新 北 市 政 府 1 0 2 年 度 自 行 研 究 報 告

研究機關：新北市政府地政局

研究人員：董婉蓉

研究期程：民國 101 年 11 月至 102 年 10 月

「審查，神查?」－

論我國不動產登記人員之審查權限

新 北 市 政 府 1 0 2 年 度 自 行 研 究 成 果 摘 要 表

計 畫 名 稱 「審查，神查?」－論我國不動產登記人員之審查權限

期 程 101 年 11 月至 102 年 10 月

經 費 無

緣起與目的

我國現行不動產登記制度係兼採德國權利登記制與澳洲托崙斯

登記制而形成一種新的權利登記制度，是登記具公信力及實質審

查便成為我國不動產登記之主要特色。有鑑於現今不動產之價值

高昂，權利義務關係錯縱複雜，一旦登記錯誤，便容易導致金額

鉅大之賠償責任，惟依現行法令所規定之文面意義，實難分辨登

記機關所應採行之審查方式究為「實質審查」或「形式審查」，

學說及司法實務上亦採有不同見解，故於登記案件審查實務上，

地政機關往往受限於人力不足或因人員流動頻繁導致專業能力

未能完整傳承，而流於形式。爰期藉由本文之研究，探討行政規

範、學術與司法見解對於我國不動產登記制度下賦予審查人員之

權限，進而提出相關建議，作為未來制定可供審查人員以資遵循

之準則，使不動產登記審查制度能有更為明確之定位，降低地政

人員之流動率，並期在權責分明之原則下，使人民之財產權利獲

得更為充分保障。

方法與過程

本文將採文獻回顧法及案例分析法，就相關行政法令、司法判決

實務、書籍及學術論文等面向，蒐集與我國不動產登記制度、登

記審查方式有關議題之理論，加以分析整理，並就有關我國審查

人員審查密度指摘出實務與制度上之矛盾，最後歸納出本研究結

論，並針對現行作法提出具體建議。

研究發現及

建 議

我國通說認為地政機關應採實質審查主義。是本文針對現行登記

機關為實質審查時所面臨之課題，提出以下建議，期能做為建全

不動產登記制度之參考，進而減輕地政機關之行政壓力，亦可保

障不動產交易安全：

1. 提高不動產登記法令之法律位階。 2. 將審查人員權限明文規範，並建議以「法定審查」一詞取代

實質審或形式審查。

3. 專設不動產登記法庭。 4. 建立不動產登記專業代理人及簽證制度等輔助審查機制。

備 註

目錄

壹、 緒論 ......................................... 1

貳、 我國不動產登記制度概述 ....................... 3

一、 我國不動產登記制度之特點 ................... 3

二、 我國不動產登記制度之效力 ................... 6

參、 我國不動產登記審查制度 ...................... 10

一、 不動產登記審查業務之特質 .................. 10

二、 不動產登記審查方式 ........................ 11

三、 實質審查與形式審查之概念與區別 ............ 18

四、 我國通說認為不動產登記審查方式應採實質審查 . 24

五、 我國不動產登記採實質審查方式面臨之困境 ..... 26

肆、 結論與建議 .................................. 30

參考文獻 ........................................ 33

 

