doktoratura fjorida ballauri (kallco), fakulteti i drejtesise

UNIVERSITETI I TIRANËS FAKULTETI I DREJTËSISË

DEPARTAMENTI I SË DREJTËS PENALE

Programi i studimeve të Doktoraturës në Shkencat Juridike Penale

DISERTACION

PËR MBROJTJEN E GRADËS SHKENCORE “DOKTOR”

“KONFLIKTI I INTERESAVE NË VEPRAT PENALE TË KRYERA NGA

PUNONJËSIT SHTETËRORË OSE NË SHËRBIM PUBLIK”

Kandidati Udhëheqës Shkencor

Fjorida BALLAURI (KALLÇO) Prof.Dr. Skënder KAÇUPI

TIRANË, 2015

© E drejta e autorit: Fjorida Ballauri (Kallço) Shtëpia Botuese Intergrafika, Tiranë 2015.

Ky punim shkencor është formatuar sipas kërkesave të Rregullores së Rektoratit ”Për Organizimin e Programeve të Studimit të Doktoratave”, miratur në Mbledhjen e Senatit Akademik të Universitetit të Tiranës me vendimin nr.20, datë 13.11.2008.

ii

“Nuk ka gjë më të rrezikshme se sa ndikimi i interesave private në punët publike”

Zhan Zhak RUSO

(1712-1778)

iii

Mirënjohje

Mirënjohje dhe falenderime për udhëheqësin shkencor Prof.Dr.Skënder Kaçupi, për mbështetjen profesionale dhe akademike që më ka dhënë gjatë gjithë proçesit të punimit të disertacionit, për përkushtimin, këshillat dhe nxitjen në realizimin dhe pasqyrimin sa më të mirë të këtij punimi.

Mirënjohje për kolegët e Prokurorisë së Përgjithshme, që me diskutimet profesionale dhe praktike më kanë ndihmuar të shoh sistemin e drejtësisë penale në një tjetër këndvështrim, më realist. Një falenderim i veçantë për z.Adriatik Llalla, Prokuror i Përgjithshëm dhe ish-Inspektor i Përgjithshëm i ILDKPKI (2009-2012) për mundësinë dhe besimin që ka treguar në kontributin tim profesional në funksione të ndryshme, të cilat më kanë ndihmuar më tej në ngritjen profesionale dhe akademike.

Falenderime për stafin pedagogjik dhe administrativ të Departamentit të së Drejtës Penale të Fakultetit të Drejtësisë, për gadishmërinë, seriozitetin dhe profesionalizmin që kanë shfaqur në vazhdimësi në periudhën e studimeve të mia në programin e doktoraturës.

Mirënjohje e veçantë dhe falenderime për familjen e dashur, mbështetja dhe motivimi i së cilës kanë qenë nxitja ime më e madhe.

iv

Lista e shkurtimeve

OECD BE KE GRECO ILDKPKI

Organizata për Bashkëpunim Ekonomik dhe Zhvillim Bashkimi Evropian Këshilli i Evropës Grupi i Shteteve kundër Korrupsionit Inspektorati i Lartë i Deklarimit dhe Kontrollit të Pasurive dhe Konfliktit të Interesave Organizata Jo-Fitimrurëse Organizata e Kombeve të Bashkuara Konventa Evropiane për të Drejtat e Njeriut Gjykata Evropiane e të Drejtave të Njeriut Kodi i Procedurave Administrative Kodi i Procedurës Penale Kodi Penal Kodi i Procedurës Civile Këshilli i Lartë i Drejtësisë Kontrolli i Lartë i Shtetit Komisioni Qendror i Zgjedhjeve Programi për Zhvillim i Kombeve të Bashkuara Persona të Ekspozuar Politikisht Grupi i Posaçëm i Veprimit Financiar-Financial Action Task Force Vendim i Këshillit të Ministrave

OJF OKB KEDNj GjEDNj KPA KPP KP KPC KLD KLSH KQZ UNDP PEP FATF VKM

v

PËRMBAJTJA E LËNDËS

Hyrje

KREU I

Analiza e konfliktit të interesave në legjislacionin shqiptar..............................................................91.1 Çfarë është konflikti i interesave. ................................................................................................9

1.1.1 Koncepti i konfliktit të interesave ..................................................................................10 1.1.2 Kufizimi me ligj i disa të drejtave themelore me qëllim parandalimin e rasteve të

konfliktit të interesave...................................................................................................11 Llojet dhe format e shfaqjes së konfliktit të interesave.............................................................14 1.2.1 Konflikti rast pas rasti i interesave................................................................................16 1.2.2 Konflikti i vazhdueshëm i interesave............................................................................17 Evoluimi i konceptit të konfliktit të interesit në vendin tonë ....................................................18 1.3.1 Normat proceduriale që rregullojnë raste të veçanta të konfliktit të interesave ...............20 Parimet kryesore në parandalimin e konfliktit të interesave ............................................. ........26

1.2

1.3

1.4 1.4.1 1.4.2 1.4.3 1.4.4 1.4.5

Garantimi i ligjshmërisë ................................................................................................26 Mbrojtja e interesit publik .............................................................................................26 Rritja e besimit të publikut ............................................................................................27 Parimi i proporcionalitetit..............................................................................................28 Llogaridhënia e qeverisjes.............................................................................................28

KREU II

Kufizimet e interesave private për parandalimin e konflikteve të interesave rast pas rasti dhe të vazhdueshëm ............................................................................................................................30

2.1. Parandalimi i konfliktit të interesave për shkak të funksionit publik dhe kufizimet e interesave private për këtë qëllim..............................................................................................31 2.1.1 Kufizimet dhe ndalimet e interesave private sipas ligjit të konfliktit të

interesave .....................................................................................................................34 Kufizimet dhe ndalimet të tjera të interesave private për gjyqtarët dhe prokurorët ....................................................................................................................37

2.1.2

2.2 Kufizimet e interesave private rast pas rasti që lidhen me një vendimmarrje të caktuar ..........40 2.2.1 2.2.2 2.2.3

Ndalimi për lidhjen e kontratave me palë një institucion publik.................................40 Ndalime në sigurimin e të ardhurave për shkak të funksionit të veçantë.......................45 Dhuratat, favoret, premtimet ose trajtimet preferenciale. ............................................46

KREU III Sistemi i vlerësimit, menaxhimit dhe parandalimit të konfliktit të interesave në Shqipëri .........523.1 Mënyrat e identifikimit dhe regjistrimit të konfliktit të interesave ................................................52

3.1.1 Sistemi rast për rast i identifikimit dhe regjistrimit të interesave..................................52 3.1.2 Sistemi i deklarimit periodik të interesave private të nëpunësve publikë dhe të

zgjedhurve .....................................................................................................................55

vi

3.1.3 Objekti i deklarimit të interesave private .......................................................................57 Mënyra e trajtimit dhe zgjidhjes së konfliktit të interesit ...............................................................59 Rastet përjashtimore- Çfarë do të ndodhë kur konflikti i interesit është i pashmangshëm për shkak të funksionit të zyrtarit- Aty ku alternativat e dhëna nga ligji nuk gjejnë zbatim ................62 Pasojat juridike të akteve të marra në kushtet e konfliktit të interesi.t ...........................................63

3.4.1 Pasojat ligjore ndaj akteve të marra në kushtet e konfliktit të interesave në procesin penal apo civil ..................................................................................................65

3.4.2 Pasojat ligjore mbi zyrtarin që ka vepruar në kushtet e konfliktit të interesave .............66

3.2 3.3

3.4

KREU IV

Vështrim krahasues mbi instrumentat ligjorë në luftën kundër korrupsionit dhe politikat që ndjekin vende të ndryshme në parandalimin e këtij fenomeni. ..................................................70 4.1 Standardet ndërkombëtare mbi rregullimin ligjor të konfliktit të interesave dhe deklarimit të

pasurive në këndvështrimin e Konventave Ndërkombëtare ...........................................................70 4.2 Instrumentat ligjorë në luftën kundër korrupsionit dhe politikat që ndjekin vende të

ndryshme në parandalimin dhe luftën kundër këtij fenomeni ........................................................81 4.2.1 Aspekte krahasuese të sistemit të deklarimit të pasurive dhe parandalimit të

konfliktit të interesave .....................................................................................................81 4.2.2 Disa elementë thelbësore të sistemit të identifikimit dhe menaxhimit të konfliktit të

interesave në vende të ndryshme.....................................................................................86

KREU V

Deklarimi i pasurive dhe interesave private, instrument ligjor në luftën kundër korrupsionit. ........................................................................................................................................94 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5

Qëllimi i sistemit të deklarimit të pasurive dhe standardet ndërkombëtare ....................................95 Subjektet që mbartin detyrimin për deklarim të interesave private ................................................98 Objekti i deklarimit të interesave private. .....................................................................................101 Verifikimi i ligjshmërisë së aseteve dhe burimeve të krijimit të tyre...........................................102 Personat e ekspozuar politikisht (PEP) .......................................................................................105

PJESA E DYTË

KREU VI

Konflikti i interesave në veprat penale të korrupsionit ..................................................................111 6.1 6.2 6.3 6.4

Konflikti i interesave- si një fenomen që i paraprin veprave penale të korrupsionit .................111 Korrupsioni si fenomen .............................................................................................................112 Legjislacioni shqiptar dhe veprat e korrupsionit në sektorin publik..........................................116 Korrupsioni pasiv i personave që ushtrojnë funksione publike, funksionarëve të lartë shtetërorë ose i të zgjedhurve vendorë, si dhe gjyqtarëve e prokurorëve .................................118 Historik i ndryshimeve të ndodhura ndër vite në dispozitat e korrupsionit pasiv......................121 Disa probleme praktike dhe rekomandime ................................................................................123 Shpërblimi i dëmit material dhe moral si pasojë e korrupsionit ................................................126 Ndihma e ndërsjelltë juridike në rastet e korrupsionit...............................................................127

6.5 6.6 6.7 6.8

vii

KREU VII

Lidhja që ekziston midis rasteve të konfliktit të interesave dhe konsumimit të veprës penale të shpërdorimit të detyrës .................................................................................................................131 7.1 Koncepti i përfitimit të padrejtë tek vepra penale e shpërdorimit të detyrës dhe lidhja që

ekziston me konfliktin e interesave ...........................................................................................132 Historik i ndryshimeve që kanë pësuar dispozitat e veprave penale të korrupsionit pasiv dhe disa trajtime nga jurisprudenca ...........................................................................................142 Pasoja e rëndë si kusht për ekzistencën e veprës penale ............................................................145 Dallimi midis përgjegjësisë administrative dhe asaj penale në rastet e konfliktit të interesave ...................................................................................................................................147

7.2

7.3 7.4

KREU VIII Konflikti i interesit dhe veprat penale në fushën e prokurimeve publike .....................................151 8.1 Instrumentat ligjorë për parandalimin e abuzimeve në fushën e prokurimeve të fondeve

publike apo ankandeve. ...............................................................................................................151 Nënkontraktimi në prokurimet publike. .....................................................................................157 Konflikti i interesave si element që i paraprin veprës penale të korrupsionit apo shkeljes së barazisë së pjesëmarrësve në tendera apo ankande publike ........................................................159 Pasojat ligjore ndaj personave juridikë që veprojnë në shkelje të ligjit ......................................162

8.2 8.3

8.4

KREU IX Refuzimi për deklarim, mosdeklarimi, fshehja ose deklarimi i rremë i pasurive të personave të zgjedhur dhe nëpunësve publikë.................................................................................165 9.1 9.2 9.3 9.4 9.5

Formulimi dhe kuptimi i nenit 257/a të Kodit Penal. ...................................................................165 Subjekti i veprës penale të parashikuar në nenin 257/a dhe ndryshimet në Kodin Penal ............167 Konkurimi me vepra të tjera penale.............................................................................................173 Lidhja e konfliktit të interesave me deklarimin apo fshehjen e pasurive .....................................173 Lidhja që ekziston midis veprës penale të parashikuar nga neni 257/a të K.Penal dhe veprat e tjera penale të kryera nga nëpunësit publikë..............................................................................175 Koncepti i veprës penale të pasurimit të paligjshëm dhe mundësitë e zbatimit të tij në legjislacionin shqiptar..................................................................................................................178

9.6

Konkluzione dhe rekomandime........................................................................................................184

Bibliografia.........................................................................................................................................195

viii

F. Ballauri Konflikti i interesave në veprat penale të kryera nga punonjësit shtetërore ose në shërbim publik

Hyrje

Në fokusin e kësaj teme janë aspektet ligjore dhe praktike që lidhin konfliktin e interesave me disa nga veprat penale të kryera nga funksionarët publikë gjatë ushtrimit të detyrave të tyre. Ndjeshmëria që ka sot çështja e konfliktit të interesave dhe korrupsionit për qytetarin dhe shoqërinë në përgjithësi, e bën të jetë “tema e ditës” e trajtuar gjërësisht në diskutimet e të përditshmes tonë. Në parim, në ushtrimin e detyrave dhe funksioneve zyrtare, personi i zgjedhur apo nëpunësi publik nuk duhet të ndikohet nga interesat e ngushta personale. Në këtë kuptim, përmes veprimeve, mosveprimeve apo vendimmarrjes së tij, ai nuk duhet të krijojë përfitime apo avantazhe për vete, për familjarët, të afërmit apo personat e tjerë fizike dhe juridikë, me të cilët ndan interesa ekonomike ose politike. Në Shqipëri, në legjislacionin e brendshëm janë parashikuar kufizime dhe ndalime të posaçme të interesave private për zyrtarët që ushtrojnë funksione publike, në varësi të funksionit të tyre, përgjegjësive dhe kompetencave në vendimmarrjet publike. Por, pavarësisht kësaj ekzistojnë debate të shumta në lidhje me vendimmarrjet e zyrtarëve të influencuara nga situata të konfliktit të interesave apo korruptive.

Struktura e punimit është ndërtuar në mënyrë të tillë që t’i përgjigjet plotësisht qëllimit të përzgjedhjes së kësaj teme, duke nxjerrë në pah elementët më tipikë që lidhen sot me fenomenin e korrupsionit në rradhët e administratës publike dhe funksionarëve të lartë publikë.

Objekti i kërkimit shkencor

Si objekt i drejtpërdrejtë i këtij studimi është përcaktuar një kategori dispozitash penale, që kanë subjekt të posaçëm punonjësit shtetërore ose në shërbim publik, të cilët gjatë ushtrimit të detyrave funksionale, të ndikuar nga interesat private, mund të veprojnë në kundërshtim me ligjin, duke shkaktuar pasoja për individët, shoqëritë tregtare apo shtetin. Koncepti i konfliktit të interesit dhe koncepti i interesit privat që mund të bëhet shkak për lindjen e një konflikti interesi, është dhënë qartësisht dhe në mënyrë shteruese në ligjin nr.9367, datë 7.4.2005, “Për parandalimin e konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve publike”. Ligji i parandalimit të konfliktit të interesave ka parashikuar kufizime dhe ndalime të posaçme të interesave private për zyrtarët që ushtrojnë funksione publike, në varësi të funksionit të tyre, përgjegjësive dhe kompetencave në vendimmarrjet publike. Këto ndalime në një masë të caktuar shtrihen dhe në personat e lidhur me zyrtarin (bashkëshorti/ja, bashkëjetuesi/ja, fëmijët madhorë prindrit e zyrtarit dhe të bashkëshortit/es). Në parim, ligji detyron zyrtarët që të mos jenë pjesëmarrës në ato vendimmarrje, ku ata apo familjarët e tyre, kanë një interes të drejtpërdrejtë ose të tërthortë në çështjen konkrete. Gjithashtu, ligji i parandalimit të konfliktit të interesave, ka parashikuar disa ndalime dhe kufizime për zyrtarët, si ndalime në lidhjen e kontratave me palë një institucion publik, ndalime në sigurimin e të ardhurave për shkak të funksionit të veçantë, si dhe ndalime për marrjen e dhuratave, favoreve, trajtimeve preferenciale. Këto kufizime kanë për qëllim në rradhë të parë të mbrojnë interesat e shtetasve nga ndonjë ndikim i zyrtarëve publikë, të cilët gjatë ushtrimit të funksionit publik, nisur nga interesa të ngushta personale ose të të afërmve, mund të dëmtojnë interesat e shtetit, shtetasve ose të personave juridikë. Duhet theksuar se pothuajse për çdo sferë të veprimtarisë shtetërore ekzistojnë rregulla të kodifikuara për trajtimin e çështjeve që lidhen me konfliktin e interesit. Megjithatë, përsëri ekzistojnë debate të shumta në lidhje me vendimmarrjet e zyrtarëve të influencuara nga situata e konfliktit të interesave dhe përfitime personale në vlera të konsiderueshme, të shoqëruara në disa

1


raste me vendime pushimi të organit të prokurorisë apo gjykatave, sepse nuk gjenden elementë të mjaftueshëm për t’i kualifikuar këto shkelje si vepra penale. Në përgjithësi, problem për të gjitha këto raste mbetet pandëshkueshmëria.

Nisur nga rëndësia e realizimit të një studimi shkencor në një fushë kaq të prekshme dhe aktuale si korrupsioni, janë trajtuar gjërësisht veprat penale kundër veprimtarisë shtetërore të kryera nga punonjësit shtetërorë ose në shërbim publik, të lidhura këto me konfliktin e interesave, si një element që shoqëron, pason ose paraprin veprimet kriminale të kryera nga funksionarët publikë, duke qënë se në tërësinë e këtyre veprave penale mbizotëron elementi i përfitimit personal, për shkak të funksionit të veçantë. Legjislacioni shqiptar, ndër vite është përmirësuar dhe ka pësuar ndryshime thelbësore, duke mundësuar dhe përafrimin me standardet ndërkombëtare, kryesisht në drejtim të ngritjes së strukturave përgjegjëse në luftën kundër korrupsionit, forcimin e punës në zbatimin e ligjit, përsosjen e mekanizmave ekzistues në drejtim të shmangies së elementëve që favorizojnë korrupsionin apo abuzimin me pushtetin.

Teza themelore që përshkron këtë punim shkencor është fakti që korrupsioni nuk mund të ekzistojë pa një konflikt interesi dhe se, nëse një institucion shtetëror është në gjendje të menaxhojë në mënyrë efektive konfliktet e interesit, rrjedhimisht do jetë në gjendje të menaxhojë përballjen e tij me korrupsionin.

Metodologjia

Metodologjia e përdorur gjatë punimit të disertacionit bazohet kryesisht në analizën e thelluar të legjislacionit që rregullon sistemin e parandalimit të konfliktit të interesave dhe deklarimit të pasurive, si dy instrumenta të rëndësishëm në luftën kundër korrupsionit në rradhët e administratës publike. Një trajtim i zgjeruar është realizuar për disa nga veprat penale të kryera nga nëpunësit publik, si të lidhura me situata të mundshme konflikti interesash.

Gjithashtu, punimi është mbështetur në metodën krahasimore, sidomos për sa i përket rregullimit ligjor në vende të ndryshme të institutit të konfliktit të interesave dhe deklarimit të pasurive. Tema është trajtuar nën një këndvështrim krahasues të instrumentave ligjorë në luftën kundër korrupsionit dhe politikat që ndjekin vende të ndryshme si Rumania, Spanja, Bullgaria, Maqedonia, Kosova, Mal i Zi etj, në parandalimin dhe luftën kundër këtij fenomeni. Në këtë kuadër janë analizuar aspekte krahasuese të sistemeve të deklarimit të pasurive dhe parandalimit të konfliktit të interesave në këto vende, si dhe janë trajtuar disa nga elementët thelbësorë që vlerësohen ndërkombëtarisht të rëndësishme për të parandaluar dhe shmangur korrupsionin dhe konfliktin e interesave në rradhët e zyrtarëve publikë. Gjatë periudhës kërkimore të hartimit të këtij punimi, janë konstatuar diferenca thelbësore në mënyrat se si vende të ndryshme kanë vendosur të rregullojnë çështjen e deklarimit të pasurive dhe parandalimit të konfliktit të interesave. Megjithatë vlen të theksohet se vendi ynë ka bërë hapa përpara drejt procesit të harmonizimit dhe përafrimit të legjislacionit me aqui communitaire si dhe standardet ndërkombëtare të formalizuara kryesisht në konventat kryesore kundër korrupsionit që vendi jonë i ka ratifikuar tashmë. Në këtë kontekst, krahasimi është përqendruar në pjesët e legjislacionit tonë në fuqi dhe përqasjes së tyre me standardet ndërkombëtare apo me legjislacionin evropian.

2


Punimi ka arritur të japë një tablo të plotë të çështjeve kryesore që lidhen me konfliktin e interesave dhe korrupsionin në sajë të përshkrimit të disa prej faktorëve kryesorë që lidhen me fenomenin e korrupsionit apo abuzimit me funksionin publik dhe formave të ndikimit të interesave private gjatë ushtrimit të funksioneve publike.

Në vijim, metoda analitike e përdorur ka synuar të shtjellojë legjislacionin tonë ekzistues duke analizuar dhe trajtuar ata elementë që i përgjigjen specifikisht objektit të temës së këtij punimi.

Nëpërmjet aplikimit të metodës interpretuese, është realizuar gërshetimi i metodave të mësipërme, duke arritur në konkluzione dhe rekomandime mbi atë se çfarë mund të përmirësohet nga pikëpamja legjislative, për një qasje të plotë me standardet ndërkombëtare, por edhe zbatimit në praktikë të legjislacionit ekzistues.

Tema është trajtuar në dy pjesë dhe nëntë krerë. Në pjesën e parë që përmban pesë kapituj është bërë një trajtim i gjithanshëm i konceptit të konfliktit të interesave dhe sistemit të deklarimit të pasurive, sipas legjislacionit tonë në fuqi, duke e krahasuar në vijim dhe me sistemet e vendeve të tjera.

Kreu i parë ka karakter prezantues, duke synuar të trajtojë konceptin e konfliktit të interesave dhe rregullimet ligjore që janë implementuar ndër vite në vendin tonë. Në legjislacionin tonë, koncepti i konfliktit të interesave është i përkufizuar me ligj, sipas të njëjtit përkufizim të ofruar nga dokumenti standard rekomandues i OECD-së. Pasja e një përkufizimi të qartë dhe të plotë është e rëndësishme për zbatimin në praktikë të mënyrave bazë të identifikimit dhe trajtimit të rasteve të konfliktit të interesave.

Ky kre gjithashtu trajton llojet dhe format e shfaqjes së konfliktit të interesave. E vlerësuam të rëndësishme analizimin në tërësi të këtij fenomeni, në mënyrë që paraprakisht të kishim një tablo të qartë se çfarë është konflikti i interesave. Nga praktika e deritanishme, në institucionet e administratës publike, vërehet një vëmendje e munguar ose deri diku e cekët, për trajtimin e konfliktit të interesave në të gjitha fushat e vendimmarrjes publike. Në vlerësimin tonë, asnjë strukturë institucionale nuk mund të jetë e suksesshme në përballjen me fenomenin nëse fillimisht nuk njeh sa dhe si duhet elementët kryesorë të tij, jo vetëm në aspektin ligjor, por edhe konceptual.

Nga ana tjetër, duke trajtuar raste nga jurisprudenca e Gjykatës Kushtetuese kemi synuar të dalim në një konkluzion të argumentuar se në kufizimin që ju bëhet interesave private të zyrtarëve me qëllim parandalimin e konfliktit të interesave, duhet të ruhet balanca midis interesit publik që mbrohet dhe atij privat që kufizohet, në mënyrë që të jetë në proporcion me nevojën e sanksionimit të kufizimeve për çdo rast.

Kreu i dytë trajton nga pikëpamja legjislative se cilat janë kufizimet e interesave private për parandalimin e konfliktit të interesave rast pas rasti dhe të vazhdueshëm, që parashikon legjislacioni në fuqi mbi parandalimin e konfliktit të interesave në administratën publike, sistemin gjyqësor etj. Në vendin tonë dispozitat mbi konfliktin e interesave i gjejmë në një sërë ligjesh, duke filluar nga Kushtetuta dhe në ligje të tjera specifike apo proceduriale. Niveli i kufizimeve për kategori të caktuara zyrtarësh bazohet në parimin e proporcionalitetit, sipas të cilit sa më të rëndësishme të jenë detyrat, përgjegjësitë ose kompetencat e zyrtarit, aq më të shumta janë kufizimet e interesave private dhe aq më të ashpra janë dënimet në rast shkeljeje. Në këtë kapitull janë analizuar llojet e kufizimeve të interesave private për zyrtarë të ndryshëm, duke filluar nga Presidenti i Republikës, Kryeministri, anëtarët e qeverisë, deputetët, funksionarët e lartë publikë e deri në katerigoritë e posaçme, zyrtarë të organit tatimor dhe doganor etj.

3


Gjithashtu, në këtë kapitull trajtohen dhe disa nga kufizimet e interesave private rast pas rasti sipas ligjit të parandalimit të konfliktit të interesave, siç janë ndalimet për lidhjen e kontratave me palë një institucion publik, ndalime për sigurimin e të ardhurave për shkak të funksionit të veçantë dhe ndalime për marrjen e dhuratave, favoreve apo trajtimeve preferenciale nga ana e funksionarëve publikë. Jemi ndalur veçanërisht në trajtimin e kufizimeve për lidhjen e kontratave me palë një institucion publik nga ana e zyrtarëve apo personave të lidhur me ta, sepse është një ndalim që lidhet kryesisht me prokurimin për fonde publike dhe pasuri shtetërore dhe që është një fushë e riskuar në çdo kohë nga ndikimet dhe konflikti i interesave, si dhe potencialisht e lidhur me vepra korruptive.

