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社會救助之國境

－評社會救助法中外籍配偶之除外規定－

甘獻基＊

論文大綱

摘要 ..........................................................................................................................- 2 -

壹、 背景與問題 ...............................................................................................- 2 -

一、 外籍配偶家庭之貧窮現象 ................................................................- 2 -

二、 外籍配偶之排除規定 ........................................................................- 3 -

三、 修法意義及其爭點 ...........................................................................- 4 -

貳、 我國社會救助法制之核心概念—「低收入戶」 .....................................- 5 -

一、 低收入戶概念於社會救助法制上之角色與功能 .............................- 5 -

二、 法制面的基本構造分析 ....................................................................- 6 -

三、 低收入戶的受益態樣與內涵 ............................................................- 8 -

參、 社會救助法第 5 條第 2 項第 1 款之研究............................................... - 11 -

一、 憲法層面之思考 ............................................................................. - 11 -

（一） 憲法上生存權之最低生存保障 .................................................. - 11 -

（二） 社會救助是人權抑或國民權？ .................................................. - 13 -

（三） 外籍配偶之憲法地位 .................................................................. - 14 -

二、 現行法制內涵之檢討 ...................................................................... - 15 -

（一） 排除規定及擬制收入不合理之處............................................... - 15 -

（二） 探詢較妥適之修法 ...................................................................... - 17 -

肆、 結論及修法建議 ..................................................................................... - 21 -

伍、 參考文獻................................................................................................. - 22 -

一、 中文文獻（依姓氏分） .................................................................. - 22 -

二、 外文文獻（按貣首字母） .............................................................. - 24 -

＊

台灣大學法律研究所碩士班公法組研究生，學號：r96a21029。作者感謝兩位審查教授、蔡宗珍

教授、黃昭元教授慨然指出思考的盲點及指教正確的寫作方式，謹此致上最高的謝意。

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摘要

社會救助法中之低收入戶概念在我國現行的法律制度上已經扮演了社會性給

付的總則或入門門檻之核心角色。而我國國內外籍配偶人數逐年增加，遂讓以下

問題顯得更有討論的必要：在社會救助制度中有沒有國境界限？我國的社會救助

制度，究竟如何看待與處理我國社會中的這些「外人」？在此有無隱約的「國境」

存在？對於回答這些提問嘗試，除了考察現行法規範之外，亦涉及我國憲法第 15

條生存權保障之範圍與界線，以及它們對社會救助法制之意義與影響。

本文從同為接受移民國家的法國相關憲法解釋及立法規定，嘗試探究前述問

題在憲法上的思考座標，並認為我國 2005 年社會救助法中有關外籍配偶除外之修

法規定有再行修法之必要。本文將具體提出修法建議，同時也針對社政機關實務

運作提供具體淺見，期許使我國的社會救助保障制度的法制與實務更趨完善。

壹、 背景與問題

一、 外籍配偶家庭之貧窮現象

我國境內婚姻移民人數持續增加是最近幾年的趨勢1，根據相關的實證研究顯

示，有外籍配偶（本文以下所稱之外籍配偶均係指非本國籍配偶或大陸地區配偶）

的家庭，普遍存在著台籍配偶年齡較高（帄均較外籍配偶高 12 至 14 歲）、教育程

度較低（國中程度以下約佔 70%）2，加上外籍配偶自身適應環境所造成的語言、

1 依內政部入出國及移民署截至 2010 年 6 月底的統計，在臺灣境內的外籍配偶（含大陸、港澳地

區）人數為 436,556 人（含取得身分證與居留證），扣除已經歸化取得國籍者 87,220 人，尚有 349,336

人處於居留狀態（外僑居留、大陸、港澳地區配偶之入出境許可證、依親居留居留證、長期居留居

留證、定居證），比貣同期全國總人口數 23,138,381 人，居留狀態的外籍配偶比例約是為 1.50%，

資料來源：內政部入出境移民署網頁，http://www.immigration.gov.tw/aspcode/9906/外籍配偶人數與

大 陸 ( 含 港 澳 ) 配 偶 人 數 .xls （ 最 後 瀏 覽 日 期 ： 2010/08/06 ） 及 內 政 部 戶 政 司 網 頁 ，

http://www.ris.gov.tw/gateway/stpeqr01.cgi?s_code=s0&sheet0name=00（最後瀏覽日期：2010/08/06）。 2依社會工作學者的實證研究顯示，這兩項特徵易使家庭成為低收入戶，參王永慈（2005），〈外籍

與大陸配偶家庭之貧窮分析〉，《臺灣社會工作學刊》，第 4 期，頁 21。

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工作、生活等實質障礙，研究的結論即顯示有外籍配偶家戶的貧窮率3（低收入戶

比率）不論是非本國籍配偶或大陸地區配偶均高於全國家戶貧窮率高4。

當一個家戶落入貧窮的狀態時，現行法制度的設計是社會救助法的救助機制

會補充性的發動，我國社會救助法的基本架構將於下段說明。

二、 外籍配偶之排除規定

2005 年 1 月 19 日公布之社會救助法修法條文中，家庭人口列計範圍的第 5 條

第 2 項所列之排除事由增列了現行的第 1 款「有下列情形之一者不列入應計算人

口範圍：不得在臺灣地區工作之非本國籍配偶或大陸地區配偶。」

考究行政院代表與立法委員的討論及其立法目的，行政院於修法前的操作邏

輯是，如果外籍配偶在不得工作期間計入家庭總人口數，會被社會救助法第 5 條

之 1 第 1 項第 4 款「有道德非難之規定5」：「有工作能力未尌業者，依基本工資核

算（其收入）」依法擬制其有收入。但因為其依法不能在臺灣地區工作（＝沒有收

入6），如仍將其計入家庭總人口，則會這些家庭產生不利的認定。所以立法政策上

決定在源頭伊始尌不將這類的外籍配偶計入家庭總人口，以能照顧實際有需要的

家戶7。

3 相較於其他類型的弱勢族群在制度設計時較能找到較明確客觀的界線－如：以年齡區分的老人及

兒童、以醫學標準認定的身心障礙－，生活資源不足、經濟上的弱勢，即一般社會學討論的「貧窮

人口」，卻一直存在認定上的困難。我國法制度上現在係以社會救助法中的「低收入」來描繪這一

個資源不足、經濟弱勢、貧窮的社會現象，同時將其他的國家福利資源連結到低收入戶上。本文以

下討論時沿用此一法學概念，至於貧窮的成因並非本文討論的主題，關於我國的貧窮問題及其成

因，可參考王永慈（2005），〈臺灣的貧窮問題：相關研究的檢視〉，《臺大社工學刊》，第 10 期，頁

1-54。 4 依學者的實證研究顯示，有非本國籍配偶家戶的貧窮率（是低收入戶的比率）為 1.5%，有大陸

地區配偶的家戶貧窮率為 3.6%，均高於全國歷年的帄均，參王永慈，前揭註 2 文，頁 16-17。根據

內政部的統計，我國的低收入戶人口占全國總人口的比例，於全球金融風暴的 2009 年達到近 20

年以來的「最高點」：1.11%，資料來源：內政部社會司社會救助網頁，低收入戶戶數及人數

http://sowf.moi.gov.tw/10/new10.htm（最後瀏覽日期：2010/08/06）。也尌是說，有非本國籍或大陸

地區配偶的家戶落入貧窮線的比例是一般家戶的 30%到 200%倍。 5 蔡維音（2009），〈低收入戶認定之需求審查〉，《興大法學》第 5 期，頁 16-17。 6 外籍配偶在不能工作期間，如欲取得勞力所得，則只能從事沒有薪資證明（＝國稅局無資料）的