1  

壹、 緒論

我國現行不動產登記制度係兼採德國權利登記制與澳洲托崙斯

登記制而形成一種新的權利登記制度，是登記具公信力及實質審查便

成為我國不動產登記之主要特色。申言之，不動產物權登記具有絕對

效力，加以登記簿公示，具有對世效力，其得喪變更之法律行為，一

經登記，即對於權利義務雙方發生效力。故為使登記絕對效力所保護

之登記簿上所記載之事項具有公信力，登記機關須進行審查工作，以

使信賴登記表徵而取得權利之善意第三人得受到保障。

有鑑於現今不動產之價值高昂，權利義務關係錯縱複雜，一旦登

記錯誤，便容易導致金額鉅大之賠償責任。然依現行法令所規定之文

面意義，實難分辨登記機關所應採行之審查方式究為「實質審查」或

「形式審查」，學說及司法實務上亦採有不同見解，故於登記案件審

查實務上，地政機關往往受限於人力不足或因人員流動頻繁導致專業

能力未能完整傳承，而流於形式。又如土地登記規則等相關法令中明

文規定得以切結之方式取代登記機關應為之實質審查模式，易造成理

論上與實務上之落差。

綜合上述問題，希藉由本文之研究，探討行政規範、學術與司法

見解對於我國不動產登記制度下賦予審查人員之權限，進而提出相關

建議，作為未來制定可供審查人員以資遵循之準則，使不動產登記審

2  

查制度能有更為明確之定位，降低地政人員之流動率，並期在權責分

明之原則下，使人民之財產權利獲得更為充分保障。

另考量保全不動產登記公信原則方法可分為預防性的積極作法

及事後性的消極作法，本文僅針對如何健全土地登記制度此一事先之

預防性措施予以探討不動產登記人員應有之審查權限，以期先一步避

免登記與實際情形發生不符之狀況，故有關土地法第 68 條規定地政

機關應負損害賠償責任所採取事後損害補償措施，衍生因審查方式不

同如何界定登記機關因登記人員之遺漏錯誤致生損害賠償之相關求

償權利義務責任，非屬本文研究對象。而本文將採文獻回顧法及案例

分析法，就相關行政法令、司法判決實務、書籍及學術論文等面向，

蒐集與我國不動產登記制度、登記審查方式有關議題之理論，加以分

析整理，並就有關我國審查人員審查密度指摘出實務與制度上之矛盾，

最後歸納出本研究結論，並針對現行作法提出具體建議。

3  

貳、 我國不動產登記制度概述

一、 我國不動產登記制度之特點

不動產登記1者，係國家依照法定程序，將所轄境內已辦竣地籍

測量之公私土地或建築改良物之標示、權力關係及其異動情形，登載

於地政機關掌管之特定登記簿冊，用以加強政府之管理，並保障人民

產權之行為也。

由於各國之歷史傳統、人文社會背景及政治體制互異，所採行之

不動產登記制土未盡相同。目前各國之不動產登記制度，通說可主要

區分為三種類型：法國契據登記制、德國權利登記制及澳洲托崙斯登

記制度。前者係指不動產物權之變動，經當事人訂立契據，即已生效，

但非經登記不得對抗第三人，登記機關依照契據所載內容予以登記之

制度，除法國外，日本、義大利及西班牙等國家亦採行之；次者係採

不動產之變動，非經登記不生效力，登記機關對於不動產權利之變動，

須確實審查確定後，方予登記之制度，採此制度者有德國、瑞士、奧

地利及荷蘭等國家；末者之基本精神與德國權利登記制大抵相同，不

同之處係採任意登記、交付產權證書及設置賠償基金，以澳洲、英國、

加拿大及菲律賓等國家採行之2。

我國現行之不動產登記制度，係以民法、土地法及土地登記規則

                                                       1  李鴻毅(2001)，《土地法論》，三民：台北，頁 199。 2  各國土地登記制度詳請參閱黃志偉(1975)，《不動產登記理論與實務(上)》，永然：台北，頁 30-33。 

4  

等法令規定為主要基礎建構而成，參照民法第 758 條規定：「不動產

物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效

力。」是民法原則上係採登記生效主義，即以德國權利登記制度為其

根本，另按土地法第 43 條所定：「依本法所為之登記，有絕對效力。」

此具公信力之特點，則為德國權利登記制及澳洲托崙斯登記制度之特

色，故學說上向來認為我國不動產登記制度係兼採德國權利登記制度

及澳洲托崙斯登記制度之特點融合而成之一種新的權利登記制度3。

特點如下分述： 

(一) 土地權利採強制登記：參照土地法第 38 條及第 57 條規定，已

依法辦理地籍測量之土地，即應辦理土地總登記。逾登記期限

無人聲請登記之土地或經聲請而逾限未補繳證明文件者，經公

告程序屆滿無人提出異議，即為國有土地之登記。同法第 72 條

亦規定，土地總登記後，土地權利有移轉、分割、合併、設定、

增減或消滅時，應為變更登記。另我國登記實務並不強制一切

建物必須辦理所有權第一次登記4。

(二) 採登記要件主義：凡因法律行為所生之不動產權利變動，非以

書面向登記機關辦竣登記不生效力。但因繼承、強制執行、徵

收、法院之判決或其他非因法律行為，於登記前已取得不動產

                                                       3  陳立夫(2007)，〈土地登記之公信力及其保護對象之範圍〉，臺灣法學雜誌，第 93 期，頁 278-279。 4  溫豐文(2005)，《土地法》，紅記：台中，頁 162。 

5  

物權者，應經登記，始得處分其物權。

(三) 實質審查：登記機關對於登記申請案件，除須為形式上審查(如

附繳文件是否齊備並依規定格式填載)外，尚須為實質上之審查

(如證明文件是否真實、權利內容有無爭執)5。

(四) 登記具公信力：依法所為之登記，有絕對效力。意在保護善意

之第三人，將登記事項賦與登記絕對真實之公信力，而不容於

登記確定後有所變動，或予以推翻。

(五) 登記簿之編制採物的編成主義：登記簿就登記機關轄區情形按

鄉 (鎮、市、區) 或地段登記之，並應按地號或建號順序，採

用活頁裝訂之，並於頁首附索引表。

(六) 登記確定後發給權利書狀：不動產權利於登記完畢後，登記機

關應即發給申請人權利書狀。但有下列情形之一，經申請人於

申請書記明免繕發權利書狀者，登記機關並應於登記簿其他登

記事項欄內記明之，得免發給權利書狀：1.建物所有權第一次

登記。2.共有物分割登記，於標示變更登記完畢者。3.公有土

地權利登記。

(七) 地政機關設置登記儲金：因登記錯誤遺漏或虛偽致受損害者，

由該地政機關負損害賠償責任。地政機關所收登記費，應提存

                                                       5  溫豐文(2005)，《土地法》，紅記：台中，頁 154。 

6  

百分之十作為登記儲金，專備土地法第 68 條所定賠償之用。

(八) 登記簿公開：我國以不動產登記為不動產物權之公示方法，任

何人均得向登記機關申請發給登記簿之謄本或節本，以瞭解登

記簿所登載事項，維護交易安全。

(九) 登記時完成規定地價程序：土地所有權人聲請登記所有權時，

應同時申報地價，該依本法所申報之地價，為法定地價。直轄

市或縣（市）辦理地價申報完竣，應即編造地價冊及總歸戶冊，

作為地價稅核課之依據。

二、 我國不動產登記制度之效力

茲因不動產價值甚鉅，其得喪變更對於人民財產權益影響重大，

是不動產登記制度為不動產權利變動之公示方法，將確定不動產之權

利狀態供人民自行查閱，以確保交易安全。

按我國民法第 758 條、第 759 條及土地法第 43 條分別明定「不

動產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不

生效力。前項行為，應以書面為之。」、「因繼承、強制執行、徵收、

法院之判決或其他非因法律行為，於登記前已取得不動產物權者，應

經登記，始得處分其物權。」、「依本法所為之登記，有絕對效力。」

由上述現行法令規定，大致可歸納我國不動產登記之效力有三： 1.