Në kreun e tretë trajtohen disa nga mjetet ligjore të identifikimit, menaxhimit dhe parandalimit të konfliktit të interesave në vendin tonë. Legjislacioni shqiptar ka parashikuar dy instrumente ligjorë për identifikimin dhe regjistrimin e rasteve të konfliktit të interesave të zyrtarëve publikë, sistemin rast për rast të identifikimit e të regjistrimit të interesave dhe sistemin e deklarimit periodik të pasurive e interesave private. Procedurat që ligji ka parashikuar për rregullimin dhe menaxhimin e konfliktit të interesave, gjejnë zbatim në çdo fushë të administratës publike dhe qëllimi kryesor është t’i paraprihet çdo procesi vendimmarrës të zyrtarëve publikë që mund të ndikohet nga interesat private. Në thelb të tij, qëndron detyrimi i zyrtarit për të deklaruar interesat private të tij, të cilat mund të bëhen shkak për lindjen e një konflikti interesash gjatë ushtrimit të detyrave të tij publike. Në mënyrë të hollësishme janë trajtuar rregullat, mënyrat, mjetet dhe procedurat për parandalimin e konfliktit të interesit nga ana e zyrtarëve, eprorëve të tyre dhe institucionet publike. Parimi bazë i identifikimit të interesave private është vetedeklarimi paraprak nga çdo zyrtar, i cili në bazë të njohjes së tij dhe në mirëbesim, është i detyruar rast për rast, të deklarojë ekzistencen e interesave private shkak për një konflikt interesi. Ligji parashikon detyrime edhe për titullarët e institucioneve dhe institucionet eprore që të kenë një rol aktiv në mbledhjen e informacionit për interesat private të zyrtarit, me qëllim parandalimin e rasteve të konfliktit të interesave, nga regjistrat publike ose private apo burime të tjera të ligjshme si media apo ankesat e publikut. Ndërkohë që, disa nga pyetjet që janë hedhur për diskutim në këtë kre, lidhen me faktin se si do të veprohet kur konflikti i interesit është i pashmangshëm, për shkak se zyrtari është i pazëvendësueshëm në ushtrimin e funksioneve të tij? Si do të veprohet në ato raste kur alternativat e dhëna nga ligji nuk gjejnë zbatim?

Në kreun e katërt është zhvilluar një vështrim krahasues mbi disa nga instrumentat ligjorë në luftën kundër korrupsionit dhe politikat që ndjekin vende të ndryshme në parandalimin e këtij fenomeni. Gjithashtu janë trajtuar disa nga standardet ndërkombëtare të sanksionuara në akte ndërkombëtare dhe konventa që vendi jonë i ka ratifikuar.

Çështje të parandalimit të konfliktit të interesave dhe sistemit të deklarimit të pasurive janë bërë de facto një standard dhe kriter themelor për vendet kandidate drejt Bashkimit Evropian. Siç është vënë në dukje tashmë, të dhjetë vendet e Europës Qendrore dhe Lindore që u pranuan në BE në shekullin e XXI, prezantuan të tilla sisteme, me efikasitetit të madh, edhe përpara anëtarësimit të tyre. Ndërkohë që funksionimi i sistemeve të deklarimit të pasurisë të zyrtarëve, vazhdon të jetë nën vëzhgimin dhe vlerësimin e Komisionit Evropian në vendet kandidate.

Në këtë kre jemi ndalur në trajtimin e aspekteve krahasuese të sistemit të parandalimit të konfliktit të interesave dhe atij të deklarimit të pasurive në disa nga vendet e rajonit e më gjërë si në Rumani, Kosovë, Bosnjë e Hercegovinë, Spanjë, Bullgari, Maqedoni, Mal i Zi, Portugali, Letoni etj. E përgjithshmja e këtyre vendeve është fakti që, të gjitha këto vende kanë të

4


parashikuar instrumenta ligjorë për parandalimin e konfliktit të interesave dhe deklarimit të pasurive. Ndërkohë, konstatohen diferenca të theksuara në mënyrat, format dhe strukturat që vende të ndryshme kanë zgjedhur për të rregulluar ligjërisht këto institute. Në fund të këtij kapitulli janë trajtuar dhe disa nga elementët thelbësorë që janë vlerësuar ndërkombëtarisht të rëndësishëm për të parandaluar dhe shmangur konfliktin e interesave dhe korrupsionin në rradhët e zyrtarëve të administratës publike. Trajtimi nën një vështrim krahasues dhe analiza e disa prej standardeve ndërkombëtare në këtë fushë, ka patur si qëllim daljen në një përfundim të argumentuar të pyetjes se a është legjislacioni jonë i plotë dhe a i përmbush kërkesat e standardeve ndërkombëtare.

Në kreun e pestë jemi ndalur në mënyrë të veçantë në trajtimin e sistemit të deklarimit dhe kontrollit të pasurive dhe interesave private të zyrtarëve publikë, si një tjetër instrument i rëndësishëm ligjor në luftën kundër korrupsionit. Në këtë kapitull trajtohen gjërësisht aspekte ligjore të rregullimit të sistemit të deklarimit të pasurive e interesave private në vendin tonë. Janë trajtuar në mënyrë të përmbledhur elementët kryesorë të këtij sistemi, si subjektet që mbartin detyrimin për deklarim, objekti i deklarimit të interesave private dhe mënyrat që ndiqen për kontrollin dhe verifikimin e ligjshmërisë së pasurive të krijuara dhe burimeve të tyre nga ana e zyrtarëve publikë. Në këtë kapitull jemi ndalur edhe në trajtimin e konceptit të Personave të Ekspozuar Politikisht, sipas ligjit për parandalimin e pastrimit të parave, koncept i lidhur drejtpërdrejt me ligjin e deklarimit dhe kontrollit të pasurive.

Pjesa e dytë, që përmban katër krerë, synon të realizojë arritjen e konkluzioneve të objektit të disertacionit nëpërmjet analizës të disa prej veprave penale korruptive dhe praktikës gjyqësore të zgjedhur për t’u trajtuar. Në përzgjedhjen e veprave penale që janë objekt i këtij disertacioni, kemi patur në vëmendje konceptin “përfitim i parregullt”, si element i përbashkët në të gjitha figurat e veprave penale të trajtuara. Në këtë pjesë të disertacionit kemi synuar që të analizojmë gjërësisht lidhjen që ekziston midis konfliktit të interesave dhe korrupsionit apo abuzimit me detyrën. Pyetjet kryesore që marrin përgjigje në këtë kre janë: Në çfarë mase lidhet korrupsioni apo rastet e abuzimit gjatë ushtrimit të funksionin publik me konfliktin e interesit, nisur nga interesat personale apo të personave të tretë? Cilat janë ato elementë që ndajnë shkeljen administrative për shkak të konfliktit të interesave dhe përgjegjësinë penale si rrjedhojë e një konflikti interesash të pashmangur në kohë?

Kreu i gjashtë trajton veprën penale të korrupsionit në formën e tij pasive dhe me subjekt të posaçëm personat që ushtrojnë funksione publike, funksionarët e lartë publikë ose të zgjedhurit vendorë, si dhe gjyqtarë e prokurorë. Një ndër konkluzionet kryesorë të këtij disertacioni është fakti që korrupsioni nuk mund të ekzistojë pa një konflikt interesi. Nga analizat e trajtuara në këtë kapitull është arritur në konkluzionin se, nëse konfliktet e interesit do të mund të kontrollohen, korrupsioni do të minimizohet. Në këtë kapitull janë trajtuar dhe disa probleme praktike lidhur me veprën penale të korrupsionit për të cilat kemi rekomanduar disa ndryshime ligjore. Gjithashtu është trajtuar koncepti i shpërblimit të dëmit material dhe moral si pasojë e korrupsionit, koncept i parashikuar shprehimisht në Konventën Civile për Korrupsionin, ratifikuar nga vendi jonë, por që nuk gjen një rregullim të posaçëm në legjislacionin tonë të brendshëm. Fenomeni i korrupsionit në rradhët e funksionarëve publikë sa vjen e po merr forma dhe shtrirje transnacionale. Nisur nga ky fakt, jemi përpjekur të analizojmë dhe një tjetër instrument në funksion të luftës kundër korrupsionit, siç është ndihma e ndërsjelltë juridike dhe mundësitë ligjore të agjencive ligjzbatuese për të ngritur rast pas rasti ekipe të përbashkata hetimore për të luftuar këtë fenomen.

5


Në kreun e shtatë jemi ndalur në trajtimin e veprës penale të shpërdorimit të detyrës parashikuar nga neni 248 i Kodit Penal dhe lidhja që ekziston me konfliktin e interesave. Për këtë qëllim jemi ndalur shkurtimisht në konceptin e përfitimit të padrejtë si element i kësaj figure vepre penale, si dhe analizimit të konceptit të pasojës së rëndë, si element i rëndësishëm për ekzistencën e saj, deri para ndryshimeve të vitit 2004 në Kodin Penal.

Në funksion të trajtimit të kësaj vepre penale nuk mund të linim pa analizuar dhe disa nga ndryshimet kryesore që ka pësuar kjo dispozitë ndër vite që nga koha e miratimit të saj me ligjin nr.7895, datë 27.01.1995 “Kodi Penal i Republikës së Shqipërisë”, të cilat ndihmojnë në arritjen e disa konkluzioneve të rëndësishme të këtij disertacioni.

Ndërkohë nisur nga problematikat e hasura në praktikë jemi ndalur në trajtimin nga pikëpamja doktrinore dhe praktike të dallimit midis përgjegjësisë administrative dhe asaj penale në rastet e shkeljes së ligjit të parandalimit të konfliktit të interesave.

Kreu i tetë trajton veprat penale në fushën e prokurimeve publike, veçanërisht veprën penale të shkeljes së barazisë së pjesëmarrësve në tendera apo ankande publike, të parashikuar në nenin 258 të Kodit Penal. Prokurimi publik është fusha më e ndjeshme nga rreziku për korrupsion dhe konflikt interesi. Kjo për faktin se kontratat për prokurime publike, janë gjithmonë të riskuara për t’u dëmtuar nga interesa të ndryshme të zyrtarëve publikë që i menaxhojnë ato. Në këtë kre, janë trajtuar disa nga instrumentat kryesorë për parandalimin e korrupsionit dhe abuzimit në fushën e prokurimeve publike, instrumenta të cilët përgjithësisht lidhen me parandalimin e situatave të konfliktit të interesave gjatë procedurave të konkurimit. Duke synuar parandalimin e abuzimit për shkak të pozicionit publik, ligji ka parashikuar disa ndalime të posaçme të sanksionuar në nenin 21 të ligjit për parandalimin e konfliktit të interesave sipas së cilës, zyrtarë të lartë, nuk mund të përfitojnë nga fondet apo pasuria publike, pavarësisht se ata mund të mos jenë në asnjë moment të përfshirë në procedurat e vendimmarrjes për lidhjen e kontratës përkatëse. Sipas konceptit të ligjit të parandalimit të konflikti të interesit, rrethi i personave të lidhur me zyrtarin janë, bashkëshorti/ja, bashkëjetuesi/ja, fëmijët madhorë dhe prindërit e zyrtarit dhe bashkëshortit/es, të cilëve iu ndalohet njësoj si zyrtarit që të përfitojnë nga fondet publike.

Një tjetër problem që lidhet me prokurimet publike dhe kryesisht për kontratat me fond në vlera të konsiderueshme si për shembull, ndërtime rrugësh, koncensione etj, ka qënë dhe mbetet nënkontraktimi. Nënkontraktimi është përdorur si një mënyrë për të fshehur përfshirjen në prokurime apo përfitimin e padrejtë të zyrtarëve të ndryshëm të cilët për shkak të ndalimeve ligjore, nuk mund të përfitojnë nga fondet publike. Edhe pse ligji ndalon përfitimin nga fondet publike të zyrtarëve të lartë përmendur më lart (apo personave të lidhur me ta) dhe ndalon pjesëmarrjen e tyre në prokurime publike, një ndër alternativat e mundshme të shmangies së ndalimeve ligjore ka qënë nënkontraktimi. Për këtë arsye, jemi ndalur në trajtimin e rregullimit ligjor që i është bërë sot këtij problemi dhe analizën e masave nënligjore dhe procedurale të ndërmarra për të kontrolluar apo monitoruar zbatimin e ligjit në këtë fushë.

Në analizën tonë ligjore të faktit se si konflikti i interesave është element që i paraprin veprës penale të korrupsionit apo shkeljes së barazisë së pjesëmarrësve në tendera apo ankande publike, jemi ndalur në trajtimin e disa rasteve konkrete të praktikës gjyqësore. Në tërësinë e çështjeve të studiuara në këtë fushë janë trajtuar kryesisht disa vendime të Gjykatës së Lartë, nga ka rezultuar se veprat penale të shkeljes së barazisë së pjesëmarrësve në tendera apo shpërdorimit të detyrës kishin ardhur si pasojë e një konflikti interesash të paidentifikuar dhe shmangur në kohë.

6


Në kreun e fundit është trajtuar gjërësisht nga pikëpamja teorike dhe praktike vepra penale e refuzimit për deklarim mosdeklarimi, fshehja ose deklarimi i rremë i pasurive të personave të zgjedhur dhe nëpunësve publikë, të parashikuar nga neni 257/a i Kodit Penal dhe lidhja që ekziston me konfliktin e interesave gjatë ushtrimit të detyrave publike.

Me sanksionimin në Kodin Penal të kësaj vepre është synuar, mbrojtja juridiko-penale e veprimtarisë shtetërore kur veprimet dhe mosveprimet e subjekteve që mbartin detyrim për deklarim, kryhen me dashje me qëllim mosdeklarimin ose fshehjen e pasurisë. Kjo dispozitë është amenduar disa herë, ku përmendim amendimin e vitit 2012 me të cilin janë shtuar si subjekte të posaçëm të kësaj figure vepre penale edhe personat e lidhur me zyrtarin.

Ndërkohë zbatimi në praktikë i ligjit të deklarimit të pasurive dhe vënia në funksion e instrumentave kontrollues mbi legjimimitetin e pasurive të zyrtarëve publikë, vështirësohet për shkak të informalitetit dhe faktit që në vendin tonë, ndryshe nga shumë vende të tjera nuk ka një bazë të dhënash lidhur me asetet, të ardhurat e detyrimet, pranë organeve tatimore apo institucioni tjetër, për të gjithë shtetasit.

Në këtë kre jemi ndalur edhe në trajtimin e konceptit të veprës penale të pasurimit të paligjshëm dhe mundësitë e zbatimit të tij në legjislacionin shqiptar. Në vlerësimin tonë, përfshirja si vepër penale e “pasurimit të paligjshëm” në legjislacionin tonë penal, duke e shoqëruar me masa të tjera siç është konfiskimi nga shteti të pasurive të pajustifikuara me burime të ligjshme, do të ishte një tjetër instrument i rëndësishëm ligjor për parandalimin e rasteve të korrupsionit, abuzimit me detyrën apo pastrimin e parave.

Punimi ka arritur në nxjerrjen e konkluzioneve e rekomandimeve edhe nëpërmjet identifikimit të problemeve kryesore dhe daljes me disa rekomandime konkrete nisur nga analiza ligjore problematikave dhe rezultateve të praktikës së ndjekur deri tani nga institucionet ligjzbatuese.

e

7


PJESA I

Analizën mbi efektet dhe rolin e konfliktit të interesave në disa nga veprat penale të kryera nga nëpunësit publikë, që është edhe objekti i drejtpërdrejtë i këtij punimi, nuk do ta konsideronim të plotë pa dhënë fillimisht një tablo të qartë se çfarë është konflikti i interesave, cilat janë format e shfaqjes së tij dhe se cilat janë mënyrat bazë për identifikimin dhe trajtimin e tyre sipas legjislacionit tonë të brendshëm.

Gjithashtu, nisur nga fakti se sot, parandalimi i konflikti të interesave dhe sistemi i deklarimit të pasurive të funksionarëve publikë, konsiderohen si një parakusht për ecurinë e procesit të anëtarësimit në Bashkimin Evropian, çështja e standardeve ndërkombëtare në këtë fushë merr një rëndësi të veçantë për t’u trajtuar.

Sistemi i deklarimit të pasurive e interesave private dhe rregullimet ligjore mbi parandalimin apo shmangien e konflikteve të interesave në ushtrimin e funksioneve, janë bërë tashmë dy instrumenta të rëndësishëm në luftën kundër korrupsionit të “jakave të bardha”. Duke njohur dhe trajtuar gjërësisht elementët bazë të këtyre dy instrumenteve ligjorë do të vijohet me analizën se si lidhet rast pas rasti konflikti i interesave me disa nga veprat penale të kryera nga nëpunësit publikë.

8


KREU I

ANALIZA E KONFLIKTIT TË INTERESAVE NË LEGJISLACIONIN SHQIPTAR

1.1 Çfarë është konflikti i interesave.

Konflikti i interesave është bërë tashmë një ndër çështjet më të diskutuara në debatin e përditshëm publik, por edhe më gjërë. Kjo për faktin se konflikti i interesave lidhet drejtpërdrejt me jetën dhe mirëqënien e qytetarëve, duke qënë se nga ky fenomen janë të riskuara në çdo kohë, shërbimi për publikun, fondet publike, pasuria shtetërore etj. Këto janë fushat aktualisht më të përfolura për korrupsion, megjithëse konflikti i interesit nuk do të thotë domosdoshmërisht korrupsion. Është i njohur tashmë fakti që konfliktet midis interesave private dhe funksioneve të zyrtarëve publikë mund të çojnë në korrupsion, në qoftë se nuk menaxhohen siç duhet. Qytetarët janë të interesuar të njihen dhe të kenë transparencën e duhur lidhur me faktin se ku shkojnë kontributet të tyre nëpërmjet taksave të paguara, apo si përdoret pasuria publike. Ndërsa biznesit i intereson ecuria e këtij procesi jo vetëm në këndvështrimin si përfitues nga fondet publike, por edhe si përfitues në kryerjen e procesit të rishpërndarjes së të ardhurave.

Në këtë proces, shtetit i lind detyrimi të ngrejë instrumentët e duhur ligjorë për të parandaluar këto situata dhe të sigurojë që zyrtarët publikë të mos ndikohen në vendimmarrjen e tyre nga interesat e tyre private. Në të kundërt, kjo krahas të tjerave do të ndikonte që të dobësohet dhe të cenohet besimi i qytetarëve te institucionet publike.

Në ushtrimin e detyrave dhe funksioneve zyrtare, personi i zgjedhur apo nëpunësi publik nuk duhet të ndikohet nga interesat e ngushta personale. Në këtë kuptim, përmes veprimeve, mosveprimeve apo vendimmarrjes së tij, ai nuk mund të krijojë përfitime apo avantazhe për vete, për familjarët, të afërmit apo personat e tjerë fizike dhe juridikë, me të cilët ndan interesa ekonomike ose politike. Në Shqipëri, në legjislacionin e brendshëm janë parashikuar kufizime dhe ndalime të posaçme të interesave private për zyrtarët që ushtrojnë funksione publike, në varësi të funksionit të tyre, përgjegjësive dhe kompetencave në vendimmarrjet publike. Gjithashtu, ky ligj ka parashikuar ndalime dhe kufizime të posaçme për rastet e lidhjes së kontratave me palë një institucion publik, duke e konsideruar lidhjen e një kontrate si një vendimmarrje të veçantë publike, e cila, për shkak të rëndësisë dhe vlerave pasurore publike që mbart, është e rrezikuar që të dëmtohet nga veprimi i interesave private të zyrtarëve.

Në parim e gjithë veprimtaria e zyrtarëve publikë duhet të udhëhiqet nga disa elementë thelbësorë1 si ligjshmëria, mbrojtja e interesave publike dhe të drejtave të personave privatë, barazia, drejtësia dhe paanshmëria, përgjegjshmëria, kontrolli i brendshëm, efektshmëria, etj, të rregulluara nga Kodi i Procedurave Administrative2 dhe ligjet specifike që rregullojnë organizimin dhe funksionimin e institucioneve. Konflikti i interesave është dukuria më e mundshme që mund të prekë e dobësojë zbatimin e parimeve të përmendura më lart. Për këtë

1 Neni 3 pika 2 e ligjit nr.9367, datë 7.4.2005 “Për parandalimin e konfliktit të interesave…” jep përkufizimin e konceptit “Kryerje në mënyrë të drejtë e detyrave dhe përgjegjësive”. 2 Për më shumë shiko Kreun II, Parimet e Përgjithshme (nenet 9-20) i Kodit të Procedurave Administrative.

9


arsye, janë parashikuar rregulla dhe procedura për identifikimin e konfliktit të interesave me qëllim parandalimin e tij dhe shmangien e pasojave të dëmshme dhe shpeshherë me kosto të konsiderueshme financiare për shtetin dhe shoqërinë.

1.1.1 Koncepti i konfliktit të interesave.

Lidhur me konceptin e konfliktit të interesave, janë dhënë përkufizime të ndryshme nga legjislacione të vendeve të ndryshme. Duke qënë se të gjithë zyrtarët publikë kanë interesa legjitime nga të qënit edhe qytetarë të thjeshtë, konfliktet e interesave nuk duhet thjesht të shmangen apo kufizohen, ato duhet të përkufizohen, identifikohen dhe trajtohen në kohën e duhur.

Ligji shqiptar që rregullon çështjet e konfliktit të interesave, nr.9367, datë 7.4.2005 ”Për parandalimin e konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve publike” i ndryshuar, në nenin 3/1 të tij jep këtë përkufizim të konceptit:

“Konflikt i interesit" është gjendja e konfliktit ndërmjet detyrës publike dhe interesave privatë të një zyrtari, në të cilën ai ka interesa privatë, të drejtpërdrejtë ose të tërthortë, që ndikojnë, mund të ndikojnë ose duket sikur ndikojnë në kryerjen në mënyrë të padrejtë të detyrave dhe përgjegjësive të tij publike” .

Konflikti i interesave është i perkufizuar me ligj, sipas të njëjtit përkufizim të ofruar nga dokumenti standart rekomandues i OECD-së3. Përkuzimi përmban konceptin e përgjithshëm të konfliktit të interesave dhe zbërthehet në disa nënpërkufizime, përkatësisht konflikti faktik, në dukje dhe i mundshëm i interesit4. Këto tre tipe të konfliktit të interesit dallohen në raport me efektet e interesave në vendimmarrje. Përkufizimi i dhënë në dokumentin rekomandues të OECD, është përshtatur dhe në shumë legjislacione të tjera që rregullojnë institutin e konfliktit të interesave dhe vlerësohet si një përkufizim mjaft i saktë, i cili trajton dhe llojet e shfaqjes së konfliktit të interesit.

Ndërkohë në nenin 3 pika 4 të ligjit tonë nr.9367, datë 7.4.2005 “Për parandalimin e konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve publike”, i ndryshuar, jepen edhe përkufizimet5 për lloje të ndryshme të shfaqjes se konfliktit. Gjatë ushtrimit të funksioneve publike një zyrtar mund të përballet me situata të ndryshme të shfaqjes së konfliktit të interesit, në formën e a) konfliktit të vazhdueshëm të interesit apo ajo që

3Udhezimet e OECD për Menaxhimin e konflikteve të interesit në shërbimin publik, Gov/Puma 2003, f. 3 4 Po këtu shiko, f. 4-5 5 Neni 3 pika 4 ligji nr.9367, date 7.4.2005

a) "konflikt faktik i interesit" është gjendja, ne të cilën interesat privatë të zyrtarit ndikojnë, kanë ndikuar ose mund të kenë ndikuar në kryerjen në mënyrë të padrejtë të detyrave dhe përgjegjësive të tij zyrtare;

b) "konflikt në dukje i interesit" është gjendja, në të cilën interesat privarë të zyrtarit duken, në pamje ose në formë, sikur kanë ndikuar, ndikojnë ose mund të ndikojnë në kryerjen në mënyrë të padrejrë të detyrave apo përgjegjësive të tij zyrtare, por, në fakt, ndikimi nuk ka ndodhur, nuk ndodh ose nuk ka mundësi të ndodhë:

c) "konflikt i mundshëm i interesit" është gjendja, në të cilën interesat privatë të zyrtarit mund të shkaktojnë, në të ardhmen, shfaqjen e konfliktit faktik ose në dukje të interesit, nëse zyrtari do të përfshihej në detyra apo përgjegjësi të caktuara; Gjithashtu ky nen jep edhe përkufizimet e konflikteve rast pas rasti dhe të vazhdueshëm të interesit

ç) "konflikt rast për rast i interesit" është gjendja me konflikt interesi, në njërën nga tri llojet e mësipërme, që shfaqet rast për rast dhe lidhet me një vendimmarrje të veçantë;

d) "konflikt i vazhdueshëm i interesit" është gjendja, në të cilën konflikti i interesit mund të shfaqet në mënyrë të përsëritur dhe/ose të shpeshtë në të ardhmen.