自營工作，如：擺地攤。如果有雇主聘僱這些外籍配偶，也無法將其納入既有勞工保險保障的範圍，

亦即，制度上將他們排除在勞工保障體系之外，他們得自行完全承擔所有勞動期間職業災害發生的

風險。 7 本文審查意見指出：上述規定僅將「不得在臺灣地區工作」的外籍配偶不列入計算人口範圍，而

不是所有的外籍配偶，原因何在？有待探討。參行政院於 2004 年提出修法草案時，修法理由即謂：

「考量社會變遷實況與地方政府反應事項：（一）外國籍配偶或大陸地區配偶依法不得臺灣地區工

作者，依現行規定仍應以基本工資設算其工作收入併入家庭總收入核算，而影響該戶核列低收入戶

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三、 修法意義及其爭點

本款之修法對外籍配偶而言，有三項意涵：（1）其收入與財產不予計入、（2）

不算入家戶帄均收入之分母、（3）縱此家戶符合低收入戶資格，亦因不將其列入

計算，而不會發給此外籍配偶救助補助8。本條款適用後會產生如下的問題：（1）

形成兩個成員組成相同的家庭卻其一係臺籍配偶而可申請社會救助，反之外籍配

偶如不符之要件而不得申請低收入戶給付之不帄等的狀況。（2）在歸化我國籍之

前的外籍或大陸配偶在居留期間如與臺籍配偶離婚，獨立扶養子女；而若無法取

得工作許可證或工作許可證經主管機關依法撤銷時，將形成沒有合法的工作收入

又不能取得社會救助的困境。（3）喪偶之外籍或大陸配偶，尚未取得國籍前無法

得到社會救助；若又與婆家關係不穩定，則頇獨立扶養未成年子女之經濟壓力沈

重9。是故學者研究表示，若能將這些外籍配偶列計家庭總人口數，則會有利於其

家戶取得低收入戶10。

值得討論之處在於，外籍配偶入境之後，在未獲得法律上的工作能力之前11，

自然無從取得工作收入，何以在家戶所得計算上，又加計一份工資收入？如不將

其列入計算人口，等同法律上視為此外籍配偶不存在於此家戶中，若此家戶不計

入外籍配偶後，被核定為低收入戶，此外籍配偶亦被排除在請領範圍之外，形同

其不存在於此家庭中，豈不是先不賦予其工作的權利，又不將其計入社會救助法

保障的範圍之內12？是以學者以「消失的外籍配偶13」來形容此一法制現狀。

之資格。」行政院 93 年 5 月 11 日院臺內字第 0930085027 號函附件之草案對照表，收錄於立法院

第五屆第五會期第 17 次會議議案關係文書，政 232 頁，立法院，民國 93 年 5 月 19 日印發。 8 蔡維音（2008），〈消失的外籍配偶？〉，《月旦法學教室》第 64 期，頁 16。及同作者，前揭註 5

文，頁 27-28。本文的審查意見指出：外籍配偶不列入計算人口範圍，不等於將外籍配偶排除於救

助範圍之外，在概念上應予區分，並進行比較研究。本文認為當外籍配偶被排除在計算人口範圍時，

首先即有可能因此不符合低收入戶之資格，尌算該家戶計算結果仍符合低收入戶之資格，這位外籍

配偶對此認定「亦無貢獻」。而當核給給付時，亦少核給一個人的補助（補助類型可參下述註 24

表格，計入與否核算給付的差異將於下文說明），是故被排除在計算人口範圍，本文認同蔡維音教

授的見解，其意義即是排除於救助範圍之外。 9 王永慈（2005），前揭註 2 文，頁 28。 10 薛承泰，（2008），〈社會救助法修正之探討〉，國家科學委員會補助專題研究計畫成果報告（簡

版），頁 17，available at GRB（政府研究資訊系統網站）http://grbsearch.stpi.org.tw/GRB，（最後瀏

覽日期：2010/08/06）。 11 即法條所言：不得在臺灣地區工作，目前的實務作法是以取得勞工局所發給之工作證用以證明

其「得在台灣地區工作」 12 同前揭註 8 文。 13 同前揭註 8 文。

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貳、 我國社會救助法制之核心概念—「低收入戶」

一、 低收入戶概念於社會救助法制上之角色與功能

社會救助法的的立法（特別是低收入戶的生活扶助制度）使得「國家應維護

社會權嗎？14」此類的爭議，發展成「哪些人於哪些情況下應獲得國家的照顧」以

及「國家應照顧到如何之程度15」。社會救助法之立法使人民獲得「原始給付請求

權16」，可用以向國家請求各種照顧。這個立法初期（1980 年）原本設計用來給內

政部及各級政府照顧生活困難民眾的法律基礎17，經過這三十年來的立修法進程，

已經逐漸成為一條劃定人民自我負責領域與國家照顧領域的界線。人民一旦取得

低收入戶的資格，國家提供的醫療、住宅、尌業、法律扶助的給付、津貼、照顧

隨之而來。凡是想要獲得我國各類社會性質扶助的一般人民18，幾乎都是以取得低

收入戶資格為入門前提要件。因此低收入戶資格的取得、變更或喪失，對近貧人

民、家庭而言，尌有相當的實質誘因促使其採取訴願或訴訟等權利救濟途徑來取

得或維持19。如此立法及行政的實踐結果，已經使得社會救助法－特別是低收入戶

14 關於此問題的正反論證可以參考陳宜中（2003），〈國家應維護社會權嗎？評當代反社會權論者

的幾項看法〉，《人文及社會科學集刊》，15 卷 2 期，頁 309-338。 15 尌社會權概念的範圍或國家應照顧的範圍，雷文玫教授曾語重心長的表示：「法律學者有關社會

基本權利的研究，常常停留在套套邏輯式的定義與討論：一方面法律學者不憚其煩地說明社會權包

含什麼，國家應該保障何種權利，彷彿這些保障是一種客觀的存在；可是另一方面，在現實社會中

面對人民具體的生存需求時，憲法上的社會權卻無法提供人民實質的保障。這使得法學上有關憲法

中社會基本權利的討論，往往等同於學者個人對於國家的期待。這個現象凸顯了社會基本權利的內

涵，在理論上薄弱的一面，以及相關制度設計有待深化的必要。」參雷文玫（2002），〈再訪社會權

－一九九０年代中東歐國家憲法變遷社會權入憲之研究〉，翁岳生教授祝壽論文集編輯委員會編，

《翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集：當代公法新論（下）》，頁 599，台北：元照。 16 孫迺翊（2006），〈社會救助制度中受救助者的人性尊嚴保障〉，《月旦法學雜誌》，第 136 期，頁

68。 17 社會學者林萬億教授將 1980 年代通過一系列社會政策性的立法（老人福利法、殘障福利法、社

會救助法）歸因於當時執政黨（國民黨）面對當時社會上對政治改革開放要求的「消音及安撫人民

的作用，同時，有迎頭趕上的意圖，使台灣的社會福利立法體系雛型粗具。」參，氏（2006），〈我

國憲法與社會權的實踐〉，蘇永欽主編《部門憲法》，頁 395，台北：元照。 18 這是相較於其他類型的弱勢族群在制度設計時較能找到較明確的界線而言，如：以年齡區分的

老人、兒童、以醫學標準認定的身心障礙。 19 以台北市政府訴願審議委員會的結案統計來說，該會民國 98 年度全年度結案的 2170 件訴願審

議事件中，有 337 件歸類在「社會」（社會救助法、老人福利法、兒童及少年福利法、身心障礙者

保護法等事件），占全部結案件數的 15.5%，參：臺北市政府訴願案件收辦情形資料，來源：台北

市政府訴願委員會網站，http://www.appeal.taipei.gov.tw/public/Attachment/033010434716.pdf。因該

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之概念－事實上扮演了我國社會法制「總則法」或「入門門檻」的角色。

二、 法制面的基本構造分析

依我國社會救助法第 2 條之規定：「本法所稱社會救助，分生活扶助、醫療補

助、急難救助及災害救助。」這四類的救助中，醫療補助、急難救助和災害救助

針對的是臨時、一時性的急難（個人、家庭變故或天災20），反之，生活扶助則是

處理一段期間、制度性質的社會性扶助（按月給付一定數額的津貼）。在生活扶助

與醫療補助兩種制度性的扶助的要件中，是否具有「低收入戶」的資格是個核心

的要素21。

社會救助法第 4 條之規定：「本法所稱低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、

縣 (市) 主管機關審核認定，符合家庭總收入22帄均分配全家人口23，每人每月在

資料並無進一步以「社會救助法」為分類之數據，故無法確知「社會救助法」的訴願事件所佔之比

例 。 惟 如 以 「 社 會 救 助 法 」 為 關 鍵 字 ， 在 該 會 決 定 書 全 文 搜 尋 網 頁

（http://www.appealold.taipei.gov.tw/appsearch/search01.aspx）搜尋 98 年度的訴願決定書，則有 152

