evropske integracuje u oblasti zivotne sredine[1]

Izazovi evropskih integracija u oblastima zatite ivotne sredine i odrivog razvoja lokalnih zajednica

Izazovi evropskih integracija u oblastima zatite ivotne sredine i odrivog razvoja lokalnih zajednica Izdava PALGO centar Za izdavaa Duan Damjanovi Kneginje Ljubice 14, Beograd Tel: + 381 11 30 25 813, faks: + 381 11 30 25 842 [email protected], www.palgo.org Urednici Duan Damjanovi, Nikola Mikainovi Autori poglavlja: Vladimir Ateljevi, Zoran Sreti, Sinia Mitrovi, Prvoslav Plavi Lektura i korektura Ivana Andri Ilustracija na koricama, prelom i dizajn Tijana Dini tampa Standard2, Beograd

Ova publikacija je sainjena uz podrku Fonda za otvoreno drutvo u okviru projekta EVROPA ZNAI DA... - Izazovi evropskih integracija u oblastima zatite ivotne sredine i odrivog razvoja.


Beograd, 2011.

5 16 27 9 9

SadrajPredgovor 1.1.1. 1.2.

Evropske integracije u oblasti ivotne sredineProirenje EU Proirenje EU i zatita ivotne sredine

27

2.2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5.

Novine koje donose evropske integracije u oblasti ivotne sredine i odrivog razvojaCiljevi i naela evropskog prava ivotne sredine i polje primene propisa EU u oblasti ivotne sredine Proces usklaivanja propisa sa propisima EU i uloga lokalne samouprave i graana u njemu Domai propisi u oblasti ivotne sredine Dalji razvoj domae politike zakonodavstva u oblasti ivotne sredine u kontekstu procesa pristupanja EU Politika zatite ivotne sredine i graani (trokovi i dobiti)

34

36

59

61

67

68

67

3.3.1. 3.2.

Lokalna samouprava i evropske integracije u oblasti ivotne sredine i odrivog razvojaUvod Uloga dravne uprave i lokalne samouprave u sprovoenju propisa u oblasti ivotne sredine

83

102

87

83 95 98

4.4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5.

ivotna sredina, integracije i graaniCiljne grupe komunikacija Javno mnjenje i evropske integracije Mogui otpori i stereotipi Komunikacijska strategija Oblasti i sredstva komunikacije

5

PredgovorPublikacija koja je pred Vama je nastala kao rezultat rada na projektu EVROPA ZNAI DA... Izazovi evropskih integracija u oblastima zatite ivotne sredine i odrivog razvoja, koji je, pre svega, bio usmeren na analizu trokova i koristi koje evropske integracije donose u oblastima zatite ivotne sredine i odrivog razvoja. Autori ove publikacije se, na prvom mestu, obraaju kreatorima politika i donosiocima odluka na lokalnom nivou, kojima ele da prenesu kljune informacije o tome koje i kakve propise e, u procesu usklaivanja sa zakonodavstvom Evropske unije, biti neophodno implementirati u oblastima zatite ivotne sredine i odrivog razvoja. Predstavnici dravnih organa e ovde pronai i dragocena iskustva evropskih zemalja, relevantna za njihov dalji rad. Posredno, ova publikacija ima znaaj i za iru publiku jer se bavi i razvijanjem komunikacijskih strategija u obraanju predstavnika dravnih organa graanima Srbije. Kvalitetnom komunikacijom lokalnih vlasti i graana dolazi se do pravih motiva i vrstih argumenata o vrlo izvesnim promenama koje e u ivote svih graana Srbije doneti evropske integracije, o dobrobiti ovih promena i njihovoj odrivosti za generacije koje tek dolaze. Razvijanje komunikacijskih strategija gradova i optina u pravcu aktivnog promovisanja evropskih integracija je izuzetno bitno, jer lokalne vlasti, kao nivo vlasti najblii graanima, mogu da daju znaajan doprinos u pribliavanju ove tematike graanima. lanovi strunog projektnog tima su istovremeno i autori ove publikacije: Vladimir Ateljevi, savetnik direktora Kancelarije za evropske integracije, Zoran Sreti, rukovodilac Grupe za ivotnu sredinu, poljoprivredu i ruralni razvoj u Kancelariji za evropske integracije, Sinia Mitrovi, savetnik predsednika Privredne komore Srbije, Odbor za ivotnu sredinu i odrivi razvoj, i Prvoslav Plavi, istraiva komunikacija. Projekat EVROPA ZNAI DA predstavlja doprinos PALGO centra stvaranju podsticajnog okruenja za uspenu realizaciju brojnih poslova koji proizlaze iz evropskih integracija u oblasti ivotne sredine, a koji treba pozitivno da utiu na sveukupnu promenu u voenju javnih politika.

Duan Damjanovi


1.

Evropske integracije u oblasti ivotne sredine

9

1.1.1.1. Proirenje EU bez politike proirenja

Evropske integracije u oblasti ivotne sredineSve ei predmet debate u okvirima procesa evropskih integracija pokreu tvrdnje pojedinaca da EU menja kriterijume u zavisnosti od zemlje koja eli da postane lanica. Takvu debatu oblikuju i neumereno optimistike tvrdnje da su kriterijumi jednaki za sve, bez obzira na vreme, kontekst i drave u procesu evropskih integracija. Istina je, kao po pravilu, negde izmeu. Na razvoj kriterijuma za lanstvo u EU u najveoj meri je uticao razvoj same EU. Tako se vei broj oblasti u kojima EU preuzima nadlenost kretao od slobode kretanja robe do jedinstvenog trita, a broj lanica od est do, za sada, dvadeset sedam. Krajem osamdesetih godina 20. veka dogodile su se i velike promene politikih sistema istonoevropskih zemalja, ime je otpoeo proces zaokruivanja politikog sistema EU zasnovan na naelima i vrednostima Saveta Evrope, Evropske unije i OEBS-a. Potpuno prirodna posledica takvih promena jeste i promena kriterijuma za lanstvo. Uzevi u obzir sve izmene lanova u primarnom pravu koji pruaju pravni osnov za prijem drava u EU, mogue je uoiti da je razvoj kriterijuma1 za lanstvo proao put od geografskog i politikog kriterijuma do formulisanja sloene, viesadrajne i sveobuhvatne politike proirenja. Geografski kriterijum za lanstvo danas je sinonim za granice EU, odnosno granice proirenja EU. Dok je ove granice prilino lako odrediti na junim mediteranskim obodima, kao i na prirodnoj granici koju postavlja Atlantski okean, situacija je dosta sloenija kada je re o istonim i jugoistonim granicama EU. Da Sredozemno more predstavlja junu granicu EU utvrdio je Savet 1. oktobra 1987. godine odgovarajui na kandidaturu Maroka za lanstvo. Situacija se, kao to je reeno, prilino komplikuje kada je re o istonim i jugoistonim granicama. U prvom redu, radi se o bivim sovjetskim republikama. Mnoge od bivih republika pripadaju evropskom kontinentu, ali njihova perspektiva lanstva u EU je krajnje neizvesna. Izvesno je da meu lanicama EU nema konsenzusa i da za sada prema ovim dravama Unija primenjuje instrumente zajednike spoljne i bezbednosne politike u najirem smislu (zajednike strategije, pozicije i akcije), a ne instrumente politike proirenja, koji za cilj i kao krajnji ishod imaju lanstvo u EU. Odve je svima jasno da poetkom hladnog rata nije bilo zamislivo da ba svaka evropska drava moe da zatrai i bude primljena u Evropske zajednice. Liniju podele imao je nainiti politiki kriterijum. Rudimente i naznake sadraja ovog kriterijuma meu prvima je dao sam Rober uman, istakavi, u ime Zajednica, da su ove organizacije potpuno otvorene za sve slobodne evropske drave2. Afirmaciju

1.1. Proirenje EU


1 2

V. Dimitry Kochenov, EU Enlargement Law: History and Recent Developments: Treaty Costum Concubinage? European Integration online Papers (EIoP) Vol. 9 (2005); Naela proirenja, str. 15. Andrea Ott, Kirstyn Inglis, Marc Maresceau, Handbook on European enlargement, T.M.C. Asser Instituut, Cambrdge University Press, 2002.

10 takvom stavu, pa i njegovu deliminu razradu, dao je Evropski savet u zakljucima sa sastanka u Kopenhagenu 1978. godine, naglasivi znaaj potovanja i jaanja parlamentarne demokratije i ljudskih prava kao sutinskog elementa pripadnosti Evropskim zajednicama. Koliko je politiki kriterijum znaajan pokazae se u sluaju pristupanja Grke, a kasnije Portugala i panije. Pristupanje Grke e uiniti da se sadraj politikog kriterijuma smesti u konkretan kontekst. Svoje puno znaenje i jo vei smisao politiki kriterijum e stei usvajanjem zakljuaka Evropskog saveta 15 godina kasnije, ponovo u Kopenhagenu. Od znaajnijih naela, tom prilikom, politikim kriterijumima su pridodati stabilnost institucija koje garantuju vladavinu prava, kao i potovanje i zatita prava manjina. Ekonomski kriterijum do svog potpunog definisanja prolazi neto drugaiji i komplikovaniji put. Kao to je Komisija postavila pitanje zasnovanosti grkog, a kasnije portugalskog i panskog politikog sistema na naelima demokratije i potovanja ljudskih prava, tako se, istom prilikom, postavilo pitanje da li je grka ekonomija dovoljno snana da se uklopi u zajedniko trite Evropskih zajednica. Ipak, Savet nije smatrao ovo pitanje presudnim za ocenu spremnosti Grke, a potom i Portugala i panije, za lanstvo u EU. Zato o tom pitanju nije ni raspravljao3. EU do danas belei est talasa proirenja: 1. januar 1973 Ujedinjeno Kraljevstvo, Irska, Danska; 1. januar 1981 Grka; 1. januar 1986 Portugal, panija; 1. januar 1995 Austrija, Finska, vedska; 1. maj 2004 Kipar, Malta, Maarska, eka, Slovaka, Poljska, Slovenija, Estonija, Letonija, Litvanija; 1. januar 2007 Rumunija, Bugarska. Pored pomenutih est talasa, esto se zaboravlja jo jedan vid proirenja koji se dogodio ujedinjenjem Nemake, zbog ega mnogi autori ovo proirenje i zovu zaboravljenim. Pored svih pomenutih proirenja, Unija belei i jedno istupanje. Re je o Grenlandu, koji je ostao u sastavu Danske sa veoma visokim stepenom autonomije, ali je odustao od primene pravila Zajednice, naroito u delu koji se odnosi na ribarstvo. Treba napomenuti da Grenland danas ima status pridruene prekomorske teritorije. Okonanje Hladnog rata uinilo je potpuno izglednim proirenje EU u do tada nevienim razmerama, kako po moguem broju novoprimljenih lanica, tako i po politikim, ekonomskim, drutvenim i administrativnim efektima koje bi takvo proirenje imalo. Drave koje su zatraile lanstvo bilo je mogue podeliti u dve grupe. Prvu su inile drave poput Austrije, Finske, Norveke4, vedske, pa donekle, i Malte i Kipra. U ovim dravama nisu dovoeni u pitanje demokratsko ureenje i sistem trine3 4 Ibid. Graani Norveke su se 1994. godine po drugi put u svojoj istoriji na referendumu izjasnili protiv lanstva u EU.

1.1.2.