10


ne ndryshe e quajmë papajtueshmëri me funksionin publik dhe b) konflikt rast pas rasti që ka lidhje të drejtpërdrejtë me ushtrimin e funksionit publik kur zyrtari ka një rol të caktuar në vendimarrje. Ndërkohë, sipas autorëve të ndryshëm6 të kësaj fushe, koncepti i konfliktit të interesave nuk i referohet shkeljeve aktuale, por më tepër riskut për t’u përfshirë në shkelje të ligjit. Një tjetër kuptim i konceptit të konfliktit7 të interesave është sa më poshtë vijon:

- Marrëveshje me vetveten (self-dealing) në të cilën interesi publik dhe ai privat bien ndesh me njëra tjetrën. Punësimi në një vend tjetër në rastet kur interesat e një pozicioni pune konfliktohen me ato të një vendi tjetër pune. Interesat familjare në të cilat bashkëshorti, fëmija apo një i afërm janë të punësuar (apo aplikojnë për punësim) ose kur mallrat ose shërbimet blihen nga një i afërm apo një firmë e kontrolluar nga një familjar i zyrtarit. Dhuratat dhe miqtë, të cilët gjithashtu bëjnë biznes me personin që merr këto dhurata. Këto dhurata mund të përfshijnë edhe vlera të llojeve të tjera, të dhëna në formën e udhëtimeve, trajtimeve preferenciale, apo kredi të ndryshme.

-

-

-

Fakti që përkufizimi i konfliktit të interesave dhe format e shfaqjes së tij janë përcaktuar me ligj, është një element shumë i rëndësishëm që ndihmon në trajtimin dhe menaxhimin me efektivitet në praktikë të situatave të konfliktit të interesave në rradhët e administratës publike.

1.1.2 Kufizimi me ligj i disa të drejtave themelore me qëllim parandalimin e rasteve të konfliktit të interesave.

Ligji shqiptar i parandalimit të konfliktit të interesave, është një ligj i cili përshkohet nga një frymë e kufizimeve deri diku të rrepta të zyrtarëve publikë. Ky përfundim arrihet në analizë të tërësisë së elementëve të tij, rrethit të subjekteve, fushës së veprimit, kufizimeve që parashikon, mekanizmave për identifikimin, trajtimin dhe sanksionet për rastet e situatave të konfliktit të interesave etj. Kufizime të tilla janë bërë duke patur parasysh së pari domosdoshmërinë që të sigurohet një vendimmarrje sa më e drejtë dhe e paanshme në interesin më të mirë publik, si dhe gjendjen aktuale të nivelit të ulët të besimit të publikut në integritetin i institucioneve të administratës publike. Qëllimi8 i ligjvënësit në miratimin e këtij ligji ka qënë garantimi i një vendimmarrjeje të paanshme, transparente, në interesin më të mirë të mundshëm të publikut e të besimit të tij ndaj institucioneve publike, nëpërmjet parandalimit të konfliktit ndërmjet interesave publikë dhe atyre privatë të një zyrtari në ushtrimin e funksionit publik.

Por, në përpjekje për të parandaluar situatat e konfliktit të interesave apo menaxhuar dhe zgjidhur si duhet ato, duhet treguar kujdes në gjetjen e një ekuilibri sa më të mirë midis kufizimeve9 dhe masave që duhen të ndërmerren për këtë qëllim dhe shkeljeve që mund tiu bëhen të drejtave individuale të zyrtarëve.

6 Bruno W. Speck, Conflict of Interest: Concepts, Rules and Practices regarding Legislators in Latin America, The Latin Americanist, Volume 49, Issue 2, 2008, f. 67 7 Wikipedia, the Free Enciclopedia, http://en.wikipedia.org/wiki/Conflict_of_interests 8 Neni 1 i ligjit nr.9367, datë 7.4.2005 “Për parandalimin e konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve publike” i ndryshuar. 9 Ligji i parandalimit të konfliktit të interesave në nenin 37 pika 1 të tij, sanksionon se zyrtari në ushtrimin e funksioneve të tij, paraprakisht, sipas rrethanës, nevojës, në mënyrë të shkallëzuar dhe në proporcion me rëndësinë e situatës, mënjanon dhe zgjidh çdo situatë të konfliktit të interesit.

11


Kufizimet e interesave private të zyrtarëve10, si masa parandaluese për konfliktin e interesit bëhen në emër të interesit publik, që qëndron në rritjen e besimit dhe konfidencës së qytetarit tek institucionet shtetërore, transparenca në vendimmarrje, llogaridhënia në qeverisje11 etj. Gjetja e balancës midis interesit publik që udhëheq kufizimet që duhet të vendosen ndaj zyrtarëve dhe interesit privat të zyrtarit (zyrtarët kanë interesa private dhe të drejta që burojnë nga qënia e tyre qytetarë) është një detyrim që duhet parë me përgjegjësi.

Mungesa e proporcionalitetit midis kufizimeve të interesave të zyrtarit dhe interesit publik që justifikon këto kufizime, mund të çojë në shkelje të pajustifikuara dhe deri në antikushtetutshmëri.

Për ta ilustruar do të trajtojmë një rast nga praktika e Gjykatës Kushtetuese, ku masat kufizuese të marra ndaj zyrtarëve për shmangien e konfliktit të interesave, janë konstatuar në shkelje të Kushtetutës.

Trajtimi në Gjykatën Kushtetuese i tre Vendimeve të Këshillit të Ministrave me qëllim shmangien e nepotizmit në administratën publike, pas depozitimit të kërkesës me objekt për shfuqizim si antikushtetues nga ana e Komitetit Shqiptar të Helsinkit, Avokatit të Popullit, Grupit Shqiptar të të Drejtave të Njeriut dhe Qendra për Studime Parlamentare, të:

a. Vendimit nr.43, datë 27.01.2006 “Për shmangien e nepotizmit dhe ndikimit të pushtetit në rekrutimin dhe karrierën e personalit të administratës tatimore”. Vendimit nr.44, datë 27.01.2006 “Për shmangien e nepotizmit në administratën publike” Vendimit nr. 48, datë 27.01.2006 “Për disa shtesa dhe ndryshime në vendimin nr.205, datë 13.9.1999 të Këshillit të Ministrave “Për miratimin e dispozitave zbatuese të Kodit Doganor të RSH” të ndryshuar”.

b.

c.

Këto vendime, duke patur për qëllim minimizimin e nepotizmit në administratë, parashikonin kufizime ndaj të drejtës për të fituar mjetet e jetesës me punë të ligjshme, të zgjedhur ose të pranuar lirisht. Vendimet nr.43 dhe nr.48 vendosnin kufizime ndaj punonjësve të administratës tatimore dhe doganore, kufizime të cilat parashikonin skualifikimin apo humbjen e vendit të punës për shkak të a) lidhjeve nepotike me punonjës të tjerë të së njëjtës administratë dhe b) lidhjeve nepotike me pushtetin. Ndërsa, për punonjësit e tjerë të administratës, vendim nr.44 vendoste skualifikimin apo humbjen e së drejtës së vendit të punës për shkak të lidhjeve familjare, të gjinisë apo krushqisë me punonjës të tjerë brenda të njëjtit institucion. Lidhur me këto vendime, kërkuesit pretendonin se janë shkelur pa ligj, të drejtat e mëposhtme:

1. 2. 3.

Parimi i barazizë para ligjit (neni 181 i Kushtetutës) Parimi i mosdiskriminimit (neni 18/2 i Kushtetutës) E drejta për të fituar mjetet e jetesës me punë të ligjshme, të zgjedhur dhe të pranuar vetë (neni 49 i)

Me vendimin nr.2 datë 11.7.2006 Gjykata Kushtetuese ka vendosur shfuqizimin si të papajtueshëm me Kushtetutën të këtyre tre Vendimeve të Këshillit të Ministrave, së pari për shkak se Kushtetuta në nenin 17 të saj përcakton se kufizimi i të drejtave të individit mund të

10 Sanksionuar në nenin 21-33 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar 11 Administrative Procedures and the Supervision of Administration in Hungary, Poland, Bulgaria, Estonia and Albania, Sigma (OECD) 1997, f.132.

12


bëhet vetëm me ligj dhe këtë të drejtë ia ka lënë vetëm ligjvënesit dhe së dyti sepse vendimet cënonin parimin e sigurisë juridike dhe të proporcionalitetit.

Ndërkohë në një rast tjetër në praktikën e Gjykatës Kushtetuese, balanca e gjetur midis të drejtës së privacisë të zyrtarëve publikë për të dhënat e deklaratës së pasurisë dhe të drejtës së publikut për t’u njohur me punën, aktivitetin dhe pasurinë e këtyre zyrtarëve, ka peshuar në favor të publikut dhe të drejtës së tyre për informim.

Çështja është bërë objekt i gjykimit të Gjykatës Kushtetuese në vitin 2004. Objekti i kësaj çështje ishte shfuqizimi si i papajtueshëm me Kushtetutën i nenit 34 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2003. Kërkuesi, Komiteti Shqiptar i Helsinkit, pretendonte se përmbajtja e nenit 34 të këtij ligji shkelte të drejtën e respektimit të jetës private dhe familjare të zyrtarëve (neni 35 i Kushtetutës dhe neni 8 i K.E.Dr.Nj). Gjykata Kushtetuese, me Vendimin nr.16, datë 11.11.2004, vendosi rrëzimin e kërkesës duke arsyetuar ndër të tjera se:

“...çështja në tërësinë e saj kërkon një analizë më të hollësishme të lirisë së shprehjes dhe të marrjes së informacionit (nenet 22 dhe 23 të Kushtetutes dhe neni 10 i KEDrNj), lirisë së respektimit të jetës private dhe familjare (nenit 35 të Kushtetutës dhe nenit 8 të KEDrNj), raportit që krijohet në rastin konkret për shkak të përplasjes apo interferimit të elementeve të veçantë të këtyre dy të drejtave themelore me njëra tjetrën...... Shkëmbimi i ideve dhe informimi i lirë janë ndër mjetet më të rëndësishme dhe më efikase për të kontrolluar demokracinë si formë e qeverisjes. Nëpërmjet tyre, pushteti shtetëror, bëhet më transparent, më efikas dhe më afër qytetarit. Liria e shprehjes është gjithashtu bazë dhe kusht i domosdoshëm paraprak për garantimin e një sërë të drejtave dhe lirive të tjera themelore. Për këtë arsye, zbatimi në praktikë i kësaj të drejte kërkon në çdo rast një kuptim dhe interpretim mjaft të gjerë. Sipas nenit 10 të KEDrNj, liria e shprehjes përfshin në vetvete edhe të drejtën e informimit, si një e drejtë themelore për të marrë dhe për të dhënë informacion, pa ndërhyrjen e autoriteteve publike... në nenin 8 të KEDrNj, theksohet: “E drejta për respektimin e jetës private dhe familjare”. Një formulim i tillë që ndryshon edhe nga mënyra e garantimit të të drejtave të tjera themelore që përmban KEDrNj, është bërë qëllimisht për të evidentuar, jo vetem detyrimin negativ të autoriteteve publike për të mos ndërhyrë në jetën private dhe familjare, por edhe detyrimin pozitiv shtetëror për t'i mbrojtur këto të drejta sa më realisht, përmes organeve të të tre pushteteve; ligjvënës, ekzekutiv dhe gjyqësor.... Eshtë me rëndësi të ritheksohet se “me të dhëna që lidhen me personin e tij” duhet të kuptohen në radhë të parë dhe kryesisht të dhënat me karakter sensitiv, të tilla si origjina racore dhe etnike, bindjet, përkatësitë politike, bindjet fetare, gjendja shëndetësore, jeta seksuale dhe gjendja penale, etj... për zgjidhjen e çështjes se legjitimit ose jo të kësaj ndërhyrje, para së gjithash duhet të bëhet referimi në parimin kushtetues të proporcionalitetit, i cili gjen zbatim efektiv veçanërisht në fushën e të drejtave të njeriut... Detyrimi për deklarimin e të ardhurave dhe pasurisë personale si dhe mundësia e publikimit të tyre, nuk synojnë dëmtimin apo denigrimin e subjekteve deklaruese, por një transparencë dhe kontroll më rigoroz ndaj pasurimit apo raporteve të tyre financiare me persona të tretë. Nga ky këndvështrim, Gjykata Kushtetuese çmon se, publiku ka interes të ligjshëm, që përmes transparencës, të informohet më në detaje jo vetëm mbi punën dhe veprimtarinë, por edhe mbi të ardhurat, pasurinë dhe burimet e saj të personave të zgjedhur ose zyrtarë. Pra, balanca e gjetur vlerësohet si e drejtë dhe e bazuar. Për rrjedhojë, konstatohet se ndërhyrja apo kufizimi i sferës së jetës private në formën e dhënies së informacionit mbi pasurinë dhe burimet e saj dhe

13


mundësia e publikimit të tyre, të jenë të justifikuara dhe të domosdoshme në kushtet aktuale të shoqërisë shqiptare” .

Pra, ka qënë vet Gjykata Kushtetuese që ka vendosur se publikimi i të dhënave të deklarimeve të interesave private të zyrtarëve publikë, nuk përbën një kufizim antikushtetues të së drejtës së respektimit të jetës private dhe familjare të zyrtarëve. Interesi i ligjshëm i publikut për t’u njohur me punën, veprimtarinë dhe pasurinë e zyrtarëve është një interes që dominon mbi atë të privacisë.

Situatat e konfliktit të interesave mund të përfshijnë potencialisht të gjithë sektorët e administratës publike dhe shfaqen nga format më të lehta, si përdorimi i pajisjeve/objekteve të punës për interesa private dhe deri në format e tij më të rënda si kushtëzimi i vendimmarrjes së zyrtarit nga interesat personale, shkëmbimi i influencës12, deri në format e korrupsionit apo shpërdorimit të detyrës. Siç do e trajtojmë edhe në vijim, veprimet korruptive janë të lidhura në çdo rast me një konflikt interesi. Për këtë arsye, duhet të theksojmë se disa nga format më të rënda të konfliktit të interesave, si mitmarrja, shpërdorimi i detyrës, shkelja e barazisë në tendera etj, për shkak të pasojave veçanërisht të rënda të shfaqjes së tyre, nuk trajtohen në kuadrin e një konflikti interesi, por trajtohen dhe sanksionohen si vepra penale të dënueshme penalisht.

1.2 Llojet dhe format e shfaqjes së konfliktit të interesit

Në ligjin nr.9367, datë 7.4.2005 “Për parandalimin e konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve publike”, i ndryshuar, në nenin 3 të tij jepen llojet e ndryshme të shfaqjes së konfliktit të interesave dhe konkretisht:

a) “konflikt faktik i interesit” është gjendja, në të cilën interesat privatë të zyrtarit ndikojnë, kanë ndikuar ose mund të kenë ndikuar në kryerjen në mënyrë të padrejtë të detyrave dhe përgjegjësive të tij zyrtare;

b) “konflikt në dukje i interesit” është gjendja, në të cilën interesat privatë të zyrtarit duken, në pamje ose në formë, sikur kanë ndikuar, ndikojnë ose mund të ndikojnë në kryerjen në mënyrë të padrejtë të detyrave apo përgjegjësive të tij zyrtare, por, në fakt, ndikimi nuk ka ndodhur, nuk ndodh ose nuk ka mundësi të ndodhë:

c) “konflikt i mundshëm i interesit” është gjendja, në të cilën interesat privatë të zyrtarit mund të shkaktojnë, në të ardhmen, shfaqjen e konfliktit faktik ose në dukje të interesit, nëse zyrtari do të përfshihej në detyra apo përgjegjësi të caktuara;

Perceptimi13 i një konflikti interesi mund të jetë po aq dëmtues sa një konflikt faktik, pasi ai dobëson besimin e qytetarëve ndaj institucioneve publike. Konfliktet në dukje të interesave, edhe kur ndodh të jenë marrë vendime të drejta, mund të jenë të dëmshme për reputacionin e institucionit publik dhe ulin besimin e publikut si në rastin e një konflikti faktik interesash. Kjo është dhe arsyeja që ligjvënësi ka vlerësuar rëndësinë e parandalimit të konfliktit në dukje të interesit, duke e lidhur një vendimmarrje të marrë në kushtet e konfliktit në dukje të interesave me pavlefshmërinë14 e aktit apo kontratës së lidhur.

12 Shkëmbimi i influencës është kërkimi i ndonjë forme përfitimi në shkëmbim të ushtrimit të autoritetit zyrtar ose influencës për interes personal, sipas kuptimit të përdorur në nenin 18 të Konventës së Kombeve të Bashkuara kundër Korrupsionit . 13 Perceptim i një konflikti interesi është kur interesat duken (në pamje ose në formë) sikur kane ndikuar, po ndikojnë ose mund të ndikojnë vendimarrjen, por në fakt kjo nuk është e vërtetë. 14 Neni 40, “Pavlefshmëria e akteve dhe pasojat”, ligji nr.9367, datë 7.4.2005 i ndryshuar

14


Ndërkohë lidhur me format e shfaqjes së tij, ligji ka përcaktuar dy format kryesore të shfaqjes së tij dhe konkretisht:

Konflikti rast pas rasti i interesave Konflikti i vazhdueshëm i interesave

Ligji nr.9367, datë 7.4.2005 i ndryshuar, në nenin 5 të tij, trajton llojet e interesave private të cilat mund të bëhen shkak për lindjen e konfliktit të interesave dhe konkretisht ligji jep këtë koncept të interesit privat.

“Interesat privatë të zyrtarit janë ato interesa që përputhen, përmbajnë, bazohen ose burojnë nga:

a) të drejta dhe detyrime pasurore të çdo lloj natyre; b) çdo marrëdhënie tjetër juridiko-civile; c) dhurata, premtime, favore, trajtime preferenciale; ç) negocime të mundshme për punësim në të ardhmen nga ana e zyrtarit gjatë ushtrimit të

funksionit apo negocime për çdo lloj forme tjetër marrëdhëniesh me interes privat për zyrtarin, pas lënies së detyrës, të kryer nga ai gjatë ushtrimit të detyrës;

d) angazhime në veprimtari private me qëllim fitimi ose çdo lloj veprimtarie, që krijon të ardhura, si dhe angazhime në organizata fitimprurëse dhe jofitimprurëse , sindikata ose organizata profesionale, politike, shtetërore dhe çdo organizatë tjetër;

dh) marrëdhënie: i) familjare apo të bashkëjetesës; ii) të komunitetit; iii) etnike; iv) fetare; v) të njohura të miqësisë apo të armiqësisë;

e) angazhime të mëparshme, nga të cilat kanë buruar ose burojnë interesa të përmendur në shkronjat e mësipërme të këtij neni.

Ligji parashikon se do të vlerësohet shkak për lindjen e konfliktit të interesit15, çdo lloj interesi privat i një zyrtari nga ata të përcaktuar më sipër, çdo lidhje apo gërshetim ndërmjet dy a më shumë prej tyre, nëse për shkak të këtij interesi ose për shkak të daljes jashtë kufizimeve të detyrueshme të këtij interesi, shfaqet një gjendje me konflikt interesi. Nisur nga fakti se kufizime të interesave private me qëllim parandalimin e situatave të konfliktit të interesave, trajtohen edhe në ligje të tjera të posaçme, ligji nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar, parashikon16 se kufizimet e interesave private, të përcaktuara shprehimisht në këtë ligj, zbatohen së bashku me kufizimet e të njëjtit interes privat, të përcaktuara në një ligj tjetër.

“1. Aktet dhe kontratat administrative të çdo institucioni publik dhe ankimimi ndaj tyre, të nxjerra në kushtet e konfliktit faktik ose në dukje të interesave, janë të pavlefshme, sipas kuptimit të këtij termi dhe parimeve e procedurave të përcaktuara në Kodin e Procedurave Administrative. 2. Çdo kontratë civile, e lidhur në kundërshtim me pikat 1, 2, 3 e 6 të nenit 21 dhe pikën 3 të nenit 24 të këtij ligji, ose në çdo rast tjetër, kur ajo është lidhur në praninë e konfliktit faktik ose në dukje të interesit, nuk krijon asnjë pasojë juridike. 3. Aktet e përcaktuara në shkronjën “a”, “ii” të pikës 1 të nenit 4 të këtij ligji, të nxjerra në praninë e konfliktit faktik ose në dukje të interesit, rishihen dhe rrëzohen për këtë shkak nga organi përkatës, në përputhje me kompetencat e tij për të vendosur në lidhje me këtë çështje, sipas përcaktimeve dhe sipas rastit, në Kodin e Procedurës Civile ose në Kodin e Procedurës Penale apo në ligje të tjera, që rregullojnë regjimin e këtyre akteve”. 15 Neni 5 pika 1 e ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar 16 Në pikën 2 dhe 3 të nenit 5 të ligjit nr.9369, datë 7.4.2005, i ndryshuar

15


Parimi kryesor që ndiqet në këtë rast është fakti që do të zbatohet ai kufizim që është më i rreptë17.

Nga ana tjetër, nëse në këtë ligj, në lidhje me një interes të caktuar privat të një zyrtari, nuk është përcaktuar ndonjë kufi sasior i kufizimit të këtij interesi, por është sanksionuar në një ligj tjetër, atëherë ky kufizim zbatohet edhe për këtë ligj dhe anasjelltas18.

1.2.1 Konflikt rast për rast i interesit

“Konflikt rast për rast i interesit” gjithmonë është i lidhur me një apo disa vendimmarrje të veçanta të zyrtarit dhe rolit të tij në këtë vendimmarrje19. Në pikën 2 të nenit 4 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005 i ndryshuar, saktësohet koncepti i vendimmarrjes në zbatim të ligjit të parandalimit të konfliktit të interesave, si më poshtë: “Për qëllimet e këtij ligji: a) vendimmarrje për një akt do të vlerësohet, në çdo rast, çasti i fundit i procesit vendimmarrës, gjatë të cilit vendoset përmbajtja përfundimtare e aktit; b) vendimmarrje për një akt do të vlerësohen edhe ato çaste paraprake të vendimmarrjes, sipas shkronjës “a” të kësaj pike, të cilat janë thelbësisht të rëndësishme dhe përcaktuese për përmbajtjen përfundimtare të aktit; c) një zyrtar’” ka kompetencë thelbësore dhe përcaktuese për një akt, nëse pjesëmarrja, ndikimi dhe qëndrimi i tij në vendimmarrjen për këtë akt, sipas shkronjave “a” ose “b” të kësaj pike, përcaktojnë përmbajtjen e aktit.

Konflikti rast për rast i interesit është dhe duhet kuptuar si një papajtueshmëri momentale me funksionin e zyrtarit (e lidhur me një vendimmarrje të veçantë) ndërmjet detyrës publike dhe interesit privat të zyrtarit. Ligji i parandalimit të konfliktit të interesave, sanksionon shprehimisht se është një detyrim i çdo zyrtari20, në çfarëdo lloj detyre qoftë, dhe për çfarëdo lloj interesi që mund të bëhet shkak, për të parandaluar dhe zgjidhur çdo konflikt rast për rast të interesave. Ky është njëkohësisht detyrim i çdo eprori21.

Përcaktimi i ekzistencës së konfliktit rast për rast të interesave, lidhet me funksionin publik të zyrtarit dhe/ose me rolin thelbësor e përcaktues të tij në një vendimmarrje për një akt të caktuar. Në aktet nënligjore22 të institucionit përgjegjës për identifikimin dhe trajtimin e rasteve të konfliktit të interesave (ILDKPKI), janë sqaruar se cilat janë çastet paraprake të vendimmarrjes, ku ndër të tjera përfshihen:

a) hartimi i projektaktit nga zyrtari ose zyrtarët dhe dorëzimi organit apo zyrtarit kompetent për vendimmarrje; dhënien e komenteve, mendimeve, sugjerimeve e çdo kontribut tjetër të dokumentuar për këtë projektakt nga zyrtarë të tjerë; përfshirjen apo dhënien e komenteve, mendimeve, sugjerimeve e çdo kontributi tjetër të dokumentuar, nga çdo zyrtar si pasojë e kërkesave, pretendimeve apo informacioneve të subjekteve të interesuara për këtë projektakt;

b)

c)

17 Shiko nenin 5 pika 2 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar 18 Shiko nenin 5 pika 3 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar 19 Shiko për më shumë Manualin shpjegues dhe trajnimi mbi parandalimin e konfliktit të interesave, Dhjetor 2006, f.16 20 Shiko nenin 6 pika 1 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar 21 Shiko po këtu, nenin 6 pika 2 të ligjit. 22 Udhëzimin Nr. 239, datë 02.02.2006 të Inspektoratit të Lartë të Deklarimit dhe Kontrollit të Pasurive

16


d) përfshirjen apo dhënien e komenteve, mendimeve, sugjerimeve e çdo kontributi tjetër të dokumentuar, të çdo zyrtari me kompetencë për të vendosur përfundimisht për aktin;

e) përfshirjen e çdo dokumenti paraprak, ndërmejtës dhe/ose shoqërues të një vendimmarrje për një akt ose kontratë që lidhet kryesisht me organizimin, të ardhurat, shpenzimet, strategjitë, burimet njerëzore, funksionet, detyrat e përgjegjësitë administrative pa praninë e të cilëve nuk do të vendosej dhe mbështetej përmbajtja përfundimtare e projektaktit ose projektkontratës në tërësinë e tyre.