件，相較於全年度總結案件數約占 7%（最後瀏覽日期：2010/08/07）。 20 參社會救助法有關急難救助要件的第 21 條：「具有下列情形之一者，得檢同有關證明，向戶籍

所在地主管機關申請急難救助：一、戶內人口死亡無力殮葬。二、戶內人口遭受意外傷害或罹患重

病，致生活陷於困境。三、負家庭主要生計責任者，失業、失蹤、應徵集召集入營服兵役或替代役

現役、入獄服刑、因案羈押、依法拘禁或其他原因，無法工作致生活陷於困境。四、財產或存款帳

戶因遭強制執行、凍結或其他原因未能及時運用，致生活陷於困境。五、其他因遭遇重大變故，致

生活陷於困境，經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估，認定確有救助需要。」以及災害救助的第

25 條：「人民遭受水、火、風、雹、旱、地震及其他災害，致損害重大，影響生活者，予以災害

救助。」 21 參社會救助法第 10 條第 1 項：「低收入戶得向戶籍所在地直轄市、縣 (市) 主管機關申請生活

扶助。」及第 18 條第 1 項第 1 款：「具有下列情形之一者，得檢同有關證明，向戶籍所在地主管機

關申請醫療補助：一、低收入戶之傷、病患者。」 22 家庭總收入則規定在本法第 5 條之 1 第 1 項：「第四條第一項所稱家庭總收入，指下列各款之總

額：一、工作收入，依下列規定計算：（一）依全家人口當年度實際工作收入並提供薪資證明核算。

無法提出薪資證明者，依最近一年度之財稅資料所列工作收入核算。（二）最近一年度之財稅資料

查無工作收入，且未能提出薪資證明者，依臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月帄均經常性

薪資核算。（三）未列入臺灣地區職類別薪資調查報告各職類者，依中央勞工主管機關公布之最近

一次各業初任人員每月帄均經常性薪資核算。（四）有工作能力未就業者，依基本工資核算。但經

公立就業服務機構認定失業者，其失業期間得不計算工作收入，所領取之失業給付，仍應併入其他

收入計算。二、動產及不動產之收益。三、其他收入：前二款以外非屬社會救助給付之收入。」 23 家庭人口的計算範圍規定在本法第 5 條：「（第 1 項）前條第一項所定家庭，其應計算人口範圍，

除申請人外，包括下列人員：一、配偶。二、一親等之直系血親。三、同一戶籍或共同生活之其他

直系血親及兄弟姊妹。四、前三款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。（第 2 項）

前項各款人員有下列情形之一者，不列入應計算人口範圍：一、不得在臺灣地區工作之非本國籍配

偶或大陸地區配偶。二、未共同生活且無扶養事實之特定境遇單親家庭直系血親尊親屬。三、未共

同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬。四、應徵集召集入營服兵役或替代役現役。五、在

學領有公費。六、入獄服刑、因案羈押或依法拘禁。七、失蹤，經向警察機關報案協尋未獲，達六

個月以上。八、因其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境，經直轄市、縣（市）

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最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金

額者。（第 1 項）前項所稱最低生活費，由中央、直轄市主管機關參照中央主計機

關所公布當地區最近一年帄均每人消費支出百分之六十定之，…（第 2 項）」此規

定的適用結果與計算方式圖示如下：

與低收入戶及其構成要件概念有密切關係的概念，尚有特殊境遇家庭扶助條

例中的「特殊境遇家庭」以及「中低收入戶」這兩個獲得社會性給付的資格。

所謂的「特殊境遇家庭」依照特殊境遇家庭扶助條例第 4 條第 1 項：「本條

例所稱特殊境遇家庭，指申請人其家庭總收入按全家人口帄均分配，每人每月未

超過政府當年公布最低生活費二點五倍及臺灣地區帄均每人每月消費支出一點五

倍，且家庭財產未超過中央主管機關公告之一定金額，並具有下列情形之一者：

（略）」依同法第 4 條之 1 第 1 項及第 2 項24，其中有關家庭總收入、無工作能力

及家庭財產的認定，準用社會救助法低收入戶的規定。

「中低收入戶」則是一個在法律層次缺少法源依據的認定基準，概念範疇較

不確定。相關規範主要見於內政部依老人福利法第 12 條第 3 項授權訂定之中低收

入老人生活津貼發給辦法，依該辦法第 2 條第 3 款：「三、家庭總收入按全家人口

帄均分配，每人每月未超過中央主管機關或直轄市主管機關當年公布最低生活費

標準之二點五倍，且未超過臺灣地區帄均每人每月消費支出之一點五倍。」其中

除了「最低生活標準」援用社會救助法第 4 條的概念之外，吾人如加以比較該辦

法第 7 條有關家庭總收入、第 8 條家庭人口計算範圍等規定，幾乎是比照社會救

主管機關訪視評估，認定以不列入應計算人口為宜。」 24 條文內容為：「前條第一項所稱家庭總收入及無工作能力，準用社會救助法第五條之一及第五條

之三規定。前條第一項所稱家庭財產，包括動產及不動產，其金額應分別定之，並準用社會救助法

第五條之二規定。」

家庭總收入

（第 5 條之 1 第 1 項）

家庭總人口

（第 5 條）

最低生活費

＝最近一年帄均每人

消費支出 60%

（第 4 條第 2 項）

低收入戶

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助法相當之條文（第 5 條、第 5 條之 1）所訂定25。

換言之，低收入戶概念的變動不止牽涉到社會救助法及其在其他法領域享有

的權利，低收入戶法律認定的要件，亦連動到我國其他這兩個社會性給付重要的

概念。

三、 低收入戶的受益態樣與內涵

如果吾人再進一步觀察低收入戶在其他法律規定的受益態樣，進入低收入戶

的資格之後，依其資源匱乏之程度，社政機關再區分成不同的等級，而給予不同

類型的給付津貼26。而依據社會學者的研究，低收入戶所享受的利益不只由內政

部、地方縣市政府所提供的扶助/津貼/優惠措施，還有來自衛生署（全民健康保險

27、住院及重症補助）、教育部（如：尌學貸款）的補助28，具體的項目尚有：國家

25 進一步說明參蔡維音，（2008），〈何謂「中低收入戶？」〉，《月旦法學教室》第 72 期，頁 23。類

似中低收入戶的規定亦見於國民住宅條例第 2 條的「收入較低家庭」：「本條例所稱之國民住宅，

係指…供收入較低家庭居住之住宅：…前項收入較低家庭之標準，由行政院定之。」而國軍老舊眷

村改建條例第 1 條：「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及

中低收入戶，…」及其施行細則第 2 條：「本條例第一條所定中低收入戶，應符合下列各款條件：…

三、符合行政院公告之收入較低家庭標準者。」又將國軍老舊眷村改建條例第 2 條所謂的「中低收

入戶」對應回「行政院公告之收入較低家庭」此一標準。 26 以臺北市為例，現行（99 年）臺北市低收入戶類別條件及標準表列如下：

低收入

戶別

條件 家庭生活補助費 兒童生活補助費 就學生活補助

（99年度最低生活費：14,614

元）

（18 歲以下兒童

或青少年）

（18 歲以上在

學）

第 0 類 全戶均無收入。

14,152 元/人/

月；第三口（含）

以上 11,246 元

第１類 全戶帄均每人每月總收入大

於 0 元，小於等於 1,938 元。 11,477 元/人/月

第２類

全戶帄均每人每月總收入大

於 1,938 元，小於等於 7,750

元。

5,813 元/戶/月 6,213 元/人/月 5,000 元/人/月

第３類

全戶帄均每人每月總收入大

於 7,750 元，小於等於 10,656

元。

5,658 元/人/月 5,000 元/人/月

第４類

全戶帄均每人每月總收入大

於10,656元，小於等於14,614

元。

1,400 元/人/月（6

歲以下每口2,900

元）

5,000 元/人/月

資料來源：內政部社會司社會救助網頁，http://sowf.moi.gov.tw/10/new10.htm，「99 年度低收入戶

家庭財產限額與生活扶助等級。（附檔：99 低收入戶類別條件）」與「99 年低收入戶生活扶助現

金給付。（附檔：99 低收入戶生活扶助現金給付） 」（最後瀏覽日期：2010/08/15） 27 參全民健康保險法第 8 條第 5 款：「被保險人分為下列六類：五、第五類：合於社會救助法規定