Politika proirenjaIzazovi evropskih integracija u oblastima zatite ivotne sredine i odrivog razvoja lokalnih zajednica

11 ekonomije. Drugu grupu inile su postsocijalistike drave sa do tada autoritarnim politikim reimima, poput Poljske, Maarske, eke, Slovake, Slovenije, Letonije, Litvanije, Estonije, Rumunije i Bugarske. Traganje za dugoronim politikim okvirom proirenja, koji e i danas, sa deliminim modifikacijama, ostati da vai i za zemlje zapadnog Balkana, poinje tek nakon pada Berlinskog zida i zakljuivanja Evropa sporazuma sa ehoslovakom, Maarskom i Poljskom. Prve najave da e se pristup svakom narednom proirenju Unije promeniti postale su oigledne decembra 1993. godine. Za EU, novi pristup je rezultat potrebe da ojaa politiki uticaj i spoljnopolitiku poziciju, pre svega u Evropi, ali i da proiri trite na danas impozantnih pola milijarde potroaa. Sa druge strane, takve namere osujeene su na krae staze, jer Unija u svoje redove ovoga puta ne prima samo demokratske politike sisteme zasnovane na fer i demokratskim izborima, vladavini prava i potovanju ljudskih i manjinskih prava, to je bio sluaj do 1995. godine. Imajui u vidu politiku realnost u Evropi poetkom devedesetih godina 20. veka, elje zemalja nekadanjeg istonog bloka, ali i interese EU, efovi drava ili vlada utvruju, na sastanku u Kopenhagenu 1993. godine, osnovne kriterijume za lanstvo u EU. Definisanjem ovih kriterijuma postavljeni su temelji politike proirenja. Kriterijumi iz Kopenhagena temelje se na tri osnovna stuba politikom, ekonomskom i pravno-institucionalnom. Kriterijumi iz Kopenhagena: 1. stabilnost institucija kojima se garantuje demokratija, vladavina prava, potovanje ljudskih prava i zatita manjina; 2. funkcionalna trina ekonomija, kao i sposobnost da se nosi sa pritiscima konkurencije na jedinstvenom tritu Unije; 3. sposobnost preuzimanja prava i obaveza koji proistiu iz lanstva u EU i prava EU; privrenost ciljevima politike, ekonomske i monetarne unije. Dve godine kasnije, suoena sa potrebom dosledne i efektivne primene evropskih propisa i standarda, kao i delotvorne koordinacije u ispunjavanju kriterijuma iz Kopenhagena, EU na samitu u Madridu utvruje jo jedan, tzv. administrativni kriterijum5. U zakljucima predsednitva koji se odnose na proirenje istie se da je svako proirenje neophodno bazirati na ispunjavanju kriterijuma iz Kopenhagena i u kontekstu Pretpristupne strategije iz Esena 1994. godine. Strategija bi trebalo da bude, kako se kae, nadograena kako bi se stvorili uslovi za postepenu i harmoninu integraciju drava, naroito putem razvoja trine ekonomije i prilagoavanja odgovarajuih administrativnih struktura i stvaranja stabilnog ekonomskog i monetarnog okruenja.Izazovi evropskih integracija u oblastima zatite ivotne sredine i odrivog razvoja lokalnih zajednica

5

European Council Conclusions, Madrid European Council, Reproduced from the Bulletin of the European Communities, No. 12/1995, . 11.

12 etiri godine je proteklo da bi se 13. decembra 1997. godine, u zakljucima predsednitva Saveta u Luksemburgu, nala hijerarhija po znaaju za ova tri kriterijuma. Rasprava o perspektivi pristupanja zemalja istone i srednje Evrope za ishod je imala da je preduslov za otvaranje pregovora o pristupanju potovanje prvog, politikog kriterijuma, iz Kopenhagena.6 Uvidom u preporuke Evropske komisije iz Godinjeg izvetaja za Srbiju i Akcionog plana koji je Vlada Srbije usvojila, moe se jasno videti da najznaajnije mesto zauzima politiki kriterijum kao uslov za dobijanje statusa kandidata i otvaranje pregovora o lanstvu7. Pored osnovnih okvira koji su postavljeni kriterijumima iz Kopenhagena i Madrida, karakter politike proirenja je prilino sloen. Politika proirenja predstavlja sveobuhvatnu i kompozitnu politiku EU (deo je svih ostalih politika Unije), predstavlja dugoroni okvir za integraciju drava koje tee lanstvu, a sastavljena je od brojnih instrumenata, poput agende proirenja, pretpristupne strategije, pregovora o pristupanju, usklaivanja zakonodavstva, finansijske i tehnike podrke u cilju stvaranja sposobnosti za preuzimanje obaveza koje proistiu iz lanstva u EU8. Dakle, ne radi se o sektorskoj ili ekonomskoj politici. Pri tom, ova politika se ne odnosi samo na jednu temu ili jedno pitanje, nego na vei broj tema i vei broj pitanja. Konano, moe se rei da je osnovni cilj politike proirenja priprema drava kandidata za preuzimanje obaveza koje proistiu iz lanstva. Evropska komisija je glavni vodi kroz ovaj proces, a od njenih izvetaja i miljenja u najveoj meri zavisi sadraj kriterijuma pristupanja i, shodno tome, dinamika prijema novih lanica9. Sloenost ispunjavanja uslova za lanstvo definisanih politikom proirenja produie vremenski horizont prijema drava srednje i istone Evrope, kao i drava tzv. mediteranskog kluba (Kipar i Malta) sve do 2004. godine. U maju 2004. dogodie se proirenje koje je kao veliki prasak10 u odnosu na sva dotadanja proirenja. Velikim praskom nee biti zahvaene Rumunija i Bugarska, s obzirom na to da je stepen ispunjenosti kriterijuma za lanstvo u ovim dravama bio na znatno niem nivou u poreenju sa ostatkom drava. Njihov prijem je odloen za tri godine i dogodio se januara 2007. godine. Kandidati za lanstvo u ovom trenutku su Hrvatska, Island, Makedonija i Turska, a potencijalni kandidati: Albanija, Bosna i Hercegovina, Crna Gora i Srbija (v. mapu).

6 7 8Izazovi evropskih integracija u oblastima zatite ivotne sredine i odrivog razvoja lokalnih zajednica

Dimitry Kochenov, EU Enlargement Law: History and Recent Developments: Treaty Costum Concubinage? European Integration online Papers (EIoP) Vol. 9 (2005), str.15. http://www.seio.gov.rs/upload/documents/akcioniplan/akcioni_plan_za_brze_sticanje_statusa_kandidata.pdf. Tanja Mievi, Pridruivanje EU, ESPI Institut, Beograd, 2005. Heather Grabbe, A Partnership for Accession? The Implications of EU Conditionality for the Central and East European Applicants, Robert Schuman Centre Working Paper 12/99 San Domenico di Fiesole (FI): European University Institute, 1999. Tzv. Big bang.

9

10

13

drave lanice drave kandidati potencijalni kandidati kandidatura zamrznuta (graani odbacili pregovore na referendumu) kandidaturu odbila EU pristupanje odbijeno na referendumu

1.1.3.

Srbija u procesu evropskih integracija

Proces evropskih integracija pokazao se, u proteklih gotovo est decenija, kao uspean model ouvanja mira i stabilnosti u Evropi, a ve samim tim i podstrek za rast prosperiteta u dravama lanicama EU. Ekonomskom rastu doprinosi i stalno poveanje unutranjeg trita ostvareno proirenjima na nove drave lanice i milione novih stanovnika potroaa, pri emu je, sa zavretkom poslednjeg talasa proirenja 1. januara 2007. godine, ukupna populacija EU poveana na 492 miliona, a broj lanica na 27. tavie, u savremenom kontekstu globalizacije uloga evropskih drava na svetskoj sceni ojaana je integracijom, koja im omoguava vei uticaj po pitanjima meunarodne bezbednosti i svetske trgovine. Integracija drava zapadnog Balkana u EU, ukljuujui i Srbiju, odvija se preko procesa stabilizacije i pridruivanja, koji je sastavni deo politike proirenja. Ovim procesom EU je 1999. godine blie definisala politiki pristup dravama koje su meu poslednjima zapoele tranziciju, i koje je tokom devedesetih godina 20. veka obeleio sukob na prostorima bive Jugoslavije. Osnovni elementi ovog pristupa su zakljuivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju, finansijska pomo EU11, regionalna saradnja na zapadnom Balkanu i politiki dijalog sa EU.


11

Samo za Srbiju je od 2000 do 2013. godine predvieno oko 2,6 milijardi evra bespovratne pomoi.

14Tabela: hronologija odnosa Srbije i EU.

Pregled odnosa Srbije (SRJ/SCG) i EU posle 2000. godine 2000 posle 5. oktobra ukljuivanje u proces stabilizacije i pridruivanja na samitu u Zagrebu (novembar) 2001 poetak praenja reformi zajednike konsultativne radne grupe; od 2003. Unapreeni stalni dijalog informacije za godinji izvetaj i studiju izvodljivosti 2005 12. april Studija izvodljivosti za SSP mogua zbog politike dobrovoljne predaje i dvostrukog koloseka 10. oktobar (7. novembar) otvaranje pregovora za SSP 3. maj 2006 call-off 12. jun 2007 obnavljanje pregovora 10. septembar 2007 zavretak tehnikih pregovora sa EK 7. novembar 2007 parafiranje SSP 29. april 2008 potpisivanje SSP 2009 1. januar Srbija poinje jednostrano da primenjuje Prelazni sporazum/SSP 19. decembar vizna liberalizacija za graane Srbije 22. decembar Srbija predaje kandidaturu za lanstvo 2010 1. februar Prelazni sporazum stupa na snagu 15. jun odlukom Saveta (ministara) EU omoguen je poetak ratifikacije SSP 25. oktobar Savet EU prosleuje Komisiji kandidaturu Srbije na miljenje 24. novembar Evropska komisija dostavlja Upitnik Vladi Srbije 2011 31. januar Vlada Srbije dostavlja odgovore na Upitnik Evropskoj komisiji

Srbija je, kao sastavni deo Savezne Republike Jugoslavije, postala uesnica Procesa stabilizacije i pridruivanja novembra 2000. godine. Deklaracija, koja je tada usvojena, potvruje evropsku perspektivu drava koje su obuhvaene procesom stabilizacije i pridruivanja, kao i status potencijalnih kandidata, koji su ove drave stekle na samitu u Santa Marija de Feiri juna 2000. godine. U Deklaraciji je istaknuto da e kretanje svake od drava ka EU zavisiti od individualnog napretka u ispunjavanju kriterijuma iz Kopenhagena i sprovoenju Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju, s posebnim osvrtom na odredbe o regionalnoj saradnji. Na samitu u Solunu, odranom juna 2003. godine, jasno je istaknuto da budunost zapadnog Balkana lei u Evropskoj uniji. Evropska perspektiva potvrivana je i u zakljucima Evropskog saveta iz decembra 2005. godine, decembra 2006. godine i juna 2008. godine.


15 Tok reformi u Srbiji praen je sa velikom panjom od trenutka kada je Republika Srbija iskazala elju da ue u lanstvo EU, nakon petooktobarskih promena 2000. godine. Konsultativna radna grupa, kao okvir za praenje ostvarenog napretka, odrala je, u periodu od jula 2001. do jula 2002. godine, pet sastanaka, na kojima su razmatrani tekui, optedrutveni i sektorski reformski procesi i njihova usaglaenost sa politikim i ekonomskim kriterijumima i evropskim standardima. Konsultativnu radnu grupu SRJEU jula 2003. godine nasledio je Unapreeni stalni dijalog, kao primereniji okvir za politiki i tehniki dijalog izmeu predstavnika Srbije/SCG i Evropske komisije (EK). U proteklom periodu odrano je na desetine plenarnih i sektorskih (tematskih) sastanaka, ime se obezbeuje stalno praenje reformskih procesa u Republici Srbiji. Odluka o otvaranju pregovora za zakljuivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju doneta je aprila 2005, nakon objavljivanja Studije izvodljivosti i prihvatanja principa dvostrukog koloseka za pregovore sa Dravnom zajednicom Srbija i Crna Gora. Pregovori su zvanino otvoreni 10. oktobra 2005. godine, a ve u maju 2006. godine, zbog procene da je saradnja sa Meunarodnim krivinim tribunalom za bivu Jugoslaviju (MKTJ) nedovoljna, zaustavljeni su odlukom Evropske komisije. Nakon formiranja nove Vlade Republike Srbije, i hapenja i izruivanja dvojice optuenih, pregovori su obnovljeni i uspeno okonani parafiranjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju 7. novembra 2007. godine. Sporazum je potpisan 29. aprila 2008. godine na sastanku Saveta za opte poslove i spoljne odnose EU u Luksemburgu. Narodna skuptina Republike Srbije je 9. septembra 2008. godine ratifikovala Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju i Prelazni trgovinski sporazum. Iako su poetak primene Prelaznog trgovinskog sporazuma i ratifikacija Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju bili uslovljeni zakljukom Saveta ministara EU da Republika Srbija u potpunosti sarauje sa MKTJ, Srbija je, sa svoje strane, otpoela primenu Sporazuma 30. januara 2009. Uvaavajui pozitivnu ocenu glavnog tuioca MKTJ u pogledu ostvarenog nivoa saradnje Republike Srbije, Savet ministara EU doneo je, 7. decembra 2009. godine, odluku o poetku primene Prelaznog trgovinskog sporazuma sa Republikom Srbijom. Podjednako je vaan napredak koji je Republika Srbija uinila ka slobodnom kretanju njenih graana u zemljama engenskog sporazuma. Znaajne korake na ovom putu predstavljali su sporazumi o viznim olakicama i readmisiji, potpisani u maju 2007. Usledio je dijalog o viznoj liberalizaciji, tokom kojeg je uloeno mnogo napora usmerenih na ispunjavnje uslova iz Mape puta. Odluka kojom je Savet ministara EU, 30. novembra 2009. godine, omoguio putovanje bez viza graanima Srbije bila je jasna potvrda napretka koji je mogue ostvariti kada su uslovi definisani jasno, a politika volja i administrativni kapaciteti postoje. Za Srbiju, ova odluka je mnogo vie od simbolikog pada engenskog zida; ona predstavlja snaan signal politikog prihvatanja, izvesnosti evropske perspektive i potvrdu da ispunjavanje uslova vodi napretku u procesu integracija. Predsednik Republike je 22. decembra 2009. godine podneo kandidaturu za lanstvo u EU, simbolino uruujui izjavu volje i Memorandum Vlade predsedniku Vlade vedske, drave koja je u tom trenutku predsedavala EU.


