| 목 차 |

■ 연구논문

● 지능정보사회에서 국가감사기능의 재정립에 관한 시론적 고찰

·································································································· 백국흠･김일환 / 3

● 조정 조서의 효력과 재심사유의 구제방법 ··········································· 윤세교 / 27

● 미성년자의 최선의 이익의 평가방법 ···················································· 송영민 / 47

● 사해행위취소소송의 수익자가 부동산취득시효를 주장할 수 있는지 여부

··············································································································· 김덕중 / 61

■ 특별논문 – 중국법의 최근 동향

● 金融市场化背景下行政犯理论的再审视 ·················································· 黄明儒 / 85

● 中国当代产业链犯罪的基本面貌与治理模式········································ 李 娜 / 105

● 中国と日本における不真正不作為犯の主観的要素について ················ 李 蘭 / 117

● 中国民法典编纂中的立法模式悖论 ——基于商法规范如何安排的视角 ·· 赵 磊 / 143

■ 부록

| CONTENTS |

■ Articles

● An Exploratory Study on the Direction of National Audit in Intelligent

Information Society ···························· Baek Gook Heum･Kim Il Hwan / 3● The effect of the arbitration and its remedies Subject judgment : Dec.

31, 2014. Decision 2009 Da 104960, 104977 Judgment

···································································································· Yoon Segyo / 27

● Evaluation Methods of The Minor's Most Interest Benefits - Focusing on

the Examination of Gillick Rule of UK and Informed Assent Rule of

USA - ············································································ Song, Young-Min / 47

● A Study on the Admissibility of the Acquisitive Prescription of Real

Property by the Beneficiary in a Lawsuit for Revocation of Fraudulent

Act ···················································································· Kim, Deok-Jung / 61

■ Special Articles

● The Review of the Administrative Crime Theory Under The Background of

Financial Marketization························································ Huang Mingru / 85

● On the Crime Concerned Industrial Chain of China ·················· Li Na / 105

● On subjective elements of impure omission in China and Japan

··············································································································· LiLan / 117

● On the Choice of Legislative Mode in the Codification of Civil Law in

China —Based on the Perspective of Commercial Norms········································································································· ZHAOLei / 143

연구논문

pISSN 1598-429X Wonkwang Law RevieweISSN 2508-4526 Vol.33, No.3 : 3-25, September, 2017원광법학 제33권 제3호 (2017.09), 3-25면. http://dx.doi.org/10.22397/wlri.2017.33.3.3원광대학교 법학연구소 Wonkwang Legal Research Institute

지능정보사회에서 국가감사기능의 재정립에 관한

시론적 고찰

An Exploratory Study on the Direction of

National Audit in Intelligent Information Society

1)2)

백국흠(Baek Gook Heum)*･김일환(Kim Il Hwan)**

목 차

Ⅰ. 서론Ⅱ. 국가감사제도의 개요와 감사기능Ⅲ. 지능정보사회에서 감사환경의 변화 전망

Ⅳ. 감사기능 재정립 방향과 감사제도 개선방안Ⅴ. 결론

(논문 제출일 : 2017.8.30. 논문심사일 : 2017.9.12. 게재 확정일 : 2017.9.21. 최종논문제출일 : 2017.9.22.)** 성균관대학교 법학전문대학원 박사과정 수료, E-mail: dmitrib@skku.edu** 성균관대학교 법학전문대학원 교수, E-mail: ilhwan@skku.edu

■ 국문초록 ■

지능정보기술의 발전으로 행정환경과 국가기능의 변화가 예상된다. 행정처리에 인공지능을 활용한 지능형 전자정부 구현, 정책계획과 집행에 민간의 참여 확대, 초연결 네트워크 행정으로 실시간 행정서비스 및 국민의 의사표시, 데이터를 기반으로 한 플랫폼형 정부 등이 전망된다. 정보사회에 대응하여 감사원은 효율성 감사, 정책감사, 성과감사, 시스템감사, IT감사 등 실정에 맞게 다양한 노력을 하여 왔다. 그런데 감사기능의 정립과 감사제도의 개선을 마무리하기도 전에 지능정보기술의 발전과 제4차 산업혁명의 진행으로 급격한 감사환경의 변화가 있을 것으로 전망되고 있어 감사기능과 감사제도에 대한 추가적인 고민을 안게 되었다. 감사기능의 정립은 행정환경의 변화와 국가기능의 변화에 연동하여 고민하여야 한다. 특히 인간중심의 지능정보사회를 만들기 위해서 국가기능을 새로운 유형의 기본권 보장과 안전망 강화, 위험예방 등 헌법친화적으로 재구성해야 하므로 국가기능의 일부인 감사기능도 헌법적 역할을

수행할 수 있는 방향으로 정립하여야 할 것이다. 인간친화형 지능정보사회 견인, 기본적 인권보장에 기여, 정보권력의 분립, 지능정보사회에 대비한 신뢰기반 구축 등을 중요한 감사기능으로 검토할 수 있다. 감사관련 헌법상 쟁점으로는 감사의 범위와 감사절차상의 권한, AI감사와

4 원광대학교 법학연구소 원광법학 제33권 제3호

Ⅰ. 서론

정보사회에 대응하여 감사원은 효율성 감사, 정책감사, 성과감사, 시스템감사, IT감사

등 실정에 맞게 다양한 노력을 하여 왔다. 그런데 감사기능의 정립과 감사제도의 개선을

마무리하기도 전에 지능정보기술의 발전과 제4차 산업혁명의 진행으로 급격한 감사환경

의 변화가 있을 것으로 전망되고 있어 감사기능과 감사제도에 대한 추가적인 고민을 안

게 되었다.

감사기능의 정립은 행정환경의 변화와 국가기능의 변화에 연동하여 고민하여야 한다.

특히 인간중심의 지능정보사회를 만들기 위해서 국가기능을 새로운 유형의 기본권 보장

과 사회안전망 강화, 위험예방 등 합헌적으로 재구성해야 하므로 국가기능의 일부인 감

사기능도 헌법적 역할을 수행할 수 있는 방향으로 정립하여야 할 것이다.

지능정보사회의 행정은 지능정보기술과 데이터 기반의 초연결 네트워크 체계로써 실시

간 서비스가 가능해지고 정보공급자와 수요자의 플랫폼 기능을 할 것으로도 예상되는 상

황이다.1) 따라서 감사영역은 성과감사와 IT감사를 넘어 AI감사와 AI활용감사 등으로 넓

어지고, 급격한 환경변화로 인한 위험의 예방을 위하여 정책감사와 사전예방감사의 필요

성이 커질 것으로 예상된다. 그런데 우리나라 헌법은 회계검사와 직무감찰을 구분하여

규정하고 있고 그 개념이 명확하지 않아 회계와 사무가 서로 명확히 구분이 되지 않는

행정환경에서 넓어지는 감사영역에 대처할 수 있을지 의문이다. 이에 따라서 감사환경에

맞게 감사의 정의와 유형, 범위를 재검토할 것이 요구된다. 한편 행정자료의 전자화에 따

라 개인정보와 자료유출 등의 이유로 감사자료를 취득하기 어려운 경우가 발생하고 있는

데 이러한 현상은 데이터 활용이 요체라 할 수 있는 지능정보사회에서 더욱 심화될 수

있으므로 원활한 감사기능의 수행을 위해 감사의 핵심적 수단인 자료취득의 근거와 한계

에 대해 검토할 필요가 있다. 또한 지능정보사회의 가장 큰 특징이라 할 수 있는 인공지

능(AI) 활용 문제도 국가감사기능에 영향을 미칠 수 있으므로 초기 검토가 필요하다. 이

1) 이에 관하여 자세한 것은 한국정보화진흥원, “인공지능시대의 정부-인공지능이 어떻게 정부를 변화시킬 것인가?”,IT & Future Strategy 보고서, 한국정보화진흥원, 2017. 6, 34면.

AI활용감사의 헌법적 수용가능성을 들 수 있다. 그리고 감사제도 개선방안으로 헌법상 감사 범위에 사전예방감사와 정책감사 포함, 자료취득권 또는 정보접근권 법제정비, 감사원법에 감사의 정의규정 신설과 개인정보 취득 명시 등을 제안한다. 그리고 AI감사/AI활용감사를 위해서는 별도 법률을 신설하거나 감사원법을 대폭 개정하는 것이 필요해 보인다. 4차 산업혁명에 대비하는 종합적인 정책을 객관적이고 공정하게 감사하기 위해서는 최고감사기구의 소속형태

에 관계없이 감사기능의 독립성을 확보하는 방향으로 제도보완을 할 필요도 있음을 지적한다.

● 주제어 : 지능정보사회, 인공지능, 행정환경, 국가기능, 국가감사기능, 감사제도

지능정보사회에서 국가감사기능의 재정립에 관한 시론적 고찰 백국흠･김일환 5

러한 관점에서 본 논문에서는 지능정보사회에서 감사환경의 변화와 이에 대응하는 헌법

상 감사기능의 변화 방향을 전망한 뒤 감사제도의 쟁점과 개선 방안을 제안하고자 한다.