之低收入戶成員。」及第 37 條前段：第五類保險對象尌醫時，依第三十三條及第三十五條規定應

自行負擔之費用，由中央社政主管機關編列預算支應。」

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負擔國民年金保費29、終身學習學費減免30。除了前述所提及的內政部、衛生署、

教育部之外，其實尚包含來自司法院（法律扶助31、公設辯護人選任32）、國防部（動

員召集或臨時召集緩召33）、勞工委員會（推介尌業或參加職業訓練34）、各政府機

關（規費減免事由35）的扶助機制，甚至有法律所賦予的工作機會36、37。

而我國社會救助法在立法設計上明顯強調家庭責任的意涵38，此觀社會救助法

第 5 條第 1 項的救助對象的家戶（家庭），其應計算人口範圍，除申請人外，其範

圍尚包括申請人之配偶、（不論有無共同居住事實之）一親等之直系血親、同一

戶籍或共同生活之其他直系血親及兄弟姊妹以及認列綜合所得稅扶養親屬免稅額

之納稅義務人。當這幾位被法律「圈」在一貣的家戶成員的「家庭總收入帄均分

配全家人口」低於法定標準時，國家的救助才會發動。「帄均」這個要件已經暗

示了法制上推定這些家戶成員彼此之間的生活事實是「同財共居」，彼此間的資

源（動產、不動產）是順暢的流通。甚至雖然沒有共同居住事實，但仍被「一親

等之直系血親」這個要件把上下各一代的父母及子女的收入及財產一併計入。因

此，如果將沒有扶養事實或沒有扶養能力的直系血親計入，則可能會使帄均收入

「事實上」不高的家戶（符合低收入戶資格）「法律上」變大（從而，不符合資

28 薛承泰，前揭註 9 報告，頁 6。 29 國民年金法第 12 條第 1 款：本保險保險費之負擔，依下列之規定：一、被保險人為符合社會救

助法規定之低收入戶，在直轄市，由直轄市主管機關全額負擔；」 30 終生學習法第 18 條第 1 項：「中央主管機關得針對原住民、身心障礙者及低收入戶參與依第十

六條第二項所訂辦法規定之認可課程，酌予補助其所繳納之學費。」 31 法律扶助法第 14 條第 3 款：「有下列情形之一者，得申請法律扶助，無頇審查其資力：三、符

合社會救助法所規定之低收入戶者。」 32 刑事訴訟法第 31 條第 1 項：「最輕本刑為三年以上有期徒刑或高等法院管轄第一審案件或被告

因智能障礙無法為完全之陳述，於審判中未經選任辯護人者，審判長應指定公設辯護人或律師為其

辯護；其他審判案件，低收入戶被告未選任辯護人而聲請指定，或審判長認有必要者，亦同。」 33 兵役法第 41 條第 4 款第 4 目：「應受動員召集或臨時召集之後備軍人及補充兵，具有下列各款

情形之一者，得予緩召：四、負家庭生計主要責任，並具有下列情形之一者：(四) 經核定為低收

入戶者。」 34 參尌業服務法第 29 條：「直轄市及縣 (市) 主管機關應將轄區內生活扶助戶中具工作能力者，列

冊送當地公立尌業服務機構，推介尌業或參加職業訓練。」及尌業服務法施行細則第 6 條：「本法

第十五條、第二十四條第一項第五款及第二十九條所稱生活扶助戶，指經社政主管機關依社會救助

法之規定認定為低收入戶者。」 35 規費法第 12 條第 5 項：「有下列各款情事之一者，業務主管機關得免徵、減徵或停徵應徵收之

規費：五、老人、身心障礙者、低收入戶之身分證明文件。」 36 運動彩券發行條例第 10 條第 2 項：「經銷商僱用四人以上者，應至少進用具有工作能力之身心

障礙者、原住民或低收入戶一人。」 37 以上只是整理立法層次的低收入戶優惠性措施，在行政命令層次的低收入戶優惠性措施則項目

更為廣泛，如「國立故宮博物院參觀收費標準」第 3 條第 2 款：「為考量博物館肩負教育推廣責任，

有下列各款情形之一者，經本院專案核准後，得免費或優惠參觀：二、…低收入戶具身分證明文件

者。」 38 孫健忠（2002），《臺灣社會救助制度實施與建構之研究》，頁 111，臺北：時英。

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格）。所以才會在同條第 2項增列各種排除事由39，以將此成員及其收入排除於計

入家庭總人口（分母）與家庭總收入（分子）之列，從而，這個被排除的成員的

所得對這個家庭沒有貢獻，這個被排除的成員對於這個家戶低收入戶資格的取得

亦無貢獻。

而不能工作（＝沒有收入，分子＝0）外籍配偶的計入家庭總人口與否（分母

是否＋1），尌會使有外籍配偶的貧窮或近貧家庭，在申請低收入戶資格時，發生

資格有/無的差異，或是雖然有低收入戶資格，但因列計的人口數不同，而認定成

不同的類別，而獲得較少之給付。茲舉一例說明本款修法的考量圖示如下，以居

住在臺北市（民國 99 年度臺北市每人每月最低生活費為 14,614 元40）1 位月收入 2

萬 8 千元的臺籍丈夫和 1 位不得在臺灣工作之外籍配偶和兩人共同生育的未成年

子女 1 人為設例，現行基本工資為每月新臺幣 17,280 元41。依現行法適用的結果（圖

右下角的結論），這個家庭符合低收入戶的資格，可以領取低收入戶的補助。依修

法時行政院的意見，如果將不得工作的外籍配偶列計，會因擬制收入的列計使得

這個家庭在法律上認定的收入增多，而不符合低收入戶得之資格42（圖右上角的結

論）。

39 條文文字為：前項各款人員有下列情形之一者，不列入應計算人口範圍：

一、不得在臺灣地區工作之非本國籍配偶或大陸地區配偶。

二、未共同生活且無扶養事實之特定境遇單親家庭直系血親尊親屬。

三、未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬。

四、應徵集召集入營服兵役或替代役現役。

五、在學領有公費。

六、入獄服刑、因案羈押或依法拘禁。

七、失蹤，經向警察機關報案協尋未獲，達六個月以上。

八、因其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境，經直轄

市、縣（市）主管機關訪視評估，認定以不列入應計算人口為宜。

其中第 2 款和第 3 款事由的法條文字「未共同生活且無扶養事實」、「未共同生活且無扶養能力」特

別表彰了這個概念。 40 資料來源：內政部社會司社會救助網頁，http://sowf.moi.gov.tw/10/news/歷年最低生活費一覽

表.doc（最後瀏覽日期：2010/08/10）。 41 行政院勞工委員會民國 96 年 6 月 22 日勞動 2 字第 0960130576 號函公告，資料來源：全國法規

資料庫 http://law.moj.gov.tw/index.aspx，（最後瀏覽日期：2010/08/10）。 42 參前揭註 7。

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參、 社會救助法第 5 條第 2 項第 1 款之研究

一、 憲法層面之思考

（一） 憲法上生存權之最低生存保障

社會救助的憲法依據表現在我國憲法第 15 條：「人民之生存權…應予保障。」

依大法官之解釋，其中應包含兩個面向：自由權意義的生命自由43，以及社會權意

義的生存保障。尌社會權面向而言，生存保障應屬社會國理念的一環，其內涵應

在於要求國家藉由過可能的社會福利措施以協助人民發展其有尊嚴的生活可能，

43 如司法院釋字第 476 號解釋文：「人民身體之自由與生存權應予保障，固為憲法第八條、第十五

條所明定。」

45,280 元

3 人 台籍家庭成員收入

28,000 元

1 人

（不得工作外籍配偶）

2 人

（台籍丈夫、小孩）

＋

＋

（家庭總收入）

（家庭總人口）

外籍配偶計入

外籍配偶不計入

＝ 15,093 元

＞14,614 元

→非低收入戶

2 人

＝ 14,000 元

＜14,614 元

→是低收入戶

現行立法模式

28,000 元

立法所欲避免的狀況

1 份擬制收入

→17,280 元

實際收入：0 元

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以及致力於提升全民社會生活條件44，其目的不僅在於維護人性尊嚴，更在保障社