16 Konano, dogaaj koji je obeleio drugu polovinu 2010. godine jeste odluka Saveta EU da kandidaturu Srbije prosledi Evropskoj komisiji na miljenje. Evropska komisija je u svrhu pripreme miljenja pripremila Upitnik koji je sadrao 2.483 pitanja, razvrstanih u est aneksa i 33 poglavlja. Predsednik Vlade Srbije je 31. januara 2011. uruio odgovore na pitanja lanu Evropske komisije zaduenom za proirenje. Odgovori su dati u rekordno kratkom roku od 45 dana, a razvrstani su u vie od 37 tomova i teki ukupno deset kilograma. Koraci koje e Srbija prei od kandidature do lanstva mogue je videti u tabeli.Koraci koje Srbija treba da pree od kandidature do lanstva 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. Podnoenje zahteva za lanstvo Odluka Saveta EU o poetku postupka za dobijanje miljenja Avis Evropska komisija priprema i alje upitnik Republici Srbiji Odgovori na pitanja u Upitniku pripremljeni i dostavljeni Evropskoj komisiji Evropska komisija dostavlja dodatna pitanja i zahteve za pojanjenja (U toku analize odgovora na Upitnik este su ekspertske misije Evropske komisije.) Dodatni odgovori i pojanjenja pripremljeni i dostavljeni Evropskoj komisiji Evropska komisija priprema i dostavlja Savetu ministara (pozitivno) miljenje, na osnovu koga Savet usvaja (pozitivni) Avis Evropski savet odobrava status kandidata Republici Srbiji (Najbolji scenario bi bio da Evropski savet odredi datum za poetak pregovora o lanstvu, za ta treba pripremati sagovornike u EU.) Poetak pregovora o lanstvu. Pregovori se vode na osnovu 35 poglavlja pravnih tekovina EU (oko 150.000 strana propisa, tj. 17.000 pravnih akata) Pregovori se smatraju okonanim potpisivanjem Sporazuma o pristupanju Proces ratifikacije Sporazuma o pristupanju i poziv Srbiji da pristupi EU Prijem u EU

1.2.1.

1.2. Proirenje EU i zatita ivotne sredineKreiranje zajednikih okvira politike zatite ivotne sredine nije bilo predvieno pedesetih godina prolog veka ugovorima kojima su osnovane Evropske zajednice, kao pretee Evropske unije. Potreba za stvaranjem zajednikog okvira za delovanje javlja se poetkom sedamdesetih godina 20. veka, i to u okolnostima kada jaaju meunarodni pokreti za zatitu ivotne sredine, kao i nakon odravanja Konferencije UN 1972. godine u Stokholmu posveene ovekovoj okolini. Razvoj politike zatite ivotne sredine odvijae se na temeljima regulative Evropske ekonomske zajednice, ije je donoenje imalo razloge, ne u zatiti ivotne sredine, ve, pre svega, u ekonomskoj logici i jaanju unutranjeg trita lanica Evropske ekonomske zajednice. Takoe, jo od 1967. godine javljaju se propisi koji reguliu klasifikaciju ambalanog otpada, obeleavanje opasnih supstanci i oni kojima se utvruju dozvoljeni nivoi buke.

Okolnosti i razlozi nastanka politike zatite ivotne sredineIzazovi evropskih integracija u oblastima zatite ivotne sredine i odrivog razvoja lokalnih zajednica

17 Ipak, organizovano i ureeno normiranje u ovoj oblasti zapoinje sa usvajanjem Akcionog programa za zatitu ivotne sredine 1973. godine. Prevashodni razlozi sa usvajanje Akcionog programa leali su u potrebi da se poboljaju ekonomske performanse trita EEZ i to, pre svega, uklanjanjem barijera trgovini i slobodnoj konkurenciji12. Iza ovakvog predloga stajale su drave poput Nemake, sa visokim standardima zatite ivotne sredine u proizvodnji. To je za posledicu u ovoj dravi imalo skuplje finalne proizvode u poreenju sa zemljama u kojima su standardi zatite ivotne sredine bili na niem nivou13. Na taj nain su one drave koje su vie vodile rauna o ivotnoj sredini proizvodile skuplje proizvode i samim tim bile manje konkurentne. Podrku Akcionom programu pruile su Danska i Holandija i Ujedinjeno Kraljevstvo, ali ne revnosno poput Nemake. Takoe, ne treba zanemariti ni sam ekoloki aspekt i sve vei senzibilitet evropske politike elite za ove teme. U prvom planu to se odnosi na zatitu zdravlja ljudi od zagaenja. U prvim godinama najvea panja je bila usmerena na posebne vidove zagaenja. Tako su se prvi propisi odnosili na spreavanje zagaenja vode i vazduha, da bi se postepeno irili i na sve oblasti koje danas ine ovu politiku. Najvei zamah razvoju zakonodavstva donele su osamdesete i devedesete godine 20. veka, kada je za samo dve godine, i to od 1989. do 1991. godine, usvojeno vie propisa neko u prethodnih dvadeset godina. Tok i predmet pregovora Pregovori se formalno otvaraju detaljnim pregledom usklaenosti domaeg zakonodavstva sa evropskim. Ova analiza naziva se skrining i obavlja je Evropska komisija. U prvoj fazi skrininga Komisija objanjava najznaajnije elemente evropskog zakonodavstva po poglavljima (Prilog 1: spisak poglavlja). Zato se ova faza skrininga naziva eksplanatornim skriningom. U drugoj fazi se pripremaju tabele usklaenosti, kojima se uporedno prati usklaenost normi nacionalnog zakonodavstva sa odgovarajuim odredbama evropskih propisa. Ova faza skrininga se naziva analitikim skrinigom. Pregovori se vode u okviru 35 poglavlja pravnih tekovina Unije (Acquis communautaire), koje su organizovane po sledeim oblastima: 1. Slobodno kretanje robe 2. Slobodno kretanje radnika 3. Pravo osnivanja preduzea i sloboda pruanja usluga 4. Slobodno kretanje kapitala

1.2.2.

Pregovori o lanstvu u EU u oblasti zatite ivotne sredine

12Izazovi evropskih integracija u oblastima zatite ivotne sredine i odrivog razvoja lokalnih zajednica

Na slian nain danas je mogue posmatrati i pregovore EU sa dravama kandidatima u 27. poglavlju o zatiti ivotne sredine, i da ono to su elele da postignu Nemaka, Danska, Holandija i UK na nivou EEZ danas predstavlja kriterijum za lanstvo, a to je neto skuplja, ali tehnoloki naprednija proizvodnja koja vodi rauna o ivotnoj sredini. Proizvodi do kojih se doe u takvom procesu proizvodnje u stanju su da zadovolje i najzahtevnije ekoloke standarde bilo gde u svetu, budui da su evropski standardi zatite ivotne sredine meu najviima u svetu. Justin Greenwood, Interest Representation in the European Union, the European Union series, Palgrave MacMillan, 2007.

13

18 5. Javne nabavke 6. Privredno pravo 7. Pravo intelektualne svojine 8. Politika konkurencije 9. Finansijske usluge 10. Informaciono drutvo i mediji 11. Poljoprivreda i ruralni razvoj 12. Ispravnost hrane, veterinarska i fitosanitarna politika 13. Ribarstvo 14. Transportna politika 15. Energetika 16. Oporezivanje 17. Ekonomska i monetarna politika 18. Statistika 19. Socijalna politika i zapoljavanje 20. Preduzetnika i industrijska politika 21. Transevropske mree 22. Regionalna politika i koordinacija strukturnih instrumenata 23. Saradnja u oblasti pravosua i osnovnih prava 24. Pravda, sloboda i bezbednost 25. Nauka i istraivanje 26. Obrazovanje i kultura 27. ivotna sredina 28. Zdravstvena zatita i zatita potroaa 29. Carinska unija 30. Meunarodni ekonomski odnosi 31. Spoljna, bezbednosna i odbrambena politika 32. Finansijska kontrola 33. Finansijske i budetske odredbe 34. Institucije 35. Ostalo Na osnovu miljenja koje je Komisija pripremila o kandidaturi odreene drave za lanstvo, potom godinjih izvetaja o napretku a, pre svega, na osnovu informacija koje su prikupljene u toku skrininga Savet EU (izjanjavajui se jednoglasno, na predlog Komisije) utvruje pojedinane kriterijume ili merila (benchmarks) za otvaranje ili zatvaranje odreenog pregovarakog poglavlja. Samo odgovarajui upravni i sudski kapacitet, tj. potpuna primena i sprovoenje ovih merila, mogu garantovati otvaranje ili zatvaranje odgovarajueg poglavlja. Treba imati u vidu da merila mogu biti revidirana ili dopunjena, naroito u sluajevima kada drava dugo pregovara, a u meuvremenu EU usvoji nove propise u toj oblasti. Svako zatvaranje pregovarakog poglavlja smatra se privremenim, jer se pregovori ne mogu okonati dokle god sva poglavlja nisu zatvorena.


19Tabela: primeri merila za 27. poglavlje u Hrvatskoj14

Poglavlje pravnih tekovina EU (acquis communautaire) 27. poglavlje Zatita ivotne sredine

Merila za otvaranje poglavlja

Merila za zatvaranje poglavlja

Status poglavlja

Prelazne odredbe

1 merilo - jaati administrativne kapacitete, izraditi plan za uspostavljanje tog procesa i osigurati financijska sredstva za sprovoenje plana

4 merila

Poglavlje otvoreno 19. februara 2010. Privremeno zatvoreno poglavlje na Meuvladinoj konferenciji (22. decembra 2010.)

Hrvatska je traila prelazne periode za one direktive i za one oblasti koje zahtevaju velike investicije. To se tie ureaja za obradu otpadnih voda, obradu otpada, industrijskih zagaenja.

Od kandidata za lanstvo e se u pregovorima zahtevati da dostavi podatke o napretku u dostizanju merila. Brzina i trajanje pregovora (v. tabelu) zavise pre svega od kvaliteta usklaivanja zakonodavstva i njegove upravne i sudske primene. Za praenje ovog procesa Komisija e neretko slati ekspertske misije kako bi proverila stanje usklaenosti i primene u praksi. O rezultatima i preseku pregovora u okviru odreenog poglavlja, Komisija izvetava Savet periodino, predstavljanjem predloga pregovarake pozicije EU. Prilikom zauzimanja stava o narednim koracima u tom poglavlju Savet, pre svega, uzima u obzir predlog pregovarake pozicije EU koje je dostavila Komisija. EU moe i nakon privremenog zatvaranja odreenog poglavlja zahtevati od drave da dostavlja detaljne informacije o napretku u usklaivanju i primeni pravnih tekovina EU u toj oblasti. U sluajevima kada drava ne nastavi sa ispunjavanjem utvrenih merila, nije iskljuena mogunost ponovnog otvaranja privremeno zatvorenog poglavlja. Oblast zatite ivotne sredine obuhvata irok spektar mera. Najei tip pravnog akta sa kojim se susree drava jeste direktiva, kao pravni instrument EU koji obavezuje drave lanice u pogledu cilja koji datom direktivom treba postii, dok konkretna sredstva i postupci za postizanje tog cilja zavise od odluke drava lanica. U najirem smislu, pregovarako poglavlje o zatiti ivotne sredine obuhvata zakonodavstvo koje se odnosi na ouvanje i definisanje standarda kvaliteta ivotne sredine. Pored horizontalnih mera, kao to su procena uticaja na ivotnu sredinu, pristup informacijama o ivotnoj sredini i borba protiv klimatskih promena, re je u velikoj meri o vertikalnim merama, koje se odnose na standarde kvaliteta koji se utvruju za vazduh, vodu, upravljanje otpadom, zatitu prirode, kontrolu industrijskog zagaenja, hemikalije i genetski modifikovane organizme, buku, nuklearnu bezbednost i zatitu od zraenja (to spada u poglavlje o politici energetike, a odnosi se na bezbednosni aspekt upotrebe nuklearne energije u civilne svrhe).14 Preuzeto sa internet stranice www.entereurope.hr.