Ndërsa kompetenca thelbësore dhe përcaktuese, sipas udhëzimit Nr.239, datë 2.2.2006 të ILDKP-së vlerësohet se buron nga:

i) roli zyrtar urdhërues, propozues, këshillues, zbatues ose kontrollues që rrjedh nga pjesëmarrja, ndikimi dhe qëndrimi në përgatitjen, negocimin, propozimin, këshillimin, miratimin, administrimin, kontrollin ose ekzekutimin e një akti apo kontrate; zotërimi i informacionit, që lidhet kryesisht me të dhëna sensitive për biznesin, të dhëna për tatimet e doganat, kuadrin rregullator, informacione për politikat ekonomike qeveritare dhe administrimin financiar; për shkaqe të veçanta të përcaktuara në rregulloret e brendshme në përputhje me specifikat konkrete të funksionit ë të veprimtarisë së zyrtarëve të tyre.

ii)

iii)

Në kreun III, seksioni 1, ligji i parandalimit të konfliktit të interesave, për shkak të rëndësisë dhe interesave publike zyrtarëve (të cilat korrupsionit.

që përfshin, përqendrohet në disa kufizime të interesave private të do të trajtohen gjërësisht edhe në vijim), si elementë parandalues të

Ndalimi për lidhjen e kontratave23. Në këtë rast çështja e veçantë, - produkti i vendimmarrjes është kontrata që lidh institucionin me individin apo personin juridik. Ndalimi i fitimit të të ardhurave për shkak të funksioneve të veçanta24. Ndalimi i dhuratave, favoreve dhe trajtimeve preferenciale25.

- -

1.2.2 Konflikt i vazhdueshëm i interesit.

“Konflikt i vazhdueshëm i interesit” është gjendja, në të cilën konflikti i interesit mund të shfaqet në mënyrë të përsëritur dhe/ose të shpeshtë në të ardhmen.

Ligji për parandalimin e konfliktit të interesave, në kreun III, seksioni 2, përkatësisht në nenet 26-36 të tij, ka përcaktuar rastet e veçanta të konfliktit të vazhdueshëm të interesave për disa kategori të caktuara zyrtarësh dhe për lloje të posaçme interesash. Gjithashtu, në kreun IV të ligjit parashikohen edhe mënyrat e trajtimit dhe të zgjidhjes së konfliktit të interesave. Në veçanti, neni 38 parashikon mënyrat specifike të trajtimit dhe zgjidhjes së rasteve të veçanta të konfliktit të vazhdueshëm të interesave. Sidoqoftë, ky rregullim i posaçëm nuk do të thotë që shmangia e konfliktit të interesave kufizohet vetëm në këto raste, lloje interesash apo kategori zyrtarësh.

Konflikti i vazhdueshëm i interesave është ajo që ndryshe e quajmë një “papajtueshmëri” ndërmjet detyrës publike dhe interesit privat të zyrtarit. Konflikti i vazhdueshëm i interesave mund të shfaqet tek çdo zyrtar i çfarëdo niveli, qoftë edhe të ulët dhe për lloje nga më të

23 Shiko nenin 21 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar 24 Po aty nenin 22 25 Po aty nenin 23

17


ndryshme të interesave. Për rrjedhojë, çdo zyrtari dhe çdo eprori i lind detyrimi të analizojë rastin sipas mënyrave të parashikuar në ligj dhe të marrin masat e përshtatshme ligjore për të parandaluar konfliktin.

Në këtë kuadër, ligji i parandalimit të konfliktit të interesave në nenin 38 të tij, përcakton masat që mund të ndërmerren nga zyrtari ose eprori për këtë qëllim. Në thelbin e tyre, këto masa kanë të bëjnë ose me tjetërsimin e interesave private të zyrtarit ose me ndryshimin e detyrave zyrtare. Në lidhje me këtë të fundit, ligji parashikon një përshkallëzim masash deri në kalimin e zyrtarit në një detyrë tjetër (një analizë e plotë për këtë qëllim trajtohet në Kreun II të këtij punimi).

1.3 Evoluimi i konceptit të konfliktit të interesit në vendin tonë.

Rregullimi ligjor i konfliktit të interesave në vendin tonë, përbën një institut relativisht të ri. Koncepti i papajtueshmërisë me funksionin publik, që trajtohet si rast i veçantë i konfliktit të vazhdueshëm të interesave e gjejmë në Kushtetutën e Republikës së Shqipërisë26, nëpërmjet parashikimit të disa kufizimeve në ushtrimin e funksioneve publike të funksionarëve të lartë publikë (Presidenti, Kryeministri dhe ministrat, deputetë, gjyqtarët të Gjykatës Kushtetuese dhe të Gjykatës së Lartë, Avokati i Popullit). Kushtetuta, nëpërmjet konceptit të papajtueshmërive të funksionit publik me interesat private, në thelb, trajton dhe parandalon një konflikt potencial të vazhdueshëm të interesit, i cili përfshin në vetvete rrezikun e rënies në mënyrë të vazhdueshme (të shpeshtë) në të ardhmen të një zyrtari në konflikt faktik ose në dukje të interesave. Më tej, me krijimin e institucioneve të reja apo reformimin e atyre ekzistuese, legjislacioni shqiptar është plotësuar në vazhdimësi duke parashikuar në ligjet e posaçme ndalime dhe kufizime për kategori të caktuara zyrtarësh (nivele të larta drejtuese dhe vendimmarrëse) në formën e papajtueshmërive për funksione apo pozicione të caktuara publike. Konkretisht mund të trajtojmë disa ligje, që parashikojnë detyrimin për shmangien e situatave të konfliktit të interesave:

Ligji nr.10019, datë 29.12.2008 “Kodi zgjedhor i Republikës së Shqipërisë” i ndryshuar në nenin 32 pika 2 parashikon se anëtarët dhe sekretari i KZAZ-së lirohen nga detyra me vendim të KQZ-së kur a) kanë marrëdhënie krushqie të afërt ose gjinie deri në shkallë të katërt me ndonjërin nga kandidatët që konkurrojnë në zonë; ose b) janë në marrëdhënie pune me ndonjërin prej kandidatëve të përfshirë në listën shumemërore të një partie apo koalicioni që konkurron në zonë; Ligji nr.9062, datë 08.05.2003 “Kodi i Familjes” i ndryshuar në nenin 270 parashikon se nuk mund të caktohet kujdestar personi që ka konflikt interesash me të miturin. Ligji nr.10 018, datë 13.11.2008 “Për Avokaturën e Shtetit”, në nenin 24 të tij parashikon rastin kur Avokati i Përgjithshëm i Shtetit si dhe çdo avokat i shtetit nuk mund të përfaqësojnë shtetin në raste kur kanë interesa, të njohura ose jo publikisht, lidhur me çështjen në gjykim, sipas dispozitave të Kodit të Procedurës Administrative dhe legjislacionit në fuqi për parandalimin e konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve publike. Ligji nr.9121, datë 28.07.2003 “Për mbrojtjen e konkurencës” në nenin Neni 23 “Konflikti i interesave” parashikon se Kryetari, Zëvendëskryetari ose çdo anëtar tjetër i Komisionit nuk merr pjese ne shqyrtimin e një çështjeje për te cilën ai ka interes ose kur ka përfaqësuar

26 Miratuar me ligjin 8417, datë 21.10.1998 dhe ndryshuar me ligjin nr.9675, datë 13.01.2007, ligjin nr.9904, date 21.4.2008 dhe ligjin nr.88/2012

18

•

•

•

•


njërën nga palët pjesëmarrëse. Ne këtë rast, Komisioni e merr vendimin në mungesë të Kryetarit, Zëvendëskryetarit ose anëtarit në fjalë. Ligji nr.10173, datë 22.10.2009 “Për mbrojtjen e dëshmitarëve dhe të bashkëpunëtorëve të drejtësisë” i ndryshuar në nenin 9 parashikon rastet e konfliktit të interesave në lidhje me vendimmarrjen27 për personat që do marrin këtë mbrojtje. Ligji nr.7829, datë 01.06.1994 “Për noterinë” i ndryshuar në nenin 67 parashikon se aktet dhe veprimet noteriale janë të pavlefshme kur ato kryhen në praninë e kushteve të përcaktuara nga ligji si konflikt interesash me deyrën që kryen noteri. Të tilla janë rastet kur noteri merr pjesë ose është i interesuar në çështje dhe kur në këtë akt janë të interesuar28 bashkëshorti, fëmijët dhë të afërmit e tjerë deri në shkallë të tretë, të birësuarit prej tij, krushqia e afërt si dhe kur është i interesuar personi ndaj të cilit ai kryhen detyrën e kujdestarit. Ligji nr.8652, datë 31.07.2003 “Për organizimin dhe funksionimin e qeverisjes vendore” në nenin 30 parashikohet se Këshilltari nuk merr pjesë në shqyrtimin dhe miratimin e aktit të këshillit kur ai vetë ose bashkëshorti, prindërit, fëmijët, vëllezërit, motrat, vjehrri, vjehrra, dhëndëri e nusja e tij, kanë interes pasuror ose çdo interes tjetër me çështjen që diskutohet në këshill. Ligji nr.8269, datë 23.12.1997 “Për Bankën e Shqipërisë” i ndryshuar, në nenin 51 parashikohet detyrimi që anëtarët e Këshillit Mbikqyrës në fillim të diskutimit duhet të deklarojnë interesat29 e tyre dhe të mos marrin pjesë në vendimmarrje. Ligji nr.9879, datë 21.02.2008 “Për titujt” në nenin 114, parashikon hapat dhe instrumentat ligjorë për shmangien e konflikteve 30të interesave.

27 Neni 9 pika 6 “.. Gjyqtari, prokurori dhe oficeri i policisë gjyqësore, anëtarë të komisionit, nuk mund të marrin pjesë në diskutim dhe në vendimmarrje, kur vihen në dijeni se propozimi për pranim në program ka lidhje me procedime penale apo veprimtari, që hetohen ose gjykohen prej tyre. Ky ndalim vlen edhe kur ka konflikt interesash ose dyshime për njëanshmëri, të parashikuara në Kodin e Procedurës Penale dhe në dispozitat e tjera ligjore në fuqi. Në raste të tilla, ata zëvendësohen nga anëtarët zëvendësues. 28 Neni 42, ligji nr.7829, datë 01.06.1994 “Për noterinë” i ndryshuar Noteri nuk mund të kryejë aktin noterial kur: a) Merr pjesë vetë ose është i interesuar në çështje; b) marrin pjesë në akt ose janë të interesuar bashkëshortja, fëmijët dhe të afërmit e tjerë deri në shkallën e tretë, të birësuarit prej tij, krushqia e afërt, si dhe kur është i interesuar personi, ndaj të cilit ai kryen detyrën e kujdestarit. 29 Neni 51 “1. Që në momentin e pjesëmarrjes në Këshillin Mbikëqyrës dhe për çdo vit e më pas, anëtarët e Këshillit Mbikëqyrës do të deklarojnë pranë Këshillit Mbikëqyrës plotësisht interesat e tyre tregtare që ata ose anëtarët e tjerë të familjes mund të kenë, drejtpërdrejt ose tërthorazi. Këto deklarata duhet të bëhen sipas rregullave të miratuara nga Këshilli Mbikëqyrës. 2. Kurdoherë që shtrohen për diskutim në Këshillin Mbikëqyrës çështje në lidhje me këto interesa, anëtari që ka lidhje me çështjen duhet të deklarojë interesat e tij (saj) në fillimin e diskutimit dhe nuk do të marrë pjesë në diskutimin dh vendimin mbi këtë çështje. Prania e këtij anëtari nuk do të llogaritet për efekt të pjesëmarrjes në mbledhje”. 30 Neni 114 “…Shoqëritë, që përgatisin dhe publikojnë analiza financiare, në përputhje me paragrafin e parë të këtij neni, organizohen në mënyrë të tillë që: a) të evitojnë konfliktin e interesave; b) të ruajnë mekanizmat e nevojshëm të kontrollit për përcaktimin e shkeljeve të detyrimeve, të parashikuara në paragrafin e parë të këtij neni.

19

•

•

•

•

•


Ligji nr.8730, datë 18.01.2001 “Për organizimin dhe funksionimin e shërbimi të Përmbarimit Gjyqësor” në nenin 17, parashikohen rastet e heqjes dorë ose përjashtimit të tij nga ekzekutimi i atyre çështjeve kur ka shkaqe që e bëjnë të pranishëm konfliktin e interesave.

Ndërsa ligji nr.9367, datë 7.4.2005 “Për parandalimin e konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve publike” i ndryshuar është një ligj që gjen zbatim në çdo fushë të veprimtarisë së administratës publike. Në rrethin e zyrtarëve që janë subjekt i këtij ligji përfshihen edhe ata zyrtarë që marrin pjesë në vendimmarrje për akte të organeve gjyqësore apo të prokurorisë (përveç procedurave që rregullohen nga ligjet proceduriale). Në pikën 1 të nenit 4 të tij parashikohet se:

“1.Dispozitat e këtij ligji përcaktojnë rregulla të detyrueshme për t’u zbatuar nga: a) çdo zyrtar, kur ai merr pjesë në një vendimmarrje për: i) akte dhe kontrata administrative; ii) akte të organeve gjyqësore, noteriale, për ekzekutimin e titujve ekzekutivë nga organet e përmbarimit dhe akte të organeve të prokurorisë; iii) akte normative, si dhe vetëm ato ligje që krijojnë pasoja juridike për subjekte individualisht të përcaktuara”.

Ndërkohë, Kodi i Procedurës Penale dhe Kodi i Procedurës Civile parashikojnë rastet që e detyrojnë gjyqtarin dhe prokurorin që të tërhiqen/shmangen nga gjykimi i çështjeve konkrete dhe nga ana tjetër legjitimojnë të drejtën e palëve në proces që të kërkojnë përjashtimin e gjyqtarin kur kanë pretendime për paanshëmrinë e tyre. Pra, në legjislacionin tonë gjejmë rregullime të posaçme për sa i takon trajtimit dhe zgjidhjes së situatave të konfliktit të interesave gjatë proceseve gjyqësore civile, procedimeve penale si dhe procedurat e ndjekura gjatë ushtrimit të kompetencave administrative të zyrtarëve publikë.

1.3.1 Normat proceduriale që rregullojnë raste të veçanta të konfliktit të interesave

Rastet e veçanta të konfliktit të interesave në sistemin gjyqësor rregullohen nga ligjet proceduriale civile dhe penale.

Në procesin penal, rasti në të cilët gjyqtari/prokurori është i detyruar të heqë dorë apo palët mund të kërkojnë përjashtimin e gjyqtarit/prokurorit nga gjykimi/ndjekja e një çështje penale, janë parashikuar në Kodin e Procedurës Penale31. Këto raste janë:

1. Kur gjyqtari ka dhënë ose ka marrë pjesë në dhënien e vendimit në një shkallë të procedimit, ai nuk mund të ushtrojë funksionet e gjyqtarit në shkallët e tjera, as të marrë pjesë në rigjykim pas prishjes së vendimit. Gjyqtari që ka vleftësuar masën e sigurimit ose çdo kërkesë tjetër të prokurorit të paraqitur gjatë hetimit paraprak në të njëjtin procedim, nuk mund të ushtrojë funksionet e gjyqtarit në të njëjtin procedim. Kush ka qënë prokuror ose që ka kryer veprime të policisë gjyqësore, ka qenë mbrojtës, përfaqësues i një pale ose dëshmitar, ekspert ose që ka paraqitur një kallëzim, ankim,

2.

3.

Subjektet e ndryshme nga këshilltarët e investimeve, shoqëritë e investimeve apo të ngjashme me këto, të cilët, në ushtrimin e profesionit të tyre ose si pjesë të veprimtarisë së tyre, japin këshilla për investimet, njoftojnë menjëherë Autoritetin. Njoftimi është i detyrueshëm edhe kur subjektet ndërpresin veprimtarinë e këshillimit. Autoriteti miraton rregullore për përgatitjen dhe publikimin e analizave financiare, si dhe për rrethanat dhe marrëdhëniet që krijojnë konflikte interesi”. 31 Shiko nenin 15 dhe 16 të Kodit të Procedurës Penale

20

•


kërkesë për procedim ose që ka dhënë apo ka marrë pjesë në dhënien e vendimit për autorizimin e procedimit, nuk mund të ushtrojë në të njëjtin procedim detyrën e gjyqtarit. Nuk mund të marrin pjesë si gjyqtarë në të njëjtin procedim, personat që janë ndërmjet tyre ose me pjesëmarrësit në gjykim, bashkëshortë, gjini e afërt (të paralindur, të paslindur, vëllezër, motra, ungjër, emta, nipër, mbesa, fëmijë të vëllezërve dhe të motrave) ose krushqi e afërt (vjehërr, vjehrrë, dhëndër, nuse, kunatë, thjeshtri, thjeshtra, njerku e njerka).

4.

Krahas rasteve të lartpërmendura, gjyqtari ka detyrimin të heqë dorë nga gjykimi i çështjes edhe kur32:

5. Ka interes në procedim ose kur një nga palët private ose një mbrojtës është debitor a kreditor i tij, i bashkëshortit ose i fëmijëve të tij; Është kujdestar, përfaqësues apo punëdhënës i të pandehurit ose i njërës nga palët private ose kur mbrojtësi a përfaqësuesi i njërës prej këtyre palëve është gjini e afërt e tij ose e bashkëshortit të tij; Ka dhënë këshilla ose kur ka shfaqur mendim mbi objektin e procedimit; Ekzistojnë mosmarrëveshje ndërmjet tij, bashkëshortit ose ndonjë të afërmi të tij me të pandehurin ose njërën prej palëve private; Ndonjë prej të afërmve të tij ose të bashkëshortit është cenuar ose dëmtuar nga vepra penale;

6.

7. 8.

9.

10. Një i afërm i tij ose i bashkëshortit kryen ose ka kryer funksionet e prokurorit në të njëjtin procedim;

11. Ekzistojnë shkaqe të tjera të rëndësishme njëanshmërie. Duke vlerësuar koherencën që ekziston midis dispozitave të Kodit të Procedurës Civile dhe Penale dhe ligjit të parandalimit të konfliktit të interesave33 në këtë fushë, mund të themi se interesat private të cilat mund të përbëjnë arsye serioze njëanshmërie, të cilat do të kërkonin heqjen dorë të gjyqtarit mund të jenë edhe:

1. Interesa që burojnë nga cdo marrëdhënie tjetër juridiko civile (jo vetëm ato të kredisë apo të huasë) të gjyqtarit, bashkëshortit/es, apo fëmijëve të tij. Interesa që burojnë nga dhurata, favore apo trajtime preferenciale që ndonjëra nga palët i ka bërë/ i bën apo i premton për të ardhmen. Interesa që burojnë nga negociatat që gjyqtari mund të ketë bërë me ndonjërën nga palët për punësimin (promovimin) e tij në të ardhmen; Marrëdhëniet e njohura të miqësisë më njërën nga palët në gjykim (krahas marrëdhënieve të armiqësisë). Interesa që burojnë nga marrëdhëniet etnike, të komunitetit apo fetare (në kushte të caktuara edhe këto lloj interesash mund të shërbejnë si shkak për lindjen e konflikteve rast për rast të interesave).

2.

3.

4.

5.

Kufizimet e trajtuara më lart, janë edhe për prokurorin34 në procedimin penal, i cili ka detyrimin të heqë dorë nga çështja kur ekzistojnë arsye njëanshmërie. Detyrimi për të shmangur konfliktin

32 Shiko nenin 17 të Kodit të Procedurës Penale. 33 Shiko nenin 5 “LLojet e interesave private” të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005 i ndryshuar. 34 Neni 26 i Kodit të Procedurës Penale.

21


e interesit apo rastet e dyshuara të njëanshmërisë, sanksionohet edhe për drejtuesin e prokurorisë i cili duhet të marrë masat e duhura për zëvendësimin35 e prokurorit nga çështja.

Krahas ligjit procedurial, vet ligji nr.8737, date 12.2.2001 “Për organizimin dhe funksionimin e prokurorisë” i ndryshuar përcakton rregulla për shmangien e konfliktit të interesit nga prokurorët më të lartë. Në rastet e përballjes me një konflikt interesi36, prokurorët nuk mund të japin urdhra ose udhëzime me shkrim për vartësit e tyre, ose nuk mund të ushtrojnë ndikim mbi ta në asnjë mënyrë tjetër. Për këtë gjë duhet të njoftojnë Prokurorin e Përgjithshëm. Në rast se Prokurori i Përgjithshëm ndeshet me një konflikt interesi, udhëzimet përkatëse nxirren nga prokurori më i vjetër në Zyrën e Prokurorisë së Përgjithshme.

Në procesin civil, rasti në të cilët gjyqtari është i detyruar të heqë dorë apo palët mund të kërkojnë përjashtimin e gjyqtarit nga gjykimi e një çështje civile janë parashikuar në Kodin e Procedurës Civile37 nenin 72 të tij dhe konkretisht:

1. Kur gjyqtari ka interes në çështje ose në një mosmarrëveshje tjetër që ka lidhje me atë në gjykim;

2. Kur gjyqtari ose bashkëshortja e tij është i afërt deri në shkallë të katërt apo krushqi deri në shkallë të dytë ose është i lidhur me detyrime birësimi apo bashkëjeton në mënyrë të përhershme me njërën nga palët ose nga mbrojtësit;

3. Kur gjyqtari ose bashkëshortja e tij janë në konflikt gjyqësor ose në armiqësi apo në marrëdhënie kredie apo huaje me njërën prej palëve, ose njërin prej përfaqësuesve;

4. Kur gjyqtari ka dhënë këshilla ose ka shfaqur mendim për çështjen në gjykim apo ka marrë pjesë në gjykimin e çështjes në një shkallë tjetër të procesit, është pyetur si dëshmitar, si ekspert ose si përfaqësues i njërës apo tjetrës palë;

5. Kur gjyqtari është kujdestar, punëdhënës i njërës prej palëve, administrator ose ka një detyrë tjetër në një ent, shoqatë, shoqëri ose institucion tjetër që ka interesa për çështjen në gjykim;

6. Në çdo rast tjetër kur vërtetohen, sipas rrethanave konkrete, arsye serioze njëanshmërie

Llojet e interesave private të cilat përbëjnë shkak për përjashtimin e gjyqtarit nga një çështje konkrete, përbëjnë një listë jo shteruese. Vet dispozita, e lë të hapur mundësinë e trajtimit dhe vlerësimit rast pas rasti, kur parashikon detyrimin për të hequr dorë nga gjykimi në çdo rast kur vërtetohen, rrethana dhe arsye serioze njëanshërie.

35 Neni 27 i Kodit të Procedurës Penale. 36 Neni 3/ç i ligjit nr.8737, date 12.2.2001, i ndryshuar “1. Drejtuesit të prokurorisë së rrethit gjyqësor, drejtuesit të prokurorisë pranë gjykatës së apelit, prokurorit të apelit, prokurorit të Prokurorisë së Përgjithshme apo Prokurorit të Përgjithshëm, kur gjendet në një çështje penale në rastet e parashikuara në nenet 16 e 17 pika 1 të Kodit të Procedurës Penale, i ndalohet t’i japë urdhra dhe udhëzime, me shkrim, prokurorit të çështjes apo të ndikojë në çdo mënyrë tjetër. 2. Në këtë rast drejtuesi në konflikt interesi njofton, me shkrim, Prokurorin e Përgjithshëm. Prokurori i Përgjithshëm, kryesisht ose me kërkesë, vendos me shkrim për përjashtimin e drejtuesit në konflikt interesi nga procedura e dhënies së urdhrave dhe udhëzimeve. Në këtë vendim, Prokurori i Përgjithshëm cakton nëse dhe në ç’pjesë kanë vlerë veprimet e kryera në bazë të urdhrave dhe udhëzimeve të dhëna më parë nga drejtuesi në konflikt interesi”. 3. Në rastin kur Prokurorit të Përgjithshëm i kërkohet nxjerrja e një urdhri apo dhënia e një udhëzimi në një procedim, në të cilin ai është në konflikt interesi, atëherë ai deklaron, me shkrim, gjendjen e konfliktit të interesit dhe njofton prokurorin, që i ka kërkuar nxjerrjen e urdhrit apo dhënien e udhëzimit. Në këtë rast, urdhri apo udhëzimi nxirret nga prokurori më i vjetër në detyrë, drejtor në strukturën e Prokurorisë së Përgjithshme. 37 Shiko nenin 72 të Kodit të Procedurës Civile.

22


Kjo është për shkak se është e pamundur të parashikohen të gjitha llojet e interesave private, të cilët në gjykimin e çështjeve mund të ndikojnë në paanshmërinë e gjyqtarit.

Nisur nga koherenca që ekziston midis Kodit të Procedurës Civile dhe ligjit të parandalimit të konfliktit të interesave38 në këtë fushë, theksojmë se interesat private të cilat mund të përbëjnë arsye serioze njëanshmërie, të cilat do të kërkonin heqjen dorë të gjyqtarit mund të jenë potencialisht edhe:

6. Interesa që burojnë nga çdo marrëdhënie tjetër juridiko civile (jo vetëm ato të kredisë apo të huasë). Interesa që burojnë nga dhurata, favore apo trajtime preferenciale që ndonjëra nga palët i ka bërë/ i bën apo i premton për të ardhmen. Interesa që burojnë nga negociatat që gjyqtari mund të ketë bërë me ndonjërën nga palët për punësimin (promovimin) e tij në të ardhmen; Marrëdhëniet e njohura të miqësisë më njërën nga palët në gjykim (krahas marrëdhënieve të armiqësisë39).