公示力、2.推定力、3.公信力，茲分述如下：

7  

(一) 公示力

所謂不動產登記的公示力，即是一種可以使得一般民眾可以方便

了解任何土地真實權利狀態的效力，並能在不動產物權變動或債權關

係成立(如信託關係或依民法規定成立債權約定關係)時，使得該變動

有一得由外界輕易辨識之表徵，而使不動產的法律關係透明化，以維

護交易秩序與安全，並避免善意第三人遭受損害6。民法第 758 條規

定之設權登記及同法第 759 條規定之宣示登記即斯之謂。

我國的不動產登記制度，係將不動產之各項權利登載於登記簿上

後，將登記簿公開給民眾查詢閱覽，且任何人均得向登記機關申請發

給或閱覽登記簿之謄本或節本，或透過電子簽章方式在網路上取得登

記資料，以達成登記公示之目的。

(二) 推定力

不動產登記之推定力，係指不動產物權經登記者，推定其登記狀

態之物權與真實物權一致之效力。亦即登記簿上之登記，通常均有實

質或真實之權利為基礎，基於此種權利存在之概然性，自然應賦予登

記之推定力7。依據登記之推定力，不動產物權之登記名義人於不動

產物權上行使其權利，不須證明其權利。若有主張其係無權利者，反

應負舉證責任。換言之，登記名義人得以登記之推定力對抗之。又登

                                                       6  楊松齡(2006)，《實用土地法精義》，五南，台北，頁 190。 7  謝在全(2004)，《民法物權論(上)》，三民，台北，頁 139。 

8  

記之推定力，不僅為登記名義人之利益而設，對其不利益亦得適用。

例如登記為土地所有權人時，固得使用、收益、處分其所登記之土地，

但土地上之擔負(如地價稅、工程受益費等)，該登記名義人亦應負擔

之8。

我國民法第 759 條之 1第 1 項規定：「不動產物權經登記者，推

定登記權利人適法有此權利。」，即為將登記之推定力明文化之依據。

(三) 公信力

所謂登記之公信力，乃不動產物權變動既以登記為公示方法，則

縱令其登記與實際權利不符，對於信賴此項登記之第三人，亦應予以

保護，以維護交易安全。惟觀司法院民國 28 年院字第 1919 號解釋及

民國 29 年院字第 1956 號解釋9，土地法所謂登記具有絕對效力之真

義，係為已登記之第三人而設，而非對於原登記名義人而言，既須視

權利所有人為原登記人或移轉登記人而有不同，亦須視權利來源之法

                                                       8 溫豐文(2005)，《土地法》，紅記：台中，頁 154。 9  民國 28 年院字第 1919 號解釋：「土地法第 36 條(現為第 43 條)所謂登記有絕對效力，係為保

護第三人起見，將登記事項賦予絕對真實之公信力，故第三人信賴登記，而取得土地權利時，不

因登記原因之無效或撤銷，而被追奪，惟此項規定，並非於保護交易安全之必要限度以外剝奪真

正之權利，如在第三人信賴登記，而取得土地權利之前，真正權利人仍得對於登記名義人主張登

記原因之無效或撤銷，提起塗銷登記之訴...」及民國 29 年院字第 1956 號解釋：「...綜合土地法

與其施行法之規定，而探求其一貫之法意，土地法第 36 條(現為第 43 條)所謂登記有絕對效力，

係為保護第三人起見，將登記事項賦與絕對真實之公信力，真正權利人，在已有第三人取得權利

之新登記後，雖得依土地法第 39 條(現為第 68 條)請求損害賠償，不得為塗銷登記之請求，而在

未有第三人取得權利之新登記時，對於登記名義人，仍有塗銷登記請求權，自無疑義，院字第一

九一九號解釋，無須變更。」 

9  

律關係是否適法與健全而有異，故登記效力所保護之對象，應僅以信

賴登記之善意第三人為限，不包括其繼承人。最高法院 44 年台上 828

號10及 63 年台上 1895 號判例

11所採見解亦同。準此，我國土地法所稱

絕對效力，似採相對公信主義說，即僅對於信賴登記簿上不動產權利

而取得之善意第三人視該登記為正當，應認其有效。

我國土地法第 43 條分別規定：「依本法所為之登記，有絕對效力。」

民法第 759 條之 1第 2 項規定：「因信賴不動產登記之善意第三人，

已依法律行為為物權變動之登記者，其變動之效力，不因原登記物權

之不實而受影響。」乃不動產登記公信力之具體規定。

                                                       10 最高法院 44 年台上 828 號判例之理由略以：「...雖上訴人因蔡○○已將該房屋登記為其所有

故予買受並辦畢所有權移轉登記，但上訴人買受該房屋係在法院查封及蔡○○異議之訴第二審判

決敗訴之後，依一般情形買受房屋須看明買賣標的及探詢來歷，乃上訴人明知該房屋已被查封竟

予買受，顯有惡意，其所為登記自難認為信賴登記而為新登記應不受土地法第 43 條之保護，被

上訴人訴請塗銷移轉登記及分割交付訟爭房屋自非無據。...」 11 63 年台上 1895 號判例之理由略以：「... 土地法第 43 條規定之絕對效力，係為保護善意第三