20 Zadatak kandidata za lanstvo u EU jeste da uskladi zakonodavstvo i omogui njegovu postupnu primenu u dogovorenom roku. Pregovori o lanstvu pregovori su o rokovima za primenu. Svaki eventualni prelazni period u primeni nekog propisa vremenski je ogranienog domaaja i praen je preciznim planom za njegovu potpunu primenu. Ve na samom poetku pregovora, EU po pravilu istie da prelazni periodi nee biti dozvoljeni u pogledu vremena neophodnog za: usklaivanje zakonodavstva usvajanje optih akata (vazduh, otpad, voda, procena uticaja, pristup informacijama) zatitu prirode u celini bitne stavke koje se odnose na slobodu trita i funkcionisanje trita EU. Sa druge strane, o prelaznim periodima se moe govoriti kada su neophodna pozamana infrastrukturna prilagoavanja za koja je neophodno i vreme i novac. Svaki zahtev drave koja pregovara za prelaznim periodom mora da bude potkrepljen detaljnim planom primene. Ovim planom potrebno je definisati rokove, i to ne samo krajnji rok, ve i vremenske meustanice, do ostvarivanja konanog cilja. Neretko je drava koja pregovora u poziciji da dokazuje da joj niim standardima ivotne sredine nije bio cilj da se na nelojalan nain privuku investitori.Tabela: primeri dogovorenih prelaznih perioda15:

Bugarska

poglavlje otvoreno jula 2001. pregovori okonani decembra 2004. (poglavlje o ivotnoj sredini privremeno zatvoreno u junu 2003) prelazni periodi: - sadraj sumpora u tenim gorivima do 2011. - emisija isparljivih organskih jedinjenja iz skladita benzina do 2009. - oporavak i reciklaa ambalanog otpada (izmenjena Direktiva) do 2014. - odlaganje odreenih vrsta tenog otpada do 2014. - otpremanje otpada do 2009. - odlaganje otpada nastalog od elektrine i elektronske opreme do 2008. - integralna prevencija i kontrola zagaenja do 2011. - tretman (preiavanje) komunalnih otpadnih voda do 2014. - zagaivanje vazduha iz velikih postrojenja za sagorevanje do 2014.

Slovenija

poglavlje otvoreno: decembra 1999. godine pregovori okonani: decembra 2002. (poglavlje privremeno zatvoreno u martu 2001) prelazni periodi: - oporavak i reciklaa ambalanog otpada do 2007. - tretman (preiavanje) komunalnih otpadnih voda do 2015. - integralna prevencija i kontrola zagaenja do 2011. (naspram 2007. za tadanje drave lanice)15 European Commission, Directorate-General Enlargement, Enlargement of the European Union Guide to the Negotiations Chapter by Chapter, Information & Interinstitutional Relations, December 2004.

21Maarska poglavlje otvoreno decembra 1999. pregovori okonani decembra 2002. (poglavlje privremeno zatvoreno u junu 2001.) prelazni periodi: - oporavak i reciklaa ambalanog otpada do 2005. - tretman (preiavanje) komunalnih otpadnih voda do 2015. - zagaivanje vazduha iz velikih postrojenja za sagorevanje do 2004. - spaljivanje opasnog otpada do 2005.

1.2.3.

Politika zatite ivotne sredine, problemi i izazovi tokom pristupanja EU

Jedan od osnovnih uslova prijema definisanih treim kriterijumom iz Kopenhagena utvruje da drava mora da usvoji pravne tekovine EU, odnosno da uskladi domae zakonodavstvo sa pravom EU. Primena ovako usklaenih propisa u odreenim oblastima prava moe da se produi i nakon stupanja u lanstvo. Ipak, ovakav pravni aranman, kao to je reeno, mora biti dogovoren tokom pregovora o pristupanju EU. Jedna od oblasti u kojima se primena najee odlae, neretko i godinama nakon prijema, jeste oblast zatite ivotne sredine. Korpus propisa u oblasti zatite ivotne sredine nezamislivo je posmatrati izolovano od problema i izazova sa kojima se suoava drava koja je predmet politike proirenja EU. Zato potpuna primena jednog od najkompleksnijih oblasti zakonodavstva EU nosi sa sobom znaajan broj izazova. Re je o izazovima koji se postavljaju pred drutvo u celini, politiku elitu, administraciju, ali i privredu, te odreene privredne grane. Govorei o izazovima sa kojima se suoava svaka drava u postupku usvajanja i primene zakonodavstva EU u oblasti zatite ivotne sredine, mogue je izdvojiti est najznaajnijih izazova16: U naim okolnostima etiri17 zasluuju posebnu panju i to pre svega: 1. finansijski 2. administrativni 3. energetski 4. politiki. Finansijski izazov podrazumeva traganje za odgovorom na pitanje koliki su ukupni trokovi prilagoavanja zahtevnim standardima EU u oblasti zatite ivotne sredine, ali ne samo to. Prema okvirnim procenama koje je napravila Evropska komisija 1997. godine, ukupni trokovi za, u to vreme, osam drava kandidata za lanstvo iz srednje i istone Evrope, iznosile su od 80 do 110 milijardi evra. Ozbiljna raunica mora da uzme u obzir i potencijalne dobiti koje ovako znaajno ulaganje moe da16 John M. Kramer, EU Enlargement and the Environment: Six Challanges, EU Enlargement and the Environment, edited by Joann Carmin and Stacy D. Van Deveer, Routledge 2005. Ibid. Pored pomenuta etiri, moe se govoriti o izazovima demokratskog legitimiteta reformi i primene ekolokog zakonodavstva, zbog ega svi slojevi drutva treba da uestvuju, kao i o izazovima odrivosti sadanjeg sistema zatite ivotne sredine na dui rok.


17

22 ima. Naime, da bi usvajanje politike zatite ivotne sredine imalo smisla i da bi se svaka drava upustila u veoma sloen posao, neophodno je da dugorone dobiti znaajno prevazilaze trokove, odnosno ulaganja u ovu politiku. Finansijski razlozi navode EU da prihvati neto due rokove u toku pregovora o lanstvu za potpunu primenu ove politike. to je primena propisa zahtevnija i skuplja po dravu, jaa je argumentacija za dui prelazni period do potpune primene odgovarajueg propisa. Uz ovakvu vrstu dogovora o prelaznom periodu po pravilu ide i detaljno razraen plan sa rokovima za svaku od bitnih stavki i ciljeva koje treba primeniti, a proizlaze iz tog propisa. Nepisano je pravilo da to je skuplja primena propisa, mogue je ispregovarati dui rok za njegovu primenu. Zato su u najveem broju sluajeva najdui prelazni rokovi dobijani za primenu propisa koji se odnose na preiavanje komunalnih otpadnih voda i kvalitet vode za pie. Takoe, u pregovorima sa Evropskom unijom nije mogue dogovoriti prelazni rok za nove investicije ili projekte. U ovom sluaju ekoloki standardi moraju da budu ugraeni u cenu te investicije, odnosno gradnje, ukoliko je re o infrastrukturnom poduhvatu. Takoe, treba imati u vidu da starim lanicama EU nije u interesu da se za nove lanice zadre dui prelazni rokovi. Razlog tome je u injenici da je proizvodnja jeftinija u novim dravama koje jo uvek ne ispunjavaju zahtevne i skupe ekoloke standarde, to u neravnopravan poloaj dovodi drave i privrede koje ispunjavaju ove standarde. Ova pojava je poznata kao ekoloki damping. Administrativni izazov pre svega podrazumeva sposobnost uprave da usklauje i primenjuje zakonodavstvo u oblasti ivotne sredine. Poslednjih godina ovo je jedan od najznaajnijih izazova sa kojima se drave koje tee lanstvu suoavaju. Kao problemi koje i Evropska komisija istie najee se pojavljuju nedovoljan broj kvalifikovanih slubenika ili nejasna podela nadlenosti izmeu institucija za obavljanje naroito sloenih poslova itd. Posebno treba imati u vidu da se sa ovim izazovom u naoj situaciji naroito mogu suoavati lokalne administracije, pa i pokrajinska administracija, na kojima e poivati veliki deo zadataka u primeni zakonodavstva u oblasti ivotne sredine. Izazovi u sektoru energetike Jedan od ozbiljnijih izazova sa kojima se drave suoavaju jeste postepena transformacija i prilagoavanje energetskog sektora zahtevima zatite ivotne sredine. Situacija je naroito teka u dravama poput nae, koje su svoj razvoj u dvadesetom veku bazirale na razvoju onih grana industrije koje su veliki potroai energije, kao to su hemijska, industrija elika, rudarstvo itd. Pri tom, u sluaju Srbije se najveim izvorom za proizvodnju elektrine energije smatra ugalj lignit, ijim se spaljivanjem proizvodi oko dve treine elektrine energije. Poznato je da je ovaj izvor izrazito nepovoljan po ouvanje ivotne sredine. Ovome treba dodati i to da oko 2/3 stanovnitva Srbije koristi ogrevno drvo (i/ili lignit) kao osnovni izvor za grejanje tokom


23 zime18. Uz sve navedeno, ne treba izgubiti iz vida i da je u dravama koje privode kraju tranziciju potronja energije znatno vea, u proseku od 30 do 50 odsto, u odnosu na potronju u lanicama Unije. No, pitanje energetske efikasnosti, bar kada su domainstva u pitanju, stoji u direktnoj vezi sa standardom i finansijskim mogunostima svakog domainstva. Konano, treba biti svestan da je potpuno nerealno oekivati ozbiljnija poboljanja u navedenim pitanjima uz sadanje netrine cene pojedinih energenata ili elektrine energije, zbog kojih su ozbiljnija ulaganja teko zamisliva. Verovatno sudbonosan po uspeh u prihvatanju evropskih standarda u oblasti zatite ivotne sredine jeste politiki izazov. Naime, bez politike volje nijedan od prethodno navedenih izazova ne moe biti reavan na adekvatan nain. Neretko politiki ciljevi to breg kretanja ka EU mogu da uine da se ovo pitanje tretira pre svega kao sredstvo u ostvarivanju tog cilja, a ne i kao sredstvo izgradnje odrivog sistema ouvanja ivotne sredine. Takoe, politike prilike u svakoj zemlji ine da politiari gledaju na politike dobiti koje mogu ostvariti u neposrednoj budunosti. Sa zatitom ivotne sredine to nije sluaj. Kada je krajem devedesetih godina raena studija o dobiti od usvajanja i primene oko 200 propisa u oblasti ivotne sredine, dolo se do raunice da oekivane dobiti u periodu do 2020. godine mogu dosezati raspon od 134 do 680 milijardi evra19. Za politiare u dravama srednje i istone Evrope to je, sa stanovita najmanje pet izbornih ciklusa, bila daleka budunost u koju je trebalo ulagati znaajne sume novca odmah. Zbog svega ovoga sadraj politikog izazova se svodi na naine mobilizacije politike volje i politikih lidera da se upuste u posao koji donosi znaajne dugorone dobiti, ali i nemala kratkorona ulaganja.


18 19

Efekti integracije Srbije u EU, urednici Ana S. Trbovi i Mihailo Crnobrnja, izdava Fakultet za ekonomiju, finansije i administraciju Univerziteta Singidunum, Beograd, 2009. The Benefits of Compliance with the Environmental Acquis for the Candidate Countries, ECOTEC, EFTEC, IEEP, Metroeconomica, TME & Candidate Country Experts, 2001.

2.

Novine koje donose evropske integracije u oblasti ivotne sredine i odrivog razvoja

27

2.