7.

8.

9.

10. Interesa që burojnë nga marrëdhëniet etnike, të komunitetit apo fetare (në kushte të caktuara edhe këto lloj interesash mund të shërbejnë si shkak për lindjen e konflikteve rast për rast të interesave).

Gjyqtarëve në gjykimin e çështjeve dhe prokurorëve në ndjekjen e procedimve penale, ju lind detyrimi që të parandalojnë, duke hequr dorë nga çështja, çdo situatë të mundshme konflikti interesi, që mund të lërë vend për dyshim në paanshmërinë e tyre profesionale. Ky është një detyrim që buron nga pozita e mirbesimit ndaj publikut dhe faktit që vendimet e marra në kushtet e konfliktit të interesave mund të prishen nga gjykatat më të larta në përputhje me kodet proceduriale respektive.

Në procesin administrativ, rastet se kur zyrtarët duhet të shmangen nga vendimmarrja kur ekzistojnë interesa private që përbëjnë shkak për lidhjen e konfliktit të interesave janë parashikuar40 në Kodin e Procedurave Administrative. Ky kod në dispozitat respektive parashikon detyrimin e zyrtarit për të deklaruar interesat private dhe trajton rastet se kur zyrtari, për shkak interesave private duhet të shmanget nga vendimmarrja41.

38 Shiko nenin 5 “Llojet e interesave private” të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005 i ndryshuar. 39 Të parashikuara në pikën 3 të nenit 72 të Kodi i Procedurës Civile. 40 Shiko nenet 37, 38, 41 dhe 43 të Kodit të Procedurave Administrative. 41 Neni 37 “Rastet e skualifikimit” , Kodi i Procedurave Administrative “1. Asnjë punonjës i organeve të administratës nuk mund të marrë pjesë në një proces vendimmarrës administrativ apo në një lidhje kontrate ku administrata që ai përfaqëson është palë në rastet kur punonjësi ka ose/dhe dyshohet të ketë kushtet e mëposhtme: a) Ka një interes personal direkt apo indirekt në çështjen në fjalë; b) bashkëshorti apo bashkëjetuesi ose të afërmit e tij deri në shkallë të dytë kanë një interes direkt apo indirekt në çështjen në fjalë; c) punonjësi apo personat e parashikuar nga paragrafi b) i këtij neni kanë një interes direkt apo indirekt në një çështje të ngjashme me çështjen në fjalë; ç) punonjësi ka marrë pjesë si ekspert, këshilltar apo avokat në çështjen në fjalë; d) personat e përmendur në paragrafin b) të këtij neni kanë marrë pjesë si ekspertë, këshilltarë apo avokatë në çështjen në fjalë; dh) kundër punonjësit apo ndaj personave të përmendur në paragrafin b) të këtij neni është nisur një proces gjyqësor nga palët e interesuara;

23


Nga ana tjetër, ligji 9131, datë 8.09.2003 “Për rregullat e etikës në administratën publike”, ka parashikuar të drejtën dhe mundësinë e eprorit direkt që të shmangë apo parandalojë konfliktin e interesave të zyrtarëve në varësi të tij42. Ky ligj, nuk ka parashikuar rregulla të detajuara mbi konfliktin e interesave, por kryesisht ka ofruar disa parime bazë. Nga ana tjetër, fusha e veprimit të këtij ligji, ka lënë jashtë të zgjedhurit, anëtarët e Këshillit të Ministrave dhe gjyqtarët. Pra, ky ligj përgjithësisht ka në objekt të tij sjelljen e nëpunësve të administratës publike duke synuar arritjen e standardeve të kërkuara. Ndërkohë që një ligj për parandalimin e konfliktit të interesave sipas standarteve ndërkombëtare, kërkon një gamë më të gjërë veprimi dhe rrethi subjektesh mbi të cilin vepron. Kjo ka qënë dhe arsyeja e miratimit në vitin 2005 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005“Për parandalimin e konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve publike”.

Ligji nr.9367, datë 7.4.2005 “Për parandalimin e konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve publike”, ka marrë praktikat më të mira të ligjeve përgatitur vitet e fundit në vende të ndryshme evropiane për të njëjtin qëllim. Miratimi i ligjit të parandalimit të konfliktit të interesave solli disa risi në legjislacionin shqiptar, ku nënvizojmë:

- një qëllim të qartë43 dhe eksplicit të lidhur me një vendimmarrje të paanshme, transparente për maksimizimin e interesit publik dhe forcimin e besimit të publikut në institucionet publike.

- një përkufizim44 të plotë dhe koherent të konfliktit të interesave, universialisht i aplikueshëm në çdo fushë dhe i zbërthyer pa boshllëqe, në format e kontaktit faktik, aparent, potencial, rast për rast dhe të vazhdueshëm të interesave.

- një klasifikimin shterues, praktik dhe udhërrëfyes të interesave private të zyrtarëve45.

e) çështja është apelim i një vendimi të marrë prej punonjësit ose nga personat e përmendur në paragrafin b) të këtij neni; ë) punonjësi ose personat e përmendur në paragrafin b) të këtij neni janë debitorë ose kreditorë të palëve të interesuara në një procedim administrativ apo lidhje kontrate ku administrata publike është palë; f) punonjësi ose personat e përmendur në paragrafin b) të këtij neni kanë marrë dhurata nga palët e interesuara në procedimin administrativ apo në lidhjen e kontratës përpara ose pas fillimit të procedimit administrativ apo lidhjes së kontratës; g) punonjësi ose personat e përmendur në paragrafin b) të këtij neni kanë miqësi ose armiqësi me palët e interesuara në procedimin administrativ apo lidhjen e kontratës.” 42 Neni 4/3 i ligjit nr.9131, date 8.9.2003 “Për rregullat e etikës në administratën publike” “Kur nëpunësi ka dijeni se një situate e tille ekziston, ai është i detyruar qe: a) te verifikoje nëse ka një konflikt aktual te mundshëm interesash; b) te ndërmarrë hapat e nevojshëm për te shmangur një konflikt te tille; c) te vere ne dijeni menjëherë, me nismën e tij, eprorin direkt dhe njësinë e personelit për konfliktin aktual ose te mundshëm te interesave; ç) ne rast dyshimi për gjendjen ne një situate konflikti interesash, te këshillohet me eprorin direkt ose/dhe me njësinë e personelit te institucionit; d) t'i bindet çdo vendimi përfundimtar për te mas marre pjese ne procesin e vendimmarrjes ose te heqë dore nga përparësitë, qe shkakton konflikti. Neni 5 i ligjit nr.9131, date 8.9.2003 “Për rregullat e etikës në administratën publike” “1. Eprori direkt, me mbështetjen e njësisë se personelit, ne baze te te dhënave qe ka, merr masat e nevojshme qe te shmanget emërimi i një nëpunësi ne pozicione, ne te cilat mund te lindin ose ka konflikte interesash ose qe nëpunësit te mas i ngarkohen detyra qe mund te çojnë ne shfaqjen e një konflikti te mundshëm interesash”. 43 Shiko nenin 1 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar. 44 Po aty nenin 3. 45 Neni 5 i ligjit nr.9367 datë 7.4.2005, i ndryshuar.

24


- detyrime, standarde dhe procedura për deklarimin e interesave46, si ato të lidhura me çdo rast të veçantë vendimmarrje ashtu dhe deklarimin periodik të interesave private. Në lidhje me ketë të fundit, ligji, unifikon deklarimin e pasurive dhe të detyrimeve financiare sipas ligjit ekzistues në fuqi dhe deklarimit të interesave privatë të zyrtarëve, duke i sjellë ata në funksion të parandalimit të konfliktit të interesave.

- ndalime dhe kufizime të interesave private të zyrtarëve për parandalimin e rasteve të veçanta të konfliktit të interesave47, në rastin e lidhjes së kontratave ndërmjet institucioneve shtetërore dhe personave privatë, krijimit të të ardhurave dhe përfitimeve për shkak të funksionit të zyrtarit, të dhuratave premtimeve apo trajtimeve preferenciale.

- ndalime dhe kufizime të interesave private të zyrtarëve me qëllim parandalimin e rënies në konflikt të vazhdueshëm të interesit për disa kategori të caktuara të zyrtarëve. Ndalimet dhe kufizimet janë të diferencuara ndërmjet kategorive të zyrtarëve48, duke mbajtur parasysh peshën apo rëndësinë e funksionit dhe riskun e rënies në konflikt interesi në secilin rast.

- mjete dhe metoda alternative e të përshtatshme, të përdorshme në çdo situatë dhe nga çdo institucion, për mënyrën e zgjidhjes së një momenti me konflikt interesi. Këto metoda krijojnë mundësi zgjidhjeje, qoftë për zyrtarin, ashtu dhe për eprorin apo për institucionin ku ushtron funksionet ky zyrtar. Ligji ofron zgjidhje dhe në raste të veçanta të shkaktuara nga natyra e funksionit që ushtron një zyrtar apo e interesave që ai mbart49.

- përcakton se çfarë ndodh me një akt të marrë në kushtet e konfliktit të interesit50, duke i mbetur thelbësisht të njëjtit parim se, një akt i tillë humbet legjitimitetin në përputhje të plotë edhe me përcaktimet e Kodit Civil, të Kodit të Procedurës Civile dhe Kodit të Procedurave Administrative.

- strukturën institucionale përgjegjëse për zbatimin e këtij ligji duke ndjekur parimin e krijimit të një strukture qendrore (Inspektorati i Lartë i Deklarimit dhe Kontrollit të Pasurive dhe Konfliktit të Interesave) njëkohësisht me një rol të qartë të eprorit, apo të institucionit epror51, i cili zhvillohet në të gjithë strukturën hierarkike të shtetit.

- një sistem taksativ sanksionesh të shprehura me gjoba në vlerë monetare për një kundërvajtje administrative52, krahas masave disiplinore dhe mundësisë së procedimit penal. Njëkohësisht në rast të një konsumimi të një konflikti interesi nga një zyrtar, për shkak të të cilit një institucion publik dëmtohet, ligji afron mundësinë që barra e dëmit t’i kalojë në rast të fundit institucionit.

- mënyrën dhe afatet për marrjen e të gjitha masave përgatitore53 nga çdo institucion publik për fillimin e zbatimit me sukses të detyrimeve të përcaktuara në këtë ligj.

Nga ana tjetër, ky ligj ka dhënë një zgjidhje korrekte dhe kushtetuese, në harmoni me Konventën Evropiane për të Drejtat e Njeriut, sa i takon kufizimit të të drejtave themelore të individëve në raport me interesin publik, i cili është bërë objekt shqyrtimi dhe në Gjykatën Kushtetuese54.

46 Shiko po aty nenin 6 dhe 7 të ligjit nr.9367 datë 7.4.2005, i ndryshuar. 47 Shiko nenin 21,22,23,24 të ligjit nr.9367 datë 7.4.2005, i ndryshuar. 48 Kufizimet e interesave private sipas kategorive të caktuara të zyrtarëve subjekte të ligjit, janë parashikuar në Kreun III, Seksioni 2 I ligjit nr. 9367 datë 7.4.2005. 49Nenet 37 e 38 të ligjit nr. 9367 datë 7.4.2005. 50 Në Kreun V, konkretisht në nenin 40 të ligjit nr. 9367 date 7.4.2005, është parashikuar pavlefshmëria e akteve të marra në kushtet e konfliktit të interesave dhe pasojat. 51 Shih nenin 41 të ligjit nr. 9367 datë 7.4.2005. 52 Shiko po aty nenin 44 të ligjit. 53 Shiko po aty nenin 46 dhe 47 të ligjit.

25


1.4 Parimet kryesore në parandalimin e konfliktit të interesave.

Veprimtaria e zyrtarëve publikë duhet të udhëhiqet nga ligjshmëria, mbrojtja e interesave publike dhe të drejtave të personave privatë, barazia, drejtësia dhe paanshmëria, përgjegjshmëria55, efektshmëria, llogaridhënia56 etj, parime këto të cilat qëndrojnë në themelin e organizimit dhe funksionimit të institucioneve publike në një shtet demokratik. Ligji i parandalimit të konfliktit të interesave në nenin 3, jep përkufizimin e kryerjes në mënyrë të drejtë të detyrave dhe përgjegjësive dhe konkretisht:

“Kryerje në mënyrë të drejtë e detyrave dhe përgjegjësive” është mënyra e kryerjes së detyrave dhe përgjegjësive, të materializuara në një vendimmarrje, në të cilën zyrtari vepron në përputhje me ligjin, me ndershmëri, paanshmëri, përgjegjësi, përkushtim, në afat, në mbrojtje, në çdo rast, të interesit publik dhe të drejtave të ligjshme të personave privatë, si dhe për ruajtjen dhe forcimin e besueshmërisë e të dinjitetit të institucionit ku punon, të shtetit në përgjithësi dhe të figurës së zyrtarit.

Mosplotësimi i të paktën njërës prej kërkesave të lartpërmendura për shkak dhe vetëm ndikimit të mundshëm të interesave privatë të zyrtarit, në kuptim të ligjit të parandalimit konfliktit të interesave, konsiderohet kryerje në mënyrë të padrejtë e detyrave dhe përgjegjësive57.

të të e

1.4.1 Garantimi i ligjshmërisë

Në nenin 1 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar jepet qëllimi që ka patur ligjvënësi në miratimin e tij dhe konkretisht: “Garantimi i një vendimmarrjeje të paanshme, transparente, në interesin më të mirë të mundshëm të publikut e të besimit të tij ndaj institucioneve publike, nëpërmjet parandalimit të konfliktit ndërmjet interesave publikë dhe atyre privatë të një zyrtari në ushtrimin e funksioneve të veta”. Parimi i ligjshmërisë në ushtrimin e funksioneve publike, kërkon që jo vetëm vendimmarrjet të jenë të autorizuara nga ligji, por mbi të gjitha që dhe përmbajtja e këtyre akteve të jetë në përputhje me ligjin58. Respektimi i parimit të ligjshmërisë, garanton vendimmarrje të paanshme dhe rrit transparencën në qeverisje. Nga ana tjetër, respektimi i ligjit gjatë ushtrimit të detyrave publike është i lidhur dhe më nivelin e transparencës dhe të besimit të publikut ndaj institucioneve publike.

1.4.2 Mbrojtja e interesit publik Në administrimin e politikave dhe vendimmarrjeve të një qeverie, parimi kryesor që duhet të udhëheqë zyrtarët, është interesi publik. Të gjitha masat që ndërmerr një qeveri në administrimin e buxhetit, reformave ligjore apo dhe menaxhimin e fondeve publike, justifikohen dhe mbrohen me interesin më të madh publik.

54 Shiko vendimin nr.16 datë 11.11.2004 të Gjykatës Kushtetuese. 55 Për më shumë shiko, Stapenhurst R. and Sahr J. K. eds., Curbing Corruption:Toward a model for Building National Integrity. World Bank, Washington 1999. 56 Przeworski, Adam, Stokes, Susan, Manin, Bernards eds., Democracy, Accountability and Representation Cambridge U.P 1999 dhe Stapenhurst et al, 1999. 57 Shiko pikën 3 të nenit 3 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar. 58 Për me shumë shiko Komentarin e Kodit të Procedurës Administrative, Kreu II.

26


Një element që ndikon ndjeshëm në përcaktimin e konceptit të interesit publik janë diferencat kulturore midis shoqërive të ndryshme. Ndërkohë, që faktori që e vështirëson përcaktimin e konceptit të interesit publik, është ekzistenca e vlerave të ndryshme brenda të njëjtës shoqëri, të cilat përgjithësisht mund të ndajnë dhe përfaqësojnë interesa të ndryshme. Çdo shoqëri59 vendos në bazë të normave dhe vlerave të saj atë që është interes publik. Por, një problem në këtë pikë është fakti se kush do e përcaktojë se çfarë është në interesin publik. Përgjigjja më e parë do të ishte, shumica e shoqërisë. Dhe këtu dalim tek një nga parimet bazë të organizimit dhe funksionimit të një shteti, sipas së cilës është shumica ajo që vendos.

Madje, në kuadër të mbrojtjes së interesit publik, në ligj janë parashikuar një sërë ndalimesh dhe kufizimesh të të drejtave të zyrtarëve publikë (si pjesëmarrja në organizata fitimprurëse, ushtrimi i veprimtarive tregtare, apo të tjera interesa private) me qëllim garantimin e një interesi më të lartë publik, siç është parandalimi i konfliktit të interesave dhe shmangia e rasteve të abuzimit me detyrën publike për përfitime personale.

Pavarësisht përkufizimeve të ndryshme të konceptit të interesit publik, asnjë shoqëri nuk toleron ekzistencën e një konflikti interesi me detyrën publike të zyrtarëve që janë zgjedhur apo emëruar t’i përfaqësojnë apo drejtojnë. Kjo, sepse konflikti i interesave dhe veçanërisht korrupsioni si forma më e rëndë e shfaqjes së tij, janë fenomene që dënohen tashmë nga të gjitha shoqëritë.

1.4.3 Rritja e besimit te publikut.

Zbatimi efektiv i ligjit, trajtimi i barabartë dhe zbatimi i procedurave të njëjta për raste të ngjashme, rrit dhe forcon besimin e qytetarëve përballë aktivitetit të administratës publike. Individi dhe shoqëria në përgjithësi kanë të drejtën që të ndihen besimplotë, që pushteti i tyre të cilin ia kanë deleguar qeverisjes, ushtrohet në dobi të shoqërisë dhe jo në dobi të interesave personale të atyre që drejtojnë.

Qëndrueshmëria e një shteti dhe e një qeverisjeje mbështetet në ruajtjen e konfidencës së publikut. Një qeverisje demokratike kërkon një nivel të lartë të besimit të publikut dhe veçanërisht në integritetin e personave që janë zgjedhur për të qeverisur. Një vendimmarrje e një zyrtari duke patur si qëllim përfitimin e tij personal dhe jo atë të publikut është një “goditje” ndaj besimit të publikut. Siç e përmendëm e më lart, perceptimi i një konflikti interesi mund të jetë po aq dëmtues sa një konflikt faktik, pasi ai dobëson besimin e qytetarëve ndaj institucioneve publike. Konfliktet në dukje të interesave, edhe kur merren vendime të drejta, janë të dëmshme për institucionin publik dhe ulin besimin e publikut si në rastin e një konflikti faktik interesash.

Konflikti në dukje i interesave, nuk presupozon që vendimmarrja të jetë influencuar nga një situatë konflikti interesi, por mjafton që të ketë arsye të mjaftueshme që e bëjnë publikun të besojë se vendimmarrja është influencuar nga interesa të caktuar private60. Në raste të tilla nuk përjashtohet mundësia që një zyrtar megjithëse mund të ketë vepruar vetëm në përputhje me ligjin, të trajtohet sikur ka vepruar në kushtet e konfliktit të interesit.

59 Comparative view of administrative law issues, AECID 2010, f.329 60 Një shembull për të shpjeguar konceptin është rasti i pjesëmarrjes në prokurimin publik të kompanisë ku ka aksione djali i Drejtorit të Sherbimeve Mbështetëse, edhe pse procedura ka qënë e rregullt dhe zyrtari nuk ka qene pjese e vendimmarjes

27


Ruajtja e integritetit61 të figurës së zyrtarit publik, nga njëra anë nëpërmjet sigurimit të pavarësisë në ushtrimin e detyrave publike dhe kontrollit mbi aktivitetin e tij institucional me mjete transparente dhe të njohura për publikun, është një nga elementët kryesorë që ndihmojnë në rritjen e besimit të publikut në institucionet shtetërore.

1.4.4 Parim i proporcionalitetit.

Vet ligji nr.9367, datë 7.4.2005 i ndryshuar jep përkufizimin e konceptit të parimit të proporcionalitetit dhe konkretisht, citoj: “Parim i proporcionalitetit” është raporti ndërmjet rëndësisë së detyrave, përgjegjësive dhe kompetencave të një zyrtari ose institucioni publik me masat për parandalimin e konfliktit të interesave, raport në të cilin sa më të rëndësishme të jenë detyrat, përgjegjësitë ose kompetencat e zyrtarit, aq më të shumta janë kufizimet e interesave të zyrtarit, aq më të ashpra janë dënimet dhe në mënyrë edhe më të hollësishme janë përcaktuar rregullat, mënyrat, mjetet dhe procedurat për parandalimin e konfliktit të interesit nga institucionet publike.

Në përpjekjet për të parandaluar, menaxhuar dhe zgjidhur konfliktet e interesave gjatë ushtrimit të funksioneve publike, duhet treguar kujdes në gjetjen e ekuilibrit të duhur midis masave konkrete për të arritur qëllimin e kërkuar dhe shkeljeve të mundshme që mund t’iu bëhen të drejtave individuale të zyrtarëve62 . Situatat e konfliktit të interesave që mund të shfaqen gjatë ushtrimit të funksioneve publike të kategorive të ndryshme të zyrtarëve, janë të larmishme dhe si të tilla masat që duhet të merren për të parandaluar, menaxhuar dhe zgjidhur konfliktet e interesit janë të shumëllojshme, pasi në të kundërt nuk mund të realizohet një gjë e tillë. Në marrjen e masave për të parandaluar situatat e konfliktit të interesit, duke kufizuar interesat private, sigurisht që ekziston rreziku i shkeljes së të drejtave të zyrtarëve.

Për këtë arsye, duhet të ketë një balancë dhe proporcionalitet midis interesave private që kufizohen dhe interesit publik që justifikon kufizime të tilla. Në rast se kufizimet e këtyre të drejtave shkojnë përtej gjendjes që i kanë diktuar këto kufizime, atëherë do të kemi shkelje të pajustifikuar të këtyre të drejtave63 dhe mund të shkohet deri në antikushtetueshmëri të masave të marra për parandalimin dhe zgjidhjen e konfliktit të interesave.

1.4.5 Llogaridhënia e qeverisjes

Çështjet që lidhen me integritetin e zyrtarëve dhe kërkesave për një qeverisje transparente bëjnë më të dukshme përgjegjësinë publike të qeverisjes për proceset vendimmarrëse. Në marrëdhënien midis popullit dhe atyre që qeverisin, populli ka të drejtë t’u kërkojë llogari personave që qeverisin për veprimet dhe mosveprimet e tyre gjatë aktivitetit institucional. Dhe madje është kjo llogaridhënie përballë publikut ajo që në të shumtën e rasteve në vende të ndryshme, shoqëria e percepton si “show-n” e rradhës nga zyrtarët në qeverisje, të cilët i druhen kësaj llogaridhënie dhe verdiktit të publikut sa herë afron procesi i zgjedhjeve parlamentare apo vendore.

61 Disclosure of Conflict of Interest, OECD 2013, f.220 62 Kjo sepse edhe zyrtarët kanë të drejta që rrjedhin nga qënia e tyre qytetarë 63 Kufizime të të drejtave dhe lirive të parashikuara në këtë Kushtetutë mund të vendosen vetëm me ligj për një interes publik ose për mbrojtjen e të drejtave të të tjerëve. Kufizimi duhet të jetë në përpjesëtim me gjendjen që e ka diktuar atë. 2. Këto kufizime nuk mund të cenojnë thelbin e lirive dhe të të drejtave dhe në asnjë rast nuk mund të tejkalojnë kufizimet e parashikuara në Konventën Europiane për të Drejtat e Njeriut.

28


Niveli i demokracisë së një vendi64, më së shumti matet me format dhe aksesin që një qeveri i jep qytetarëve të vet në aktivitetin institucional dhe nivelin e llogaridhënies65 së saj përballë tyre. Parimi i llogaridhënies, legjitimon kontrollin66 dhe aplikimin e disa kufizimeve të parashikuara me ligj, me qëllim parandalimin e situatave të mundshme, ku një zyrtar mund të abuzojë me detyrën publike duke shkelur ligjin apo anashkaluar atë, nisur nga interesa të ngushta personale apo të të tretëve.

Ngritja e strukturave të posaçme antikorrupsion dhe institucioneve të parandalimit të konfliktit të interesave dhe deklarimit të pasurive, përveçse një mjet parandalimin është një instrument në funksion të llogaridhënies, si parim themelor i shtetit ligjor dhe demokratik. Parandalimi i konfliktit të interesave në ushtrimin e detyrave publike të zyrtarëve dhe kontrolli i pasurive të tyre është një instrument ligjor që ndikon drejtpërdrejt në politikat antikorrupsion të

masë strategjike67 një vendi, madje organizuar.

trajtohet si një dhe efektive në luftën kundër krimit të

64 Jesper Johnson, Hannes Hechler, Luís De Sousa and Harald Mathisen, How to monitor and evaluate anticorruption agencies: Guidelines for agencies, donors and evaluators, U4 Anticorruption Resource Center, Shtator 2011, f.12-14. 65 Schedler Andreas; Diamond Lerry; Platnner F. Marc; The self restraining state, Power and accountability in new democracies, 1999, f.217. 66 Frazer J., Kryetar i Inspektimit dhe vlerësimit SHBA, Standardet cilësore për inspektimet, 1996, f.21-25. 67 Për më shumë shiko United Nations Office on Drugs And Crime Vienna: Compendium Of International Legal Instruments On Corruption, 2005.