Ⅱ. 국가감사제도의 개요와 기능

1. 감사제도의 개요

(1) 감사의 의의

공공부문에서의 감사라 함은 정당한 권위를 부여받은 기관이 회계검사와 직무감찰이

라는 양대 기능을 가지고 감사대상이 되는 기관과 사업에 대하여 제3자의 중립적인 지

위에서 독립적이고 비판적인 검토와 분석, 평가를 실시하고 그 결과를 공개하는 것을 의

미한다. ‘공공감사기준’(감사원규칙) 제5조에 의하면 공공감사의 목적을 ‘감사대상기관의

회계를 검사･감독하고 그 사무와 소속 직원의 직무를 감찰함으로써 공공부문의 책임성을 확보하고 성과를 높이며 공공정보의 이용자가 올바른 판단을 할 수 있도록 지원하는

것’으로 규정하고 있다. 그리고 최고감사기구로서 감사업무를 수행하는 감사원의 임무에

대해 헌법 제97조와 감사원법 제20조에 “국가의 세입･세출의 결산, 국가 및 법률이 정한 단체의 회계검사와 행정기관 및 공무원의 직무에 관한 감찰”로 규정하여 감사기능의 일

부를 정하고 있다. 다만 감사의 개념에 대해서는 감사원법 제25조에서 “감사원의 회계검

사 및 직무감찰(이하 “감사”라 한다)”이라고 하여 간접적으로 표현하고 있을 뿐이다. 번

면 자체감사에 대해서는 ｢공공감사에 관한 법률｣ 제2조에 “자체감사란 중앙행정기관, 지방자치단체 및 공공기관의 감사기구 장이 그 소속되어 있는 기관 및 그 기관이 속한 자

의 모든 업무와 활동 등을 조사․점검․확인․분석․검증하고 그 결과를 처리하는 것”이라고 자세히 정의하고 있다.2)

(2) 감사절차상 권한

감사방법은 주로 서류를 제출받아 검토하는 것으로 감사원법 제25조(계산서 등의 제

출)와 제27조(출석답변･자료제출･봉인 등), 제30조(관계기관의 협조), 제50조(감사대상기관 외의 자에 대한 협조 요구) 등이 감사자료를 취득할 수 있는 권한(이하 ‘감사자료 취

득권’이라 한다)의 근거가 된다. 즉 감사원법 제25조와 제27조 제1항 내지 제4항에 따르

면 감사원은 감사에 필요하면 관계 문서를 제출하도록 요구할 수 있고, 금융기관의 특정

점포에 금융거래의 내용에 관한 정보 또는 자료의 제출을 요구할 수 있다. 또한 감사원

2) 우리나라의 공공감사체계는 크게 헌법과 감사원법에 따른 감사원 감사, 그리고 ｢공공감사에 관한 법률｣에 따라 중앙행정기관, 지방자치단체, 공공기관에서 수행하는 자체감사로 구분된다.

6 원광대학교 법학연구소 원광법학 제33권 제3호

법 제30조에 따라 감사원은 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖의 감사대상 기관의

장에게 감사에 필요한 협조와 지원을 요구할 수 있고, 제50조에 따라 필요한 경우에 이

법에 따른 감사대상 기관 외의 자에 대하여 자료를 제출하거나 출석하여 답변할 것을

요구할 수 있다.

[표 1] 감사자료 취득권의 근거 조문과 내용

근거 조문 조문 내용

감사원법 제25조 ⁃ 계산서, 증거서류, 조서 및 그 밖의 자료를 제출 의무

″ 제27조

⁃ 출석･답변의 요구, 증명서, 변명서, 그 밖의 관계 문서 및 장부, 물품 등의 제출 요구

⁃ 창고, 금고, 문서 및 장부, 물품 등의 봉인⁃ 금융거래의 내용에 관한 정보 또는 자료의 제출 요구

″ 제30조 ⁃ 감사에 필요한 협조와 지원 및 그 소속 공무원 또는 임직원의 파견을 요구 ″ 제50조 ⁃ 감사대상 기관 외의 자에 대하여 자료를 제출하거나 출석하여 답변할 것을 요구

한편 감사원은 감사결과에 따라 대상기관에 적절한 조치를 하도록 처분요구 등을 할

수 있다.3) 처분요구에는 변상책임의 유무에 대한 판정, 국가공무원법과 기타 법령 등에

규정된 징계 또는 문책사유에 해당하는 자에 대한 징계 또는 문책요구, 감사결과 위법성

또는 부당성이 인정된 사항에 대한 시정요구가 있다. 그리고 해당 기관에 대해 법령 또

는 제도, 행정상의 개선 요구를 하거나, 징계, 시정, 개선 등의 요구가 부적절하거나 관

계기관의 장이 자율적으로 처리할 필요가 있는 경우 또는 행정운영 등의 경제성･효율성 및 공정성 등을 위하여 필요한 경우 개선 등에 관한 사항을 권고하거나 통보할 수도 있

다. 또한 범죄혐의가 있다고 인정할 때 수사기관에 고발 또는 수사요청을 할 수도 있다.

2. 감사기능의 의의

(1) 감사기능의 개념과 종류

기본적인 감사기능에는 회계검사와 직무감찰4)이 있다. 회계검사는 감사원법 제22조5)

3) 감사원법 제31조 이하4) 회계검사와 직무감찰은 감사원법 제2장 ‘권한’에 편제되어 있으면서 제20조에는 감사원의 ‘임무’로 규정되어 있다.

그러나 회계검사와 직무감찰은 감사의 직접적인 정의가 없는 상황에서 감사의 개념으로도 인식되거나 감사원의

‘기능’ 또는 ‘역할’로도 받아들여지고 있다. 여기서는 ‘협의의 감사기능’으로 정리하고자 한다. ‘감사기능’은 감사원의 기본적 기능인 회계검사와 직무감찰을 포함하여 보조적･부수적인 기능까지 포함하는 개념이라 할 수 있다. 반면 감사(제도)의 기능은 헌법상 권력구조 속에 감사원을 두어 실현하고자 하는 헌법정신이 무엇인지, 또는 감사제도를 통해 구현하고자 하는 헌법적 가치가 무엇인지에 관한 것을 말한다(비슷한 취지의 문제의식으로는 강일신, “감사원 감사의 본질과 기능”, 한국부패학회보 제19권 제4호, 한국부패학회, 2014. 12, 2면).

5) 제22조(필요적 검사사항) ① 감사원은 다음 각 호의 사항을 검사한다.1. 국가의 회계2. 지방자치단체의 회계

지능정보사회에서 국가감사기능의 재정립에 관한 시론적 고찰 백국흠･김일환 7

와 제23조6)에서 필요적 검사사항과 선택적 검사사항으로 나누어 규정하고 있다. 전통적

으로 감사기능은 행정부 소속으로 행정부 내부통제를 통해 국가재정 집행의 합법성과

회계처리의 적정성에 대한 검사를 주로 하는 것이었다.7) 국가의 세입･세출의 결산, 국가 및 법률이 정한 단체에 대한 회계검사는 예산을 원래의 목적에 맞게 적정하게 지출하였

는지, 예산집행이 적정성과 합법성을 확보하고 있는 지를 검토하는 기능이다.8) 한편 감

사원법 제24조에 따르면 직무감찰은 행정기관과 지방자치단체 등의 사무와 소속한 공무

원의 직무를 그 대상으로 한다.9) 직무감찰규칙(감사원규칙) 제2조는 직무감찰을 행정사

무감찰과 대인감찰로 구분하고 있다. 행정사무감찰은 감사원법 제20조, 제24조의 규정에

의한 행정기관 등의 사무와 공무원 등의 직무 및 이와 관련된 행위에 대하여 조사･평가 등의 방법으로 법령상, 제도상 또는 행정상의 모순이나 문제점을 적출하여 이를 시정,

개선하는 것을 말한다. 그리고 대인감찰은 공무원 등의 위법･부당행위를 적발하여 이를 바로잡기 위한 것을 말한다. 회계검사와 직무감찰 외에 감사기능에는 권고와 의견제시,

자문, 평가 등도 있다. 현대에 들어 행정부의 역할이 다양화되고 행정의 운영원리도 효

율성과 책임성 등이 중시되면서 성과감사가 보편화되어 갈 뿐 아니라, 현대적 권력분립

의 원리에 따라 국가권력간 협력과 지원도 중요해지면서 감사의 영역도 넓어져 성과감

사와 지원, 자문, 평가 등도 수행하게 된 것이다.

(2) 감사기능의 역할

그간 감사는 전통적으로 감사대상인 정부기관 및 공무원 등에 대해 관계법령과 규정

을 준수하고 일탈을 방지하도록 감독하는 감시자의 역할을 수행해왔다. 국민으로부터 집

행권한을 위임받은 공무원이 법령 등에 적합하도록 행정업무를 수행하고 있는지를 국민

3. 한국은행의 회계와 국가 또는 지방자치단체가 자본금의 2분의 1 이상을 출자한 법인의 회계4. 다른 법률에 따라 감사원의 회계검사를 받도록 규정된 단체 등의 회계

② 제1항과 제23조에 따른 회계검사에는 수입과 지출, 재산(물품･유가증권･권리 등을 포함한다)의 취득･보관･관리 및 처분 등의 검사를 포함한다.6) 제23조(선택적 검사사항) 감사원은 필요하다고 인정하거나 국무총리의 요구가 있는 경우에는 다음 각 호의 사항

을 검사할 수 있다.1. 국가기관 또는 지방자치단체 외의 자가 국가 또는 지방자치단체를 위하여 취급하는 국가 또는 지방자치단체의

현금･물품 또는 유가증권의 출납(제2호∼제10호 생략)

7) 윤수정, “감사원의 지위에 관한 헌법적 고찰-감사원의 기능과 소속에 대한 비판적 검토를 중심으로”, 한국부패학회보 제19권 제4호, 한국부패학회, 2014. 12, 16면.