Novine koje donose evropske integracije u oblasti ivotne sredine i odrivog razvoja

2.1. Ciljevi i naela evropskog prava ivotne sredine i polje primene propisa EU u oblasti ivotne sredineZato se politika zatite ivotne sredine definie na nivou EU? Politika zatite ivotne sredine svrstana je Ugovorom o funkcionisanju EU u grupu podeljenih nadlenosti (eng. shared competences) izmeu Unije i drava lanica. To znai da EU preduzima mere u ovoj oblasti samo ukoliko i u meri u kojoj se ciljevi predloene mere ne mogu na zadovoljavajui nain postii od strane drava lanica, bilo na centralnom, regionalnom ili lokalnom nivou, ve se, imajui u vidu razloge, razmere, ili efekte predloene mere, mogu bolje ostvariti na nivou Unije (naelo subsidijarnosti). Naelo subsidijarnosti, prema tome, nije naelo decentralizacije, ve naelo koje postavlja pravilo za izbor najoptimalnijeg nivoa na kom e se regulisati odreeni problem. Razumno se namee pitanje: zbog ega bi se politika zatite ivotne sredine, ili bilo koji njen segment, definisali na nivou Unije, imajui u vidu logiku da se ekoloki problemi najbolje reavaju tamo gde i nastaju? Postoje tri osnovna opravdanja za regulisanje odreenih pitanja ivotne sredine na nivou EU: problem ekonomskog prelivanja (eng. spillover), ekolokog prelivanja i psihikog prelivanja. Sva tri problema se odnose na odreeni prekogranini karakter regulisanja konkretnog aspekta ivotne sredine. Ekonomsko prelivanje je povezano sa ekonomskim konceptom eksternalija. Eksternalije su trokovi proizvodnje proizvoda koji se ne odraavaju na njegovu cenu. Na primer, to mogu biti nepovoljna dejstva proizvodnje (zagaenja) na poljoprivredne useve, zemljite, vodu za pie, zatim izazivanje zdravstvenih poremeaja i poveanje smrtnosti itd. Eksternalije su, kao izlivanje reke iz korita, neeljene posledice ekonomske aktivnosti koje izazivaju trokove koje neko treba da pokrije. Neko to treba da plati, neko treba reku da vrati u korito. Regulisanje i uvoenje ekolokih standarda za proizvodne procese, ekolokih standarda za proizvode i obavezujuih standarda kvaliteta ivotne sredine metod su internalizacije eksternalija u trokove proizvodnje (tj. vraanja izlivene vode u njen tok). Trokovi potovanja reima zatite ivotne sredine putem regulacije postaju trokovi proizvodnje koji su ugraeni u konanu cenu proizvoda. Meutim, u uslovima zajednikog trita, gde postoji reim prekograninog slobodnog kretanja robe, usluga i kapitala, situacija u kojoj je jedna drava uvela reim visokog nivoa zatite ivotne sredine, dok druga drava ima nie standarde (ili ih nije ni uvela, ili se ne potuju), stavlja konkurenciju iz prve drave u nepovoljniju poziciju u odnosu na preduzea iz druge drave. Prvi su zbog efekta internalizacije ekolokih trokova u cenu proizvoda prinueni da se


28 takmie na slobodnom tritu, u pogledu uporedivog proizvoda, sa konkurentom koji takvu obavezu nema jer ga u mestu proizvodnje lokalna pravila ne primoravaju da ugradi ekoloki troak u cenu proizvodnje. Ta situacija se naziva ekonomsko prelivanje, dobit se iz depa ekoloki odgovornog proizvoaa preliva u dep ekoloki manje odgovornog. U takvim okolnostima mogua su dva scenarija nepovoljna po funkcionisanje zajednikog trita. Jedan je da drava sa visokim nivoom zatite ivotne sredine trgovinskim barijerama zatiti svog proizvoaa i da na taj nain zatiti ekonomsku odrivost sistema visokog nivoa zatite ivotne sredine, na tetu reima slobodnog kretanja robe i usluga. Dakle, protekcionizam. Drugi je da proizvoa prebaci proizvodnju i kapital u dravu sa niim stepenom zatite ivotne sredine kako bi povratio svoju konkurentnost u uslovima slobodnog trita, ime se ponitava jedna od osnovnih uloga zajednikog trita, a to je pravina distribucija bogatstva na temelju ekonomske efikasnosti. Proizvoa koji je ekoloki neodgovoran nije ekonomski efikasan jer njegove ekoloke trokove plaa celo drutvo, koje bi ta sredstva moglo efikasnije da upotrebi. Da bi se, sa jedne strane, zatitio legitiman interes ouvanja visokog nivoa zatite ivotne sredine, a s druge strane, ouvala ekonomska svrha zajednikog trita, kao prostora bez unutranjih granica za kretanje faktora proizvodnje, EU se javlja kao prirodan nivo na kojem e se definisati minimalni standardi zatite ivotne sredine koji e vaiti za sve uesnike na jedinstvenom tritu. Otuda se na nivou EU reguliu minimalni ekoloki standardi za odvijanje procesa industrijske proizvodnje (npr., direktiva o integrisanom spreavanju i kontroli zagaenja, direktive o upravljanju otpadom itd.), ekolokih karakteristika proizvoda (npr., propisi koji reguliu opasne karakteristike proizvoda, kvalitet goriva, osobine ambalae itd.) i standardi kvaliteta ivotne sredine (standardi kvaliteta vode, vazduha, buke itd.). Ili, kako je svojevremeno Ugovor o osnivanju Evropske zajednice (zamenjen Ugovorom o funkcionisanju EU) plastino definisao, uspostavljanje zajednikog trita i ekonomske i monetarne Unije je sredstvo za postizanje odrivog razvoja ekonomskih aktivnosti i visokog nivoa zatite i unapreenja ivotne sredine.20 Ekoloko (fiziko) prelivanje je prirodan razlog za regulisanje oblasti ivotne sredine na nivou EU. Zagaenje ima prekogranini karakter, njegove posledice ignoriu linije razgranienja drava lanica i esto se ne mogu reiti bez uzajamnog usaglaavanja delovanja razliitih suvereniteta. Fiziki izvoz zagaenja zbog odsustva zajednike akcije trai odgovarajui nivo voenja politike i regulisanja ovog problema. Otuda je oekivano da se nadnacionalni karakter EU iskoristi za usaglaavanje i usmeravanje zajednikih napora na reavanje zajednikih problema. U odreenim sluajevima u pitanju je ne samo raspodela poslova radi reavanje unutranjih problema ivotne sredine u Uniji, ve i zajedniko pozicioniranje drava lanica u odnosu na globalne ekoloke izazove, kao to je globalno zagrevanje. Zato se na nivou Unije usmeravaju delovanje lanica u integrisanom reavanju problema zagaenja20 V. lan 2. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice.


29 renih slivova, prekograninog zagaenja vazduha, zemljita i voda, prekogranine zatite prirodnih stanita, ali i zajednike akcije na ispunjavanju meunarodnih obaveza EU u borbi protiv klimatskih promena u skladu sa meunarodnim pravnim instrumentima, poput Konvencije UN o borbi protiv klimatskih promena (UNFCCC) i Kjoto protokola. ivot je univerzalna vrednost. Gubitak ili ugroavanje odreene divlje ivotinjske ili biljne vrste, odnosno naruavanje bioloke raznovrsnosti, pogaa ljudsku zajednicu i tie je se, bez obzira na to na kojem geografskom prostoru se ono deava i bez obzira na to da li govorimo o dananjim ili buduim generacijama. Ovde mislimo na tzv. psiholoko prelivanje. EU je direktivama odreena prirodna stanita i divlje vrste proglasila nasleem Zajednice (eng. Community heritage), odnosno, sada, nasleem Unije. Drave lanice u kojima se te vrednosti nalaze imaju obavezu da se staraju o tim zajednikim vrednostima. Da li to znai da drave lanice, regioni i lokalne zajednice gube svaku slobodu kreiranja sopstvene politike zatite ivotne sredine, prirodnih vrednosti i resursa? Najzastupljeniji instrument kojim EU regulie oblast ivotne sredine jesu direktive. Politika zatite ivotne sredine EU zasniva se na naelu prevencije, koje zahteva da se mere spreavanja tete u ivotnoj sredini najpre preduzimaju na mestu gde mogu nastati.21 Prirodno, uloga regionalnih i lokalnih vlasti je vea tamo gde se regionalnim i lokalnim delovanjem uslovi za nastanak ekolokih rizika mogu otkloniti uz najmanji troak pre nego to postanu nacionalni ili meunarodni problem. Ipak, dok je transponovanje propisa EU u oblasti ivotne sredine, usvajanjem zakona i podzakonskih akata, u potpunosti posao centralne vlasti, sprovoenje i primena nacionalnih propisa kojima se ispunjavaju obaveze iz lanstva u EU najee su podeljeni izmeu razliitih nivoa vlasti. Kada je u pitanju prenos EU propisa, drava, kao strana obavezana Ugovorom, mora da obezbedi jedinstveno i ujednaeno sprovoenje i primenu zajednikih evropskih standarda sadranih u tim pravilima na celokupnoj teritoriji, od strane razliitih nivoa vlasti. Otuda je centralna vlast prirodno mesto sa kojeg vri prenos tih standarda nacionalnim zakonodavnim merama.22 S druge strane, politika EU u ovoj oblasti se najee sprovodi direktivama. Direktive su propisi koji neposredno obavezuju drave lanice u pogledu cilja, ali im ostavljaju slobodu izbora forme i metoda putem kojih e ti ciljevi biti ostvareni. Stvar je drave kojem nivou vlasti e poveriti delotvorno sprovoenje celine ili znaajnog dela poslova kako bi se ciljevi direktiva ostvarili na terenu. To znai da drave lanice mogu, vodei rauna o svojoj pravnoj tradiciji, teritorijalnom ureenju, podeli nadlenosti i lokalnim specifinostima, definisati podelu tereta izmeu centralnih, regionalnih i lokalnih vlasti u ispunjavanju obaveze koja proizilazi iz direktive. Unutar te podele,Izazovi evropskih integracija u oblastima zatite ivotne sredine i odrivog razvoja lokalnih zajednica

21 22

lan 191. stav 2. Ugovora o funkcionisanju EU. Izuzetno, prenoenje standarda EU preko nacionalnih propisa nee biti potrebno ukoliko je u pitanju uredba EU koja se, prema Ugovoru o funkcionisanju EU, primenjuje neposredno od strane organa i sudova drave lanice, bez posredovanja nacionalnog propisa.

30 postoji prostor za kreiranje nacionalne, regionalne i lokalne politike usmerene na ostvarivanje ciljeva direktiva. Takoe, na nivou EU se definiu minimalni standardi zatite ivotne sredine. Drave lanice mogu da zadre politiku vieg nivoa standarda zatite ivotne sredine ili da uvode stroe zahteve zatite ivotne sredine u odnosu na minimalne standarde definisane propisima EU. Koji su ciljevi politike zatite ivotne sredine EU? Ugovor o funkcionisanju EU (Ugovor) odreuje ciljeve politike zatite ivotne sredine Unije, naela i nain na koji se ti ciljevi tumae i ostvaruju, podelu nadlenosti, polje primene i odnos prema nacionalnim pravnim porecima. Cilj politike EU je postizanje visokog nivoa zatite ostvarivanjem sledeih prioriteta: ouvanje, zatita i unapreenje kvaliteta ivotne sredine; zatita zdravlja ljudi; odgovorno i racionalno korienje prirodnih resursa i promovisanje mera na meunarodnom nivou koje doprinose reavanju regionalnih ili globalnih problema ivotne sredine, a naroito borbi protiv klimatskih promena.23 Proces uspostavljanja unutranjeg trita kao prostora bez formalnih i fizikih barijera za kretanje faktora proizvodnje (ljudi, robe, usluga i kapitala) na teritoriji Unije shvaen je, pri tome, kao sredstvo za ostvarivanje odrivog razvoja i visokog nivoa zatite i unapreenja kvaliteta ivotne sredine24, a ne cilj po sebi, odvojen od prioriteta politika koje su u vezi sa ivotnom sredinom. Otuda lan 11. Ugovora nalae da zahtevi zatite ivotne sredine moraju biti ukljueni u odreivanje i sprovoenje svih politika i aktivnosti Unije, naroito imajui u vidu ostvarivanje odrivog razvoja. To e rei da se politika zatite ivotne sredine EU ne bavi posledicama koje proizvode razliiti sektori razvoja, ve njihovim usaglaavanjem sa ivotnom sredinom koja predstavlja pretpostavku svakog ekonomskog, drutvenog i kulturnog razvoja. Imajui u vidu da se politike EU sprovode na razliitim nivoima (Unije, drave lanice, regiona, lokalne zajednice), naelo integracije ciljeva zatite ivotne sredine u donoenju razvojnih odluka i njihovom ostvarivanju predstavlja polazite svake dobre administracije, pa i lokalne.25 Drugim reima, svaka odluka na lokalnom, nacionalnom, regionalnom i globalnom nivou treba da prethodno uzme u obzir kratkorone, srednjorone i dugorone efekte na pravo sadanjih i buduih generacija da ravnopravno raspolau i upravljaju ogranienim prirodnim dobrima.2623 24 25Izazovi evropskih integracija u oblastima zatite ivotne sredine i odrivog razvoja lokalnih zajednica

lan 191. (bivi lan 174.) Ugovora. lan 3. Ugovora. (V. takoe lan 2. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice). V. Deklaraciju iz Rija o ivotnoj sredini i razvoju Konferencije UN o ivotnoj sredini i razvoju (1992), koja u naelu br. 4 saoptava: U cilju postizanja odrivog razvoja, zatita ivotne sredine e initi sastavni deo razvojnog procesa i ne moe se razmatrati odvojeno od njega. Komisija UN za ivotnu sredinu i razvoj (UNCED), poznata i kao Bruntendlova komisija, dala je opte prihvaenu definiciju odrivog razvoja kao razvoja koji zadovoljava potrebe sadanjih generacija bez dovoenja u pitanje sposobnosti buduih generacija da zadovolje svoje potrebe.