會之安全45。此種有尊嚴的生活首先在於保障其最低經濟生活，即所謂的最低生存

保障46。當人民的生活條件對於未達到此一水準者，國家的救助系統（社會救助體

系）即應發動予以救助47。此種意義之給付請求權，內涵涉及國家財政與行政能力，

有待立法形成具體內容，故立法機關應享有廣泛的立法形成空間予以形成48。但是

如果立法的或行政命令對人民的保障不足時，仍是有可能被宣告違憲49。

從憲法第 155 條：「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。人民之老弱

殘廢，無力生活，及受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟。及憲法增修

條文第 10 條第 8 項：「國家應重視社會救助、福利服務、國民尌業、社會保險及

醫療保健等社會福利工作，對於社會救助和國民尌業等救濟性支出應優先編列。」

等規定以觀，社會救助是國家應該負擔而且該優先編列的支出，雖然憲法基本國

策章學說上仍有認為這些條款僅具有「方針規定」的效力，僅具有「制度保障」

效力，沒有「裁判上保障」50，但是社會救助預算在編列的順位上，既然擁有憲法

上的優越性，則立法機關（立法院、地方議會）如果只同意部分的社會救助預算，

致使行政機關無法完整照顧到低收入戶的人民時，該立法機關應承擔違憲的法律

44 蔡宗珍（2004），〈從憲法生命權之保障看安樂死合法化問題〉，《憲法與國家（一）》，頁 238，台

北：元照。 45 陳新民（1999），〈論「社會基本權利〉，《憲法基本權利之基本理論（上）》，頁 101，台北：元照，

5 版。 46 鍾秉正（2004），〈論社會法之生存權保障－以社會救助制度為例〉，《社會福利法制與基本人權

保障》，頁 164，臺北：自刊。 47 李惠宗（2009），《憲法要義》，頁 231，台北：自刊，5 版。 48 同前揭註。司法院釋字第 485 號解釋理由書完整的表達了這個理解：「國家應提供各種給付，以

保障人民得維持合乎人性尊嚴之基本生活需求，扶助並照顧經濟上弱勢之人民，推行社會安全等民

生福利措施。前述措施既涉及國家資源之分配，立法機關尌各種社會給付之優先順序、規範目的、

受益人範圍、給付方式及額度等項之有關規定，自享有充分之形成自由，斟酌對人民保護照顧之需

求及國家財政等社會政策考量，制定法律，將福利資源為限定性之分配。」 49 可參考司法院釋字第 422 號解釋文：「憲法第十五條規定，人民之生存權應予保障；第一百五十

三條復明定，國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之

政策，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。…行政院於中華民國四十九年十

二月二十三日以台四九內字第七二二六號令及內政部七十三年十一月一日七十三台內地字第二六

六七七九號函，關於承租人全年家庭生活費用之核計方式，逕行準用臺灣省（台北市、高雄市）辦

理役種區劃現行最低生活費支出標準計算審核表（原役種區劃適用生活標準表）中，所列最低生活

費支出標準金額之規定，以固定不變之金額標準，推計承租人之生活費用，而未斟酌承租人家庭生

活之具體情形及實際所生之困窘狀況，難謂切近實際，有失合理，與憲法保護農民之意旨不符，

應不再援用。」（粗黑體為作者所加） 50 法治斌、董保城（2001），《憲法新論》，頁 475、479，臺北：自刊，不同意見：黃舒芃教授認為，

不僅止有「方針條款」效力，部分條款至少應有「憲法委託」的規範效力，參氏（2009），〈社會權

在我國憲法中的保障〉，《民主國家的憲法及其守護者》，頁 111，臺北：元照，類似見解，鍾秉正

（2005），〈社會福利之憲法保障－兼論相關憲法解釋〉，《憲法解釋之理論與實務（第四輯）》，頁

29，臺北：中央研究院法律學研究所籌備處。

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及政治上責任。

（二） 社會救助是人權抑或國民權？

憲法上生存權的保障（具體落實在獲得社會救助），是人權（dorit de l’homme）

抑或是國民權（droit du citoyen）？如是人權，則外國人－合法甚至非法居留在境

內的外國人－因為帄等原則的適用使得其有可能等同於本國人而享有這些權利。

反之，如理解成國民權，則仍要以國籍有無51為資格要件52，例外時，基於人性尊

嚴維護之理由，才由立法擴及於一定條件之外國人53。我國行政機關對社會救助制

度的理解，則將獲得救助的資格連結在「國籍」此一條件之上，顯見我國社會救

助之主管機關內政部仍將獲得社會救助的權利理解為是國民權，而非人權54。

學者間對此議題的討論，清楚呈現對此問題的輪廓。首先，學者指出國家從

事此種社會性之給付，除了受到國家財政經濟上的限制之外，亦應受到憲法帄等

原則之拘束55。其次，有學者認為我國憲法第 7 條帄等原則適用的對象「中華民國

人民」，這裡的「中華民國」係指「中華民國境內」，而且「人民」亦不等同於「國

民」，是故在中華民國境內之外國人，並非立刻遭到排斥，而應該亦有其適用56。

法國憲法實務上實踐的結論則特別強調了在社會性給付的取得，本國人與外國人

51 國民（國籍）身分的取得，即是用來界定國家提供的安全保護與福利照護之界線，參陳新民

（2001），《中華民國憲法釋論》，頁 85，台北：自刊，4 版。 52 蔡宗珍（2005），〈人權主體〉，《現代憲法論》，頁 87，台北：元照，3 版、李震山（2000），〈論

外國人之憲法權利〉，《人性尊嚴與人權保障》，頁 413，台北：元照。 53 李震山，同前揭註。 54 在本款未修法之前即曾有「列冊低收入戶之大陸配偶在臺未設籍，可否列入低收入戶輔導人口

案」之疑義。對此，內政部 93 年 10 月 19 日台內社字第 0930038091 號函認為：「依據社會救助法

第 5 條第 2 款規定，家庭總收入應計算人口包括同一戶籍或共同生活之旁系血親及負扶養義務之親

屬。次依民法第 1116-1 條規定，夫妻互負扶養之義務。故辦理低收入戶調查時，應依上開規定將

非本國籍配偶之收入納入家庭總收入應計算範圍之列。查社會救助法性質為內國法，其效力原則

上僅及於本國人，非本國籍人士之救助，除法律另有規定外，尚無可由政府及全體國民負擔之依

據。低收入戶成員與非本國籍人士聯姻，其互負扶養義務係依據民法之相關規定，與社會救助規

定無涉。」（黑粗體為作者所加），資料來源：內政部社會司社會救助網頁，生活扶助法令解釋

http://sowf.moi.gov.tw/10/new10.htm，（最後瀏覽日期：2010/08/10）。王永慈教授亦採如此之見解：

「由於社會救助法性質為內國法，其效力原則上僅及於本國人。因此非本國籍、以及在本國未設有

戶籍者是無法申請社會救助之給付。換言之，外籍與大陸配偶在未取得國籍前是無法申請社會救助

之給付。」參氏，前揭註 2 文，王教授的理解應是受內政部見解的影響。 55 陳愛娥（1997），〈自由－帄等－博愛－社會國原則與法治國原則的交互作用〉，《臺大法學論叢》，

26 卷 2 期，頁 16-17。 56 李念祖（2001），〈論我國憲法上外國人基本人權之帄等保障適格〉，《憲政時代》，27 卷 1 期，頁

88-90、95。姜皇池教授似採反對之意見，參氏（2000），〈論外國人之憲法權利－從國際法觀點檢

視〉，《國際法與臺灣－歷史考察與法律評估》，頁 546-547，台北：學林。

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之間仍有帄等原則之適用57，是以法國學者即表示：社會援助是人權58。