8) 김종철, 감사조직의 개편방안, 공법연구 제31집 제2호, 한국공법학회, 2002. 12, 202면.9) 제24조(감찰 사항) ① 감사원은 다음 각 호의 사항을 감찰한다.1. 정부조직법 및 그 밖의 법률에 따라 설치된 행정기관의 사무와 그에 소속한 공무원의 직무2. 지방자치단체의 사무와 그에 소속한 지방공무원의 직무3. 제22조제1항제3호 및 제23조제7호에 규정된 자의 사무와 그에 소속한 임원 및 감사원의 검사대상이 되는 회

계사무와 직접 또는 간접으로 관련이 있는 직원의 직무

4. 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체가 위탁하거나 대행하게 한 사무와 그 밖의 법령에 따라 공무원의 신분을 가지거나 공무원에 준하는 자의 직무

(제2항∼제4항 생략)

8 원광대학교 법학연구소 원광법학 제33권 제3호

의 입장에서 감시하고 검증하는 기능은 감사원 감사의 기본이다. 이러한 유형을 합법성

감사로 분류할 수 있으며 감사원의 모든 감사활동의 기반이 된다. 물론 감사원은 예산낭

비와 법령위반 등의 사례에서 공직자의 일탈행위를 사후에 주의요구와 징계요구를 하는

통제기능과 함께 일정한 행위규범을 설정하고 이를 준수하도록 권고, 유도하는 일반예방

적인 기능도 한다.10) 그런데 복지국가 등장 이후 갈수록 비대해진 행정권의 중앙집중식

행사는 그 효율성과 민주성 문제 때문에 분권화의 요구를 받게 되었다. 다원화되고 분권

화된 정부구조는 기존의 정치적, 사법적 통제장치만으로 제대로 민주주의와 법치국가의

가치를 실현할 수 없게 되어 체계적이고 전문적인 통제인 감사기능을 필요로 하게 되었

다. 그리고 다원화되고 복잡해진 현대 사회에서는 행정의 합법성 외에 효율성과 책임성,

참여성, 대응성 등 강화 등 새로운 기본원칙11)을 요구하게 되었다. 따라서 정부활동에

대한 미시적인 적법성 검사의 효용성은 감소하는 반면 거시적 차원에서 재정운용의 경

제성, 효율성, 효과성을 평가하도록 요구하는 목소리는 증대하였다. 이러한 배경으로 인

하여 감사기능은 위의 원칙을 효율적으로 실현하기 위한 감독과 평가를 전문적으로 수

행할 것을 요구받게 되었다.12) 또한 국회와 국민은 갈수록 전문화되는 국가작용에 대한

전문적 지식과 경험을 축적하기가 쉽지 않은 한계가 있기 때문에 국가재정작용을 포함

하여 국가운영 전반에 대한 전문적인 지식과 경험을 갖춘 기관이 국가의 행정작용에 대

한 통제기능을 효과적으로 수행할 것을 요구하고 있다.13)

3. 감사환경14) 변화와 감사기능의 재정립 필요성

감사기능은 감사의 대상이 되는 국가기관 또는 행정기관, 공공기관, 지방자치단체 등

의 행정환경, 정책방향, 법제도, 운영원리 등과 밀접하게 관련이 되어 있고 이러한 감사

환경에 연동되어 수행되고 있다. 따라서 급격한 사회변화에 대응하여 감사기능을 원활하

게 수행하기 위해서는 사회변화에 따라 진행되는 행정환경과 국가기능의 변화에 대한

분석이 있어야 한다. 그리고 필요한 부분에 대해서는 감사제도의 개선이 뒤따라야 한다.

10) 이상과 같은 기능을 소극적 통제기능으로 분류하고, 추가적으로 현대의 감사기능은 정부활동의 효율성을 높이고 정부사업의 성과를 점검하며 이를 지원하거나 조장하는 기능을 수행하게 되었으므로 이를 적극적 지원기능으로

분류하는 견해도 있다(강일신, 앞의 논문, 8면).11) 새로운 원칙으로는 공공부문의 공개성과 투명성 강화, 정치적･법적･전문적 책임성 강화, 경제성･효율성･효과성

강화, 부패방지와 운영의 합리성 강화, 인권보장기능의 강화, 그리고 국가기관과 공공단체 상호간의 신뢰성 강화, 공적 기능의 분권화와 개별 공공부문의 자율성 신장 등을 들 수 있다.

12) 2016년 OECD 정책보고서는, 21세기 현재의 공공부문은 저성장과 불평등 심화로 시민의 정부에 대한 신뢰가 감소하였으므로 공공부문의 효율성과 효과성을 제고하고 시민에 대한 대응성을 제고해야 하며, 최고감사기구는 독립적이고 전문적인 기관으로서 전통적으로 정부의 공공자원 사용에 있어 책임성을 확보하는 감독(oversight)역할을 하였는데, 최근에는 정책과정과 프로그램이 어떻게 기능하고 있는지에 대해 종합적인 관점에서 여러 분야에 공통되는 중요한 쟁점을 찾아내고(통찰, insight) 중장기적으로 파급영향과 위험요소를 예측(foresight)하는 역할을 한다고 분석하고 있다(김난영, 굿거버넌스 확립과 발전을 위한 감사원의 역할, 감사원 감사연구원, 2016,59면).

13) 안경환 외 공저, 감사환경변화에 대응한 감사원의 역할 등에 관한 연구, 한국공법학회, 2006, 26면.14) ‘감사환경’은 감사의 대상이 되는 국가기관 또는 행정기관, 공공기관, 지방자치단체 등의 행정환경, 법제도, 운영

방식, 정책방향 등을 포괄하는 말이다.

지능정보사회에서 국가감사기능의 재정립에 관한 시론적 고찰 백국흠･김일환 9

현재의 사회변화를 주도하는 것은 정보통신기술(IT)이라 할 수 있는데 정보통신기술을

활용하여 정보사회가 고도로 진전되어 왔고 행정환경에서는 전자정부를 구현하는 데에

이르렀다. 그런데 최근 매우 빠른 속도로 인공지능(AI) 등 지능정보기술15)이 현실화되고

있고 이것이 미래의 급격한 사회변화를 가져올 것으로 예상하고 있다. 심지어 제4차 산

업혁명을 촉발할 것으로 예상되면서 그간에 진행되어 온 컴퓨터와 인터넷 기반의 지식

정보사회가 지능정보사회로 변화할 것으로 전망되고 있다. 이러한 변화에 따라 행정환경

과 국가기능도 급격한 변화를 맞을 것으로 예상되므로 감사기능도 이에 준비하고 대응

하여야 한다. 아울러 감사기능의 원활한 수행을 위해 관련된 감사제도의 쟁점과 개선방

안도 검토할 필요성이 있다.

Ⅲ. 지능정보사회에서 감사환경의 변화 전망

1. 지능정보사회의 의의와 문제점

지능정보기술은 인공지능 기술과 데이터 활용기술(ICBM)을 융합하여 기계에 인간의

고차원적 정보처리 능력(인지, 학습, 추론)을 구현하는 기술을 말한다.16) 지능정보기술에

대한 이해를 돕기 위해 주요 기술에 대한 개념을 간단히 서술하면 다음과 같다. 인공지

능(Artificial Intelligence)은17) 컴퓨팅 기술로 사고와 학습, 자기계발 등 인간 고유의

지능적인 행동을 구현할 수 있게 한 정보기술의 한 분야이고, 빅데이터(Big Data)는 규

모가 방대하고 생성 주기가 짧은 대규모의 정형･비정형 데이터를 말하거나 이러한 데이터로부터 가치를 추출하거나 결과를 분석하는 기술을 말한다. 그리고 사물인터넷

(Internet of Things)은 사물에 센서가 부착되어 인터넷 등 네트워크를 통해 실시간으

로 데이터를 주고받는 기술이나 환경을 의미하고, 마지막으로 클라우드 컴퓨팅(Cloud

computing)이라 함은 근무자 개인별 정보자원을 사무실에 직접 설치･보관하는 대신에 별도 데이터센터에 통합하여 저장하고 통신망으로 원격 접속하여 사용하는 것을 말한다.

이와 같은 지능정보기술은 다양한 분야에 활용될 수 있어서 사회전반에 혁신을 유발하

고 광범위한 파급력을 가질 것으로 예상된다. 특히 산업과 융합하여 생산성과 효율성을

획기적으로 높이고 산업구조를 대대적으로 변화시킴에 따라 사회･경제 전반의 혁명적 변화를 초래할 전망인데 이를 제4차 산업혁명이라 부른다.18) 제4차 산업혁명은 ‘모든 것

15) 주요 지능정보기술로는 빅데이터와 인공지능, 클라우드 컴퓨팅, 사물인터넷, 모바일(Mobile), 가상물리시스템(CPS, Cyber Physical System)과 자율주행자동차, 공유경제, 가상현실, 3D프린팅, 블록체인 등을 들 수 있다.

16) 관계부처 합동, “제4차 산업혁명에 대응한 지능정보사회 중장기 종합대책”(이하 ‘지능정보사회 중장기 종합대책’이라 한다), 2016. 12, 3면.

17) 이하 지능정보기술의 개념에 대해 이원태 외 공저, 제4차 산업혁명 시대의 ICT법제 주요 현안 및 대응방안, 한국법제연구원, 2016, 84면 참고.

18) 지능정보사회 중장기 종합대책, 4면.

10 원광대학교 법학연구소 원광법학 제33권 제3호

이 상호 연결되고 더욱 지능화된 사회로의 변화’를 의미하고 그러한 사회를 ‘지능정보사

회’라 할 수 있다. 지능정보기술은 대규모 데이터에 대한 자가 학습을 통해 지속적으로

알고리즘의 성능을 향상시키므로 데이터와 지식이 산업의 주요한 경쟁 원천이 된다. 따

라서 지능정보사회는 많은 사용자가 플랫폼 기반의 생태계에 참여하여 데이터를 지속적

으로 생성하고 활용하는 구조가 핵심이라 할 수 있다.19)

[표 2] 정보사회와 지능정보사회의 특징 비교20)

구분 정보사회 지능정보사회

산업 생산 제3차 산업혁명(인터넷 혁명) 제4차 산업혁명(산업인터넷 혁명)

주요 가치정보의 생산과 공유, 네트워크 연

결

사물의 자가운용성, 사람･사물(현실)과 데이터･프로세스(사이버) 연계

주요 요소 정보시스템, 정보산업, 정보경제사이버물리시스템, 융합산업, 사물인터넷, 산업인

터넷, 인공지능

4차 산업혁명으로 인해 예상되는 주요 사회변화 및 문제점으로는 다음의 사례를 들

수 있다.21) 첫째, 자동화와 무인화에 따른 일자리 대체 등 고용과 노동의 변화, 둘째,

3D 프린팅 도입과 스마트 공장 확산에 따른 제조업 혁신 및 제조의 서비스화 등 지식

기반산업의 본격화, 셋째, 알고리즘의 공정성과 사회적 차별 문제 심화, 넷째, 기후변화

와 재생가능에너지 등으로의 에너지시스템 전환, 다섯째, 인공지능 창작물의 저작권 문

제 증가, 여섯째, 인공지능과 빅데이터 기술이 확산됨에 따라 프라이버시와 데이터 주권

침해 등 사이버 보안 문제 증가, 일곱째, 인공지능 시스템의 위험성 현실화, 기타 블록체

인22) 기반의 분산된 의사결정 및 정부운영 방식의 변화가능성 등이 있다.