26

31 Nae pravo usvaja ovo naelo putem Zakona o zatiti ivotne sredine (Slubeni glasnik RS, broj 135/04 i 36/09), odredbom koja obavezuje dravne organe, organe Autonomne Pokrajine i organe lokalne samouprave da obezbeuju integraciju zatite i unapreivanja ivotne sredine u sve sektorske politike, sprovoenjem meusobno usaglaenih planova i programa i primenom propisa kroz sistem dozvola, tehnikih i drugih standarda i normativa (lan 9. stav 1. taka 1). Kojim se naelima rukovodi evropsko pravo ivotne sredine? Pored univerzalnog naela odrivog razvoja i integracije, na kojima se temelji sama Unija, praktina politika zatite ivotne sredine EU, rukovodi se specifinim naelima koja su definisana lanom 191. Ugovora: naelom predostronosti; naelom prevencije i naelom otklanjanja tete nanete ivotnoj sredini na njenom izvoru; naelom zagaiva plaa. Ova naela predstavljaju uzore, kako u definisanju politike zatite ivotne sredine, tako i u donoenju pojedinanih razvojnih odluka koje mogu uticati na ivotnu sredinu, prirodne resurse ili zdravlje stanovnitva na bilo kojem nivou vlasti. Razvoj industrije i preduzetnitva povezan je sa stvaranjem novih, manje poznatih ili nepoznatih, rizika po zdravlje ljudi, ivotinja i biljaka. Naelo predostronosti je povezano sa pitanjem uspostavljanja ravnotee izmeu preduzetnikih prava i sloboda individua, industrija i organizacija i potrebe smanjenja rizika negativnih efekata na ivotnu sredinu, ljude i prirodna dobra u kontekstu naune neizvesnosti u pogledu potencijalnih dejstava, razmera i verovatnoe ostvarenja rizika. Otuda je ovo naelo u bliskoj vezi sa pitanjem upravljanja rizicima u postupku donoenja odluka koje mogu imati uticaj na ivotnu sredinu, odnosno sa potencijalnim posledicama nepreduzimanja mera predostronosti. Dometi ovog naela idu izvan problema povezanih sa kratkoronim i srednjoronim pristupom rizicima. Ono je povezano sa dugoronim ciljevima visokog nivoa zatite ivotne sredine i dobra buduih generacija. Ovo naelo podrazumeva da se odluke o preduzimanju mera predostronosti u odnosu na odreene rizike donose bez ekanja na neoborive naune dokaze.27 S druge strane, to ne znai potragu za nultim rizikom, situacija kakva u stvarnosti retko postoji, ve definisanje one mere i nivoa zatite koji je srazmeran potencijalnom riziku po zdravlje ljudi, ivotinja i biljaka u uslovima nedovoljne naune pouzdanosti. Nekada e to biti mera potpune eliminacije, a nekada mera ograniavanja rizika na prihvatljivu meru, kao to mera moe biti privremena ili trajna, i/ili ograniena u prostornom smislu ili neograniena. Dakle naela proporcionalnosti i nediskriminacije jesu granica diskrecije donosioca odluke u primeni naelaIzazovi evropskih integracija u oblastima zatite ivotne sredine i odrivog razvoja lokalnih zajednica

27

Ili, kako Zakon o zatiti ivotne sredine odreuje, nepostojanje pune naune pouzdanosti ne moe biti razlog za nepreduzimanje mera spreavanja degradacije ivotne sredine (lan 9. stav 1. taka 2).

32 predostronosti. Primer politika zasnovanih na ovom principu u oblasti ivotne sredine su propisi i mere koje se preduzimaju u borbi protiv klimatskih promena i zatiti ozonskog omotaa ili restriktivni reim za korienje i stavljanje u promet GMO proizvoda. U oba sluaja preduzete su regulatorne mere, u odsustvu potpune naune pouzdanosti, jer postoji visok nauni konsenzus, i sa njim povezana percepcija javnosti, u vezi sa izvesnou znaajnog rizika koji potie od antropogenog faktora. Drugim reima, potencijal rizika u odnosu na posledice klimatskih promena ili rairene upotrebe GMO po zdravlje ljudi, ivotinja i biljaka, neprihvatljiv je u odnosu na vreme koje je potrebno da nauka u potpunosti rasvetli ove faktore. Pravni reim ogranienja i restrikcija, opet, mora biti srazmeran potencijalnoj pretnji kako ne bi naruio tokove slobodne trgovine i preduzetnitva. Mere otklanjanja tete mogu dovesti do remedijacije ivotne sredine, ali stiu kasno da bi je spreile. tavie, ponekad je teta nepovratna i pogaa iri krug ljudi i budue generacije. Pored toga, sistem pravne zatite u takvim sluajevima je najee nedelotvoran i spor. Trokovi takve tete padaju na celu zajednicu. Naelo prevencije, s druge strane, polazi od shvatanja da je neprihvatljivo da se eka da se ekoloka teta dogodi, ve je potrebno preduzeti mere da se mogunost njenog nastupanja predvidi i sprei, a tamo gde se javi, ogranii na najmanju moguu meru i sprei irenje njenih posledica. Iako razlika izmeu ovog naela i naela predostronosti nije potpuno jasna, tavie moda je i vetaka, moglo bi se rei da se ova naela meusobno dopunjuju, jer naelo prevencije rauna sa poznatim rizicima i uzrocima nastupanja konkretne tete u ivotnoj sredini, dok naelo predostronosti proiruje preventivno delovanje politike i prava ivotne sredine na situacije gde nema pune naune izvesnosti o mogunosti realizacije rizika, ali je sumnja dovoljno izraena da opravdava preduzimanje mere njegovog predupreenja. U svakom sluaju, pristup zasnovan na naelu prevencije polazi od razumne pretpostavke da se najbolja politika ivotne sredine sastoji u spreavanju stvaranja zagaenja i neugodnosti na njihovom izvoru, pre nego na naknadnom suzbijanju njihovih posledica28. Bolje spreiti nego leiti. EU je razvila razliite pravne instrumente preventivne prirode, kao to su procedure procene uticaja na ivotnu sredinu razvojnih projekata pre njihove realizacije, sistem dozvola uslovljenih preduzimanjem mera spreavanja emisija zagaenja ili njihovog ogranienja putem primene standarda najbolje dostupnih tehnika (eng. best available techniques BAT), ekolokih standarda za ambalau i proizvode i sl., o emu e biti vie rei kasnije. Naelo otklanjanja tete na ivotnoj sredini na njenom izvoru blisko je povezano sa naelom prevencije a, konkretnije, sa politikom upravljanja otpadom, koja se odnosi na ograniavanje njegovog (prekograninog) kretanja i reavanje problema otpada blizu mesta njegovog nastanka. Naelo zagaiva plaa polazi od naela pravinosti, tj. razumne pretpostavke da trokove mera predostronosti, prevencije, i otklanjanja posledica tete nanete ivotnoj sredini treba da snosi, pre svega, lice koje je svojom delatnou te rizike28 The ECs first Environmental Action Programme, citat naveden prema Nicolas de Sadeleer, Environmental Principles from Political Slogans to Legal Rights, str. 68.


33 proizvelo. Ovo naelo se odnosi na pitanje odgovornosti i na pitanje (pravine) distribucije trokova politike zatite ivotne sredine unutar drutva. U pogledu odgovornosti, ovo naelo sadri u sebi, kako dozu naknadnog delovanja (kurativni aspekt), tako i elemente preventivnog pristupa (preventivni aspekt). Na primer, Direktiva o odgovornosti za remedijaciju tete na ivotnoj sredini (Environmental Liability Directive 2004/35/EZ) definie objektivnu odgovornost operatera za tetu na odreenim delovima ivotne sredine, koja potie iz odreenih aktivnosti kojima on upravlja ili koje kontrolie, da finansira remedijaciju oteenog prirodnog resursa i njegovih funkcija. Ona je reaktivna/kurativna jer se bavi posledicama tete (remedijacija), ali i preventivna jer visoki trokovi remedijacije mogu da usmere ponaanje operatera na preduzimanje preventivnih mera i uvoenje bezbednijih tehnika i tehnologija. U smislu pravine distribucije trokova politike zatite ivotne sredine, ovaj aspekt naela odnosi se na trokove sprovoenja propisa u oblasti zatite ivotne sredine koje treba da snosi operater komercijalnih poslova koji dovode do negativnih efekata na ivotnu sredinu. Trokovi administrativnih postupaka, monitoringa, nadzora, zamene tehnologija i tehnika proizvodnje, ekoloki odgovornog upravljanja itd. treba da budu deo trokova poslovanja i proizvodnje, a ne troak drutva. Takoe, ovo naelo se primenjuje i u poreskoj politici, gde se vri pozitivna diskriminacija ekoloki neutralnih ili povoljnijih procesa proizvodnje i proizvoda u odnosu na ekoloki manje povoljne opcije proizvodnje ili proizvoda. Dakle, pravinija distribucija tereta unutar drutva i podsticanje ekoloki povoljnije prakse. Na zakon, na primer, odreuje sadrinu ovog naela na sledei nain: Zagaiva plaa naknadu za zagaivanje ivotne sredine kada svojim aktivnostima prouzrokuje ili moe prouzrokovati optereenje ivotne sredine, odnosno ako proizvodi, koristi, ili stavlja u promet sirovinu, poluproizvod ili proizvod koji sadri tetne materije po ivotnu sredinu. Zagaiva, u skladu sa propisima, snosi ukupne trokove mera za spreavanje i smanjivanje zagaivanja, koji ukljuuju trokove rizika po ivotnu sredinu, trokove uklanjanja tete nanete ivotnoj sredini (lan 9. taka 6 Zakona o zatiti ivotne sredine). Svakako, naknade moraju biti srazmerne riziku i tetnim efektima odreene aktivnosti. One ne smeju postati jedan od faktora koji se ugrauje u cenu proizvodnje i prevaljuje na potroaa, ve instrument poreske politike koja ponaanje zagaivaa usmerava ka usvajanju boljih opcija i prakse sa stanovita ciljeva zatite ivotne sredine. Polje primene EU propisa u oblasti ivotne sredine U najirem smislu pravni propisi EU u oblasti ivotne sredine obuhvataju: procesne standarde: minimalni standardi postupka usvajanja odluka kojima se obezbeuje zakonito donoenje planskih dokumenata i pojedinanih akata, odnosno akata koji mogu imati znatan uticaj na ivotnu sredinu, i pravo pristupa javnosti informacijama, postupcima donoenja odluka i sudskom preispitivanju zakonitosti odluka, akata i propusta organa i privatnih lica u oblasti ivotne sredine;


34 standarde kvaliteta ivotne sredine (environmental quality standards): zahtevi koji se odnose na poeljno stanje ivotne sredine u celini ili jednog njenog dela (voda, vazduh, zemljite) posmatrano prema odreenom parametru, koje treba dostii, odrati, i/ili unaprediti regulatornim ili drugim merama; zahteve koji se odnose na proizvodne procese: predstavljaju razliite zahteve ili uslove vezane, neposredno ili posredno, za vrenje odreenih proizvodnih aktivnosti, odnosno nain njihovog obavljanja (npr., obaveza upravljanja otpadom na nain koji najmanje teti ivotnoj sredini), performanse u ivotnoj sredini koje te aktivnosti moraju zadovoljiti i tehnike koje moraju biti primenjene (npr., standard najboljih dostupnih tehnika u industriji) posmatrano u odnosu na standarde emisija i standarde kvaliteta ivotne sredine; zahteve koji se odnose na proizvode: putem njih se definiu minimalne ekoloke performanse koje odreeni proizvod i/ili pakovanje treba da ispuni prema kriterijumima koji se odnose na odreena svojstva, osobine, kvalitet, sastav itd., kao prethodni uslov zakonitog stavljanja u promet na zajednikom tritu EU.