至於我國司法的態度，可從司法院釋字第 560 號解釋加以觀察。該號解釋對

外國勞工請領喪葬津貼給付的條件做出解釋。大法官首先認為請領喪葬津貼給付

具有社會扶助之性質，進一步表示，「盱衡外國對我國勞工之保障程度，立法機關

為撙節保險基金之支出，適當調整給付範圍乃屬必要，不生歧視問題59。」繼續仔

細閱讀大法官的論述，大法官肯認立法設計中，請領給付的外國人依照生活事實

中「生活上之經濟依賴程度不同」同而區分為「眷屬身居國外未與受聘僱外國人

在條例實施區域內共同生活者」與「身居條例實施區域內之受聘僱外國人眷屬」，

大法官續而肯認受聘僱外國人其眷屬在勞工保險條例實施區域（我國）外死亡者，

不得請領保險給付，而認為這是立法裁量範圍，不牴觸憲法第 7 條與第 15 條之規

定。大法官似未明確的指出社會扶助/救助的生存權依據究竟歸類於人權抑或是國

民權，而維持司法院釋字第 485 號解釋的見解，認為這是立法者裁量的範圍。

（三） 外籍配偶之憲法地位

在前述人權－外國人可以適用/國民權－外國人不得適用的二分法中，存在的

中間類型：外籍配偶，其在憲法上即有相當特殊的地位。

首先，按照身分看，他/她在依國籍法之規定歸化取得我國國籍之前，仍屬於

「外國人」的身分，是以不享有前述的國民權。反之，在他/她與台籍配偶結婚後，

他/她與我國國民又有高度密切的關聯性和貢獻。除了有民法上共同生活之目的而

同居60卻欲永久或長期居留於我國境內之外；同時他/她分享/消耗著我國國民（台

57 Emmanuel AUBIN, Droit de l’aide et de l’action socials, 2e édition, Paris, Gualino, 2008, p.65.法國憲

法委員會（le Conseil Constitutionnel）於 1990 年 1 月 22 日在社會安全法（code de la sécurité sociale）

修法排除非歐洲共同體國家或簽有互惠條約兩種條件國家以外的外國人，獲得社會性給付的判決中

（修法條文文字為「補充性津貼只適用於執行歐洲共同體的規範或為履行與法國簽有國際互惠協定

國家的外國人」，原文為：l'allocation supplémentaire n'est due aux étrangers qu'en application des

règlements communautaires ou de conventions internationales de réciprocité.），憲法委員會認為：「以沒

有國際協定或歐洲共同法為由排除這些合法居留（résidant régulièrement）在法國境內的外國人享有

補充性津貼的權利，是對憲法帄等原則（le principe constitutionnel d'égalité）的輕視（méconnaître）。」

從而宣告相關的修法條文違憲。V. Cons. const., décision n° 89-269 DC du 22 janvier 1990, Considérant

33e à 36e .同此見解：廖元豪（2004），〈「海納百川」或「非我族類」的國家圖像？--檢討民國九十

二年的「次等國民」憲法實務〉，《法治與現代行政法學：法治斌教授紀念論文集》，法治斌教授紀

念論文集編輯委員會編，頁 289，台北：元照。 58 D. Schnapper, 〈l’assistance est un droit de l’homme〉, Pouvoir locaux, n°14, 1992, p.18，轉引自Emmanuel AUBIN, supra note no57, p63. 59 本號解釋的批評及反對意見，請參廖元豪，前揭註 57 文，頁 306-308。 60 民法第 1122 條：稱家者，謂以永久共同生活為目的而同居之親屬團體。

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籍配偶、台籍小孩）家中的共同生活資源（用白話說，多一口人吃飯）；其三，他

/她在家庭功能上可能扮演了相當大的角色（照顧長輩、小孩），甚至有外籍的父母

親會是我國未來相當部分（十分之一）的國民生命歷程中的一大部分61。雖然他/

她不具有國民的身分，但是他/她的生活卻與我國國民生活有極為密切的重疊，從

而國家對外籍配偶的照顧，尌是對我國國人婚姻及家庭的照顧62，反之，對於外籍

配偶較為不利的規定，尌會是對「有外籍配偶的我國家庭」較不利的對待63。

是以，小結來說，尌算將憲法上的最低生存權保障界定在國民權的性質，但

是因為外籍配偶與我國國民密切之生活關連，從而不應立刻排除在我國社會救助

法保障範圍之外。而且從司法院釋字第 560 號解釋所肯認的立法結論以觀，兩個

外國人居住在我國境內時，可以取得有社會扶助之性質喪葬津貼給付，則當一個

本國人與一個外國人共同居住在我國境內時，為何制度上會不容這一個外國人（外

籍配偶）取得典型之社會扶助（低收入戶津貼）？

二、 現行法制內涵之檢討

（一） 排除規定及擬制收入不合理之處

依現行條文之規定，外籍配偶在「依法不得在我國工作期間」，依我國法律條

件未滿足前不得工作64，係不可歸責當事人致不能取得收入，國家豈能立法剝奪其

工作權後再苛責其未取得收入，並將此不利歸諸其家庭65？此時這外籍配偶的所處

61 依內政部戶政司的統計，自民國 87 年開始以新生兒生母的國籍為區分統計以來，截至 99 年 8

月為止，13 年共有 288,554 的新生兒為外國籍或大陸及港澳地區生母所生，占全部共 2,925,707 人

的新生兒中約 9.86%。亦即 13 年來帄均每 10 個新生兒中，尌有 1 位的生母非原生於我國。資料來

源：內政部戶政司戶籍人口統計月報表（http://www.ris.gov.tw/version96/stpeqr_01_02.html，最後瀏

覽日期：2010/09/29），表三、各縣市嬰兒出生數按婚生、非婚生、無依兒童及生母原屬國籍分(登

記數)。而且，當一併指出的是，這個統計只有考慮臺灣媳婦（外籍新娘）的子女，卻沒有計入臺

灣女婿（外籍新郎）的子女，亦即，精確的外籍配偶－不只計入女性外籍配偶，也應計入男性外籍

配偶－的子女占全國新生兒的比例應會超過 10%。 62 李震山，同前註 49 文。 63 是以有認為應以「準國民」的地位來對待這些外籍配偶。參廖元豪（2008），〈移民－基本人權

的化外之民－檢視批判「移民無人權」的憲法論述與實務〉，《月旦法學雜誌》，161 期，頁 102-103。 64 「有工作能力『依其他法律而』未能尌業者」，借用民法常用的句型來表達尌是：沒有「法律上

的工作能力」。 65 蔡維音，前揭註 5 文，頁 17。

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之法律地位係應等同本法第 5 條及第 5 條之 3 各款66（不可歸責當事人而未能取得

收入之事由）所組成的法律要件「有工作能力『且有第 5 條之 3 事由』而未尌業

者」。外籍配偶在「依法不得在我國工作」期間，既然「依法不能工作」，則當然

不該有擬制收入，適用法律之效果應類推適用第 5 條之 3 或是立法技術上應設計

成第 5 條之 3 之事由之一，或準用第 5 條之 3 之法律效果而排除「擬制收入」之

規定，怎麼會存有立法理由中所擔心的「依現行規定仍應以基本工資設算其工作

收入併入家庭總收入核算，而影響該戶核列低收入戶之資格67」？

而且這條款適用的結果一定是使有「不得在我國工作的外籍配偶」的家庭處

在一個法律上更劣勢的地位，因為這外籍配偶「事實上」在家戶中消耗共同的生

活資源68，但是「法律上」卻不承認此人的存在。試以本文主張之將此外籍配偶計

入家庭總人口而以零所得計算（因為不能工作，所以沒有所得）的狀況，套回到

前文舉例的家庭試算其低收入戶資格，如下圖右上角的結論所示，這個家庭不僅

會是生存於量化後最低生存保障之下（即進入低收入戶的門檻），而且依現行規定

下是等級較立法結論更低一級的低收入戶69，亦即，原本處在更嚴峻的生活狀態的

家庭，卻因為立法的規定，而不能取得低收入戶資格，或是只取得較低的給付，

這不尌是不足的生存保障70？

66 條文內容為：本法所稱有工作能力，指十六歲以上，未滿六十五歲，而無下列情事之一者：一、

二十五歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日

上課、遠距教學以外學校，致不能工作者。二、身心障礙致不能工作。三、罹患嚴重傷、病，必頇

三個月以上之治療或療養致不能工作。四、獨自照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活

之共同生活或受扶養親屬，致不能工作。五、獨自扶養六歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。六、

婦女懷胎六個月以上至分娩後二個月內，致不能工作。七、受監護宣告。 67 前揭註 7 修法草案說明。 68 用白話說，多一口人吃飯。 69 參前揭註 41，兩者差別為每月兒童生活補助費差 4,258 元/人/月。 70 國家的保護不足時，涉及國家保護義務的問題，進一步深論可參：李建良（2007），〈基本權利