2. 행정환경의 변화 전망

(1) 지능정보사회에 대한 정책 현황

앞에서 지능정보사회에서 예상되는 사회변화와 문제점을 살펴보았는데 이러한 변화가

행정환경에 어떠한 변화를 가져오는지 분석할 필요가 있다. 왜냐하면 감사기능과 감사제

도는 감사의 대상이 되는 감사환경에 대응하여 정립되어야 하기 때문이다. 따라서 지능정

보사회를 대비하여 마련한 정부 정책을 통해 행정환경의 변화 모습을 전망하고자 한다.

19) 지능정보사회 중장기 종합대책, 5면.20) 김병운, “초연결 산업사회, 사이버보안정책”, 과학기술법연구 제22집 제3호, 한남대학교 과학기술법연구원, 2016.10, 88면.

21) 이원태 외 공저, 앞의 책, 228∼229면.22) 블록체인은 구조상으로 블록들이 연결된 형태로서 블록들이 계속 연결되면서 데이터베이스가 확장되는 기술을

말한다. 모든 데이터가 사용자의 컴퓨터로 분산 처리되기 때문에 유지관리와 보안에 있어 기존의 중앙집중형 서버보다 비용을 대폭 절약할 수 있다. 중앙정부와 지방정부도 공공서비스를 위해 방대한 양의 데이터를 생성하고 관리하는데 겪는 어려움을 해소할 수 있다. 그 결과 행정의 효율성이 높아져 정부의 역할이 축소되거나 기능이 변화하게 될 가능성이 높고 참여민주주의를 확대하는 데 기여할 수가 있다(이원태 외 공저, 앞의 책, 225면).

지능정보사회에서 국가감사기능의 재정립에 관한 시론적 고찰 백국흠･김일환 11

정부에서 2016년 12월 제4차 산업혁명에 대응한 ‘지능정보사회 중장기 종합대책’을 발

표하였다. 추진전략에서 지능정보기술의 발전을 기업･국민이 주도하고 정부는 원천기술 개발 등 기반을 조성하고 소외계층 지원 등 시장실패를 보전하는 것, 기술･산업･사회가 연결되어 사회 전반에 변화를 초래하므로 종합적인 정책목표를 제시하고 기술･산업 정책과 고용･교육･복지 등의 사회정책을 균형있게 추진하는 것, 공공서비스를 지능정보화하고 데이터･기술･핵심인력 확보에 집중 지원하여 지능정보 산업생태계를 선점하는 것,사회적 합의에 기반하여 고용･교육･복지분야 정책을 추진하고, 사이버 위협, 양극화, 인간 소외 등 역기능과 위험성에 대한 대응체계를 구축하는 것 등을 제시하였는데 행정환

경 변화를 전망하는 데 참고가 된다.

한편 2016년 4월 행정자치부는 복잡하고 난해한 사회현안의 증가, 전자정부 추진에

따른 행정 패러다임의 변화, 지능정보기술 발전에 따른 전자정부 패러다임 전환이라는

환경변화에 대응하여 ‘전자정부 2020 기본계획’을 발표하였다. 위 기본계획에 나타난 전

자정부의 변화모습으로 첫째, 시민의 요구에 즉시 대응하는 지능정보 기반의 온디멘드

서비스를 활성화하고 정부서비스의 정책 기획부터 설계･전달･평가･환류 전 과정에 국민이 직접 참여하는 것을 제시하였다. 둘째, 행정체계와 관련하여 재난재해, 보건, 치안 등

분야별 최적의 대안과 정책을 도출하여 대응하는 지능형 의사결정체계를 구현하고 클라

우드 컴퓨팅 센터 구축으로 정보시스템의 공동활용과 정보공유기반을 강화23)하는 것을

과제로 삼았다. 셋째, 데이터 활용과 관련하여 초연결 전자정부 플랫폼 구축, 예방･대응･사후관리까지의 정보보호 전주기에 대한 관리 강화, 개인정보에 대한 자기관리･통제권(데이터 주권) 보장, 지능형 데이터 분석 기반의 과학적 사회안전망 구현 등이 제시되었

다. 이상의 전자정부의 변화모습을 바탕으로 현재의 전자정부와 미래의 지능형 전자정부

를 비교하면 다음과 같은 차이점을 도출할 수 있다.

[표 3] 전자정부와 지능형 전자정부 비교24)

구분 전자정부 지능형 전자정부

지향가치 효율성, 투명성 민주성, 지속가능성

초점 자동화, 온라인화 온오프라인 통합, 개방성

기반자원 PC와 인터넷 중심의 정보자원 지능정보기술 기반의 데이터

접근방식 점증적 혁신 파괴적 혁신

서비스 제공자 주도의 고객중심 개인화, 지능화

추진 주체 정부주도의 생태계 정부, 기업, 개인 등이 상호 협력하는 생태계

(2) 감사관련 주요 행정환경 변화 전망

위에서 행정환경의 변화모습에 대해 전망하여 보았는데 그 중에서 특히 감사와 관련

23) 클라우드 컴퓨팅 센터를 구축한 뒤 정부가 보유한 개별 단위시스템 2만 2천 개를 단계적으로 감축.24) 오강탁･박선주, “제4차 산업혁명 시대의 새로운 도시 전자정부 구상 전략”, 계간 세계와 도시 제14호, 서울연구

원, 2016. 6, 21면.

12 원광대학교 법학연구소 원광법학 제33권 제3호

성이 높은 것들을 몇 가지 정리하고자 한다. 우선 행정정보 공유 및 통합이 가속화되어

행정정보에 대한 자유로운 접근이 가능해지고 그 결과 부처간 경계가 없어지게 될 전망

이다. 그리고 사물인터넷과 클라우드 컴퓨팅을 통해 생성된 방대한 데이터의 활용이 증

가할 것으로 예상되고 정부는 데이터 제공자와 이용자를 위한 플랫폼 제공자의 역할을

할 것으로 예상된다.25) 또한 근무효율성을 제고하고 시간과 장소에 제약을 받지 않고

업무를 처리할 수 있도록 행정기관에 클라우드 사무환경을 도입하고 있어 클라우드 사

무환경을 통한 행정조직의 통합이 가능할 것이다.26) 공공부문에서 클라우드 컴퓨팅이 도

입됨에 따라 가상 데스크톱 도입을 통한 업무전산망 분리, 정보자료의 중앙집중 관리,

서버 가상화를 통한 전산자원의 통합관리와 효율성 향상이 가능해질 것으로 전망된다.27)

앞에 서술한 클라우드 사무환경과 초연결 네트워크, 빅데이터를 기반으로 인공지능(AI)

을 활용한 지능형 네트워크 행정이 구현될 것으로 예상되고, 그 결과 실시간 시민의 의

사확인, 의사결정, 행정집행 또는 행정서비스 등이 가능해질 것이다. 마지막으로 제4차

산업혁명 시기에는 기술, 산업뿐만 아니라 교육과 고용, 복지를 포괄하는 다차원적 다부

처 협업사업이 증가할 전망이다. 따라서 다양한 분야의 전문가의 참여가 필요하고 거시

적이고 종합적인 안목이 요구된다. 정책결정과 의사형성에 있어서 민간 전문가의 지위는

보조적 참여에서 주도적 참여로 강화될 것이다. 이상과 같이 지능형 정부에서 예상되는

행정환경의 변화를 보면 가장 핵심적인 개념이 ‘데이터’임을 알 수 있다. 데이터가 4차

산업혁명의 핵심원천으로 주목받고 있으며 그간 공공부문에서 개방한 데이터의 활용 가

능성이 무궁무진한 것으로 평가받고 있는 상황에서 공공데이터 활용을 통한 창업 활성

화 등을 가능하게 하여 4차 산업혁명의 촉매제 역할을 수행할 것으로 예상된다. 따라서

데이터를 어떻게 활용하고 관리할 것인가에 대한 제도적 고려가 필요한 것으로 보인

다.28)

3. 국가기능의 변화 전망

(1) 인간중심사회의 구축

지능정보사회에서 요구되는 국가기능으로 여러 가지 것을 고려할 수 있지만, 우선 인

25) 또한 각종 스마트기기들이 소셜네트워크 등을 통해 막대한 정보를 생산하고 생산되는 많은 데이터들은 분산파일형태로 수집되어 정보로 가공되고 있다. 이렇게 수집한 데이터를 통해 현실의 문제점을 발견하고 해결방안도 찾을 수 있게 되었다. 데이터의 개념에도 변화가 있었는데 종래에는 단순히 저장 또는 수집된 정보 그 자체만을 의미하였으나 오늘날에는 그 안에서 가치 있는 정보를 찾아내어 알기 쉽게 전달하고 원하는 사람에게 판매하는

과정을 포괄하고 있다(성준호, “빅데이터 환경에서 개인정보보호에 관한 법적 검토”, 법학연구 제21권 제2호, 경성대학교 법학연구소, 2013. 4, 310면).

26) 2015년에는 ｢클라우드 컴퓨팅 발전 및 이용자 보호에 관한 법률｣이 제정되었고, 정부는 ‘K-ICT 클라우드 컴퓨팅 활성화 계획’을 세워 ICT 산업 활성화에 클라우드를 활용하는 것과 함께 공공부문에서 클라우드 도입을 추진하고 있다.