2.2. Proces usklaivanja propisa sa propisima EU i uloga lokalne samouprave i graana u njemuPreuzimanje obaveze iz lanstva, u procesu pristupanja, pretpostavlja usklaivanja propisa drave kandidata sa propisima EU u svim oblastima regulisanja ove integracije pre formalnog pristupanja. Konkretno, usvajanje pravnih tekovina EU (adoption of the acquis) podrazumeva prenoenje, sprovoenje i primenu zajednikih pravila, standarda i politika koji ine celinu prava EU pre sticanja statusa punopravnog lana. Cilj procesa usklaivanja srpskih propisa sa propisima EU u oblasti ivotne sredine jeste postizanje potpunog usaglaavanja nacionalnog zakonodavstva u oblasti ivotne sredine (i odgovarajueg administrativnog sistema) tako da se dostigne potpuno (stoprocentno) potovanje zahteva zakonodavstva EU. I to ne samo na papiru, ve, svakako, i u stvarnosti.29 Prema tome, nacionalni zakoni, podzakonski akti i procedure moraju pruiti jemstvo za delotvornost celokupnog prava EU, bez obzira na nivo vlasti na kojem se sprovode. Transpozicija podrazumeva usvajanje ili promenu nacionalnih propisa i postupaka tako da se obaveze iz relevantnih propisa EU u potpunosti ugrade u nacionalni pravni poredak. Obezbeenje institucija, infrastrukture i budetskih sredstava neophodnih za ostvarivanje ciljeva propisa EU preko zakona i podzakonskih akata predstavlja sprovoenje (implementation/practical application). Obezbeenje neophodnog nadzora i propisivanje i izricanje preventivnih kazni, odnosno donoenje odgovarajuih pojedinanih pravnih akata putem usaglaene procedure kako bi se obezbedilo puno i pravilno potovanje zakonodavstva EU, nazivamo primenom (enforcement)30.Izazovi evropskih integracija u oblastima zatite ivotne sredine i odrivog razvoja lokalnih zajednica

29

Commission of the European Communities, Guide to the Approximation of the European Union Environmental Legislation, Brisel, 1997. str. 3. Dostupno na adresi: http://ec.europa.eu/environment/archives/guide/contents.htm.

30 Ibid. str. 89.

35 Usklaivanje moe da se sastoji iz negativne obaveze ili pozitivne obaveze usklaivanja drava lanica. U pogledu negativne obaveze, drave, odnosno njihovi organi, ne smeju usvajati propise, donositi pojedinane pravne akte ili preduzimati materijalne akte kojima se kre prava i obaveze koji su definisani odredbama propisa EU. Takoe, drave moraju davati primat propisima EU u sluaju sukoba sa vaeim nacionalnim propisima i ukidati neusklaene nacionalne pravne propise. Dakle, drave se moraju suzdravati od delovanja kojim se mogu kriti pomenuti izvori prava EU. Takoe, one moraju ukloniti iz pravnog poretka propise koji su suprotni pravilima EU. Te obaveze se odnose kako na centralne organe, tako i na regionalne organe i organe lokalne samouprave drave lanice. tavie, drava lanica se ne moe pozivati na to da krenje propisa EU ne proizlazi iz akata centralnih vlasti, kako bi izigrala svoju obavezu iz lanstva. Drugim reima, drava lanica e kao ugovorna strana odgovarati za (ne)pravilnost akta ili proputanja regionalnih i lokalnih organa pred Sudom pravde EU i snositi posledice (npr., novana kazna) ukoliko se utvrdi da je u pitanju mera (ili proputanje) kojom se kri odredba propisa EU31. Direktive, kao specifian instrument, nalau dravama lanicama da preduzmu konkretne zakonodavne mere kako bi se ostvarili ciljevi koji su u njima definisani. To znai da se, u naelu, trai aktivno delovanje drave lanice koja mora usvojiti propise kojima e direktive preneti u nacionalni pravni poredak, i otuda takve obaveze moemo nazvati pozitivnim obavezama. Takoe, drave lanice ne smeju naknadno usvajati propise kojima bi dovele u pitanje propis kojim je izvreno transponovanje direktive, to takoe moemo ubrojati u negativnu obavezu. Politika zatite ivotne sredine EU se zasniva na naelu prevencije, koje zahteva da se mere spreavanja tete u ivotnoj sredini najpre preduzimaju na mestu gde mogu nastati.32 Prirodno, uloga regionalnih i lokalnih vlasti je vea tamo gde se regionalnim i lokalnim delovanjem uslovi za nastanak ekolokih rizika mogu otkloniti uz najmanji troak pre nego to postanu nacionalni ili meunarodni problem. Ipak, dok je prenos propisa EU u oblasti ivotne sredine, usvajanjem zakona i podzakonskih akata, u potpunosti posao centralne vlasti, sprovoenje i primena nacionalnih propisa kojima se ispunjavaju obaveze iz lanstva u EU najee su podeljeni izmeu razliitih nivoa vlasti. Kada je u pitanju transponovanje propisa EU, drava kao strana obavezana Ugovorom mora da obezbedi jedinstveno i ujednaeno sprovoenje i primenu zajednikih evropskih standarda sadranih u tim pravilima na celokupnoj teritoriji od strane razliitih nivoa vlasti. Otuda je centralna vlast prirodno mesto sa kojeg se vri prenos tih standarda nacionalnim zakonodavnim merama.33 S druge strane, politika EU u ovoj oblasti se sprovodi najee direktivama, koje31Izazovi evropskih integracija u oblastima zatite ivotne sredine i odrivog razvoja lokalnih zajednica

Npr., lokalne vlasti ne sprovode direktivu o upravljanju otpadom ili odobre infrastrukturni projekat kojim se ugroava ili unitava prirodno stanite zatieno direktivom. lan 191. stav 2. Ugovora o funkcionisanju EU. Izuzetno, prenoenje standarda EU nacionalnim propisom nee biti potrebno ukoliko je u pitanju uredba EU koja se, prema Ugovoru o funkcionisanju EU, primenjuje neposredno od strane organa i sudova drave lanice bez posredovanja nacionalnog propisa.

32 33

36 dravama ostavljaju odreen stepen slobode u pogledu odreivanja naina ostvarivanja ciljeva koji su u tim propisima definisani. Stvar je drave kojem nivou vlasti e poveriti delotvorno sprovoenje celine ili znaajnog dela poslova kako bi se ciljevi direktiva ostvarili na terenu. Za decentralizovani pristup sprovoenju direktiva vano je obezbediti regionalne i lokalne administrativne kapacitete, infrastrukturu i predvideti odgovarajue izvore finansiranja. Takoe, vano je jaanje regionalnih i lokalnih administrativnih kapaciteta za apsorpciju sredstava iz strukturnih, kohezionih i poljoprivrednih fondova EU, ime se znaajno umanjuje potreba za domaim finansiranjem.

2.3.1.

2.3. Domai propisi u oblasti ivotne sredineAtribut horizontalno odnosi se na zakonodavstvo koje posmatra ivotnu sredinu kao predmet zatite na celovit nain, za razliku od propisa koji tretiraju samo odreen medij ivotne sredine (voda, vazduh, zemljite, biodiverzitet), odnosno odreene pojave (otpad, buka, klimatske promene). Otuda, umesto da reguliu posebno odreeno pitanje ili oblast, horizontalni su propisi preteno proceduralne prirode. Oni definiu pravni put ili mehanizam za donoenje ekoloki najpovoljnijih odluka, posmatrajui mogue uticaje planiranih razvojnih odluka u odnosu na sve aspekte ivotne sredine, sa jedne strane, i omoguavajui uee to vie aktera u postupku usvajanja takvih odluka, sa druge strane. Drugim reima, evropska horizontalna pravila uspostavljaju minimalne procesne standarde odluivanja u oblasti ivotne sredine. Proceduralizacijom odluivanja ujedno se prua osnov za uee javnosti ustanovljavanjem odreenih procesnih prava. Takoe, preko proceduralnih pravila u pokret se stavljaju materijalne odredbe posebnih propisa u oblasti zatite ivotne sredine, kao i naela integracije odrivog razvoja u sektorske politike, predostronosti, prevencije i naela zagaiva plaa. Naime, donosiocu odluke se daje jedinstven procesni instrument u okviru kojeg moe odreeni razvojni predlog/zahtev (program, strategiju, projekat), koji je predmet odluivanja, procenjivati u odnosu na vaee standarde kvaliteta ivotne sredine koji su regulisani sektorskim propisima, kao i u odnosu na naela prava ivotne sredine. Minimalna procesna prava ili standarde odluivanja evropskog prava svrstavamo u tri stuba: 1. pravo javnosti na pristup informacijama od znaaja za ivotnu sredinu; 2. pravo javnosti da uestvuje u donoenju odluka koje mogu imati uticaj na ivotnu sredinu i 3. pravo javnosti na pravnu zatitu u pitanjima ivotne sredine. Ova naela ili zahtevi definisani su Arhuskom konvencijom34, ija je Srbija lanica i koju implementira nacionalnim propisima. Arhuska konvencija, koja je kao potvreni meunarodni ugovor i deo unutranjeg pravnog poretka, kao nosioce obaveze definie javne organe, bez obzira na njihovu nadlenost i bez obzira na nivo vlasti (nacionalni, regionalni, lokalni), ukljuujui tu i tela koja vre javne administrativne

Horizontalno zakonodavstvo (procesni standardi)


34

Zakon o potvrivanju Konvencije o dostupnosti informacija, ueu javnosti u donoenju odluka i pravu na pravnu zatitu u pitanjima ivotne sredine ( Slubeni glasnik RS - Meunarodni ugovori, broj 38/09).