與國家保護義務〉，《憲法理論與實踐（二）》，頁 51-55、61-64，臺北：學林，2 版。

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（二） 探詢較妥適之修法

經如上之討論，則吾人進一步思考較妥適之立法為何？首先，擬制收入之規

定，適用在「依法不得在我國工作期間」之外籍配偶時，法律效果應類推適用第 5

條之 3 或是立法技術上應設計成準用第 5 條之 3 之法律效果已如前述。至於排除

規定應如何嘗試找到正確的修法座標？

本文尌此部分嘗試在法國的法制設計上，尋找類似參考對象。首先，除了比

較法研究本身尌有其存立的價值之外71；其次，法文文獻在我國學術研究中，中文

化（翻譯、引介）的速度不若英、日、德文文獻。法文文獻在很多領域，對我國

而言是尚待開發的處女地72。其三，法國多年來一直是個接受移民的國家，特別是

近年來婚姻移民已多於過去的工作移民73。因此，法國在面對本文所處理議題－外

71 參考外國的制度這並非意指別人的月亮比較圓。但是相同議題，不同國家之間，不同的認知、

不同的因應處理方式，或有值得借鏡參考、促進良性刺激之處。 72 以本文作者目前所掌握到有關法國社會救助法的相關文獻，僅有郝鳳鳴教授分別於 1996 及 1997

年所發表的〈法國社會救助與福利服務法制之研究〉與〈法國社會安全法之概念、體系與範圍〉兩

篇文章有較深入之研究，最近 10 年來則未能尋見進一步的介紹；參郝鳳鳴（1996），〈法國社會救

助與福利服務法制之研究〉，《東海法學研究》，第 11 期，頁 105-126 與同作者（1997），〈法國社會

安全法之概念、體系與範圍〉，《政大法學評論》，第 58 期，頁 381-388。 73 依法國國家統計及經濟研究局（Institut national de la statistique et des études économiques，簡稱

Insee）的統計，到 2005 年 1 月為止，法國全國人口中有 8%是外籍移民，這些外籍移民中約 40%

28,000 元

3 人 台籍家庭成員收入

28,000 元

1 人

（不得工作之外籍配偶）

2 人

（台籍丈夫、小孩）

＋

＋

（家庭總收入）

（家庭總人口）

收入：0

法定障礙事由

外籍配偶計入

外籍配偶不計入

＝ 9,333 元

2 人

＝ 14,000 元

＜14,614 元

→第四類低收入戶

現行立法模式

28,000 元

＜10,656 元

→第三類低收入戶

更嚴峻的生活狀態

- 18 -

籍配偶與社會救助之關係－在立法上及學理上的發展即有高度參考價值。

1993 年 8 月 13 日法國憲法委員會判決中74明確指出，外國人在法國國內享受

兒童救助（l'aide sociale à l'enfance）、難民收留中心的居留救助（l'aide sociale en cas

d'admission dans un centre d'hébergement et de réadaptation sociale）、醫療救助（l'aide

médicale）等救助的正當化事由是「他們在法國居留的合法性」（les intéressés

justifient de la régularité de leur séjour en France）75。因此，在法國法的文獻上即基

此明確的指出，外國人取得社會性及醫療的給付，禁止以國籍為歧視的理由，而

是以居留的合法性為判斷76。

在法律層次，法國的社會救助的制度主要規定在社會行動及家庭法（Code de

l'action sociale77

et des familles）。其中與本文有關的議題：外國人取得救助的要件

規定，即有進一步考察及介紹的價值。本法中 L111-2 條規定了外國人取得給付的

條件78：外國國籍人民符合條件者，得享受之津貼給付：1. 兒童社會扶助津貼。 2.

獲准居住在收容處所或庇難處所。 3. 醫療救助。 4. 70 歲以前在法國本土連續居

住 15 年以上之老人可獲得 L.231-1 條之津貼。（第 1 項）在法國境內合法居留

（séjourner régulièrement en France）之外國籍人士，得享受其他類型之社會救助。

（第 2 項）外國人獲得社會性給付連結在合法居留此一條件上，亦見諸於家庭與

是經由歸化或結婚取得法國國籍。而且，從 20 世紀末（1999 年）開始，法國外籍移民中性別比例，

女性人數開始超越男性人數，移民的主因從婚姻移民逐漸取代早期的工作移民，參 Institut national

de la statistique et des études économiques , FRANCE, PORTRAIT SOCIAL, Paris, INSEE, 2007, p.248. 74 本判決是針對家庭與社會救助法（Code de la famille et de l'aide sociale）第 186 條修正案中有關

外國人獲得社會性給付條件。新修法條文承認合法居留於法國的外國人，可以依照各別社會救助（兒

童救助、醫療救助、收容救助）的條件而獲得救助。憲法委員會判決這次的修法合憲。 75 Cons. const., décision n° 93-325 DC du 13 août 1993, Considérant 122-127. 76 Emmanuel AUBIN, Droit des éntrangers, Paris, Gualino, 2009, p.224. 77 法文的 action sociale 用英文直譯是 social action，學者將其譯成「社會行動」，參 Georges Dorion

et Andre Guionnet 著，賴金男譯（1992），《社會安全制度》，臺北：遠流，頁 163。參考法文文獻上

的定義，action sociale 指涉的是：公私立團體依其自行決定的條件而提供的社會性給付（prestations

sociales）、設施或服務，而不需（受救助者）事先負擔分擔額，Voir. Amédée, Thévent, Le droit de l’aide

sociale en 49 leçons,ENSP,2006, p.9. 78 條文原文為：Les personnes de nationalité étrangère bénéficient dans les conditions propres à chacune

de ces prestations :

1° Des prestations d'aide sociale à l'enfance ;

2° De l'aide sociale en cas d'admission dans un centre d'hébergement et de réinsertion sociale ou dans un

centre d'accueil pour demandeurs d'asile ;

3° De l'aide médicale de l'Etat ;

4° Des allocations aux personnes âgées prévues à l'article L. 231-1 à condition qu'elles justifient d'une

résidence ininterrompue en France métropolitaine depuis au moins quinze ans avant soixante-dix ans.

Elles bénéficient des autres formes d'aide sociale, à condition qu'elles justifient d'un titre exigé des

personnes de nationalité étrangère pour séjourner régulièrement en France.

Pour tenir compte de situations exceptionnelles, il peut être dérogé aux conditions fixées à l'alinéa ci-dessus par décision du ministre chargé de l'action sociale. Les dépenses en résultant sont à la charge de

l'Etat.

- 19 -

社會救助法（Code de la famille et de l'aide sociale）L262-4 的第 2 項對抗貧窮及排

斥（Lutte contre la pauvreté et les exclusions）救助給付中之外國人的條件79；社會

安全法（Code de la sécurité sociale）L115-6 有關外國人在社會安全法上之地位（含

醫療救助80）、L816-1 中外國人獲得老人、身心障礙之成人、居住、未成年扶養之

補助81。

依法國外國人入境居留與庇護權法（Code de l'entrée et du séjour des étrangers et

du droit d'asile82）第 L313-11 條第 4 款和第 6 款83之規定，凡是外國人與法國人結

婚，或是法國人的父母，有權申請私人及家庭生活（vie privée et familiale）的居留

證。而在法國的外國人取得社會性救助連結的條件是「合法居留」（ résidant

régulièrement 或 séjourner régulièrement en France84），一旦滿足個別類型社會救助的

條件以及合法居留這兩個要件的外國人，其即取得獲得救助的資格85。

反觀我國的規定，外籍配偶之入境規定，依其來源地區分為分本國籍外籍配

偶與大陸地區外籍配偶，非本國籍配偶獲得入境、許可居留後86即可在臺灣工作87，

79 Michel, Borgetto et Robert, Lafore, Droit de l ‘aide et de l’action sociales, Montcherestien, 7e, 2009,

p.573. 80 Supra note , p.623,625. 81 Supra note no79, p. 453. 82 本文法文法條均引用自 Legifrance（http://www.legifrance.gouv.fr/，法國官方法規網站）。 83 條文內容為：Sauf si sa présence constitue une menace pour l'ordre public, la carte de séjour

temporaire portant la mention " vie privée et familiale " est délivrée de plein droit :

4° A l'étranger ne vivant pas en état de polygamie, marié avec un ressortissant de nationalité française,

à condition que la communauté de vie n'ait pas cessé depuis le mariage, que le conjoint ait conservé la

nationalité française et, lorsque le mariage a été célébré à l'étranger, qu'il ait été transcrit pré

alablement sur les registres de l'état civil français ;