27) 최준성, 클라우드 도입에 따른 행정환경 변화와 감사시사점, 감사원 감사연구원, 2016, 109면.28) 감사에 있어서는 데이터를 어떻게 확보하고 관리할 것인가의 고민으로 나타난다.

지능정보사회에서 국가감사기능의 재정립에 관한 시론적 고찰 백국흠･김일환 13

간소외 방지, 윤리성 보호, 소수자보호 등에 국가기능의 중심이 주어질 것으로 예상된다.

특히 정보 접근 여부는 빈곤 혹은 양극화의 원인이 되고 정치, 사회, 경제적 영역에서의

참여 여부에도 영향을 미치므로 소수자의 참여를 보호하고 정보격차를 해소하는 역할이

중요해진다. 무엇보다 지능정보기술이 인간을 지배할 위험성이 커지는 가운데 인간이 기

술을 통제할 수 있는 인간중심의 사회구축이 제1의 국가기능으로 놓여져야 할 것이다.29)

특히 인공지능의 활용에 따라 발생하게 될 규범적인 문제의 해결에 많은 노력을 기울여

야 한다.

[표 4] 인공지능의 주요 규범적 문제점30)

구분 주요 내용

인공지능의 법적 책임 ⁃ 인공지능 로봇의 범죄에 대한 사법처리 가능성인공지능의 안전성 ⁃ 소프트웨어와 프로그램의 오류 최소화

인공지능 알고리즘의 신뢰성 ⁃ 알고리즘에 기반한 자율적 의사결정의 신뢰 여부인공지능 알고리즘의 책임성 ⁃ 인공지능 알고리즘 자체에 도덕적 책임을 부과하는 원칙이나 기준 마련사생활 및 프라이버시 보호 ⁃ 데이터의 연결 및 공유 확대로 인한 사생활 침해의 최소화 법제 마련

(2) 기본권보장의 강화

정보사회에서 중요하게 논의되고 있는 개인정보보호에 관한 기본권 보장문제가 지능

정보사회에서 더욱 심화될 것으로 예상된다. 개인정보의 이용은 제4차 산업혁명을 촉발

하는 매개체도 되지만 개인정보자기결정권이나 사생활의 자유 침해, 명예훼손 등의 문제

를 안고 있어 어느 정도로 개인정보를 활용하고 보호할 것이냐가 여전히 중요한 문제가

될 것이다. 한편 지능정보사회에서는 새로운 기본권의 보장 문제가 추가된다. 제4차 산

업혁명으로 고용･노동 환경의 변화가 가장 큰 문제로 지적됨에 따라 국가기능도 경제 및 고용환경의 급격한 변화에 신속하게 대응할 수 있어야 한다. 헌법 제10조에 규정된

기본권 보장의무31)는 인간의 존엄과 가치를 기본권 보장의 대전제로 하고 나아가 헌법

에 규정된 개별적 기본권을 비롯하여 헌법에 열거되지 않은 다양한 권리까지 보장해야

함을 의미한다. 따라서 AI 등 새로운 기술의 급격한 발전으로 인해 새롭게 창출될 직업

군과 소멸할 직업군간의 불균형이 발생하고 이로 인해 사회적 혼란이 발생할 가능성이

높으므로 혼란을 최소화하기 위해 적극적으로 기본권 보장에 나서야 한다.

29) 김민호 외 공저, “지능정보사회의 규범설정 기본원칙에 대한 고찰”, 성균관법학 제28권 제3호, 성균관대학교 법학연구소, 2016. 9, 295면.

30) 이원태, “인공지능의 규범이슈와 정책적 시사점”, KISDI Premium Report, 정보통신정책연구원, 2015, 11면.31) 헌재 2008. 7. 31. 2004헌바81 : “우리 헌법은 제10조 제2문에서 ‘국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을

확인하고 이를 보장할 의무를 진다’라고 규정함으로써 국가의 적극적인 기본권보호의무를 선언하고 있는바, 이러한 국가의 기본권보호의무 선언은 국가가 국민과의 관계에서 국민의 기본권보호를 위해 노력하여야 할 의무

가 있다는 의미뿐만 아니라 국가가 사인 상호간의 관계를 규율하는 사법(私法)질서를 형성하는 경우에도 헌법상 기본권이 존중되고 보호되도록 할 의무가 있다는 것을 천명한 것이다.”

14 원광대학교 법학연구소 원광법학 제33권 제3호

(3) 사회안전망 강화

헌법 전문에서 안전을 헌법의 기본적인 원리로 선언하고 있듯이 안전은 기본권보장을

위한 전제조건으로서 국가의 근본적인 과제라 할 수 있다. 또한 안전은 위험에 대응하는

개념으로 위험은 현대사회를 설명하는 주요 개념 중 하나이다. 앞으로 급격한 사회･경제적인 변화로 인해 예측하기 어려운 새로운 위험에 직면하게 될 가능성이 높다. 따라서

안전에 관한 법･제도적 개선이 현실적으로 매우 시급한 상황이다. 특히 전자정부, 지능형 전자정부의 추진으로 정부기능에서 사이버안전이 핵심적인 문제로 대두하였다.32) 이

러한 안전과 안보에 관한 국가의 역할을 강화하는 것은 다른 국가기능의 정당성을 확보

하는데 전제조건이 된다고 할 수 있다.

(4) 민관협치 지배구조 형성

시민사회의 역량 및 참여욕구가 향상되고 초연결사회의 구축으로 상시적 의사표시가

가능해짐에 따라 국가와 시민간의 소통이 활발해지고 정책과정에 시민이 실시간 참여할

수 있게 될 것이다. 그동안 정보화 추진과정이 국가주도였다면, 이제 민관 협업의 지능

정보사회로 바꾸기 위하여 추진체계에 민간전문가를 참여시키는 등 민･관의 협업을 추진해야 한다. 특히 이를 위하여 민간영역의 다양한 의견들이 수렴될 수 있는 의사시스템

이 만들어져야 한다. 왜냐하면 지능정보사회의 발전은 전반적인 사회구조의 변화와 연결

되어 있으므로, 이러한 변화에 대한 국가･사회적 차원의 합의점 도출과 대응이 필요하기 때문이다.

Ⅳ. 감사기능 재정립 방향과 감사제도 개선방안

1. 합헌적 감사기능 정립

(1) 인간친화적 지능정보사회 견인

지능정보기술 등 첨단과학기술이 바로 개인과 사회의 행복과 발전을 가져다주지는 않

는다. 오히려 발전을 막을 수도 있고 새로운 위협이 될 수도 있다.33) 지능정보사회가 기

술이 사람을 지배하는 사회가 아니라, 사람이 기술을 지배하는 인간친화적 사회가 되도

록 하기 위해서는 기술확산정책을 우선시하는 정부부처가 아닌 독립적인 감사기구에서

32) 이에 관하여는 한국정보화진흥원, “인공지능 Kill Switch 관련 해외 동향”, NIA Special Report, 한국정보화진흥원, 2017. 2, 2면 이하 참조; “지능정보사회 중장기 종합대책”, 46면 이하 참조.

33) 김일환, “첨단과학기술사회에서 헌법의 역할과 기능에 관한 시론적 고찰”, 토지공법연구 제37집 제2호, 한국토지공법학회, 2007. 8, 293면.

지능정보사회에서 국가감사기능의 재정립에 관한 시론적 고찰 백국흠･김일환 15

지속적으로 감독하여야 한다. 어떤 것이 인간친화적인 지는 결국 인간의 존엄성과 기본

권을 보장하고 있는 헌법이 판단의 기준이 된다. 즉 개인의 권리와 자유의 보장정도(기

본권 보장성), 지능정보기술의 발전에 관련자가 적극 참여하는지 여부(민주성), 사회･정치적 통제의 유무(통제성) 등을 기준으로 지능정보기술 정책의 적정성을 판단할 수 있

다.34) 따라서 세 가지 측면을 고려하여 감사계획을 수립하고 감사결과를 도출하도록 노

력해야 할 것이다. 특히 이 중에서 통제기능에 중점을 두고 감사기능이 그 역할을 수행

해야 할 것으로 보인다. 여기서 법령을 기준으로 판단하는 합법성 감사와 달리 정책감사

는 헌법을 기준으로 정책의 적정성을 판단하는 것을 고려할 수 있다. 그리고 새로운 지

능정보기술의 도입이나 적용이 국가와 개인에게 미치는 영향력을 평가하고 지능정보기

술에 대한 관리체계를 정립하여 각 기술들이 인간중심으로 개발될 수 있도록 감독하는

것도 필요하다.

(2) 핵심 기본권 보장에 기여

인간친화적 지능정보사회의 실현은 헌법상 기본권의 보장으로 나타난다. 그런데 지능

정보사회에서는 지능정보기술이 상상하지 못할 정도의 파급력을 가질 것으로 예상되므

로 사전적 절차통제가 되지 않은 상황에서 사후통제나 사후구제제도로는 개인의 권리를

충분히 보호할 수 없다.35) 따라서 감사기능은 행정작용으로 인하여 국민의 권리침해가

발생하기 전에 위법하거나 부당한 행정작용이 행하여지지 않도록 사전예방적인 통제기

능을 수행하여야 한다. 사전예방적인 감사는 합법성 감사의 영역보다는 정책형성과정이

나 계획에 대한 감사의 영역에서 더 중요하게 다루어질 것이다. 따라서 기본권 보장이라

는 헌법적 기능을 수행하기 위하여 정책의 종합적인 검토를 요하는 정책감사의 필요성

은 더욱 커지게 된다.