37 funkcije i privatne entitete kojima je povereno vrenje odreenih funkcija od opteg interesa. Ujedno, ova tri prava na nivou EU ustanovljena su preko odreenih direktiva, koje emo pomenuti u kontekstu domaih propisa. Pravo javnosti na pristup informacijama od znaaja za ivotnu sredinu Pravo javnosti na pristup informacijama od znaaja za ivotnu sredinu povezano je sa pitanjem unapreenja javne uprave u pogledu njenih obaveza u sprovoenju ciljeva zatite ivotne sredine. Zapravo, to je instrument pomou kojeg javnost prati i kontrolie efikasnost zakona i njihovog delotvornog sprovoenja. Mogunost kontrole od strane javnosti moe pozitivno da utie na delovanje uprave, ali i na ponaanje zagaivaa kao glavnih strana obavezanih propisima. Istovremeno, ovo pravo prethodi pravu javnosti da uestvuje u postupku donoenja odluka koje mogu imati uticaj na ivotnu sredinu i pravu na pristup sudskoj zatiti, jer samo dobro obaveten i svestan graanin moe na adekvatan nain koristiti svoja procesna prava i uticati na pravac u kojem se donose odluke koje se tiu i njega i buduih generacija. Takoe, osnovno je ljudsko pravo svakog pojedinca da bude upoznat sa rizicima po zdravlje i ivot i sa stanjem okoline u kojoj ivi. Ovo pravo ima aktivan i reaktivan aspekt. Aktivan aspekt se odnosi na obezbeenje pristupa informacijama o ivotnoj sredini od strane organa dravne vlasti, njihovim prikupljanjem, auriranjem i javnim objavljivanjem, odnosno irenjem informacija bez zahteva. Reaktivan aspekt ovog prava odnosi se na pristup informacijama koje se odnose na ivotnu sredinu na zahtev bilo kojeg lica upuen organu vlasti, bez obzira na nivo vlasti i delokrug rada tog lica. Direktiva 2003/4/EZ o pristupu javnosti informacijama o ivotnoj sredini (u daljem tekstu: informacije) usvojena je da bi se ispunili zahtevi Arhuske konvencije, koja se zasniva na aktivnom i reaktivnom pristupu koji se uzajamno dopunjuju. Ona garantuje pravo javnosti da pristupi informacijama koje imaju organi dravne vlasti i informacijama koje u ime i za raun organa dravne vlasti dre druga lica. Svako lice ima pravo da, bez potrebe isticanja razloga, pristupi informacijama o ivotnoj sredini (lan 3). Takoe, direktiva predvia obavezu organa dravne vlasti, ukljuujui i regionalni i lokalni nivo, da saoptavaju informacije koje poseduju putem kompjuterske telekomunikacin i/ili elektronsk tehnologij (lan 7). Pravo javnosti na pristup informacijama koje se tiu ivotne sredine regulisan Zakonom o zatiti ivotne sredine (Slubeni glasnik RS, broj 135/04 i 36/09) i Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja (ZSPI). Zakon o zatiti ivotne sredine (ZZS) regulie aktivan aspekt ovog prava, odnosno obaveze. Tako je Vlada obavezna da jedanput godinje podnosi Narodnoj skuptini izvetaj o stanju ivotne sredine u Republici. Nadleni organ Autonomne Pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave, u obavezi da jedanput u dve godine podnese skuptini Autonomne Pokrajine, odnosno skuptini jedinice lokalne samouprave izvetaj o stanju ivotne sredine na svojoj teritoriji. Ovi izvetaji se objavljuju u slubenim glasilima Republike, Autonomne Pokrajine i jedinice lokalne samouprave (lan 76.).


38 Ti izvetaji sadre, naroito, podatke o stanju i promenama u ivotnoj sredini; sprovoenju nacionalnih, pokrajinskih i lokalnih programa i akcionih planova; finansiranju integralnog sistema zatite ivotne sredine35 i sprovoenju obaveza i mera u oblasti sistema zatite ivotne sredine; i druge podatke od znaaja za upravljanje prirodnim vrednostima i zatitu ivotne sredine. Ovo je u skladu sa Arhuskom konvencijom koja uspostavlja zahtev da drave ugovornice izrauju i ine dostupnim nacionalne izvetaje o stanju ivotne sredine u redovnim intervalima koji ne prelaze 4 godine i odredbom Direktive 2003/4/EZ koja ovu obavezu proiruje i na regionalne i lokalne vlasti drave lanice (v. lan 7. stav 3. Direktive). Takoe, ZZS predvia uspostavljanje informacionog sistema zatite ivotne sredine i integralni katastar zagaivaa, koje uspostavlja i vodi Agencija za zatitu ivotne sredine. Monitoring, tj. kontinualna kontrola i praenje stanja ivotne sredine, ini sastavni deo informacionog sistema. Autonomna Pokrajina i jedinice lokalne samouprave donose programe monitoringa, koji moraju biti u skladu sa nacionalnim programom monitoringa, i obezbeuju finansijska sredstva za njegovo obavljanje. Monitoring moe biti poveren i ovlaenim organizacijama koje ispunjavaju relevantan ISO standard. Dravni organi, organi Autonomne Pokrajine, jedinice lokalne samouprave i ovlaene organizacije su u obavezi da redovno, blagovremeno, potpuno i objektivno obavetavaju javnost o stanju ivotne sredine, odnosno o pojavama koje se prate u okviru monitoringa, kao dela informacionog sistema zatite ivotne sredine (v. lanove 6978. ZZS). U skladu sa zahtevom iz Arhuske konvencije i Direktive 2003/4/EZ, ove informacije je potrebno uiniti dostupnim javnosti u formi elektronskih baza podataka putem sredstava elektronske komunikacije i kompjuterske tehnologije. Kada je u pitanju reaktivni pristup, Arhuska konvencija se zasniva na pravnoj pretpostavci u korist pristupa, tj. na tome da informacija koja je u posedu organa vlasti mora biti pruena na zahtev bilo kojeg lica, osim ako se ne dokae da informacija spada u kategoriju izuzetaka ije propisivanje je strogo ogranieno razlozima iz Konvencije (npr., razlozi javne bezbednosti, zatita poverljivosti poslovnih informacija i intelektualne svojine, meunarodni odnosi). Takoe, Konvencija polazi od toga da svako lice ma pravo pristupa informacijama o ivotnoj sredini bez obaveze dokazivanja postojanja interesa ili isticanja razloga zbog kojih se informacija trai. Takoe, ona sadri iroku definiciju pojma informacije o ivotnoj sredini, koja obuhvata exempli causae pobrojane elemente ivotne sredine, faktore, aktivnosti i mere koje na te elemente mogu imati uticaj, podatke o zdravlju i sigurnosti, uslovima za ivot itd. ZZS i ZSPI sadre odredbe koje reguliu reaktivni aspekt prava35 Pod integralnim sistemom zatite ivotne sredine podrazumeva se sveukupnost mera, uslova i instrumenata koji se odnose na: odrivo upravljanje, ouvanje prirodne ravnotee, celovitosti, raznovrsnosti i kvaliteta prirodnih vrednosti i uslova za opstanak svih ivih bia; i spreavanje, kontrolu, smanjivanje i sanaciju svih oblika zagaivanja ivotne sredine. Integralni sistem zatite ivotne sredine uspostavljen je Zakonom o zatiti ivotne sredine i posebnim zakonima kojima se ureuju oblasti procene uticaja, integrisanog spreavanja i kontrole zagaenja, zatita prirode, zatita vazduha, vode, zemljita, uma i geoloke raznovrsnosti, upravljanje hemikalijama, upravljanje otpadom itd. Sistem zatite ivotne sredine, odnosno sprovoenje opteg i posebnih zakona obezbeuju, u skladu sa svojim nadlenostima, Republika, Autonomna Pokrajina i jedinice lokalne samouprave (v. l. 1, 2. i 4).


39 pristupa javnosti informacijama o ivotnoj sredini. Njihove odredbe treba tumaiti kao da se uzajamno dopunjuju i u duhu navedenog naela pravne pretpostavke u korist prava pristupa. ZSPI, naime, definie da svako ima pravo pristupa informacijama od javnog znaaja kojima raspolae organ vlasti (l. 5) bez potrebe navoenja razloga (l. 15. stav 4). Takoe, smatra se da opravdan interes javnosti postoji uvek kada se radi o informacijama kojima raspolae organ vlasti, a odnose se na ugroavanje, odnosno zatitu zdravlja stanovnitva i ivotne sredine (l. 4). ZSPI predvia dunost organa vlasti da informaciju uini dostupnom bez odlaganja, a najkasnije u roku od 15 dana, a ako se odnosi na ugroavanje ili zatitu zdravlja stanovnitva i ivotne sredine, taj rok je 48 sati od prijema zahteva (lan 16). ZZS sadri odredbu kojom je rok za dostavljanje informacija koje se odnose na zatitu ivotne sredine 30 dana, odnosno 60 dana od podnoenja zahteva, ukoliko obim informacije opravdava dui rok (lan 79). Arhuska konvencija nalae da se informacija mora dostaviti u to je mogue kraem roku (eng. as soon as possible) ili u roku od 30 dana, odnosno 60 dana kada su u pitanju sloeniji zahtevi. Imajui u vidu da se ova konvencija zasniva na naelu minimalnih standarda, u praksi bi trebalo primenjivati one rokove koji su povoljniji za podnosioca zahteva, a to su u ovom sluaju rokovi iz ZSPI. Takoe, kada su u pitanju druge pravne praznine domaih zakona (npr., nedostatak pojma informacija o ivotnoj sredini) ili sukob odredbi, naroito u pogledu granice diskrecije organa vlasti i primena pravne pretpostavke u korist pristupa informaciji, organi bi trebalo da neposredno primenjuju odredbe Arhuske konvencije.36 Pravo javnosti da uestvuje u donoenju odluka koje mogu imati uticaj na ivotnu sredinu Direktiva 85/337 o proceni uticaja odreenih privatnih i javnih projekata (EIA direktiva) uspostavlja zahtev da se pre odobravanja odreenih tipova projekata razmotre sve raspoloive informacije o potencijalnim dejstvima njihovog sprovoenja na ivotnu sredinu, kao obavezujua komponenta procedure donoenja odluke. Ona obavezuje drave lanice da preduzmu sve neophodne mere kako bi obezbedile da, pre nego to je saglasnost data, projekti koji mogu imati znaajan uticaj na ivotnu sredinu zbog, izmeu ostalog, njihove prirode, veliine ili lokacije, budu podvrgnuti postupku procene u pogledu njihovog dejstva (lan 2. stav 1). Ta procena treba da obuhvati neposredna i posredna dejstva projekta na razliite faktore, ukljuujui ljude, ivotinje i biljne vrste, ivotnu sredinu i materijalno i kulturno naslee. Podnosilac zahteva organu koji razmatra njegov zahtev mora dostaviti specifine informacije u pogledu uticaja projekta, ukljuujui i sve preventivne mere, kao i podatke o razmotrenim alternativama. Takoe, postoji obaveza konsultovanja svih drugih organa koji mogu imati odreen interes u vezi sa projektom, zainteresovane javnosti i druge drave, ukoliko postoji mogunost prekograninih efekata. Direktivom se zapravo sprovodi naelo prevencije, tj. ideja da se najbolja politika zatite ivotne sredine sastoji u spreavanju stvaranja zagaenja i neugodnosti na36 Ustav Srbije u lanu 16 propisuje sledee: Opteprihvaena pravila meunarodnog prava i potvreni meunarodni ugovori sastavni su deo pravnog poretka Republike Srbije i neposredno se primenjuju.


40 njihovom izvoru, pre nego na naknadnom suzbijanju njihovih posledica. Takoe, ovom direktivom se uklanjaju dispariteti izmeu drava lanica u pogledu minimalnih standarda odluivanja kada se odobravaju odreene privredne investicije (spreavanje ekonomskog prelivanja) koje mogu imati znaajan uticaj na ivotnu sredinu. Direktivom 2001/42/EC o stratekoj proceni uticaja dopunjava se EIA direktiva tako to se proceduri procene uticaja i konsultacija javnosti i zainteresovanih organa i organizacija podvrgavaju i odreeni planovi i programi koji se pripremaju u razliitim sektorima privrede i razvoja (saobraaj, transport, poljoprivreda, urbanizam) i koji predstavljaju okvir za odobravanje projekata koji su predmet EIA direktive. Direktiva 2003/35/EC je prenela standarde Arhuske konvencije u pogledu uea zainteresovane javnosti u gore pomenutim postupcima. Zakon o proceni uticaja na ivotnu sredinu (Slubeni glasnik RS, broj 135/04 i 36/09) i Zakon o stratekoj proceni uticaja na ivotnu sredinu (Slubeni glasnik RS, broj 135/04 i 88/10) prenose u na pravni poredak pomenute standarde odluivanja, ukljuujui i Zakon o integrisanom spreavanju i kontroli zagaenja (Slubeni glasnik RS, broj 135/04), kada govorimo o ueu zainteresovane javnosti u postupku izdavanja integrisane dozvole za industrijska postrojenja (o emu e biti detaljnije rei u delu o spreavanju i kontroli industrijskog zagaenja). Postupak procene uticaja sprovodi Ministarstvo ivotne sredine i prostornog planiranja za projekte za koje odobrenje za gradnju izdaje republiki organ. Organ Autonomne Pokrajine nadlean za poslove ivotne sredine sprovodi postupak procene za projekte na teritoriji AP. Organ jedinice lokalne samouprave nadlean za poslove zatite ivotne sredine sprovodi postupak procene uticaja za projekte za koje odobrenje za izvoenje izdaje organ lokalne samouprave. Predmet procene uticaja su projekti koji mogu imati znaajan uticaj na ivotnu sredinu koji su podeljeni u dve kategorije: 1) projekti za koje je procena uticaja obavezna i 2) projekti za koje se moe zahtevati procena uticaja. U drugom sluaju, nadleni organ primenjuje kriterijume iz Uredbe o utvrivanju Liste projekata

evropske integracuje u oblasti zivotne sredine[1]

Documents