29


KREU II

KUFIZIMET E INTERESAVE PRIVATE PËR PARANDALIMIN E KONFLIKTEVE TË INTERESAVE RAST PAS RASTI DHE TË VAZHDUESHËM

Ligji i parandalimit të konfliktit të interesave68 ka parashikuar kufizime dhe ndalime të posaçme të interesave private për zyrtarët që ushtrojnë funksione publike, në varësi të funksionit të tyre, përgjegjësive dhe kompetencave në vendimmarrjet publike. Këto ndalime në një masë të caktuar shtrihen dhe në personat e lidhur me zyrtarin (bashkëshorti/ja, fëmijët madhorë, prindrit e zyrtarit dhe të bashkëshortit/es).

Gjithashtu, ky ligj në nenet 21-24 të tij, ka parashikuar disa ndalime dhe kufizime të zyrtarëve për lidhjen e kontratave me palë një institucion publik, ndalime në sigurimin e të ardhurave për shkak të funksionit të veçantë, si dhe ndalime për marrjen e dhuratave, favoreve, trajtimeve preferenciale. Këto kufizime kanë për qëllim në rradhë të parë të mbrojnë interesat e shtetasve nga ndonjë ndikim i zyrtarëve publikë të cilët, në funksion të interesave të tyre ose të të afërmve, në një proces administrativ mund të dëmtojnë interesat e shtetit, shtetasve ose të personave juridikë.

Duke theksuar që një situatë në dukje apo faktike konflikti interesi, mund të jetë e lidhur potencialisht me një vepër penale korruptive, shpërdorim detyre, shkelje të barazisë në tendera apo përfitim të paligjshëm të interesave, legjitimohet fakti që në kuadrin e rolit parandalues të ligjit, të parashikohen disa kufizime specifike në interesat private të zyrtarëve publikë dhe personave të lidhur me ta, me qëllim parandalimin e situatave të mundshme me efekte të konsiderueshme financiare apo pasoja të rënda për shtetin dhe shoqërinë.

Aplikimi i ndalimet dhe kufizimeve për aktivitete të jashtme apo interesa private të zyrtarëve publikë, janë ndër mjetet ligjore kryesore për parandalimin e konfliktit të interesave në shumë shtete të tjera69. Ndalimet dhe kufizimet e tilla70 janë aplikuar përmes masave të ndryshme legjislative, shpesh duke kombinuar ligjin penal, civil dhe të drejtën administrative, për të prodhuar një kuadër të plotë të përgjegjësive të zyrtarëve publikë.

Qëllim i ligjit të parandalimit të konfliktit të interesave është garantimi i një vendimmarrjeje të paanshme, transparente, në interesin më të mirë të mundshëm të publikut e të besimit të tij ndaj institucioneve publike, nëpërmjet parandalimit të konfliktit ndërmjet interesave publikë dhe atyre privatë të një zyrtari në ushtrimin e funksioneve të veta publike.

- Ligji ka parashikuar ndër të tjera, ndalime dhe kufizime të interesave private të zyrtarëve me qëllim parandalimin e rënies në konflikt të vazhdueshëm të interesit për disa kategori të caktuara të zyrtarëve. Ndalimet dhe kufizimet janë të diferencuara ndërmjet kategorive të zyrtarëve, duke mbajtur parasysh peshën apo rëndësinë e funksionit dhe riskun e rënies në konflikt interesi në secilin rast, si dhe,

68 Ligji nr.9367, datë 7.4.2005 “Për parandalimin e konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve publike” i ndryshuar 69 Shiko Raportin mbi Konferencën së shtetve palë të Konvëntës së Kombeve të Bashkuara kundër Korrupsionit, Vjenë qershor 2012, f.5-14 70 Reed Q, Regulating conflicts of interest in challenging environments, 2010, f.7

30


- ndalime dhe kufizime të interesave private të zyrtarëve për parandalimin e rasteve të veçanta të konfliktit të interesave, në rastin e lidhjes së kontratave ndërmjet institucioneve shtetërore dhe personave privatë, krijimit të të ardhurave dhe përfitimeve për shkak të funksionit të zyrtarit, të dhuratave premtimeve apo trajtimeve preferenciale.

2.1 Parandalimi i konfliktit të interesave për shkak të funksionit publik dhe kufizimet e interesave private për këtë qëllim.

Në Kushtetutën e Republikës së Shqipërisë janë parashikuar se cilat janë papajtueshmëritë ndërmjet funksionit publik dhe interesave private të disa zyrtarëve publikë, funksionarëve të lartë, që trajtohen si raste të veçanta të konfliktit të vazhdueshëm të interesave.

- Neni 61/4 i Kushtetutës: “Avokati i Popullit nuk mund të bëjë pjesë në asnjë parti politike, nuk mund të kryejë veprimtari tjetër politike, shtetërore ose profesionale dhe as të marrë pjesë në organizmat drejtues të organizatave shoqërore, ekonomike dhe tregtare.” Neni 70/2 i Kushtetutës: “Deputetët nuk mund të ushtrojnë njëkohësisht asnjë detyrë tjetër shtetërore, përveç asaj të anëtarit të Këshillit të Ministrave. Rastet e tjera të papajtueshmërisë caktohen me ligj.” Neni 70/3 i Kushtetutës: “Deputetët nuk mund të kryejnë asnjë veprimtari fitimprurëse që buron nga pasuria e shtetit ose e pushtetit vendor dhe as të fitojnë pasuri të tyre.” Neni 70/4 i Kushtetutës: “Për çdo shkelje të paragrafit 3 të këtij neni, me mocion të kryetarit të Kuvendit ose të 1/10 të anëtarëve të tij, Kuvendi vendos dërgimin e çështjes në Gjykatën Kushtetuese, e cila konstaton papajtueshmërinë.” Neni 89 i Kushtetutës: “Presidenti i Republikës nuk mund të mbajë asnjë detyrë tjetër publike, nuk mund të jetë anëtar partie dhe as të kryejë veprimtari tjetër private.” Neni 103/2 i Kushtetutës: “Ministri nuk mund të ushtrojë asnjë veprimtari tjetër shtetërore dhe as të jetë drejtues ose anëtar i organeve të shoqërive fitimprurëse.” Neni 130 i Kushtetutës: “Qenia gjyqtar i Gjykatës Kushtetuese nuk pajtohet me asnjë veprimtari tjetër shtetërore, politike ose private.” Neni 143 i Kushtetutës: “Qenia gjyqtar nuk pajtohet me asnjë veprimtari tjetër shtetërore, politike ose private.”

-

-

-

-

-

-

-

Kushtetuta dhe ligjet specifike kanë dhënë një përcaktim të përgjithshëm të “ndalimit të kryerjes së veprimtarisë private”, kryerja e të cilës çon në papajtueshmëri me funksionin publik përkatës. Koncepti kushtetues i veprimtarisë private rezulton të jetë më i gjerë se i njëjti koncept i përdorur nga ligji i parandalimit të konfliktit të interesit dhe në këtë kuptim edhe më i rreptë. Për këtë arsye, në analizën e rasteve të ndalimeve të veprimtarive private për zyrtarët, kur ky ndalim përcaktohet nga Kushtetuta, kuptimi i veprimtarisë private dhe rastet e ndalimit të saj, duhet të bazohen në konceptin kushtetues dhe në ligjet specifike për këto funksione.

Në jurisprudencën shqiptare nuk rezulton të ketë një përcaktim shterues të konceptit të “veprimtarisë private”. Gjithsesi praktika ka arritur të japë një numër të konsiderueshëm veprimtarish që e shpjegojnë deri diku këtë koncept. Ligji i parandalimit të konfliktit të interesit, ka arritur të cilësojë një sërë veprimtarish private që ndalohen apo kufizohen prej vetë atij, sipas rasteve të veçanta. Për të identifikuar rastet e tjera të veprimtarive private që mund të përbëjnë shkak papajtueshmërie sipas Kushtetutës, i referohemi qëllimit të ndalimit, i cili, si rregull, bazohet në vlerësimin e:

31


- mundësisë së shfaqjes së konfliktit të vazhdueshëm të interesave për shkak të kësaj veprimtarie; përjashtimit të veprimtarive private që kërkojnë një angazhim të tillë që do të pengonte kryerjen normale të detyrës publike; domosdoshmërisë së ruajtjes së figurës dhe integritetit të niveleve të larta të zyrtarëve.

-

- Kufizimi që i bën Kushtetuta interesave private të zyrtarëve të lartë publikë, interesa këto që për qytetarin përbëjnë të drejta themelore dhe mbrohen me ligj, bëhen për një interes më të madh publik, si qeverisja e mirë, besimi i qytetarëve në institucionet publike, vendimmarrje e drejtë, e paanshme etj.

Në këtë frymë është miratuar dhe ligji nr.9367, datë 7.4.2005 “Për parandalimin e konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve publike”71, ku janë parashikuar ndër të tjera kufizimet e interesave private dhe kategoritë e zyrtarëve të përfshirë në këto ndalime, për shkak të funksionit të tyre publik dhe riskut për rënie në konflikt interesi.

Ndërkohë që në këtë ligj është rregulluar dhe zbatueshmëria kur për të njëjtin interes privat ka kufizime në ligje të ndryshme. Konkretisht, në nenin 4 pika 2 dhe 3 të ligjit nr.9067, datë 7.4.2005, i ndryshuar parashikohet se:

“2. Kufizimet e interesave privatë, të përcaktuara shprehimisht në këtë ligj, zbatohen së bashku me kufizimet e të njëjtit interes privat, të përcaktuara shprehimisht në një ligj tjetër, sipas parimit, që zbatohet ai kufizim që është më i rreptë. 3. Nëse në këtë ligj, në lidhje me një interes të caktuar privat të një zyrtari, nuk është përcaktuar ndonjë kufi sasior i kufizimit të këtij interesi, ndërsa në një ligj tjetër i njëjti interes, me qëllim parandalimin e konfliktit të interesave, kufizohet shprehimisht sipas një kufiri sasior, atëherë ky kufizim zbatohet edhe për këtë ligj dhe anasjelltas”.

Kështu, krahas ligjit për parandalimin e konfliktit të interesave, kufizime për shkak të konfliktit të vazhdueshëm të interesave për kategori të caktuara zyrtarësh, janë parashikuar edhe në ligjet e tjera organike, si psh: Ligji nr.8269, datë 23.12.1997 “Për Bankën e Shqipërisë” i ndryshuar

Neni 46 “Funksioni i anëtarit te Këshillit Mbikëqyrës është i papajtueshëm me atë te punonjësit, administratorit dhe aksionarit, me pjesëmarrje ndikuese ne bankën e nivelit te dyte ose ne subjektet qe licencohen nga Banka e Shqipërisë”.

Neni 51 “1. Që në momentin e pjesëmarrjes në Këshillin Mbikëqyrës dhe për çdo vit e më pas, anëtarët e Këshillit Mbikëqyrës do të deklarojnë pranë Këshillit Mbikëqyrës plotësisht interesat e tyre tregtare që ata ose anëtarët e tjerë të familjes mund të kenë, drejtpërdrejt ose tërthorazi. Këto deklarata duhet të bëhen sipas rregullave të miratuara nga Këshilli Mbikëqyrës. 2. Kurdoherë që shtrohen për diskutim në Këshillin Mbikëqyrës çështje në lidhje me këto interesa, anëtari që ka lidhje me çështjen duhet të deklarojë interesat e tij (saj) në fillimin e diskutimit dhe nuk do të marrë pjesë në diskutimin dhe vendimin mbi këtë çështje. Prania e këtij anëtari nuk do të llogaritet për efekt të pjesëmarrjes në mbledhje”.

71 I ndryshuar me ligjin nr.9475, dt.9.2.2006, ligjin nr. 9529, dt.11.5.2006, ndryshuar me ligjin 86/2012 datë 18.09.2012

32

•


Neni 57 “1. Gjatë veprimtarisë së tyre guvernatori, zëvendësguvernatorët dhe inspektori i

përgjithshëm i Bankës së Shqipërisë i përkushtojnë të gjitha aftësitë e tyre profesionale shërbimit në Bankën e Shqipërisë dhe asnjë nga ata nuk mund të jetë në marrëdhënie tjetër punësimi, me shpërblim ose jo, përveç rasteve kur përcaktohen nga Banka e Shqipërisë. 2. Asnjë punonjës i Bankës së Shqipërisë nuk mund hyjë në marrëdhënie punësimi tjetër,

pavarësisht me shpërblim ose jo, pa miratimin paraprak me shkrim të Bankës së Shqipërisë. Ligji nr.9879, datë 21.02.2008 “Për titujt”,

Neni 54- Konflikti i interesave për drejtuesin e shoqërisë komisionere “Një individ nuk mund të jetë, në të njëjtën kohë, punonjës dhe anëtar i këshillit mbikëqyrës apo i drejtorisë në më shumë se një shoqëri komisionere”. Ligji nr.8560, datë 22.12.1999 “Për procedurat tatimore” i ndryshuar,

Neni 25 “Punonjësit e administratës tatimore nuk lejohen të drejtojnë veprimtari private, si dhe të jenë të punësuar në sektorin privat”.

Ligji nr.8449, datë 27.1.1999 “Kodi Doganor i Republikës së Shqipërisë” i ndryshuar Neni 16 pika 4,

“Personelit doganor i ndalohet te pranoje, drejtpërdrejt ose tërthorazi, shpërblime ne para ose ne natyre për shërbimet doganore qe kryen. Atij i ndalohet te ushtroje çfarëdo lloj veprimtarie tregtare ose këshillimore, te papajtueshme me ushtrimin e veprimtarisë doganore”. Ligj nr.9268, datë 29.7.2004 “Për organizimin dhe funksionimin e autoritetit mbikqyrës të sigurimeve”, i ndryshuar

Neni 11-Papajtueshmëritë e funksionit te anëtarit të Këshillit “1. Funksioni i anëtarit te Këshillit është i papajtueshëm me funksionin: a) e deputetit te Kuvendit te Republikës se Shqipërisë; b) e anëtarit te Këshillit te Ministrave te Republikës se Shqipërisë; c) e funksionarit te një partie politike; ç) e anëtarit te organeve drejtuese te shoqërisë, aksionarit dhe çdo funksion tjetër ne një shoqëri sigurimi ose ne subjekte, qe licencohen dhe mbikëqyren nga Autoriteti; d) e anëtarit te shoqërisë se auditimit, te shoqërisë se sigurimit, te shoqërisë se risigurimit dhe te shoqërisë se ndërmjetësimit”. Ligji nr.9918, datë 19.05.2008 “Për komunikimet elektronike në Republikën e Shqipërisë”, i ndryshuar, Neni 114 pika 5

“Çdo anëtar i Këshillit Drejtues, me emërimin, duhet të japë dorëheqjen nga çdo post ose funksion zyrtar, të tërhiqet nga çdo veprimtari private fitimprurëse, si dhe të shesë e të shlyejë çdo interes financiar, që mund të ketë në shoqëri, që ushtrojnë veprimtari tregtare nën juridiksionin e Autoritetit të Komunikimeve Elektronike dhe Postare”. Ligji Nr. 9572, datë 3.7.2006 “Për Autoritetin e Mbikëqyrjes Financiare”, i ndryshuar Neni 5 “Kryetari dhe nënkryetarët e Bordit nuk mund të ushtrojnë veprimtari tjetër me pagesë, me përjashtim të mësimdhënies, veprimtarive kërkimore-shkencore apo pjesëmarrjes në organizata vendase apo ndërkombëtare, që kanë lidhje me veprimtarinë e Autoritetit.

33

•

•

•

•

•

•


Katër anëtarët e tjerë të Bordit mund të jenë të punësuar me kohë të plotë në detyra të tjera, por nuk lejohen të jenë anëtarë të më shumë se 1 bordi apo organi vendimmarrës të ndonjë autoriteti tjetër mbikëqyrës”. Ligji Nr.8102, datë 28.3.1996 “Për kuadrin Rregullator te Sektorit të Furnizimit me Ujë dhe të largimit dhe përpunimit të Ujërave të Ndotura”, i ndryshuar “Neni 4 pika 3) gërma f) Çdo anëtar, para emërimit, do të njoftojë Këshillin e Ministrave dhe para se të fillojë detyrën do të japë dorëheqjen nga çdo post, punësim apo konsulencë. Ai do të shesë dhe likuidojë çdo interes financiar që mund të ketë në çdo firmë, grup personash apo kompani që ushtron veprimtari komerciale nën juridiksionin e Entit Rregullator”. “7) Një person nuk mund të jetë anëtar i komisionit nëse:

b) ka lidhje të afërta farefisnore, martesore me ata anëtarë të Këshillit të Ministrave pozita e të cilëve mund të krijojë konflikt interesash për anëtarin e Komisionit”; Ligji Nr.10 018, datë 13.11.2008 “Për Avokaturën e Shtetit”, i ndryshuar Neni 23 - Papajtueshmëria “Avokati i Shtetit nuk mund të kryejë funksione të tjera, publike apo private, të cilat bien ndesh me detyrat funksionale, të përcaktuara në këtë ligj”.

Neni 24- Konflikti i interesave “Avokati i shtetit nuk mund të ushtrojë detyrën pranë zyrës vendore, nën juridiksionin e së cilës ushtrojnë profesionin e gjyqtarit, prokurorit ose të avokatit, bashkëshorti/ja, fëmijët, vëllai, motra ose prindërit” Ligji nr.8927, datë 26.07.2002 “Për prefektin”, i ndryshuar Neni 5 -Papajtueshmëria e funksionit “Prefekti nuk mund të jetë anëtar i Këshillit të Ministrave. Funksioni i tij është i papajtueshëm me çdo mandat zgjedhor e me çdo funksion tjetër publik, me qenien drejtues ose anëtar i organeve drejtuese të shoqërive tregtare, me përjashtim të mësimdhënies dhe të veprimtarive shkencore”.

Pavarësisht se kjo nuk është një listë shteruese me ligjet e posaçme ku parashikohen kufizime dhe ndalime për shkak të funksionit që mbajnë zyrtarë të caktuar, kufizimet e interesave privatë, të përcaktuara shprehimisht në ligjet e posaçme, vlen për t’u theksuar se këto kufizime zbatohen së bashku me kufizimet e të njëjtit interes privat, të përcaktuara në ligjin e parandalimit të konfliktit të interesave72.

2.1.1 Kufizimet dhe ndalimet e interesave private sipas ligjit të konfliktit të interesave.

Në ligjin nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar janë parashikuar të gjitha llojet e kufizimeve të interesave private73 për kategori të caktuara zyrtarësh, duke patur parasysh kompetencat e tyre dhe rolin në vendimmarrje të caktuar. Niveli i kufizimeve për kategori të caktuara zyrtarësh bazohet në parimin e proporcionalitetit, sipas të cilit sa më të rëndësishme të jenë detyrat, përgjegjësitë ose kompetencat e zyrtarit, aq më të shumta janë kufizimet e interesave private dhe aq më të ashpra janë dënimet. Në mënyrë edhe më të hollësishme janë përcaktuar rregullat, mjetet dhe procedurat për parandalimin e konfliktit të interesit nga ana e zyrtarëve, eprorëve të tyre dhe institucionet publike.

72 Shiko nenin 5 pika 2 dhe 3 e ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar 73 Shiko nenet 27-33 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar

34

•

•

•


Llojet e interesave private që ndalohen ose kufizohen me ligjin e parandalimit të konfliktit të interesave për kategori të caktuara zyrtarësh publikë janë si më poshtë:

Zotërimi në mënyrë aktive74 i aksioneve ose pjesëve në kapital të shoqërive tregtare, pavarësisht nga fusha e veprimtarisë së saj; Zotërimi në mënyrë aktive i aksioneve ose pjesëve në kapital të një shoqërie tregtare, kur objekti përputhet me fushën e veprimtarisë apo juridiksionit për të vepruar të zyrtarit; Drejtimi në organet drejtuese të organizatave fitimprurëse; Anëtarësia në organet drejtuese të organizatave fitimprurëse ose jofitimprurëse; Ushtrimi i veprimtarive private, që krijon të ardhura në formën e a) personit fizik tregtar; b) ortakëri personash fizikë tregtarë të çdo forme Ushtrimi i profesioneve të pavaruara, -avokati -noteri -ekspert i pavarur -konsulent etj

1.

2.

3. 4. 5.

6.

7. Punësimi, me kohë të plotë, në një detyrë tjetër.

Më poshtë, po rendisim të gjitha llojet e kufizimeve të interesave private të zyrtarëve të ndryshëm, duke filluar nga Presidenti i Republikës, Kryeministri, anëtarët e qeverisë, deputetët, funksionarët e lartë publikë e deri në katerigoritë më të ulëta, zyrtarë të organit tatimor dhe doganor75.

Kryeministri, Zëvendëskryeministri, ministri dhe zëvendësministri76

a) nuk mund të jetë drejtues ose anëtar i organeve drejtuese në organizata fitimprurëse dhe jofitimprurëse, sindikata ose organizata profesionale dhe çdo organizate tjetër, përjashtuar organizatat politike dhe shtetërore, si dhe në rastet kur një pozicion i tillë diktohet për shkak të funksionit;

b) nuk mund të ushtrojë veprimtari private, që krijon të ardhura në formën e personit fizik tregtar, ortakëri personash fizikë tregtarë të çdo forme, si dhe profesione të lira të avokatisë, noterisë, ekspertit të licencuar, si dhe të konsulentit, agjentit a përfaqësuesit të organizatave të përcaktuara në shkronjën “a” të këtij neni, si dhe nuk mund të jenë të punësuar, me kohë të plotë, në një detyrë tjetër;

c) nuk mund të zotërojë në mënyrë aktive aksione ose pjesë të kapitalit të një shoqërie tregtare, pavarësisht nga fusha e veprimtarisë së saj.

Deputeti77

a) nuk mund të jetë drejtues ose anëtar i organeve drejtuese të organizatave fitimprurëse; b) nuk mund të ushtrojë veprimtari private, që krijon të ardhura në formën e personit fizik

tregtar, ortakëri personash fizikë tregtarë të çdo forme, profesione të lira të avokatisë, të noterisë,

74 Përkufizimi i konceptit të zotërimit aktiv është dhënë në nenin 3 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar: “Zotërim aktiv i aksioneve ose i pjesëve në kapital” është ushtrimi i plotë i të gjitha të drejtave, që burojnë nga pronësia mbi aksionet ose pjesët në kapital” 75 Shiko përmbledhjen në Lidhja nr.1 76 Neni 27 i ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar 77 Neni 28 i ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar

35


ekspertit të licencuar, si dhe të konsulentit, agjentit a përfaqësuesit të organizatave të përcaktuara në shkronjën “a” të këtij neni dhe nuk mund të jetë i punësuar, me kohë të plotë, në një detyrë tjetër;

c) nuk mund të zotërojë, në mënyrë aktive, asnjë aksion ose pjesë në kapital të një shoqërie tregtare, nëse ajo rezulton me pozitë dominuese në treg.

Funksionarët e lartë shtetërore78

Presidenti i Republikës, gjyqtari i Gjykatës Kushtetuese, gjyqtari i Gjykatës së Lartë, Kryetari i Kontrollit të Lartë të Shtetit, Prokurori i Përgjithshëm, Avokati i Popullit, anëtari i Komisionit Qendror të Zgjedhjeve, anëtari i Këshillit të Lartë të Drejtësisë dhe Inspektori i Përgjithshëm i Inspektoratit të Lartë të Deklarimit dhe Kontrollit të Pasurive dhe Konfliktit të Interesave,

a) nuk mund të zotërojnë në mënyrë aktive, aksione ose pjesë në kapital të një shoqërie tregtare, të çdo forme.

Zyrtari i nivelit të lartë dhe të mesëm, drejtues të administratës publike, institucioneve të tjera publike, Policisë së Shtetit dhe Forcave të Armatosura të Republikës së Shqipërisë79

a) nuk mund të jenë drejtues në organizatat fitimprurëse: b) nuk mund të jenë anëtarë në organet drejtuese të një shoqërie tregtare ose në një

organizatë jofitimprurëse, kur këta ushtrojnë veprimtari në një sferë që përputhet ose pritet me sferën e juridiksionit të zyrtarit dhe të kompetencës së tij për të vepruar. me akte të nxjerra nga ai, ose kur zyrtari ka rol thelbësor dhe përcaktues në nxjerrjen e këtyre akteve. me akte të cilat krijojnë pasoja juridike, përfitime ose kosto mbi këto shoqëri a organizata apo mbi shoqëri ose organizata të tjera që bashkëpunojnë ose konkurrojnë me shoqërinë në fjalë, përjashtuar rastet kur ky pozicion në shoqëri ose organizatë vjen për shkak të funksionit dhe/ose të statusit:

c) nuk mund të ushtrojnë veprimtari private, që krijon të ardhura në formën e personit fizik tregtar, ortakëri personash fizikë tregtarë të çdo forme, profesione të lira të avokatisë, noterisë, ekspertit të licencuar, si dhe të konsulentit, agjentit a të përfaqësuesit të organizatave, të përcaktuara në shkronjën “a” të këtij neni, dhe nuk mund të jenë të punësuar, me kohë të plotë, në një detyrë tjetër:

ç) mund të zotërojnë në mënyrë aktive, aksione ose pjesë në kapital të një shoqërie tregtare, pa asnjë kufizim, me përjashtim të rastit kur shoqëria ushtron veprimtari në një sferë që përputhet ose pritet me sferën e juridiksionit të zyrtarit dhe të kompetencës së tij për të vepruar, me akte të nxjerra nga ai, ose kur zyrtari ka rol thelbësor dhe përcaktues në nxjerrjen e këtyre akteve, të cilat krijojnë pasoja juridike, përfitime ose kosto mbi këto shoqëri apo mbi shoqëri të tjera, që bashkëpunojnë ose konkurrojnë me shoqërinë në fjalë, rast në të cilin zyrtari mund të zotërojë aksione ose pjesë në kapital vetëm, në përputhje me kushtet e përcaktuara në shkronjën “c” të nenit 27 të këtij ligji.