者因信賴登記而設，夫妻如係以法定財產制為其夫妻財產制，則以妻為登記名義人之不動產，除

屬妻之原有財產或特有財產外，在善意第三者因信賴登記，自妻受讓取得不動產所有權以前，依

民法第 1017 條第 2 項規定，應認為屬於夫之所有。...」

10  

參、 我國不動產登記審查制度

承如前述，我國不動產登記制度係兼採德國權利登記制度及澳洲

托崙斯登記制度之優點，融合成一種新的權利登記制度，此制度最大

特色即是採行「實質審查」及「登記具公信力」。探究我國相關不動

產登記法令中，並未就登記人員之審查權限為一明文規範，登記實務

運作上遭遇諸多困難，致制度設計上應為「實質審查」卻與「形式審

查」幾無差異。

本文以下先說明不動產登記審查業務所具備之特質及我國不動

產登記審查事項，再針對我國學說及實務上實質審查與形式審查之見

解予以分析，進一步探討現行法制下我國通說採型審查方式之理由依

據，以便在下一部分就我國現行賦予審查人員之審查權限提出建議。

一、 不動產登記審查業務之特質

登記機關為達不動產物權變動之公信原則，且為提高公示方法之

信用，亦即藉不動產登記以達公示之效果，首須借重登記之審查工作，

有所謂「不動產登記審查業務」具有下列特質12：

(一) 一種確認行為：因登記機關為辦理不動產登記使達公示之效果，

針對所有登記申請之案件，從事查察驗證的工作，故該審查行

為屬於確認之行為。

                                                       12  康秋桂(2002)，〈行政機關委託程序之研究－土地登記審查業務為例〉，元智大學管理研究所碩士論文，頁 37-38。 

11  

(二) 為構成要件之事實調度：登記機關須檢查所申請登記之內容，

是否符合相關法令之規定，並須依據該項檢查結果，作出准、

駁之行政處分，係屬作成行政處分之前所為之構成要件事實調

查。

(三) 屬強制性的行政檢查行為：登記案件之申請必須經過審查無誤

後始可准予登記，且不動產權利之得喪變更，非經登記不生效

力，故是一種強制性的行政檢查行為。

(四) 專業檢查行為：因該項檢查必須具有相當的專業與技術始能加

以認定或評估是否符合規定而准予登記，故是一種專業檢查。

二、 不動產登記審查方式

倘如有完善的不動產登記制度，應不致有損害真正權利人權益之

可能，從而登記審查方式之嚴謹性，實為登記案件是否產生瑕疵之重

要關鍵。依據現行不動產登記法令相關規定，登記機關審查事項中，

應包含審查四要素及審查項目，以下茲就前述二者及不動產登記審查

重點分述如下。

(一) 審查四要素13

1. 人：人為享受權利負擔義務之主體，人有自然人與法人之分，

而自然人中又有行為能力人、限制行為能力人及無行為能力人

                                                       13  蕭輔導總編輯(2011)，《土地登記審查手冊》，內政部，頁 43。 

12  

之分，法人有社團法人、財團法人與依特別法成立法人之分，

由於「人」之不同，其涉及之法令規定亦有差別，登記審查作

業上首應注意「人」之要素。

2. 時：發生登記原因之法律行為或法律事實，由於發生之時間不

同，適用之法令亦有差別，新法令公布時應注意其法律行為之

發生時期及適用之日期與內容。以繼承登記為例，繼承開始於

臺灣光復之前、後者其法令適用即有差別。

3. 事：指請求登記事項而言，依現行法令之規定，登記事項之種

類為土地標示、所有權與他項權利，當事人請求登記之事項為

何，登記審查作業時應先予查明，以便研析其適用之法令。

4. 物：不動產登記應登記之物，雖僅包括土地與建物兩種，但由

於土地利用上管理使用之法令規定致使「物」趨向於複雜，例

如土地有都市計畫區與非都市計畫區之分，有耕地、非耕地之

分，有國宅用地、非國宅用地之分，由於土地性質不同，其法

令適用上亦有差別，故審查作業應先將土地性質予以掌握。

(二) 審查項目14

1. 管轄權之有無：請求登記之事項及請求登記之物是否屬於登記

機關之管轄。

                                                       14  蕭輔導總編輯(2011)，《土地登記審查手冊》，內政部，頁 43-46。 

13  

2. 申請書表格式及填寫是否完整：登記申請書表格式及填寫方法，

現行法令皆有規定，申請人所提出者是否符合規定應予審查。

3. 登記規費、罰鍰之複核：申請登記應繳納之登記規費及罰鍰，

核算規費人員計算是否正確，審查人員應予複核。

4. 繳（免）稅費證明文件之查核：申請登記案件檢附之繳（免）

稅費證明文件是否齊全，其申請登記土地之標示與稅費證明文

件之土地標示是否相符，並應注意查欠稅之情形與當期稅費開

徵之日期。

5. 權利書狀是否檢附：審查申請登記應檢附之權利書狀是否依規

定檢附。

6. 書表所填不動產標示及權利事項與登記簿記載之核對：登記申

請書與登記原因證明文件所列之不動產標示及權利事項或範圍，

應與登記簿之記載情形相符，審查人員應詳予核對。

7. 登記簿有無限制登記：

(1) 土地經法院、行政執行處或其他機關囑託辦理查封、假扣押、

假處分、破產登記或禁止處分登記後，未為塗銷前，登記機關

應停止與其權利有關之新登記。

(2) 依消費者債務清理條例辦理清算註記登記之訴訟標的，除債務

人因繼承、強制執行、徵收、法院之判決或其他非因法律行為，

14  

於清算登記前已取得不動產物權者，得依法院通知登記為債務

人所有外，禁止移轉及設定負擔。

8. 登記簿有無其他註記：應注意有關公告徵收、重劃差額地價未

繳清、農舍興建滿 5 年始得移轉之註記、大陸地區人民在臺灣

地區取得供住宅用不動產所有權，於登記完畢後滿 3年始得移

轉及於登記完畢後 3 年內，不得辦理土地權利移轉之預告登記

及政府因實施土地重劃、區段徵收及依其他法律規定，公告禁