(3) 사회안전망 유지

지능정보사회에 대한 신뢰기반을 구축하기 위해서는 사이버 보안문제, 스마트기기에

대한 중독 및 폐해 방지, 개인정보보호 문제에도 관심을 가져야 한다.36) 지능정보기술은

제4차 산업혁명을 가져오는 주요 기술이지만 개인정보를 활용하는 것이어서 개인정보와

사생활 등에 관한 기본권 침해의 원인이 되기도 한다. 그런데 정부 각 부처는 특성상 제

4차 산업혁명을 대비하여 관련 산업 또는 분야의 진흥 정책에 집중하게 될 것이고 또한

단기에 성과를 내고자 하는 속성을 갖고 있어 위와 같은 안전문제의 예방과 대책마련에

는 소홀할 수 있다. 따라서 감사기능이 객관적인 위치에서 사회안전망이 유지되도록 기

능할 필요가 있다. 이를 위해서 감사기능도 초연결 네트워크로 실시간 데이터 교환과 의

34) 김일환, 앞의 논문, 296면.35) 김일환, 앞의 논문, 296면.36) 이에 관하여는 “지능정보사회 중장기 종합대책”, 46면 이하 참조.

16 원광대학교 법학연구소 원광법학 제33권 제3호

사결정 등의 대응이 가능하도록 체제를 갖추어야 한다.

(4) 민주적 통제로서 상시적 정책 평가･자문 수행국가에 대한 민주적 통제의 다원화를 실현하기 위해 행정의 합법성 외에 효율성과 책

임성, 참여성, 대응성 강화 등 새로운 행정원칙이 요구된다. 이러한 새로운 원칙이 적용

되도록 하기 위해 감사기능은 미시적인 합법성 감사 외에 정책과 재정운용의 효율성과

효과성을 거시적으로 평가할 필요가 있다.37) 아울러 행정작용에 대한 사후적 통제뿐만

아니라 전문지식과 경험을 활용하여 정책결정과정에서 자문하는 기능도 현재의 정보사

회뿐만 아니라 미래의 지능정보사회에서도 중요한 의미를 가지게 된다. 첨단과학기술사

회가 심화될수록 사후적인 통제보다는 정책의 형성과 집행 과정에 대한 외부의 견제와

협력이 더욱 중요해지기 때문이다. 이러한 기능을 전문적으로 수행할 수 있는 것이 감사

기능이라고 할 수 있다. 참고로 독일 연방회계검사원(Bundesrechnungshof)은 연방예산

법 제88조 제2항에 따라 감사결과를 기초로 예산손실예방 및 성과제고 등의 목적으로

의회와 감사대상기관에 권고 등의 의견을 제공할 뿐만 아니라 감사경험을 기초로 연방

상･하원, 연방정부, 연방장관에게 자문을 하기도 한다.

(5) 정보권력분립38)

인간중심의 민주적이고 국민참여가 보장되는 지배구조를 형성하는 데에 감사기능이

기여하려면 독립된 지위에서 특정 권력의 정보독점을 방지하는 것이 필수적으로 요구된

다. 왜냐하면 빅데이터, 사물인터넷, 클라우드 컴퓨팅 등 신기술을 행정에 도입하고 있어

국가에 의한 정보의 집적과 통합이 가속화될 것이고, 이러한 정보의 집적이 정보권력의

독점으로 이어질 수 있으며, 정보권력의 독점은 국민을 소외시키거나 객체화하여 민주주

의의 퇴행을 가져올 우려가 있기 때문이다. 이러한 우려를 해소하고 정보분권을 유지하

기 위하여 감사기능은 국가기관 등의 정보 또는 정보시스템에 대한 접근성을 높이고 정

보권력을 견제할 수 있어야 한다. 그리고 감사 수행 후 정보관리 실태를 공개하여 국민

의 알권리를 충족시킴으로써 정보의 민주성을 유지하는 데에도 기여하여야 한다. 현대의

권력분립이 국가권력간의 견제와 균형, 협력에 따른 기능적 분립을 의미한다면 지능정보

사회에서 국가기관간의 협력을 통해 정보의 공유와 활용을 활성화하되 남용을 방지하는

것도 필요하다. 한편 민간분야에서는 현재 구글, 페이스북 등 글로벌 IT기업의 데이터

독점에 대한 논란이 진행 중이다. 기업들은 데이터의 수집과 활용은 기술혁신과 진화에

따른 성과이며 이것이 다른 기업에 방해가 되거나 불이익을 주지 않는다고 주장하고,

독점규제 당국의 견해는 빅데이터 등 기술혁신을 통해 정보 지배력을 갖는 것은 위법은

37) 안경환 외 공저, 앞의 책, 25∼26면.38) 자세한 내용은 김일환, 앞의 논문, 298∼299면 참조.

지능정보사회에서 국가감사기능의 재정립에 관한 시론적 고찰 백국흠･김일환 17

아니나 정보 지배력을 바탕으로 진입 장벽을 높이거나 경쟁자를 배제하면 시장지배력남

용에 해당할 수 있다는 것이다.39) 유럽연합(EU)은 2016년 5월 일반정보보호법(GDPR:

General Data Protection Regulation)을 공표(2018. 5. 25. 시행)하였는데 제20조에 정

보이동권(Right to data portability)을 규정하여 정보주체가 자신의 개인정보가 특정인

에게 독점처리되는 것을 막기 위해 개인정보를 자신이나 제3자에게 이전할 것을 요구할

수 있게 되었다.40) 이로 인해 기업이 보유한 정보를 다른 제공자나 경쟁자에게 이전할

수 있게 되고 데이터 독점을 막을 수 있게 된다. 향후 민간분야의 정보독점에 대한 대응

방안으로 참고할 수 있을 것이다.

2. 감사제도의 헌법상 쟁점과 개선방안

(1) 감사의 개념과 범위

지능정보기술 등 새로운 기술은 아직 인식되지 않은 많은 위험성을 내포하고 있으므

로 문제가 발생하여 피해가 발생한 뒤에 하는 사후감사로는 충분히 대처하기가 어렵다.

그리고 지능정보사회는 종합적이고 균형있는 정책을 통해 추진되어야 하므로 거시적인

관점에서 이러한 정책에 대한 감사가 요청된다. 따라서 사전예방감사와 정책감사가 필수

적이다. 그런데 감사원의 직무 범위가 회계검사와 직무감찰로 단순하게 규정되어 있어

그 개념과 범위가 불명확하므로 사전예방감사와 정책감사가 포함되는지가 명확하지 않

다.

따라서 사전예방감사를 통해 위험을 미리 점검하고 또한 실지감사 중심에서 ‘지능형

감사’로 전환하기 위해서는 헌법에 직접 회계검사와 직무감찰의 범위에 사전예방적 감사

가 포함됨을 명시할 필요가 있다. 아울러 그간 논란이 되어 온 정책감사도 회계검사와

직무감찰의 범위에 포함됨을 명시하여야 한다. 헌법에 직접 규정하게 되면 불필요한 논

란으로 인한 감사지연과 감사공백을 줄일 수 있기 때문이다. 다만 사전예방감사와 정책

감사의 범위와 한계는 법률에서 다시 정하여야 할 것이다.

아울러 감사의 정의규정 신설을 제안하고자 한다. 회계검사와 직무감찰의 이원적 구분

만으로는 중첩되는 유형의 감사대상을 포괄할 수 없고 넓어진 감사영역에 맞지 않으므

로 지능정보사회의 감사기능에 맞게 감사의 개념을 재정의하여 감사원법에 규정할 필요

가 있다. 정의규정에 정책감사와 사전예방감사의 내용을 포함하면 명확성을 높이는데 도

움이 될 것이다. 정책을 포함한 행정부의 모든 사무는 원칙적으로 감사 대상으로 보는

것이 헌법과 감사원법의 취지에 맞지만, 중요 정책 결정 등에 대한 개입논란을 방지하기

위하여 정치적인 선택 영역 등 감사의 한계를 체계적으로 규정할 필요가 있다. 이때 정

39) http://news.hankyoung.com/article/201706276901(한국경제신문, 2017. 9. 21. 확인)40) 홍선기, “유럽개인정보보호법령(GDPR)의 주요내용과 국내에의 영향”, 주간기술동향 1789호, 정보통신기술진흥센

터, 2017. 3, 9면; 정보이동권은 일반정보보호법 제정 이전에 적용되던 EU개인정보보호지침(Data ProtectionDirective 95/46/EC)에는 없던 내용이다.

18 원광대학교 법학연구소 원광법학 제33권 제3호

책감사의 경우 정책 목적이 옳은지 그른지를 판단하는 것이 아니라 정책의 일관성, 정책

집행 및 절차상의 하자 그리고 정책수단의 적절성 등을 점검하도록 하여야 할 것이다.

(2) 감사절차상 권한 범위

헌법과 감사원법 규정을 종합해보면 감사는 회계검사와 직무감찰을 포함하는 일련의

행위라고 할 수 있는데 자료취득은 이 두 권한을 수행하기 위한 감사방법에 해당한다.

회계검사를 위한 자료취득권은 회계검사 대상기관 및 기타기관에 대하여 재정활동과 수

입･지출에 관한 자료와 장부의 요청을 통해 행사되고, 직무감찰을 위한 자료취득권은 행정사무감찰과 대인감찰을 위하여 감찰대상기관 및 감찰대상 공무원 등에게 행사된다. 따

라서 감사원의 자료취득권은 헌법상 직무인 회계검사 및 직무감찰에 기반한 수단적 권

한으로서41) 감사업무 수행을 위한 필수적 권한이라 할 수 있다. 이러한 중요성으로 인

해 감사원법 제51조(벌칙) 제1항에서는 감사자료 제출요구에 따르지 않는 자에게 형사처

벌을 하도록 규정하고 있다. 다만 헌법상의 직무 수행을 위한 필수적인 수단적 권한이라

고 하여 무한정 확대하여 해석할 수는 없으므로 규정을 보완할 필요성이 있어 보인다.