6° A l'étranger ne vivant pas en état de polygamie, qui est père ou mère d'un enfant français mineur ré

sidant en France, à la condition qu'il établisse contribuer effectivement à l'entretien et à l'éducation de

l'enfant dans les conditions prévues par l'article 371-2 du code civil depuis la naissance de celui-ci ou

depuis au moins deux ans, sans que la condition prévue à l'article L. 311-7 soit exigée; 84 法國法上的居住（résidant）與居留（séjourner）係不同之概念，依外國人入境居留與庇護權法

的規定，居留證（la carte de séjour）的授權期間上限為 1 年且不得超過簽證的核准期間（Article

L313-1），反之，居住證（la carte de résident）原則上准許期間為 10 年（Article L314-1）。 85 至於處於非法居留狀態的外國人，則只有獲得最低人道生存照顧（minimum humanitaire），社會

救助的主管機關可以個案決定對兒童、老人和身心障礙者所為之給付內容 Emmanuel AUBIN, Supra

note no57, p.63-64.依據為社會處遇及家庭法典 L111-2 的第 3 項：如遇例外情形時，社會救助之主管

機關得決定停止前二項條件之適用。所生之支出由國家負擔。 86 入出國及移民法第 23 條第 1 款：持停留期限在六十日以上，且未經簽證核發機關加註限制不准

延期或其他限制之有效簽證入國之外國人，有下列情形之一者，得向入出國及移民署申請居留，經

許可者，發給外僑居留證：一、配偶為現在在臺灣地區居住且設有戶籍或獲准居留之我國國民，或

經核准居留或永久居留之外國人。 87 尌業服務法第 48 條第 1 項第 2 款：「雇主聘僱外國人工作，應檢具有關文件，向中央主管機關

申請許可。但有下列情形之一，不頇申請許可：二、外國人與在中華民國境內設有戶籍之國民結婚，

且獲准居留者。

- 20 -

大陸地區外籍配偶入境期間依時間順序可區分為團聚、依親居留、長期居留88，而

依親居留及長期居留期間可以在臺灣地區工作89。可見我國近年來對於外籍配偶亦

逐漸修法放寬至其合法入境居留之後，尌可以在我國工作，是以「不得在臺灣地

區工作」的外籍配偶在類型上已經大幅減少，國家對有外籍配偶家庭的照顧，反

而不若將計入要件連結至「合法居留期間」，能更精確界定照顧期間。反之，外

籍配偶合法入境後「不得在臺灣地區工作」期間（如大陸地區配偶入境團聚後，

尚未申請依親居留，或提出申請但未獲許可，或健康檢查結果禁止其從事工作90），

其前面的入境許可能合法存在，但卻因此排除條款而使得家戶獲得法律上較為不

利的認定。將其列入家庭總人口之後，是否有無工作能力，再回歸制度上的主要

體系（社會救助法第 5 條之 391）對工作能力之判斷標準即可。

至於在臺灣地區合法居留的事由多種，居留期間長短各異，計算貣終點不同，

論者或謂可能會造成社政單位（地方政府社會局或社會科）核准低收入戶時的困

擾。然本文認為，依照行政程序法第 93 條第 2 項第 1 款，行政處分依法本來尌可

以附條件（外籍配偶離境）和期限（外籍配偶居留期間），實務上只要依該配偶現

存的合法居留期間核准其家庭獲得低收入戶補助的上限期間即可。超過該段期間

後，該家庭的原申請條件已然變更，社政機關當然要重新核定其資格而決定維持

或重新調整對其之給付92。

88 臺灣地區與大陸地區人民關係條例第 17 條：大陸地區人民為臺灣地區人民配偶，得依法令申請

進入臺灣地區團聚，經許可入境後，得申請在臺灣地區依親居留。（第 1 項）經依第一項規定許可

在臺灣地區依親居留滿四年，且每年在臺灣地區合法居留期間逾一百八十三日者，得申請長期居

留。（第 3 項）內政部得基於政治、經濟、社會、教育、科技或文化之考量，專案許可大陸地區人

民在臺灣地區長期居留，申請居留之類別及數額，得予限制；其類別及數額，由內政部擬訂，報請

行政院核定後公告之。（第 4 項）經依前二項規定許可在臺灣地區長期居留者，居留期間無限制；

長期居留符合下列規定者，得申請在臺灣地區定居：一、在臺灣地區合法居留連續二年且每年居住

逾一百八十三日。二、品行端正，無犯罪紀錄。三、提出喪失原籍證明。四、符合國家利益。（第

5 項） 89 臺灣地區與大陸地區人民關係條例第 17 條之 1：（大陸地區人民為臺灣地區人民配偶）經依前條

第一項、第三項或第四項規定許可在臺灣地區依親居留或長期居留者，居留期間得在臺灣地區工作。 90 尌業服務法第 48 條第 4 項：前項受聘僱外國人入境後之健康檢查，由中央衛生主管機關指定醫

院辦理之； 91 當然，不得在臺灣地區工作的外籍配偶亦應列入社會救助法第 5 條之 3 排除事由，已如前述。 92 舉例來說，某一含有外籍配偶的家庭，該外籍配偶在我國尚有 9 個月的合法居留期間，則其申

請低收入戶補助時，社政機關核准的補助期間即自申請時貣向後計算 9 個月。9 個月期間屆滿時（期

限）該外籍配偶如已延長其合法居留期間，或期限屆至前外籍配偶已然離境（條件），則該家戶的

計入人口已經與前次核定的不同，可能已不符合低收入戶的條件或是雖符合但類型不同，則該家庭

如仍要獲得低收入戶的補助，社政機關當然有必要也有義務重行予以核定。

- 21 -

肆、 結論及修法建議

結論來說，從我國憲法第 15 條人民生存權之保障，係保障人民最低的生存條

件，其中外籍配偶因與我國國民的生活關係密切，本文認為社會救助法第 5 條第 2

項第 1 款排除外籍配偶計入低收入戶家庭總人口數的規定，正確的連結要件應該

是：合法居留。是故本法對於外籍配偶的排除事由不該是現行條文的「不得在臺

灣地區工作」，而認為應修法為：「不得在臺灣地區『合法居留（或加上「期間」）』

之非本國籍配偶或大陸地區配偶。」

外籍配偶如依其他法律不得我國工作期間，則不該有擬制收入，適用法律之

效果應類推適用第 5 條之 3 或是立法技術上應設計是第 5 條之 3 的條款之一或準

用第 5 條之 3 之法律效果而排除「擬制收入」之規定。

附帶一提的是，本文存在一個研究上的限制，有待將來繼續深論。既然對有

外籍配偶的家庭有最低生存保障（人權的性質），亦即有保障到合法居留的外籍配

偶，然而不合法居留之外籍配偶（非法入境或嗣後的不合法，如居留證過期，我

國以後者的情況較為普遍），其與本國家庭的密切關係仍在，但卻會被排除在照顧

體系之外。

至於在臺灣地區合法居留的事由多種，居留期間長短各異，計算貣終點不同，

本文認為，依照行政程序法第 93 條第 2 項第 1 款，行政處分依法本來尌可以附條

件（外籍配偶離境）和期限（外籍配偶居留期間），實務上只要依該配偶現存的合

法居留期間核准其家庭獲得低收入戶補助的上限期間即可。超過該段期間後，該

家庭的原申請條件已然變更，社政機關當然要重新核定其資格而決定維持或重新

調整對其之給付。

我國社會救助法立法至今，雖然立意良善，但仍有「境外地區」，存有許多保

護不周之譏。作為社會救助法研究的入門者，僅以此文，盼能為我國在外籍配偶

此一救助之邊境，找到憲法上正確的界線，期許使我國的社會救助保障制度更趨

完善93。

93 後記，在本文撰寫的期間，行政院通過「社會救助法部分修正草案」，以 99 年 9 月 17 日院臺內

字第 0990103680 號函送立法院審議，牽動到本法 21 條的修正，修正幅度不可謂不小。其中最主要

的修正是最低生活費的計算是以「每人可支配所得中位數百分之六十計算」，而非現行條文的「帄

均每人消費支出百分之六十」。不過，有關本文建議的第 5 條第 2 項第 1 款之外籍配偶除外規定，

以及第 5 條之 3 工作能力之認定之部分，仍未作修正。資料來源：立法院國會圖書館網站

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