止所有權移轉、變更、分割及設定負擔等之註記等。

9. 登記義務人對土地權利處分權之有無：申請登記義務人對申請

登記之土地有無處分權及處分權之行使是否符合規定，於審查

時皆應予注意。

10. 登記申請人行為能力之有無：登記申請能力準用民法行為能力

之規定，登記申請人是否具有行為能力應予審查。

11. 登記權利人權利能力之有無：人為享受權利負擔義務之主體，

登記申請書所載之權利人是否具有人格，即有無權利能力，應

予審查。

12. 登記義務人或當事人認諾意思之確定：對於登記義務人或當事

人認諾意思之認定，應由登記義務人或當事人親自到場，或檢

附戶政機關核發之印鑑證明，或登記原因證明文件經依法公證

15  

或認證，或經地政士依法簽證，或使用地政事務所設置之土地

登記印鑑卡。

13. 須承諾同意或簽註之有無：依法令規定須第三人承諾同意之事

項或由申請人自行簽註之事項，其承諾同意或簽註之文件是否

完備應予審核。

14. 代理權限之審核：

(1) 委託他人代理申辦土地登記，須附具委託書，如申請書已載明

委任關係者，則毋庸另附委託書。

(2) 外國公司在臺代理人申辦土地登記，證明其代理人資格應檢附

公司登記主管機關核發之公司設立(變更)登記表、抄錄本或經

公司登記主管機關核發之影本及認許證，無須另檢附經我國駐

外館處驗證之授權書正本。

(3) 申請土地登記案件，所檢具之相關資料，如有書寫錯誤或遺漏

等不可歸責於申請人之事由，經代理人具結，並由登記機關查

核屬實，且無涉及權利義務等利害關係時，得由代理人逕行改

正其內容，勿需要求申請人另行認章。

15. 配合法令應附文件之有無：其他有關特別法上所規定土地登記

應附之證明文件是否檢附齊全應予審查，如互惠證明文件、土

地分區使用證明、建物使用執照、國宅主管機關核准文件等。

16  

(三) 不動產登記案件審查重點

由上述內容可知，我國不動產登記審查項目繁雜，且適用法令規

章相當繁複，除以形式審查外並應進行實質審查，對於各種權利異動

之真實性、意思能力之有無、意思表示之真偽等，均應予已詳加審查。

如審查之程序能有所依循，必能減少疏漏情事之發生，以下列舉出審

查原則與重點15：

1. 應依收件號數之次序為之：審查之先後次序影響申請人權益甚

鉅，應按照土地登記規則第 55 條及第 61 條所定，須依收件號

數先後及處理期限為之。

2. 受理之登記機關須有管轄權：地政機關按土地法第 39 條及土地

登記規則第 3 條規定，於轄區內設置登記機關，並劃分管轄區

域，故於實質審查前，應先查對申請案件有無管轄權。

3. 申請登記之不動產權利須無限制登記：登記簿上已有限制登記

記載者，依法登記名義人不得再為移轉或設定負擔之處分。

4. 申請人應具有行為能力： 申請人應具有完全行為能力，始能發

生申請之效力。如申請人為無行為能力或限制行為能力人，應

由其法定代理人代為申請；申請人為法人者，除載明法人之名

稱外，並應載明其代表人之姓名。另申請人及其代理人之資格，

                                                       15  參照許仁舉(2002)，〈土地登記審查之重點〉，土地事務月刊，第 370 期，頁 4-7。 

17  

可由證明文件予以查證。

5. 申請人應具有權利能力：申請登記之權利人應具備權利能力，

始得作為不動產之權利主體而予以登記。

6. 代理人須具有合法之代理權：須取得地政士資格者，始得充任

土地登記代理人。

7. 須查無依法不應登記者：當事人申請不動產登記，經審查結果，

須與法律規定相符，始得核准登記。又法律規定應具備一定之

要件，若無具備者，則依法不應登記。

8. 當事人間須無私權爭執者：登記機關受理各類登記案件，如經

審查結果，須當事人間無爭議，並與法令規定相符者，始得核

定辦理登記。如當事人間有私權爭執者，應依規定予以駁回。

9. 應繳納之稅賦已依法繳納完竣：依土地稅法規定，不動產移轉

或出典時，除有規定免稅外，應繳納各種如土地增值稅、契稅、

遺產稅或贈與稅等稅賦，始得辦理移轉變更登記。

10. 依規定繳納登記規費及逾期罰鍰：申請不動產登記，除依法規

定免納登記費外，應繳納登記費、書狀費或逾期申請之罰鍰。

11. 其他應審查事項：如登記申請書是否符合程式、應檢附之文件

是否齊全、申請書所載事項，與登記簿或其證明文件是否相符。

18  

三、 實質審查與形式審查之概念與區別

不動產登記審查業務既為一具強制性之專業行政檢查行為，然於

我國相關登記法令中，並未就審查權限有一明文規範究竟實質審查與

形式審查之明確劃分。以下將就兩者之概念加以說明，並就學說及法

界實務針對我國登記制度係採何種審查機制之見解予以探究。

(一) 實質審查與形式審查

所謂實質審查即地政機關於受理登記申請案件時，先依法定程序

作程序上審查，再做權利內容真偽的實質審查16。登記人員負有實質

上予以探究真正權利人之責任，則經審查探出其權利之得喪變動為事

實時始予以登記。依此種審查認定其權利關係無誤所為之登記，法律

上賦與有絕對之公示力及公信力，即便公示之物權並不存在，但為保

護因信賴公示物權所為之交易，予以承認公示之物權確實存在。此種

審查制度審查登記之結果往往會發生真正權利人之權利被剝奪之缺

陷，為補救是項缺點，直接之辦法是提高審查人員之素質，即吸收知

識及經驗豐富之優秀人員從事審查工作，以減少審查錯誤之發生17。

另所謂形式審查係為契據登記制度之特色之一，其登記機關以當

事人間就不動產權利變動之書面契據為登記對象，契據內容是否真實，

有無瑕疵，登記機關未予審查，亦不負保證其無瑕疵之責任。因此登

                                                       16  溫豐文、鍾政恭(1994)，〈論土地登記之實質審查〉，現代地政，第 156 期，頁 5。 17  陳向榮(1982)，《土地建物登記精義》，三民：台北，頁 13。 