Kryetari i bashkisë, i komunës dhe i këshillit të qarkut80

a) nuk mund të jetë drejtues i organizatave fitimprurëse; b) nuk mund të jetë anëtar në organet drejtuese të një shoqërie tregtare ose në një

organizatë jofitimprurëse, që ushtrojn veprimtarinë brenda territorit të juridiksionit të tyre;

78 Po aty, neni 33 i ligjit 79 Neni 31 i ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar 80 Neni 29 i ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar

36


c) nuk mund të ushtrojë veprimtari private, që krijon të ardhura në formën e personit fizik tregtar, ortakëri personash fizikë tregtarë të çdo forme, profesione të lira të avokatisë, noterisë, përmbaruesit privat, administratori i falimentit, ekspertit të licencuar, si dhe të konsulentit, agjentit a përfaqësuesit të organizatave, të përcaktuara në shkronjën “b” të këtij neni dhe nuk mund të jenë të punësuar, me kohë të plotë, në një detyrë tjetër;

d) nuk mund të zotërojë në mënyrë aktive, aksione ose pjesë në kapital të një shoqërie tregtare që ushtron veprimtarinë brenda territorit të juridiksionit të tyre.

Anëtari i organit të autoritetit rregullator81

Për anëtarin e organit të një autoriteti rregullator ose të mbrojtjes së konkurrencës, përfshirë Guvernatorin e Bankës së Shqipërisë, Zëvendësguvernatorin dhe anëtarët e Këshillit Mbikëqyrës të saj:

a) zbatohen të gjitha kufizimet dhe lejimet e përcaktuara për nëpunësit e lartë civil; b) zbatohet edhe kushti që një zyrtar i tillë nuk mund të zotërojë asnjë të drejtë, të

drejtpërdrejtë apo të tërthortë, në raport me çdo subjekt, që ushtron veprimtari në sferën e juridiksionit ose të ndikimit të këtij autoriteti, përfshirë ndalimin e plotë të zotërimit, në mënyrë aktive apo pasive, të aksioneve në këto shoqëri.

Zyrtari i organit tatimor ose doganor82

Mbi zyrtarin e administratës doganore83 dhe tatimore84, që merret me mbledhjen e të ardhurave doganore ose tatimore, përveç kufizimeve, të përmendura më lartë për nëpunësit e civilë, zbatohen edhe kufizimet e mëposhtme:

a) zyrtari i organit doganor nuk mund të zotërojë, në mënyrë aktive, asnjë aksion ose pjesë në kapital në shoqëritë tregtare, që kryejnë veprimtari import-eksporti;

b) zyrtari i organit tatimor nuk mund të zotërojë, në mënyrë aktive, asnjë aksion ose pjesë në kapital në shoqëritë tregtare, që shlyejnë detyrimet tatimore ose ushtrojnë veprimtari në fushën ose territorin e juridiksionit të degës së tatim-taksave, ku ushtron funksionet ky zyrtar. Për zyrtarët e organit drejtues qendror, territor i juridiksionit vlerësohet i gjithë territori i Republikës së Shqipërisë.

2.1.2 Kufizimet dhe ndalimet të tjera të interesave private për gjyqtarët e prokurorë

Për të shmangur situatat e konfliktit të interesave në sistemin gjyqësor janë miratuar një sërë aktesh normative të cilat kanë përcaktuar masa konkrete, ku veçojmë disa prej tyre si:

a) b) c) d) e)

Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë Ligji për organizimin dhe funksionimin e pushtetit gjyqësor Ligji për organizimin dhe funksionimin e prokurorisë Kodi i Procedurës Civile Kodi i Procedurës Penale

81 Neni 30 i ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar 82 Neni 32 i ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar 83 Kategoria e zyrtarëve të administratës doganore që përfshihen në ndalimet e nenit 32 të këtij ligji përcaktohet në Urdhërin nr. 1007, datë 24.6.2014 “Për përcaktimin e kategorisë së zyrtarëve të administratës tatimore të cilët i nënshtrohen kufizimeve të nenit 32 të ligjit nr.9367, datë 07.04.2005, të ndryshuar, të ILDKPKI 84 Kategoria e zyrtarëve të administratës tatimore që përfshihen në ndalimet e nenit 32 të këtij ligji përcaktohet në Urdhërin nr. 1008, datë 24.6.2014 “Për përcaktimin e kategorisë së zyrtarëve të administratës tatimore të cilët i nënshtrohen kufizimeve të nenit 32 të ligjit nr.9367, datë 07.04.2005, të ndryshuar, të ILDKPKI

37


f) Ligji për parandalimin e konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve publike

Kodi i Procedurës Penale dhe Kodi i Procedurës Civile përcaktojnë rregulla të hollësishme të cilat detyrojnë gjyqtarin/prokurorin të tërhiqet nga gjykimi apo ndjekja e çështjes konkrete, ose i japin mundësi palëve në gjykim që të kërkojnë përjashtimin e gjyqtarit/prokurorit nga procesi. Ndërsa këto dy kode kanë përcaktuar rregullat proceduriale për shmangien e konflikteve rast pas rasti të interesave, Kushtetuta dhe ligji për organizimin dhe funksionimin e pushtetit gjyqësor dhe ligji për organizimin dhe funksionimin e prokurorisë, kanë përcaktuar rregullat për parandalimin e konfliktit të vazhdueshëm të interesave (papajtueshmërinë me funksionin) për gjyqtarin dhe prokurorin. Në dallim nga Kushtetuta, e cila përcakton se qënia gjyqtar nuk pajtohet85 me asnjë veprimtari tjetër private, ligji i parandalimit të konfliktit të interesave ka bërë një listë shteruese të interesave private të cilat mund të bëhen shkak për lindjen e konflikteve të interesave86.

Nga ana tjetër, vet ligjet organike kanë përcaktuar llojet e interesave private, të cilat kufizohen për shkak të funksionit të gjyqtarit apo prokurorit.

-Kufizimet për gjyqtarin Sipas ligjit nr.9877, datë 18.02.2008 “Për organizimin dhe funksionimin e pushtetit gjyqësor në Republikën e Shqipërisë” i ndryshuar, qënia gjyqtar nuk pajtohet87 me asnjë veprimtari tjetër shtetërore, private ose politike, përveç mësimdhënies/lektimit në universitet. Ligji parashikon ndër të tjera se gjyqtarëve88 iu ndalohet për shkak të funksionit:

- - - - - - -

të jenë anëtarë të partive politike, të marrin pjesë drejtpërdrejt ose tërthorazi në administrimin ose drejtimin e kompanive, të shërbejnë si ekspertë ose arbitra në arbitrazh të bëjnë deklarata në publik lidhur me proceset të bëjnë të ditur mendimet që janë dhënë gjatë seancave të gjykimit. të bëjnë deklarata në public që cënojnë paanshmërinë në process të bëjnë grevë.

Veprimtaritë akademike të gjyqtarëve mbulohen nga vendimet e KLD-së dhe ushtrimi i tyre është i mundur vetëm pas marrjes së pëlqimit nga KLD-ja. Lidhur me interesat private, neni 33 i ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar, i ndalon gjyqtarët e Gjykatës së Lartë dhe gjyqtarët që janë anëtarë të KLD-së të zotërojnë aksione ose pjesë në kapital në organizata fitimprurëse, duke përfshirë dhe rastet kur ato janë regjistruar në emrin e një “personi” të lidhur me një gjyqtar (bashkëshort, fëmijë i rritur, prindër ose prindërit e bashkëshortes).

Konfliktet e interesave të gjyqtarëve rregullohen më tej nga Kodi i Etikës Gjyqësore89. Në të thuhet shprehimisht se gjyqtarët duhet t’i rezistojnë ndikimit për shkak të interesave vetjake dhe nuk duhet të marrin përsipër kryerjen e detyrave që janë në konflikt me pozicionin që mbajnë, ose të përdorin autoritetin e tyre për të arritur interesat personale ose interesat e të tjerëve, ose t’u japin arsye të tjerëve të krijojnë një përshtypje të tillë. Aktivitetet jashtëgjyqësore

85 Neni 143 i Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë 86 Ligji i parandalimit të konflikitit të interesave parashikon ndalime të posaçme vetëm për anëtarin e Gjykatës së Lartë dhe Gjykatës Kushtetuese. 87 Neni 22”Papajtueshmëritë me detyrën e gjyqtarit” dhe 23 “Kufizime për shkak të detyrës” i ligjit nr.9877, datë 18.02.2008 “Për organizimin dhe funksionimin e pushtetit gjyqësor në Republikën e Shqipërisë” i ndryshuar 88 Po aty 89 Kodi Etikës së Gjyqtarit, aprovuar nga Konferenca Kombëtare Gjyqësore, 2000.

38


duhet të kryhen në mënyrë të tillë që të shmangin ose minimizojnë rrezikun e konfliktit me detyrat zyrtare të gjyqtarit.

-Kufizimet për prokurorin Në ligjin për organizimin dhe funksionimin e Prokurorisë90, janë parashikuar kufizimet dhe papajtueshmëritë në ushtrimin e detyrës publike të prokurorit. Sipas ligjit, pozicioni i prokurorit është i papajtueshëm91 me pjesëmarrjen në parti politike apo veprimtari me karakter politik. Gjithashtu, funksioni i prokurorit është i papajtueshëm me çdo detyrë apo veprimtari publike, me përjashtim të mësimdhënies e cila rregullohet me akt nënligjor të Prokurorit të Përgjithshëm. Prokurorit i ndalohet dypunësimi, me përjashtim të rasteve të lejuara të mësimdhënies.

Sipas ligjit, çdo shkelje e rregullave të sipërpërmendura është objekt mase disiplinore, përfshirë dhe shkarkimin nga detyra92. Lidhur me interesat private, prokurorët nuk lejohen të marrin pjesë në organet drejtuese të kompanive tregtare. Ndërsa për sa i përket funksionit të Prokurorit të Përgjithshëm, bazuar në nenin 33 të ligjit të parandalimit të konfliktit të interesave, ai nuk mund të zotërojnë në mënyrë aktive, aksione ose pjesë në kapital në një organizatë fitimprurëse, të çdo forme, përfshirë dhe organizatat e regjistruara në emrin e një personi “të lidhur” me të (p.sh. bashkëshortja, fëmijët e rritur, prindërit ose prindërit e bashkëshortes).

Në krahasim me gjyqtarët, për të cilët ndalimi i dhuratave përfshihet shprehimisht në ligjin e tyre organik dhe ku shkelja e këtij ligji çon në shkarkim nga detyra, prokurorët nuk janë objekt i një ndalimi identik bazuar në ligjin “Për organizimin dhe funksionimin e Prokurorisë”. Megjithatë, prokurorët përfshihen nën fushën e zbatimit të nenit 23 të ligjit të parandalimit të konfliktit të interesave dhe vendimit të Këshillit të Ministrave93, sipas të cilëve ata nuk mund të japin ose të marrin, në mënyrë të drejtpërdrejtë ose të tërthortë, dhurata, favore, premtime ose trajtim preferencial nga asnjë person, me përjashtim të dhuratave për arsye protokollare.

Në vitin 2005, Shoqata e Prokurorëve miratoi Kodin e Sjelljes94. Kodi përbëhej nga tre pjesë: parimet bazë (profesionalizmi, paanshmëria, pavarësia, ndershmëria dhe drejtësia); marrëdhëniet institucionale, marrëdhëniet me kolegët, palën e dëmtuar, dëshmitarët, të akuzuarit dhe median; dhe zbatimi. Mosrespektimi i Kodit përbënte shkelje të etikës, mbi të cilën kishte kompetencë Komisioni i Etikës i Shoqatës. Komisioni mund të miratonte vendime që përmbajnë një konstatim, vendosin një gjobë ose kërkojnë përjashtimin e një anëtari nga rradhët e tij. Më tej, Komisioni mund t’ia referojë çështjen një organi kompetent në rast se konstaton kryerjen e një shkelje disiplinore. Apelimi që depozitohet në Asamblenë e Përgjithshme të Shoqatës kundër vendimit të Komisionit nuk e përjashton fillimin e procedimit disiplinor për të njëjtën çështje nga Prokurori i Përgjithshëm.

Lidhur me zbatimin në praktikë të këtij Kodi, është konstatuar se95 nuk ka patur asnjë rast që Komisioni i Etikës të ketë referuar pranë organit kompetent. Së dyti, ky Kod nuk kishte fuqi zbatimi mbi të gjithë prokurorët, përderisa anëtarësimi në Shoqatën e Prokurorëve është vullnetar (kodi i hartuar nga Shoqata nuk është i detyrueshëm për të gjithë prokurorët). Ndërkohë vetëm pak kohë më parë, Kodi i Etikës së Prokurorëve është formalizuar me aktin nënligjor “Rregullat

90 Shiko nenin 39 të ligjit nr.8737, datë 12.02.2001, i ndryshuar. 91 Po aty, neni 39. 92 Shiko nenin 32 gërma dh) të ligjit nr.8737, datë 12.02.2001, i ndryshuar. 93 VKM nr.714, date 22.10.2004 “Për veprimtarinë e jashtme dhe dhënien e dhuratave gjatë veprimtarisë së nëpunësit të administratës publike”. 94 http://shkpsh.studioalbox.com/kodietik.htm 95 Ky fakt është kontatuar edhe nga grupi i monitorimit të GRECO, në Raportin e Raundit të IV të Vlerësimit të Shqipërisë, shiko pg.127.

39


mbi etikën dhe sjelljen e prokurorëve”96, ku janë parashikuar normat etike të cilat duhet të mbahen në vemendje nga prokurorët gjatë ushtrimit të funksioneve të tyre. Risia që sjell kjo rregullore, ndryshe nga Kodi i Shoqatës së Prokurorëve është fakti që shkelja e rregullave të etikës së prokurorit, përbën shkak për fillimin e procedimit disiplinor.

2.2 Kufizimet e interesave private rast pas rasti që lidhen më një vendimmarrje të caktuar.

Si rregull, në ushtrimin e detyrave dhe funksioneve zyrtare, personi i zgjedhur apo nëpunësi publik duhet të udhëhiqet nga parimi i ligjshmërisë dhe paanësisë dhe nuk duhet të ndikohet nga interesat e ngushta personale. Në këtë kuptim, përmes veprimeve, mosveprimeve apo vendimmarrjes së tij, ai nuk mund të krijojë përfitime apo avantazhe për vete, për familjarët, të afërmit apo personat e tjerë fizikë dhe juridikë, me të cilët ndan interesa ekonomike ose politike. Në Shqipëri, në legjislacionin e brendshëm janë parashikuar kufizime dhe ndalime të posaçme të interesave private për zyrtarët që ushtrojnë funksione publike, në varësi të funksionit të tyre, përgjegjësive dhe kompetencave në vendimmarrjet publike. Gjithashtu, ky ligj ka parashikuar ndalime dhe kufizime të posaçme për rastet e lidhjes së kontratave me palë një institucion publik apo ndalime të tjera për shkak të funksionit publik të zyrtarit.

Në Kreun III, Seksioni 1 i ligjit nr.9367, datë 7.4.200597 i ndryshuar, janë parashikuar një sërë kufizimesh të interesave private të zyrtarit për parandalimin e konfliktit rast për rast të interesit për çështje të veçanta. Këto kufizime janë të përqëndruara në tre drejtime kryesore:

Ndalimi për lidhjen e kontratave me palë një institucion publik Ndalimi në sigurimin e të ardhurave për shkak të funksionit të veçantë. Ndalimi i dhuratave, favoreve, premtimeve ose trajtimeve preferenciale.

2.2.1 Ndalimi për lidhjen e kontratave me palë një institucion publik.

Ligji i pandalimit të konfliktit të interesave i ka kushtuar një nen të veçantë ndalimit të lidhjes së kontratave (neni 21), duke e quajtur lidhjen e një kontrate si një vendimmarrje të veçantë publike, e cila, për shkak të rëndësisë dhe vlerave pasurore publike, është e rrezikuar që të dëmtohet nga veprimi i interesave private të zyrtarëve të përfshirë në këtë vendimmarrje. Konflikti i interesave në lidhjen e kontratave me palë një institucion publik është një lloj i veçantë i konfliktit rast për rast të interesit.

Neni 21 i ligjit për parandalimin e konfliktit të interesave ka paraqitur ndalimet në dy nivele të ndryshme. Janë parashikuar ndalime të posaçme për kategori të caktuara zyrtarësh, pavarësisht rolit të tyre në lidhjen e kontratave me palë një institucion publik (pikat 1, 2 e 6) dhe ndalime të tjera që varen nga roli konkret i zyrtarit në vendimmarrjen për këto kontrata (pika 3).

Konkretisht në pikën 1 të nenit 21 të ligjit të pandalimit të konfliktit të interesave është përcaktuar se:

“Asnjë individ, kur ky njësohet me një zyrtar në njërin nga funksionet e përcaktuara në kreun III, seksioni 2,të këtij ligji, gjyqtarët e prokurorët në nivelin e gjykatës së shkallës së parë e në atë të apelit, dhe asnjë shoqëri tregtare, ortakëri a shoqëri e thjeshtë, ku ky

96 Miratuar me urdhërin nr.141, datë 19.6.2014 të Prokurorit të Përgjithshëm 97 I ndryshuar me Ligjin nr.9475, dt.9.2.2006, me Ligjin nr. 9529, dt.11.5.2006 me Ligjin 86/2012 datë 18.09.2012 dhe me Ligjin nr. 46/2014 datë 24.4.2014

40


zyrtar zotëron, në mënyrë aktive apo pasive, aksione a pjesë në kapital, në çfarëdo sasie, nuk mund të lidhë kontratë ose nënkontratë me asnjë institucion publik”.

Ndërkohë që sipas ligjit, për zyrtarët e nivelit të mesëm drejtues ndalimi sipas kësaj pike, zbatohet vetëm në lidhjen e kontratave në fushën e territorit dhe të juridiksionit të institucionit, ku punon zyrtari. Ky ndalim zbatohet edhe kur palë është një institucion i varësisë.

Për qëllim të nenit 21 pika 1 dhe 2 trajtohen vetëm rastet kur zyrtari në marrëdhëniet me një institucion publik shfaqet si individ, person fizik tregtar, profesion i lirë ose kur si palë shfaqet çdo person juridik në formën e një organizmi fitimprurës në të cilin zyrtari zotëron interesa pasurore, të tilla si aksione apo pjesë në kapital.

Po cilët janë zyrtarët që përfshihen në këtë ndalim, cilat janë llojet e kontratave me palë një institucion publik për të cilat ligji ka parashikuar ndalime dhe kufizime të posaçme dhe cilat janë interesat private të këtyre zyrtarëve që mund të bëhen shkak për lindjen e një konflikti interesi në këto raste.

Kategoritë e zyrtarëve të përfshirë në ndalimin e lidhjes së kontratave me palë një institucion publik

Në ligj është përcaktuar shprehimisht se cili do të jetë rrethi i zyrtarëve të cilëve ju ndalohet në mënyrë absolute të përfitojnë nga kontratat me palë një institucion publik. Kategoritë e përfshira në ndalim janë:

• Presidenti i Republikës; • Kryeministri, zëvendëskryeministri, ministrat e zëvendësministrat; • Deputetët; • Gjyqtarët e Gjykatës Kushtetuese e të Gjykatës së Lartë; anëtarët e Këshillit të Lartë të Drejtësisë (KLD), Prokurori i Përgjithshëm, Kryetari i Kontrollit të Lartë të Shtetit (KLSH), Avokati i Popullit, anëtarët e Komisionit Qendror të Zgjedhjeve (KQZ), Inspektori i Përgjithshëm i Inspektoratit të Lartë të Deklarimit dhe të Kontrollit të Pasurive (ILDKP); • Anëtarët e enteve rregullatore (Këshilli Mbikëqyrës i Bankës së Shqipërisë, përfshirë Guvernatorin dhe Zëvendësguvernatorin, të konkurrencës, telekomunikacionit; energjisë; furnizimit me ujë, të sigurimeve, letrave me vlerë, mediave); • Sekretarët e Përgjithshëm, drejtorët e departamenteve, drejtorët e përgjithshëm dhe nëpunësit e nivelit të mesëm drejtues të institucioneve qendrore, si dhe çdo zyrtar tjetër, në çdo institucion publik, që është, të paktën, i barasvlershëm për nga pozicioni me këta zyrtarë; • Gjyqtarët e prokurorët në nivelin e gjykatës së shkallës së parë e në atë të

apelit; • Nëpunësit e nivelit të mesëm drejtues, por vetëm për kontratat e lidhura në fushën e territorit dhe të juridiksionit të tyre.

Në pikën 2 të nenit 21 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar parashikohen dhe ndalimi i lidhjes së kontratave me palë një institucion publik në qeverisjen vendore. Ligji në këtë rast e ka kufizuar këtë ndalim me juridiksionin dhe ushtrimin e kompetencave të të zgjedhurve vendorë. Konkretisht në neni 21 pika 2 të këtij ligji parashikohet se:

“ Kur zyrtari është në funksionin e kryetarit a të nënkryetarit të bashkisë, komunës ose të këshillit të qarkut, të anëtarit të këshillit përkatës ose është zyrtar i nivelit të lartë

41


drejtues të një njësie të qeverisjes vendore, sipas interpretimit të këtij termi në ligjet përkatëse, ndalimi sipas pikës 1 të këtij neni, për shkak të interesave privatë të zyrtarit, të përcaktuara në këtë pikë, zbatohet vetëm në lidhjen e kontratave, sipas rastit, me bashkinë, komunën ose këshillin e qarkut, ku zyrtari ushtron këto funksione. Ky ndalim zbatohet edhe kur palë në kontratë është një institucion publik, në varësi të kësaj njësie”.

Pra, në këtë rast, kufizimi është vetëm për kontratat që lidhen nga bashkia, komuna apo qarku si dhe institucionet në varësi të tyre, nga njëra anë dhe zyrtarëve të përcaktuar në këtë pikë, mjafton që këta zyrtarë të kenë një interes të llojit që përcaktohet në pikën 1 të shpjeguar më sipër. Kjo do të thotë që zyrtarët vendorë nuk janë të përjashtuar nga mundësia e lidhjes së kontratave me çdo institucion tjetër publik (qendror apo vendor), përjashtuar institucionin vendor ku ata ushtrojnë funksionin.

Ndalimet e përcaktuara në nenin 21 pika 1 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar, (duke mbajtur parasysh në çdo rast përjashtimet që vet ligji ka përcaktuar në rastet e ndalimit të lidhjes së kontratave98), zbatohen në të njëjtën masë, edhe për personat e lidhur me zyrtarët e lartpërmendur sipas nenit 24 të tij. Sipas ligjit të parandalimit të konflikti të interesit, rrethi i personave të lidhur me zyrtarin janë, bashkëshorti/ja, bashkëjetuesi/ja99, fëmijët madhorë dhe prindërit e zyrtarit dhe bashkëshortit/es.

Llojet e kontratave të ndaluara Për kategoritë e mësipërme të zyrtarëve, ndalimi absolut përfshin, si rregull, të gjitha llojet e kontratave si: prokurimi publik i ndërtimeve, mallrave apo shërbimeve, shitja, shkëmbimi, qiraja/enfiteoza, dhurimi, furnizimi, sipërmarrja, transporti dhe çdo kontratë tjetër e cila nuk përjashtohet nga pika 4 e nenit 21 të ligjit të parandalimit të konfliktit të interesave.

Rastet përjashtimore Duke qënë se zyrtari mund të hyjë në marrëdhënie kontraktuale me institucionet për çështje të ndryshme ku përfshihen raste që kanë të bëjnë me punësimin e tij, apo kur kjo gjen rregullim në ligje të veçanta për qëllime publike etj., ligji ka parashikuar edhe rastet përjashtimore. Konkretisht në nenin 21/4 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar parashikohet se: “ 4. Nga ndalimet e pikave l, 2 dhe 3 të këtij neni përjashtohen rastet kur lidhja e kontratës:

a) ka të bëjë me punësimin e vetë zyrtarit në institucion publik ose me statusin e tij ligjor; b) ka të bëjë me marrjen nga zyrtari të një shërbimi, që ofrohet nga institucioni publik

ose organizmat dhe subjektet e krijuara a nën kontrollin e institucionit publik, kur këto shërbime janë të parashikuara në objektin e veprimtarisë së institucionit publik, si dhe me kushtin që shërbimi nuk i jepet zyrtarit në mënyrë favorizuese apo si trajtim preferencial në raport me të tjerët;

c) bazohet në ligje të veçanta, për qëllime publike, ose për trajtime të posaçme të kategorive të ndryshme të zyrtarëve;

ç) është e domosdoshme për kryerjen e funksionit publik dhe nuk ka alternativë tjetër; d) ka të bëjë me një dhuratë, favor ose trajtim preferencial, në çdo rast pa

kundërshpërblim, që subjektet e përcaktuara në pikën l shkronjat "a" dhe "b" dhe në pikën 2 të këtij neni, bëjnë në favor të një institucioni publik”.

