다19. 이는 정부의 적극적인 관련 정책 추진의 결과

인데, 농식품부는 금년도 예상 참여 농가를 2만 농가로 추진하고, 2012년

까지 10만 농가로 확대할 계획을 가지고 있다.

GAP 인증 농가의 지역별 분포가 에 나타나 있는데, 농가의 지

역별 분포를 보면 강원도가 4천여 농가로 전체 GAP 농가의 24.5%를 차지

하여 가장 많은 인증 농가를 보유하고 있다. 경기와 경북도 각각 3천여 농

가와 2천 6백여 농가를 가지고 있는 것으로 조사되었다.

표 3-4. GAP 인증농가의

농산물 안전관리 제도의 적용실태와 개선방안: gap를 중심으로 · 2019. 1....

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