19  

記機關對於登記之申請，僅對申請登記之手續是否完備，即依照契據

之內容，登載於土地登記簿上，至於契據上所載權利事項，實質上有

無瑕疵，則不過問18。換句話說，只要申請人能夠提出所須之合法證

明文件，審查人員不必審查該文件之真實性，登記機關便可據以辦理

登記。

從而實質審查與形式審查兩者之差異，在於就登記之聲請，是否

與實體法上之權利關係一致，或就其實體法上之權利關係之效力如何

等問題，對於登記官吏，賦予審查權限之點耳。實質審查主義與形式

審查主義之差異，並不在登記官吏，就屬於實體法上之事項，有無審

查權限之點。是故，僅有形式審查權限之登記官吏，亦得就屬於實體

法上之事項，加以審查。例如，何種權利，可受理登記；何項不動產，

可受理登記；或如何之變動，可受理登記等，雖係實體法上之問題，

然形式審查注意之登記官吏，仍得審查其登記之聲請，是否已可登記

之權利、不動產、或變動為標的19。

此外，並非採行實質審查者即不必進行形式審查，應事先進行一

般法制格式規範之形式審查後，再針對各審查要素之真實予以驗證。

(二) 學說見解

1. 認為我國登記制度係採實質審查者：

                                                       18  溫豐文(2005)，《土地法》，紅記：台中，頁 123。 19  張龍文(1997)，《民法物權實務研究：東亞法律叢書》，漢林，頁 43 

20  

(1) 李鴻毅學者謂：「依土地法所為之土地登記，採實質審查主義 ，

直轄市或縣(市)地政機關於接收申請、囑託或逕為登記案件後，

應即派員依法審查其是否具有法律之預定條件，此項審查，乃

基於公權力之行政行為，具有『行政司法』之性質，除須為形

式審查外，並須為實質上之審查。」20。

(2) 陳明燦學者認為：「台灣現行土地登記係屬『權利登記制』，一

旦完竣後即生『公信力』以及『公示力』，....，本文認為，地

政機關應迫使登記人員確實落實實質審查制度，但必須輔以相

關誘因制度，例如提撥登記儲金若干比例以作為獎賞登記人員

之用，應屬可行者，否則，從法治經濟分析觀點而言，地政機

關勢必降低其登記之審查密度，而朝向『契據登記制』之『形

式審查』，....」21。

2. 另有主張我國登記制度係採形式審查者：

(1) 溫豐文學者認為：「由於國內不動產交易頻繁，辦理土地登記權

利變更案件與日俱增，登記機關基於人力上的限制，就形式審

查業務本已不勝負荷，若落實於辨別證明文件真偽、關係人是

否合意、權利有無瑕疵等實質權利內容，在執行上實有困難，

因此主管機關似應對整體土地登記制度重新檢討，劃清權責範

                                                       20  李鴻毅(2001)，《土地法論》，三民：台北，頁 250。 21  陳明燦(2006)，〈台灣土地登更正登記與損害賠償之法制經濟分析〉，月旦財經法雜誌，第 5 期，頁 155。 

21  

圍，登記機關僅為登記案件是否合乎法定程序，所為之形式審

查，對於實質權利之真偽，則由申請人逕赴法院公證後，地政

機關即依法審查登記。登記案件若遇私權爭執時則由法院裁決，

地政機關僅對於登記錯誤遺漏致受損害之權利人，負損害賠償

責任。22」。

(2) 謝哲勝學者認為：「實質審查固然有增加登記公信力的效用，但

並非絕對的，而且所謂登記的公信力其實業旨在保護交易安全，

並無保證登記的權利必然無瑕疵，...，然而，採形式審查也有

優點，可以減少登記機關審查的負擔，因未登記機關並非法律

專業人士(在台灣顯然不是)，要求他們負責實質審查的工作，

有時確實超過他們的能力範圍；形式審查時登記機關的權限很

小，也比較不會有圖利的機會。如果採形式審查，因而不賦予

登記公信力，交易相對人不當然要付出巨額的資訊搜集成本，

因為市場會發展出產權保險制度，藉由支出保險費將權利瑕疵

的風險由交易相對人移轉給保險公司承擔。」23。

(3) 陳明燦學者亦提出：「然為因應土地權利種類及其關係之複雜與

多元化，登記人員是否仍落實『實質審查』之真意，實已可疑；

不惟如是，『登記生效要件主義』固為我國土地登記制度一大特

                                                       22  溫豐文、鍾政恭(1994)，〈論土地登記之實質審查〉，現代地政，第 156 期，頁 8。 23  謝哲勝(2006)，《土地法》，翰蘆，頁 160-161。 