한편 과거 감사방법은 주로 종이문서 중심의 서류를 제출받아 검토하는 것이었는데

현재는 행정의 전산화와 문서의 전자화, 행정정보시스템의 구축으로 행정자료가 방대해

지고 유통성, 복제성 등 질적으로 다른 성질을 갖게 되었다. 감사원법의 자료취득 규정

이 행정자료가 전자화되기 이전에 만들어진 개념이어서, ‘문서 및 장부 등의 자료’ 취득

규정에 ‘정보시스템 접속’과 ‘행정정보 또는 전자문서, 데이터 등의 취득’이 포함되는지에

대해 의문이 있을 수 있다.

따라서 정보취득의 근본적인 문제해결을 위해서는 일반 행정정보에 대한 포괄적인 접

근권과 개인정보제공에 대한 특별규정 등을 새로이 신설하거나 감사자료 취득 규정에

데이터의 접근과 활용, 행정정보 또는 정보시스템에 대한 접근권을 포함42)하는 방안을

고민할 필요가 있다. 감사기구가 행정의 투명성과 책임성 등의 향상을 위한 전문적 통제

기능을 행사하기 위해서는 감사과정에서 전자화된 자료 또는 정보를 충실히 제출받거나

확보하여 검토할 수 있어야 한다. 그 점에서 정보접근권43) 또는 자료취득권은 매우 중

요하고 핵심적인 권한이다. 따라서 헌법 제61조에 국정감사･조사에 관한 자료요구권 규정을 둔 것과 같이44) 정보접근권 또는 자료취득권에 관한 헌법이나 법률의 개정 등 법

제정비를 통하여 명확성과 실효성을 담보할 수 있어야 한다. 또한 감사의 목적으로 개인

정보를 제출할 수 있도록 개인정보보호법에 직접 규정하거나 감사원법 제25조 등에 개

41) 방동희, “감사원 자료제출요구권과 개인정보보호”, 공법학연구 제11권 제4호, 한국비교공법학회, 2010. 11, 198면.42) 이에 관하여는 ｢공공감사에 관한 법률｣ 제20조(자료제출요구) 제1항 제3호의 “전산정보시스템에 입력된 자료의

조사”와 같은 규정을 참고할 수 있다.43) 감사원법의 자료취득권에 대응하여 전자화된 행정자료인 행정정보나 데이터 또는 정보시스템에 대한 접근권을

통칭하기 위하여 가칭 ‘정보접근권’이라는 용어를 사용하고자 한다.44) 헌법 제61조 ① 국회는 국정을 감사하거나 특정한 국정사안에 대하여 조사할 수 있으며, 이에 필요한 서류의 제

출 또는 증인의 출석과 증언이나 의견의 진술을 요구할 수 있다.

지능정보사회에서 국가감사기능의 재정립에 관한 시론적 고찰 백국흠･김일환 19

인정보제출을 명시하는 것도 고려할 필요가 있다. 이에 관하여는 감사원법 제27조 제2

항45)에 금융거래의 내용에 관한 자료의 제출을 명시하고 있음을 참고할 수 있다.

(3) AI감사와 AI활용감사의 수용 필요성과 수용 방안

AI감사는 감사대상으로서 AI관련 정책과 집행, 운영 및 관리를 다루는 것으로 정의할

수 있다. 최고감사기구는 국가의 미래와 관련이 있는 정책을 주요 감사사항으로 선정하

고 국가의 미래를 예측하고 준비하는 거시적 관점에서 감사주제를 선정하여야 한다. 다

부처 사업은 예산 규모가 매우 크고 그 효과와 영향이 폭넓으므로 목적을 달성하지 못

하고 잘못 집행되면 부정적 효과와 영향이 매우 크기 때문이다. 따라서 전국적 범위의

다부처 사업으로 추진되는 AI 정책 및 사업이 감사주제로 선정되어야 한다. 또한 4차

산업혁명에 대응하기 위해서는 객관적 관점에서 지능정보기술 정책 전반에 대한 종합적

인 진단이 필요하므로 4차 산업혁명의 핵심적 역할을 할 AI기술과 AI운영 실태에 대한

감사의 필요성이 크다.

한편 AI활용감사는 인공지능을 활용하여 감사기능을 수행하는 것을 말한다. 변화된

감사환경에서 감사기능을 적절하게 수행하기 위해서는 AI활용이 필수적이므로 수용범위

에 대한 검토가 필요하다. 우선 세입･세출에 관한 결산의 확인, 회계사무의 집행실적에 대한 계산증명의 확인은 인공지능을 활용할 경우 가장 쉽게 수용이 가능한 분야일 것이

다. 그리고 일상감사나 단순한 규정 위반을 따지는 합법성 감사도 AI활용감사가 가능할

것으로 예상된다. 다만 합법성감사라 하더라도 행위의 동기, 위반의 경중, 비난의 정도

등 감사자의 판단이 개입되는 부분은 알고리즘의 개발에 시간이 많이 걸리거나 독자적

판단이 불가능할 수 있다. 이러한 경우에는 감사자와 병행하여 감사를 수행하는 형태가

될 것으로 보인다. 합목적성 감사나 성과감사, 그리고 정책감사의 경우 감사자의 판단이

크게 개입하므로 AI활용감사의 도입이 어렵거나 시간이 많이 필요할 것으로 예상되고

지능형 상시감사는 많은 검토를 필요로 한다. 그런데 AI를 활용한 감사가 가능하더라도

헌법적으로 수용하기 위해서는 인간친화적 지능정보사회 구축과 핵심 기본권의 보장을

주요 감사기능의 정립방향으로 설정한 이상 인공지능 활용에 따른 규범적 쟁점에 대한

검토도 필요하다.

따라서 지능정보기술을 활용한 감사에 관한 절차와 내용을 구체적으로 마련하고 아울

러 전문분야 감사인력 보강 및 감사능력 강화에 관한 내용을 추가하는 방안이 필요하다.

특히 AI감사와 AI활용감사는 질적으로 기존 감사와 다르므로 감사과정에서 개인정보와

데이터의 취득과 활용, 그 범위 등에 대해 많은 논란이 있을 것이고 사후 관리에 대해

신뢰성있는 절차를 요구할 것이다. 또한 인공지능 활용에 따른 규범문제가 해결되어야

45) 감사원법 제27조 ② 감사원은 회계검사와 감사대상 기관인 금융기관에 대한 감사를 위하여 필요하면 다른 법률의 규정에도 불구하고 인적 사항을 적은 문서에 의하여 금융기관의 특정 점포에 금융거래의 내용에 관한 정보

또는 자료의 제출을 요구할 수 있으며, 해당 금융기관에 종사하는 자는 이를 거부하지 못한다.

20 원광대학교 법학연구소 원광법학 제33권 제3호

하므로 논란을 방지하기 위해 감사범위와 절차에 관한 법률을 신설하거나 감사원법을

대폭 개정해야 할 것으로 판단된다.

(4) 감사기능의 독립성

보론으로, 현재 개헌논의 과정에서 최고감사기구의 소속형태에 대한 논의가 진행되고

있고 감사기능의 정립방향과도 연관이 되므로 감사기능의 독립성에 대해 첨언하고자 한

다.

4차 산업혁명을 대비한 정책과 같은 첨단과학기술 관련 정책은 다부처의 협업을 통해

추진되고 내재한 위험성이 큰 반면 한번 도입이 되면 그 위험성을 돌이키기가 어려운

특성을 가지고 있다. 따라서 감사기구의 객관적인 평가와 사전점검 기능이 매우 중요해

진다. 이러한 객관적 평가와 사전점검은 감사의 독립성이 확보될 때 그 신뢰성이 더욱

높아진다. 그런데 감사원의 독립성에 관한 규정이 헌법이 아닌 법률에 규정되어 있어46)

소속형태에 따라 영향을 받을 수 있다는 문제점이 있다. 소속형태별 장단점을 간단히 정

리하면 다음과 같다.47)

첫째, 대통령소속형으로,48) 장점은 회계검사와 직무감찰을 통합하여 수행하므로 행정

감시기능 수행에 효과적이고 감사실효성 확보에 유리하며 회계검사기관과 직무감찰기관

이 병존하여 발생하는 감사중복 또는 감사공백을 막을 수 있다는 점이다. 반면 헌법에

대통령 소속으로 되어 있어 독립성 논란이 발생하고 국회지원 기능이 상대적으로 미흡

하다고 할 수 있다. 둘째, 통합 독립기관형은49) 독립된 기관이 회계검사와 직무감찰을

통합하여 수행하는 방안으로, 장점은 독립성과 중립성을 확보할 수 있고 효율적으로 감

사기능을 수행할 수 있으며, 감사기구간 갈등이 생길 수 없고 대통령과 국회를 지원하는

것이 가능하다는 점이다. 단점은 대통령과 국회의 지지가 없으면 감사원이 고립될 수 있

고 감사의 실효성을 확보하기가 어려워질 수 있다는 것이다. 셋째, 분리 독립기관형은50)

독립된 회계검사원과 감찰원을 두는 방안으로, 장점은 독립성과 정치적 중립성을 확보할

수 있고, 감찰원에 직무감찰 기능을 부여함에 따라 독립적인 지위에서 공직비리와 부정

부패에 대한 대응능력을 강화할 수 있다는 것이다. 반면 감사기구 분리로 인해 감사중복

과 행정기관의 부담이 증가할 수 있고 감사기구간 갈등이 생길 수 있다. 넷째, 국회소속

형은51) 행정기관의 직무감찰기능은 행정부 소속으로 두되 국회의 재정통제권을 강화하

기 위해 회계검사기능을 국회로 이관하는 방안이다. 장점은 대통령 소속으로 인한 감사

원의 독립성 저해요인을 해소할 수 있고, 국회지원기능이 강화되며 감사결과를 적극적으

46) 감사원법 제2조(지위) ① 감사원은 대통령에 소속하되, 직무에 관하여는 독립의 지위를 가진다. ② 감사원 소속 공무원의 임면(任免), 조직 및 예산의 편성에 있어서는 감사원의 독립성이 최대한 존중되어야 한다.