22  

色，同樣地，於面對土地權利內容『瞬息萬變』時，改為『登

記對抗要件主義』(屬『契據登記制』之呼聲，乃應運而生)，

此種具有『債權務權化』之效力者，實已成為我國現行土地登

記制度之『變形』，對其現行土地登記制度之衝擊為何，主管機

關似應及早妥為研究。」24。

(三) 司法見解

1. 司法實務認為我國登記制度應採實質審查者：

(1) 行政法院 82 年度判字第 364 號裁判要旨：「法院之判決是否得

當，登記機關固無權審查，但地政機關就登記事項既有實質審

查之權，苟審查結果，認為確定判決不適於登記，仍非不得命

申請人補正。」。

(2) 最高行政法院 91 年度判字第 112 號判決：「按我國土地登記制

度：地政機關對於登記之聲請，諸如聲請人之權利能力、行為

能力、法律行為或事實，須為實質之審查認定，如有瑕疵，應

即駁回或限期補正。是土地法第 56 條、第 75 條及土地登記規

則第 49 條、第 50 條及第 51 條明定地政機關對申請登記案件有

進行實質審查、補正及駁回之職權。又參照行政程序法第63條，

行政機關依職權調查證據，不受當事人主張之拘束...。」。

                                                       24  陳明燦(2008)，〈土地流抵契約登記與相關法律問題〉，台灣本土法學雜誌，第 104 期，頁228-229。 

23  

(3) 最高行政法院 92 年度判字第 59 號判決：「查我國土地登記之審

查，依多數學者之意見，認我國對登記係採『實質審查』及『絕

對效力』之基本精神，亦即兼取德國制及托倫斯制精神之特長。

於採實質審查主義之情形下，就管轄權、登記能力、聲請人資

格、權利能力、行為能力、處分權、代理權、表示之形式及內

容均應審查，就土地總登記之審查除應審查申請書內各欄填寫

是否齊全無誤外，尤應於土地權利之來歷、所繳各項證件審查

其真偽。基於實質審查主義之精神，地政機關就私權存在之爭

執，固無實體調查認定之權利，但就土地申辦登記之權利存否，

仍得本於職權為實體之審查，而經審查之結果，如認有瑕疵而

被駁回者，申請人依土地法第 56 條規定得向司法機關訴請確認

其權利，如經裁判確認，得依裁判再行聲請登記。」。

2. 另有主張我國登記制度係採形式審查者：

(1) 最高法院 92 年度台上字第 29 號判決：「...地政機關辦理有關

土地之各項權利登記，僅須就申請人所提出之文件為形式上審

查，並無就權利得喪為實質審查之義務。...」。

(2) 臺灣高等法院 95 年度重上國字第 7號民事判決：「...按地政機

關在辦理不動產登記事項時，就不動產權利之得喪變更，雖無

實質審查之權，惟因不動產登記關係人民權益甚鉅，且由於我

24  

國就不動產物權之得喪變更，係採登記主義，故地政機關辦理

土地登記業務之人員為不動產登記時，自應本於其專業知識及

技術，盡其職務上相當之注意義務，據以審查不動產登記申請

之文件是否真實，而為准否登記之處分，故辦理土地登記業務

之人員，在辦理不動產登記事項時自應盡善良管理人之注意義

務，否則即難謂無過失。...」。

四、 我國通說認為不動產登記審查方式應採實質審查

不動產登記種類繁多，在我國相關不動產登記法令中，均未見

有就原則性或個案性之審查權限為一明文規範，故無從知悉審查人員

在面對各類登記案件時，就係應採形式審查或實質審查方式予以審認，

惟通說認為地政機關應採實質審查主義。其主要理由本文分析如下：

(一) 就文義解釋上， 土地登記規第 57 條第 1 項第 2 款明文規定：「依

法不應登記者」，反推即可得出乃採實質審查原則。

(二) 就體系解釋上，土地法第 68 條第 1項前段明定：「因登記錯誤遺

漏或虛偽致受損害者，由該地政機關負損害賠償責任」，依權責

相符原則，可認為地政機關應有實質審查權限；另外，依照土地

登記規則第 55 條第 1 項前段規定：「登記機關接收申請登記案件

後，應即依法審查」，觀察我國相關條文，並無任依規範明確要

求地政機關僅須為書面之形式審查，反觀部分條文 (如土地登記

25  

規第 57 條第 1項第 3 款規定：「登記之權利人、義務人或其與申

請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執者。」，實務上地

政機關於認定登記案件有無涉及私權爭執時，往往係因利害關係

人出面聲明異議，從而就書面審查以外之方式得知卻可推導出有

實質審查之義務。

(三) 就合目的性解釋而言，土地法第 43 條明文規定：「依本法所為之

登記，有絕對效力」，國家設置不動產登記制度之目的，主要是

為了保障不動產物權變動的公示與公信力，是地政機關依法應據

登記原因證明文件予以實質審查，為詳實正確之登記。

(四) 就歷史解釋而言，我國不動產登記制度之立法例乃師承德國權利

登記制與澳洲托崙斯登記制，兩者均可證立我國不動產登記係採

取實質審查主義。

(五) 就合憲性解釋而言，保障人民之財產權，乃我國憲法第 15 條所

明定，在我國不動產登記制度下，地政機關對於人民申請不動產

登記之事項，負有實質審查之權責，如地政機關受理登記案件時，

僅就申請文件之書面資料予以檢視是否合乎格式，不就權利內容

等作實質認定即施以登記者，將使登記之效力蕩然無存，嚴重影

響我國保障不動產交易制度之安全性。

26  

五、 我國不動產登記採實質審查方式面臨之困境

承上，我國不動產登記制度基本精神係採行實質審查，整體法規

設計之框架，具有實質審查、登記公示、公信及登記機關因登記錯誤

負有損害賠償責任等一連串之環環相扣之制度設計，用以維持我國不

動產交易制度之安全。惟因不動產登記業務量日益遽增，導致審查人

力缺乏，地政機關僅於執行形式審查部分已不堪負荷，如欲就實質權

利內容加以審核，恐有實務執行困難。本文以下提出地政機關實務執

行上，採行實質審查制度目前可能面臨之困境：

(一) 不動產登記法令繁雜零散、位階不明確

我國現行不動產登記主要依循法令除有土地法及土地登記規則

外，尚散見於中央主管機關(內政部)之函釋及各縣市政府所發布

之要點，如此情形造成法令繁瑣細散，審查人員於實務執行時，

將易於疏漏不利審查作業之進行，亦造成人民無法明確知悉現行

法令規範內容。

(二) 相關法令未明確規範審查權限標準

參照廖義男大法官於釋字第 600 號解釋之不同意見書提及：「多

數意見雖已指出關於建築物（包含區分所有建築物）所有權之登

記程序及其相關測量程序，涉及人民權利義務之重要事項者，於

土地法或其他相關法律未設明文，本諸憲法保障人民財產權之意

27  

旨，尚有未周，應檢討改進，以法律明確規定為宜，...本席認

為上開法令之規定，欠缺法律明文之授權、違反重要事項應由法

律規定之法律保留原則、以及違反法律優位原則，應屬違憲。」，

由此足見現行不動產登記相關法制規範並無遵守法律保留原

則。

(三) 地政機關無司法調查權限

基於權力分立原則，行政機關並無司法調查權限。是審查人員就

登記案件中，有關申請人之行為能力、當事人間法律關係有無瑕

疵、意思表示真偽等內容，無法實質審查，僅能就書面文件予以

客觀審視是否合乎法令，並無法就當事人相關權利加以主觀判斷，

如地政機關涉足其中，將難逃脫干預人民私權之嫌疑。

(四) 私權爭執之登記案件遽增

近年來因不動產價值日益增高，不動產登記影響民眾身家財產權

益甚鉅，故涉及不動產交易或權利劃分等私權爭執案件日漸增多，

登記機關受理之相關行政救濟案件遽增，耗費龐大之行政成本，

又如土地登記規則等相關法令中明文規定得以切結之方式取代

登記機關應為之實質審查，更易造成權利爭端。

(五) 證明文件種類繁雜難辨真偽

不動產登記案件所應檢附之相關證明文件種類繁雜，雖登記機關

28  

均已與他機關建立跨機關查證資料機制，惟因不動產之價值甚鉅，

誘引不法人士偽冒相關證明文件之情形日趨普遍，恐造成登記機

關疏未注意而生登記錯誤之情事。

(六) 債權物權化

債權基於債之相對性，原則上僅能對特定人主張。惟按現行相關

法令明定，部分的債權(如信託行為、分管契約)，亦可將相關權

利人之債權約定內容透過物權登記方式公示化，使其具有對抗一

般不特定人的效力，挑戰不動產登記之公信力。

(七) 早期地籍資料資料疏漏衍生問題

臺灣日據時代後期採行登記對抗主義，不動產之得喪變更均以當

事人合意契約即生效力，採行任意登記，光復後以土地權利憑證

繳驗方式作為辦理土地總登記之依據，未對於全部土地為一次性

總清理作業，即據以發給申請人權利書狀，無嚴謹落實土地總登

記實質審查之要求，造成現行土地登記資料時因早期登記之謬誤

而屢有更正之情事，加上內政部自民國 97 年起即命各縣市政府

辦理地籍清理作業，其待清查辦理之不動產數量龐大，各地政機

關均背負沉重之業務政策壓力，均面臨人力不足之窘境。

(八) 登記機關人力不足、審查人員素質不一

由於登記案件業務繁重，又如因登記人員之疏誤造成登記錯誤，

29  

導致利害關係人權益受損時，登記人員應負損害賠償責任，是長

期以來登記機關之審查人員流動率普遍偏高，且就登記機關立場

而言，無法擁有完善傳承業務經驗之人力後援，造成新進人員無

法在熟稔業務即倉促審理登記案件之窘境，且易造成僅為形式審

查之困境。

            

30  

肆、 結論與建議

由不動產登記實務觀之，我國登記制度因時代背景變遷，由日據

時期後期帶有法國契據登記制度色彩，到光復後民法採以德國權利登

記制，另土地法採行澳洲托崙斯登記制之設計，實可謂有具其獨特性，

加以社經條件變遷，物權權利種類日益複雜及登記類型多元化之趨勢

下，審查人員是否能徹底落實我國通說應採行實質審查主義之要求，

仍有諸多值得檢討改進之空間，如我國仍欲維持現行不動產登記制度

之作法，亦即承認登記後具公信、公示效力，即應設有相關配套措施，

始有貫徹實行之可能。

是本文僅就前述現行登記機關為實質審查時所面臨之課題，提出

以下建議，期能做為建全不動產登記制度之參考，進而減輕地政機關

之行政壓力，亦可保障不動產交易安全：

一、 提高不動產登記法令之法律位階

鑒於不動產登記法令繁雜零散、位階不明確等問題，內政部曾

奉行政院 60 年 3月 5 日台 60 研展字第 188 號令，依據現行土

地登記制度之精神，本諸革新便民之旨趣並兼顧臺灣地區社會

經濟發展之需要，擬定「土地登記條例」草案，惟該條例最後

並未經轉送立法院審議25，迄今仍未有一套完整的不動產登記法

                                                       25  尤重道(1982)，〈略論土地登記制度〉，土地事務月刊，第 135 期，頁 17。 

31  

令供審查人員依循，建議應由相關主管機關邀集學者及實務執

行者，加速催生不動產登記條例。

二、 將審查人員權限明文規範，並建議以「法定審查」一詞取代實

質審或形式審查

不論學界或司法實務上，對於我國不動產登記究採實質審或形

式審查看法不一，兩者亦均非為法律明文之用詞；另按土地登

記規則第 55 條第 1項所稱「登記機關接收申請登記案件後，應

即『依法審查』。...」，是如能將審查人員之權限明文，意即將

審查事項、登記之法定要件及要式行為等明確規範於法律條文

之依遵。

三、 專設不動產登記法庭

我國不動產登記制度兼採德國權利登記制，如能仿效該國制度，

在各地方法院或各直轄市、縣(市)專設不動產登記法庭，由專

責之法治人員專司不動產爭議案件，解決我國因採行權力分立

制度而衍生地政機關無司法審判權限之問題，亦可加速相關爭

議案件之辦理時效。

四、 建立不動產登記專業代理人及簽證制度等輔助審查機制

考量地政機關如須嚴格遵守實質審查制度，所須耗費之行政成

本過高，實非各地政機關所能負荷。如能建立不動產登記專業

32  

代理人制度，明訂所有不動產登記案件均應經由國家核發考試

及格證書之專業人士(如地政士)查驗核實部分項目後予以簽證，

並制定相關審核不實之罰則，可將地政機關損害賠償責任之風

險透過市場交易機制轉嫁於外，降低偽冒案件發生率，並分攤

審查責任，進而減輕地政機關之行政成本。

33  

參考文獻

一、 書籍

1. 李鴻毅(2001)，《土地法論》，三民：台北。

2. 陳向榮(1982)，《土地建物登記精義》，三民：台北。

3. 張龍文(1997)，《民法物權實務研究：東亞法律叢書》，漢林出版

社。

4. 黃志偉(1975)，《不動產登記理論與實務(上)》，永然：台北。

5. 溫豐文(2005)，《土地法》，紅記：台中。

6. 楊松齡(2006)，《實用土地法精義》，五南圖書出版股份有限公

司。

7. 謝哲勝(2006)，《土地法》，翰蘆圖書出版有限公司。

8. 蕭輔導總編輯(2011)，《土地登記審查手冊》，內政部。

二、 期刊

1. 尤重道(1982)，〈略論土地登記制度〉，土地事務月刊，第 135 期。

2. 陳立夫(2007)，〈土地登記之公信力及其保護對象之範圍〉，臺灣

法學雜誌，第 93 期。

3. 陳明燦(2006)，〈台灣土地登更正登記與損害賠償之法制經濟分

析〉，月旦財經法雜誌，第 5 期。

4. 陳明燦(2008)，〈土地流抵契約登記與相關法律問題〉，台灣本土

34  

法學雜誌，第 104 期。

5. 許仁舉(2002)，〈土地登記審查之重點〉，土地事務月刊，第 370

期。

6. 溫豐文、鍾政恭(1994)，〈論土地登記之實質審查〉，現代地政，

第 156 期。

三、 論文

1. 張淑娟(2011)，「我國土地登記審查制度之研究」，國立中正大學

法律學研究所碩士論文。

2. 康秋桂(2002)，「行政機關委託程序之研究－土地登記審查業務

為例」，元智大學管理研究所碩士論文。

3. 康芸馨(1993)，「我國土地登記制度之公信力問題研究」，國立政

治大學地政學系碩士班碩士論文。

4. 劉榮華(2010)，「我國現行不動產登記效力之研究-以不動產登記

名義人與真正權利人不一致為中心」，國立中正大學法律學研究

所碩士論文。