47) 자세한 내용은 감사원, 국가감사제도에 대한 이해, 감사원, 2017, 26∼37면 참조.48) 현재 우리나라 감사원 체제에 해당한다. 감사원, 앞의 책, 27면.49) ‘헌법개정국민주권회의’ 헌법안의 유형이다(감사원, 앞의 책, 32면, 65면).50) 2014년 국회 헌법개정자문위원회 헌법안에서 제안된 유형이다(감사원, 앞의 책, 34면).51) 2009년 국회 헌법연구자문위원회에서 제안한 방안이다(감사원, 앞의 책, 36면).

지능정보사회에서 국가감사기능의 재정립에 관한 시론적 고찰 백국흠･김일환 21

로 활용할 경우 감사의 실효성을 확보할 수 있다는 점이다. 그러나 국회의 감사요구와

개입이 과도할 경우 감사의 독립성과 정치적 중립성을 해칠 우려가 있고, 회계검사와 직

무감찰의 분할로 인해 행정감시기능이 약화될 수 있으며 감사중복과 행정기관의 수감부

담이 증가할 수 있다.

이상에서 보듯 최고감사기구의 소속형태가 어떠하든 각각의 장단점이 있으므로 국가

감사기능을 객관적이고 공정하게 수행하기 위해서는 헌법에 직접 독립성에 관한 규정을

두는 등 독립성과 중립성을 확보하는 내용의 감사제도 보완이 필요하다.

Ⅴ. 결론

지능정보사회에서 행정환경 변화로 인공지능이 활용되는 등 지능형 전자정부가 구현

되고, 초연결 네트워크 행정, 데이터를 기반으로 한 플랫폼형 정부 등이 예상된다. 이러

한 감사환경의 변화에 대응하여 감사기능도 헌법친화적으로 재정립할 필요가 있다. 인간

친화형 지능정보사회 견인, 기본적 인권보장에 기여, 전문적인 통제와 평가･자문 기능,정보권력분립 기능, 지능정보사회의 신뢰기반 구축 등이 중요한 감사기능으로 검토된다.

감사기능의 수행을 위한 감사제도 개선방안으로 첫째, 감사개념과 범위가 현실과 맞지

않으므로 헌법상 감사범위에 사전예방감사와 정책감사를 포함하고, 둘째, 현행 법률상의

자료취득 규정만으로는 자료획득이 어려지고 있으므로 행정 데이터와 정보시스템에 대

한 접근권을 포괄하는 정보접근권 또는 자료취득권을 위한 법제정비가 필요하다. 셋째,

감사원법에 감사의 정의와 개인정보 취득에 관한 규정을 두며, 넷째, AI감사와 AI활용감

사의 도입을 위해서는 인공지능의 안전성, 책임성, 신뢰성 등 규범문제가 논쟁이 될 것

으로 예상되므로 별도의 법률을 제정하거나 감사원법을 대폭 개정할 것을 제시하였다.

보론으로 4차 산업혁명에 대비하는 종합적인 정책을 객관적이고 공정하게 감사하기 위

해서는 최고감사기구의 소속형태에 관계없이 헌법에 독립성 규정을 신설하는 등 감사기

능의 독립성을 확보하는 방향으로 제도보완을 할 필요도 있음을 지적한다.

이상과 같이 지능정보사회에서 행정환경･국가기능의 변화와 이에 대응하는 감사기능의 재정립 방향, 헌법상 감사제도의 쟁점과 개선방안을 살펴보았다. 지능정보사회에서도

국가감사는 공공 부문의 비리와 부패를 방지하여 정부활동의 책임성과 투명성을 제고하

는 것은 물론이고 사회 전체의 불공정을 시정하여 국가 경쟁력을 강화하는 데 필수적인

요소이다. 따라서 지능정보사회가 진전되어 감사환경의 변화가 본격적으로 전개되기 전

에 미리 관련 내용을 짚어보고 국가감사기능의 재정립 방향과 입법적 대안을 구상하는

데에서 이 글의 의의를 찾고자 한다.

22 원광대학교 법학연구소 원광법학 제33권 제3호

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지능정보사회에서 국가감사기능의 재정립에 관한 시론적 고찰 백국흠･김일환 25

■ ABSTRACT ■

An Exploratory Study on the Direction of National Audit in

Intelligent Information Society52)53)

Baek Gook Heum*･Kim Il Hwan**

The development of Intelligent Information Technology is expected to change theadministrative environment and functions of the nation. The examples are Real-timeadministrative services, and platform-based government, the intelligent e-governmentutilizing Artificial Intelligence, expansion of private participation in policy planning andenforcement. And it is expected that the national functions will conduct buildinghuman-centered society, strengthening private-public partnership, maintaining safety fromrisks, guaranteeing core fundamental rights.The direction of the audit functions should be constitution friendly. Traction for

Human-friendly intelligent information society, contributing to basic human rights guarantee,information power separation, and preventing dysfunction of informitization can be importantaudit functions. In order to improve the audit system, it can be proposed that thereorganization of the audit scope, the direct prescribing of data acquisition right or theinformation access right in Constitution, and the establishment of audit definition in the Boardof Audit and Inspection Act. For AI audit and AI based audit, it is required to enact anindependent law or drastically revise the Law on Audit and Inspection. In order to objectivelyaudit the comprehensive policy to prepare for the fourth industrial revolution, it is necessaryto complement the audit system in order to secure the independence of the audit function.

* Key words : Intelligent Information Society, Artificial Intelligence, Administrative

Enviornment, Function of Nation, Function of National Audit, Audit

Institutions

** SungKyunKwan University Law School, Ph.D candidate** SungKyunKwan University Law School, Professor

pISSN 1598-429X Wonkwang Law RevieweISSN 2508-4526 Vol.33, No.3 : 27-46, September, 2017원광법학 제33권 제3호 (2017.09), 27-46면. http://dx.doi.org/10.22397/wlri.2017.33.3.27원광대학교 법학연구소 Wonkwang Legal Research Institute

조정 조서의 효력과 재심사유의 구제방법

대상판결 : 2014. 3. 27. 선고 2009다104960, 104977 판결 평석

The effect of the arbitration and its remedies

Subject judgment : Dec. 31, 2014. Decision 2009 Da 104960,

104977 Judgment

윤세교(Yoon Segyo)*1)

목 차

Ⅰ. 서론Ⅱ. 사건의 개요

Ⅲ. 대상판결에 대한 연구 Ⅳ. 결론

(논문 제출일 : 2017.9.8. 논문심사일 : 2017.9.12. 게재 확정일 : 2017.9.21. 최종논문제출일 : 2017.9.24.)* 고려대학교 법학연구원 연구원, sg111@korea.ac.kr.

■ 국문초록 ■

오늘날 판결이 ‘판단하여 해결해주는 사법적인 해결 방법’ 이라면, 판결외의 분쟁해결 수단은 ‘대화하고 상담하여 해결하는 방법’이라고 여겨지고 있을 정도로 이는 분쟁을 해결하기 위한 방법으로서 판결만큼 그 중요도가 점점 더 높아지고 있다.

판결외의 분쟁해결 수단 중 하나인 조정은 중립적 위치에 있는 제3자가 분쟁당사자들의 동의를 얻어 분쟁당사자 또는 대리인이 협상 하여 분쟁을 해결하도록 도와주는 방법으로서, 분쟁해결에 대한 결정권은 당사자에게 있고 이는 재판상 화해와 동일한 효력을 갖는다.

대상 판결은 무제한적 기판력 긍정설에 따라서, 조정조서의 내용이 강행법규에 위반된다고 할지라도 준재심절차에 의하여 취소되지 아니한 조정조서에 기하여 마쳐진 법률행위의 말소를

구하는 것은 이 사건 조정조서의 기판력에 저촉되어 허용 될 수 없다고 판시 하였다.대상 판결이 민사소송법 제421조를 판결에서 생길 수 있는 흠으로 상정한 것으로 보고 실

체법상의 흠의 주장을 준재심사유로 극도로 제한하는 것이 당사자를 구제하기에는 가혹하고

불충분한 것으로 보인다. 판례가 취하고 있는 무제한적 기판력 이론과 더불어 제시되고 있는 이론들을 살펴봄으로써 조정조서의 효력과 관련하여 합리적인 규율방법을 살펴보고자 한다.

28 원광대학교 법학연구소 원광법학 제33권 제3호

Ⅰ. 서론

오늘날 판결이 ‘판단하여 해결해주는 사법적인 해결 방법’ 이라면, 재판 외 분쟁 해결

수단(Alternative Dispute Resolution – 이하 ADR 이라고 칭한다.)을 ‘대화하고 상담하여 해결하는 방법’이라고 여기고 있을 정도로 ADR의 중요도가 점점 더 높아지고 있다.

이제는 판결 중심에서 ADR의 중심의 시대로 바뀌고 있다고 말해도 과언이 아닐 것

이다.

재판상 화해로 분쟁을 해결하기 위해서는 법관의 법률적인 소양도 당연히 필요 하지

만 당사자를 잘 설득하여 당사자 스스로가 서로에게 유익한 방향으로 분쟁을 종료할 수

있도록 돕는 분쟁 조정 능력도 중요하다.

만일 화해가 잘 이루어지지 않아서, 재판절차로 간다하더라도 화해 진행 과정동안 분

쟁의 사실관계가 상당부분 밝혀져 주요 쟁점이 정리되는 부수적 효과를 얻을 수 있기 때

문에 화해를 권유하여 화해 절차로서 분쟁을 해결하려는 시도는 지향될 필요가 있다.1)

민사소송법 제220조의 규정에 의하면 화해, 청구의 포기, 인낙은 변론조서 또는 변론

준비기일조서에 적은 때에 그 조서가 확정판결과 같은 효력을 가지는 것으로 규정하고

있다.2)

조정도 중립적 위치에 있는 제3자가 분쟁당사자들의 동의를 얻어 분쟁당사자 또는 대

리인이 협상 하여 분쟁을 해결하도록 도와주는 분쟁해결 방법으로서, 분쟁해결에 대한

결정권