98 Shiko nenin 21 pika 4 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar 99 Shtuar me ligjin nr.44/ 2014

42


Me ndryshimet e ligjit të parandalimit të konfliktit të interesave miratuar me ligjin nr.86/2012 datë 18.9.2012, zyrtarit apo personave të lidhur me të i ndalohet dhe përfitimi nga kontratat publike me anë të nënkontraktimit. Me sanksionimin shprehimisht në ligj të këtij ndalimi, parandalohen rastet e gjetjes së klauzolave të mundshme për shmangien nga kufizimet ligjore, duke hequr kështu mundësitë e pjesëmarrjeve fiktive në tendera publikë apo kontrata administrative, të cilat efektivisht realizohen nëpërmjet nënkontraktimit, nga ata persona/shoqëri që për shkak të kufizimeve ligjore nuk mund të përfitojnë nga fondet apo pasuria publike.

Kufizimet për shkak të rolit të zyrtarit në vendimmarrjen për lidhjen e kontratave Në nenin 21/3 të ligjit të pandalimit të konfliktit të interesave parashikohet se:

“Pavarësisht përcaktimeve të bëra në pikat l e 2 të këtij neni, ndalohet lidhja e kontratave ndërmjet një institucioni publik apo cdo institucioni publik tjetër të varësisë, nga njëra anë dhe një individi, personi fizik a juridik apo ndonjë formë tjetër ortakërie, nga ana tjetër, kur plotësohen, njëkohësisht, kushtet e mëposhtme:

a) zyrtari, që ushtron funksionet në këtë institucion publik ka kompetencë thelbësore dhe përcaktuese në vendimmarrjen e procesit të vlerësimit të ofruesve dhe të ofertave apo në përcaktimin e termave të kontratës;

b) ky zyrtar ka një interes privat, sipas përcaktimeve të nenit 37 të Kodit të Procedurave Administrative, apo të nenit 709 të Kodit Civil, ose ka një interes të llojit të përcaktuar në pikat 1 e 2 të këtij neni”.

Në parim, çdo zyrtar në çfarëdo lloj pozicioni, i cili ka qoftë edhe një interes të llojit të mësipërm të lidhur me një vendimmarrje të caktuar, paraprake apo përfundimtare, që çon në lidhjen e një kontrate me palë një institucion publik, sipas ligjit ka vetëm një alternativë: “Të deklarojë interesin privat dhe të shmanget duke mos marrë pjesë në vendimmarrje. Në të kundërt, kontrata do të jetë e pavlefshme”.

Në ndryshim nga ndalimi absolut i lidhjes së kontratave trajtuar më lart, sipas pikës 1 të nenit 21 të ligjit për parandalimin e konfliktit të interesave, pika 3 e tij zbatohet, vetëm në rastet kur zyrtari ka kompetencë thelbësore e përcaktuese në vendimmarrjen për lidhjen e një kontrate dhe ka një interes privat, të tillë si është përcaktuar në nenin 37 të Kodit të Procedurave Administrative100 apo nenit 709 të Kodit Civil101.

100 Neni 37- “Rastet e skualifikimit” , Kodi i Procedurave Administrative “1. Asnjë punonjës i organeve të administratës nuk mund të marrë pjesë në një proces vendimmarrës administrativ apo në një lidhje kontrate ku administrata që ai përfaqëson është palë në rastet kur punonjësi ka ose/dhe dyshohet të ketë kushtet e mëposhtme: a) Ka një interes personal direkt apo indirekt në çështjen në fjalë; b) bashkëshorti apo bashkëjetuesi ose të afërmit e tij deri në shkallë të dytë kanë një interes direkt apo indirekt në çështjen në fjalë; c) punonjësi apo personat e parashikuar nga paragrafi b) i këtij neni kanë një interes direkt apo indirekt në një çështje të ngjashme me çështjen në fjalë; ç) punonjësi ka marrë pjesë si ekspert, këshilltar apo avokat në çështjen në fjalë; d) personat e përmendur në paragrafin b) të këtij neni kanë marrë pjesë si ekspertë, këshilltarë apo avokatë në çështjen në fjalë; dh) kundër punonjësit apo ndaj personave të përmendur në paragrafin b) të këtij neni është nisur një proces gjyqësor nga palët e interesuara; e) çështja është apelim i një vendimi të marrë prej punonjësit ose nga personat e përmendur në paragrafin b) të këtij neni;

43


Pasojat e akteve apo kontratave të lidhura në kushtet e konfliktit të interesave Ligji i parandalimit të konfliktit të interesave, kreu V, neni 40, përcakton që aktet dhe kontratat administrative të nxjerra si në kushtet e interesit faktik, ashtu edhe në rastet e konfliktit të interesit në dukje janë të pavlefshme102. Për një përcaktim më të qartë të kuptimit, kërkimit dhe cilësimit të pavlefshmërisë, ky ligj i referohet Kodit të Procedurave Administrative103.

Në rastet kur konflikti i interesave përbën pavlefshmëri absolute të një akti apo kontrate, kërkesa për konstatimin e saj mund të bëhet në çdo kohë. Gjithashtu organi administrativ kompetent, me nismën e tij, mundet të konstatojë një akt administrativ absolutisht të pavlefshëm 104në çdo kohë dhe të marrë masat për të rregulluar pasojat që ai mund të ketë krijuar që nga momenti i nxjerrjes së tij. Në mungesë të organit administrativ kompetent, konstatimi i pavlefshmërisë absolute të aktit bëhet, në çdo kohë, nga gjykata me kërkesë të një pale të interesuar. Në rastin e pavlefshmërisë relative, shfuqizimi ose revokimi i aktit, me kërkesë të palës së interesuar apo me nismën e vetë organit kompetent, bëhet brenda afateve105 të parashikuara nga vetë Kodi i Procedurave Administrative. Efektet e shfuqizimit ose revokimit të aktit fillojnë dhe rregullohen sipas përcaktimeve të vetë Kodit të Procedurave Administrative106.

Me ndryshimet dhe shtesat që u bënë në ligjin nr.9367, datë 7.4.2005 në vitin 2012107, janë parashikuar dhe instrumentat e posaçëm ligjore që veprojnë për rregullimin e pasojave juridike të akteve të marra në kushtet e konfliktit të interesave, në rastet kur institucionet përgjegjëse nuk i japin zgjidhje. Ndryshimet e fundit ligjore, ngarkojnë Inspektoratin e Lartë të Deklarimit dhe Kontrollit të Pasurive e Konfliktit të Interesave (ILDKPKI) me përgjegjësi dhe detyra në funksion të ndjekjes deri në fund të një hetimi administrativ të iniciuar mbi një vendimmarrje të caktuar, të dyshuar si të marrë në kushtet e konfliktit të interesave.

ë) punonjësi ose personat e përmendur në paragrafin b) të këtij neni janë debitorë ose kreditorë të palëve të interesuara në një procedim administrativ apo lidhje kontrate ku administrata publike është palë; f) punonjësi ose personat e përmendur në paragrafin b) të këtij neni kanë marrë dhurata nga palët e interesuara në procedimin administrativ apo në lidhjen e kontratës përpara ose pas fillimit të procedimit administrativ apo lidhjes së kontratës; g) punonjësi ose personat e përmendur në paragrafin b) të këtij neni kanë miqësi ose armiqësi me palët e interesuara në procedimin administrativ apo lidhjen e kontratës.” 101 Neni 709 “Ndalime të veçanta të blerjes”, Kodi Civil i Republikes se Shqiperise “Nuk mund të blejnë drejtpërdrejt, me anë të një tjetri, ose në ankand: a) personat që administrojnë ose ruajnë sende të huaja në bazë të ligjit ose të emërimit nga shteti, sendet që administrojnë ose ruajnë; b) personat zyrtarë që janë të ngarkuar të bëjnë shitje me ekzekutim të detyrueshëm, sendet që këta shesin;125 c) gjyqtarët, prokurorët, përmbaruesit, noterët dhe avokatët, sendet për të cilat ka grindje përpara gjykatës në të cilën bëjnë pjesë ose ushtrojnë funksionet e tyre, përveç kur këta janë bashkëpronarë mbi ato”. 102 Neni 40- i Kodit te Procedurave Administrative “1. Aktet dhe kontratat administrative të çdo institucioni publik dhe ankimimi ndaj tyre, të nxjerra në kushtet e konfliktit faktik ose në dukje të interesave, janë të pavlefshme, sipas kuptimit të këtij termi dhe parimeve e procedurave të përcaktuara në Kodin e Procedurave Administrative. 2. Çdo kontratë civile, e lidhur në kundërshtim me pikat 1, 2, 3 e 6 të nenit 21 dhe pikën 3 të nenit 24 të këtij ligji, ose në çdo rast tjetër, kur ajo është lidhur në praninë e konfliktit faktik ose në dukje të interesit, nuk krijon asnjë pasojë juridike”. 103 Shiko nenin 115-119 të Kodit të Procedurave Administrative 104 Neni 117 i Kodit te Procedurave Administrative 105 Neni 140 e vijues i Kodit te Procedurave Administrative 106 Neni 119 i Kodit te Procedurave Administrative 107 Miratuar me ligjin nr.86/2012 “Për disa shtesa dhe ndryshime në ligjin nr.9367, datë 7.4.2005…”

44


Ligji i parandalimit të konfliktit të interesave, sanksionon në nenin 40/1/2 të tij detyrimin e institucioneve publike, që kur një akt i tyre bëhet i pavlefshëm për shkak të konfliktit të interesave, duhet të ndërmarrin procedurat e dënimit disiplinor të zyrtarëve që kanë vepruar me keqbesim; kalimin e barrës së dëmshpërblimit të dëmit të shkaktuar tek ky zyrtar, duke i kërkuar gjykatës sipas rastit vendosjen e një shpërblimi institucionit për dëmin moral të shkaktuar nga veprimet e paligjshme të këtij zyrtari; si dhe kallzim penal kur gjykohet se kemi të bëjmë me një vepër penale. Në rastet kur vet institucioni nuk e ndërmerr këtë nismë, vepron ILDKPKI-ja në bashkëpunim me Avokaturën e Shtetit108.

Si përfundim, duhet të themi që instrument efektiv kontrolli në monitorimin e zbatimit të ndalimeve për përfitimet nga fondet publike është edhe sistemi i deklarimit të pasurive. Kështu, si shembull do të trajtojmë rastin e një zyrtari të lartë109, me funksion zv.ministër, në deklaratën e pasurisë së bashkëshortes së të cilës ishte deklaruar si e ardhur, përfitimi i shumës prej 3.000.000 lekë, si subvecion nga shteti për ndërtim vreshti, sipas VKM nr.10 datë 04.01.2008 “Për mbështetjen e prodhimit bujqësor”. Në përfundim të hetimit administrativ, institucioni përgjegjës konstatoi se fakti i aplikimit dhe përfitimi i subvencioneve nga buxheti i shtetit, ishte në shkelje të nenit 21 të ligjit për parandalimin e konfliktit të interesave, sepse bashkëshortes së zyrtarit (që përfshihet në fushën e kufizimit të kësaj dispozite) sipas kësaj dispozite i ndalohej në mënyrë absolute përfitimi i fondeve publike nga kontratat me palë institucionet shtetërore. Ndaj shtetases u mor masa administrative me gjobë, me cilësinë e personit të lidhur me zv/ministrin në zbatim të nenit 44/1/ç110 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005. Nisur nga fakti që situata të tilla mund të ndodhin në çdo fushë ku administrohen dhe menaxhohen fonde publike në ndihmë apo mbështetje të sektorëve të ndryshëm, del e domosdoshme që në aktet nënligjore dhe udhëzimet përkatëse të parashikohen shprehimisht përjashtimet për shkak të ligjit (si model pozitiv mund të marrim rastin e Agjencisë së Prokurimit Publik, e cila në Deklaratën e konfliktit të interesave të operatorvë ekonomikë, ka listuar të gjithë kategoritë e zyrtarëve, që nuk mund të përfitojnë nga fondet publike111).

2.2.2 Ndalime në sigurimin e të ardhurave për shkak të funksionit të veçantë.

Në ligjin e parandalimit të konfliktit të interesave, janë parashikuar dhe disa ndalime të veçanta të interesave private të zyrtarëve për shkak të funksionit të tyre112. Për zyrtarin që ka kompetencë thelbësore dhe përcaktuese në dhënien shoqërive tregtare, të trajtimeve të veçanta që kërkojnë e një procedurë të posaçme për:

a) përjashtimi ose lehtësimin nga detyrimet doganore apo b) ushtrimin e veprimtarive në zonat e lira,

108 Shiko nenin 40/1 pika 2 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar 109 Rasti i trajtuar si në mënyrë hipotetike është marrë nga një rast procedimi administrativ të ILDKPKI, vendimi nr.30, datë 05.05.2011 dhe nr.31, datë 05.05.2011 110 Dispozita që ka qënë në fuqi në atë kohë parashikonte se: “Për shkelje të nenit 21 pikat 1, 2, 3 e 6, nenit 22, nenit 23 pika 1 dhe nenit 24 pika 3 të këtij ligji, zyrtari ose personi i lidhur me të, personi i besuar ose drejtuesi i shoqërisë dënohet me gjobë nga 10 000 (dhjetë mijë) lekë deri në 100000 (njëqind mijë) lekë; -Vlera e gjobës për këtë shkelje, pas ndryshimeve të vitit 2012 varion nga 100.000-200.000 leke 111 Shiko për më shumë faqe

https://www.app.gov.al/ep/BiddingDocuments.aspx 112 Neni 22 i ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar

45


ligji ka parashikuar ndalimin e zyrtarëve për të zotëruar në mënyrë aktive të aksioneve ose pjesëve në kapital, si dhe çdo lloj përfitimi tjetër, që nuk buron nga zotërimi pasiv në këto lloj shoqërish.

Ndërkohë, zyrtarit në pozicionin e përfaqësuesit të një institucioni publik në zotërimin e aksioneve ose të pjesëve në kapital të shoqërive tregtare, i ndalohet:

a) të marrë drejtpërdrejt ose tërthorazi, me ndërmjetësimin e palëve të treta, çdo përfitim financiar, përfshirë krijimin e një burimi të ardhshëm financiar, që lidhet ose përftohet për shkak të detyrës së tij si përfaqësues;

b) të pranojë, në favor të tij, dhurata ose pjesëve në kapital nga shoqëria, nga anëtarët ose organet e saj;

c) të blerë pjesë në kapital, aksione ose pasuri të këtyre shoqërive; ç) të përfitojë në mënyrë të drejtpërdrejtë ose të tërthortë nga furnizues apo klientë të

këtyre shoqërive.

Ky kufizim i parashikuar në ligjin nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar, është në koherencë të plotë dhe në të njëjtën logjikë juridike me ndalimin e parashikuar në nenin 709 të Kodit Civil, ku parashikohet se: Neni 709 “Ndalime të veçanta të blerjes” i Kodit Civil “Nuk mund të blejnë drejtpërdrejt, me anë të një tjetri, ose në ankand:

a) personat që administrojnë ose ruajnë sende të huaja në bazë të ligjit ose të emërimit nga shteti, sendet që administrojnë ose ruajnë; b) personat zyrtarë që janë të ngarkuar të bëjnë shitje me ekzekutim të detyrueshëm, sendet që këta shesin; c) gjyqtarët, prokurorët, përmbaruesit, noterët dhe avokatët, sendet për të cilat ka grindje përpara gjykatës në të cilën bëjnë pjesë ose ushtrojnë funksionet e tyre, përveç kur këta janë bashkëpronarë mbi ato”.

2.2.3 Ndalimi i dhuratave, favoreve, premtimeve ose trajtimeve preferenciale.

Ligji i parandalimit të konfliktit të interesave i ka kushtuar një nen të veçantë çështjes së dhuratave, duke i konsideruar si një interes privat që mund të përbëjë shkak për rënie në konflikt interesash me detyrën publike. Në nenin 23 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar është parashikuar se zyrtarit i ndalohet të kërkojë ose të marrë, në mënyrë të drejtpërdrejtë a të tërthortë, dhurata, favore, premtime ose trajtime preferenciale, të cilat i jepen për shkak të pozicionit të tij, nga një individ, person fizik ose juridik privat. Si rast përjashtimor nga ky ndalim janë parashikuar dhuratat protokollare, për të cilat ka një rregullim të posacëm nënligjor113 mbi pranimin dhe administrimin e tyre.

Deri para ndryshimeve të vitit 2012 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, ndalimi i marrjes së dhuratës lidhej me funksionin e veçantë dhe me mundësinë që kjo mund të krijonte konflikt interesash. Ky ka qënë një rekomandim dhe sugjerim i ekspertëve të projektit kundër Korrupsionit në Shqipëri (PACA)114.

113 VKM nr.714, date 22.10.2004 “Për veprimtarinë e jashtme dhe dhënien e dhuratave gjatë veprimtarisë së nëpunësit të administratës publike” . 114 Për më shume shiko, Opinion on the law ‘On the prevention of conflict of interest in the exercise of public functions’ and proposed amendments, Quentin Reed, PACA , Korrik 2010, ECD/21/2010, f.14

46


Me miratimin e amendimeve me ligjin nr.86/2012 tashmë koncepti i marrjes së dhuratës është standardizuar dhe është një ndalim që bëhet për shkak të funksionit dhe jo për shkak të mundësisë apo riskut për të krijuar një situatë konflikti interesash.

Procedurat që duhet të ndjekë zyrtari në rast ofrimi të një dhurate apo trajtimi preferencial Në zbatim të nenit 24115 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005 i ndryshuar, zyrtari, të cilit i janë ofruar dhurata, favore, premtime ose trajtime preferenciale, duhet:

a) t’i refuzojë ato dhe, në rast se ofrimi është kryer pa dijeninë e tij ose paraprakisht, t’ ia kthejë mbrapsht ofruesit ose, në pamundësi, t’ ia dorëzojë zyrtarisht eprorit ose institucionit më të afërt epror;

b) të përpiqet të identifikojë personin që i ofron ato, motivet dhe interesat e tij; c) të informojë, në çdo rast dhe menjëherë, eprorin ose institucionin më të afërt epror për

dhuratën, favorin, premtimin ose trajtimin preferencial të ofruar apo të dhënë, identitetin e ofruesit, kur ky është i identifikueshëm, rrethanat, si dhe të japë gjykimin për arsyet e mundshme të kësaj ngjarjeje e për lidhjen e saj me detyrat e tij si zyrtar;

ç) të vazhdojë normalisht ushtrimin e detyrës, sidomos për problemin për të cilin është ofruar dhurata, favori, premtimi ose trajtimi preferencial dhe të mbajë vazhdimisht në dijeni eprorin për çdo zhvillim të mundshëm;

d) në rast se ofrimi ose dhënia e të mirave të sipërpërmendura lidhen me kryerjen e një vepre penale, ta raportojë atë tek organet kompetente për ndjekje penale.

Nga ana tjetër ligji nr.9131, datë 8.9.2003 “Për rregullat e etikës në administratën publike” ndalon zyrtarin të kërkojë ose te pranoje, dhurata, favore, pritje ose çfarëdo përfitim tjetër, ose shmangie te humbjeve te mundshme, si dhe premtime për to, për veten, familjen, te afërmit, personat ose organizatat me te cilat ka marrëdhënie116.

Ndërkohë, në VKM nr.714, datë 22.10.2004 “Për veprimtarinë e jashtme dhe dhënien e dhuratave gjatë veprimtarisë së nëpunësit të administratës publike” koncepti i dhuratave117

përfshin: - - - - - - -

likuiditete në cash, likuiditete në llogari rrjedhëse, likuiditete në depozitë, bono thesari, huadhënie, sende me vlerë dhe çdo send apo shërbim, me vlerë monetare, të premtuar, ofruar, dhënë falas ose nën vlerën e tregut, interesat, aksionet dhe pjesët e kapitalit në shoqëri tregtare borxhet dhe detyrimet jozyrtare ndaj personave fizikë apo juridikë ftesat për pritje të ndryshme premtimet, ofrimet falas apo ulejt e cmimeve për kryerjen e shërbimeve, të argëtimeve, pushimeve, transporteve, udhëtimeve, ofrimi i bursave

- - -

-

115 Duke përdorur kryesisht dispozitat e Kodit Model të Sjelljes për Nëpunësit Publikë të Këshillit të Evropës, ai përcakton se çfarë duhet të bëjë zyrtari kur i ofrohen përfitime të tilla. 116 Shiko nenin 10 dhe 11 të ligjit nr.9131, datë 8.9.2003 117 Shiko pikën 9 të VKM nr.714, datë 8.98.2004

47


- -

ofrimi i sigurimeve mbulimi i shpenzimeve për kryerje shërbimesh apo veprimtari të nëpunësit

Ligji nuk i ndalon dhuratat në mënyrë absolute. Siç e përmendëm më lart dhuratat protokollare lejohen. Ndërkohë nëse dhurata jepet si pasojë e lidhjeve familjare apo njohjeve personale, si dhe në rastet kur dhurata duket qartë që s’ka lidhje me funksionin dhe faktin e të qënit nëpunës publik, dhurata është e lejuar. Instrumenti kontrollues që ekziston në këtë rast është, sistemi i deklarimit periodik të interesave private, në zbatim të ligjit nr.9049, datë 10.4.2003 “Për deklarimin dhe kontrollin e pasurive të detyrimeve financiare të të zgjedhurve dhe të disa nëpunësve publikë” i ndryshuar, sipas së cilit subjektet detyrohen të deklarojnë dhuratat118, përfshirë identitetin e personit fizik ose juridik, prej nga vijnë apo krijohen dhuratat a trajtimet preferenciale. Nuk deklarohen dhurata ose trajtim preferencial kur vlera e tyre është më e vogël se 10 000 (dhjetë mijë) lekë, si dhe kur dy e më shumë dhurata ose trajtime preferenciale, të dhëna nga i njëjti person, së bashku, nuk e kalojnë këtë vlerë, gjatë së njëjtës periudhë deklarimi119.

Ndërkohë, koncepti dhe problemi i dhuratave në sistemin e drejtësisë gjen një rregullim të posaçëm. Në nenin 32 pika 2 gërma d) të ligjit nr.9877, datë 18.02.2008 “Për organizimin dhe funksionimin e pushtetit gjyqësor” i ndryshuar, pranimi i një premtimi ose marrja e drejtpërdrejtë ose e tërthorët e përfitimeve, dhuratave, favoreve, ose e çdo trajtimi tjetër të papërshtatshëm në ushtrimin e funksioneve gjyqësore përbën shkelje “shumë të rëndë” dhe çon deri në shkarkim nga puna.

Në krahasim me gjyqtarët, për të cilët ndalimi i dhuratave përfshihet shprehimisht në ligjin e tyre organik dhe ku shkelja e këtij detyrimi çon deri në shkarkim nga detyra, prokurorët nuk janë objekt i një ndalimi identik bazuar në ligjin nr.8737, datë 12.02.2001 “Për organizimin dhe funksionimin e Prokurorisë” i ndryshuar. Megjithatë, prokurorët përfshihen në fushën e zbatimit të nenit 23 të parandalimit të konfliktit të interesave dhe vendimit të Këshillit të Ministrave nr.714, datë 22.10.2004, sipas të cilit ata nuk mund të marrin, në mënyrë të drejtpërdrejtë ose të tërthortë, dhurata, favore, premtime ose trajtim preferencial nga asnjë person, me përjashtim të dhuratave për arsye protokollare.

118 Neni 4 i ligjit nr.9049, datë 10.4.2003, i ndryshuar 119 Shiko Kreun V të këtij punimi, pika 5.3

48

Lidh

ja n

r.1

120

Për f

unks

ioni

n e

Kry

emin

istri

t, zë

vend

ëskr

yem

inis

tri, m

inis

trat e

zëv

endë

smin

istra

t, nd

alim

i i d

rejti

mit

apo

anët

arës

ia n

ë or

gani

zata

jofit

impr

ures

e, s

indi

kata

os

e or

gani

zata

pro

fesi

onal

e dh

e çd

o or

gani

zate

tjet

ër, p

ërja

shtu

ar o

rgan

izat

at p

oliti

ke d

he sh

tetë

rore

, si d

he n

ë ra

stet

kur

një

poz

icio

n i t

illë

dikt

ohet

për

shka

k të

fu

nksi

onit.

49

LL

OJE

T I

KU

FIZI

ME

VE

TË

INT

ER

ESA

VE

PR

IVA

TE

TË

ZY

RT

AR

ËV

E P

UB

LIK

Ë

KA

TE

GO

RIT

Ë

E Z

YR

TA

RË

VE

Zotë

rim

i në

mën

yrë

aktiv

e i a

ksio

neve

ose

pj

esëv

e në

kap

ital t

ë sh

oqër

ive t

regt

are,

pa

varë

sish

t nga

fush

a e

vepr

imta

risë

së sa

j

Zotë

rim

i në

mën

yrë

aktiv

e ak

sion

e os

e pj

esë

të k

apita

lit të

nj

ë sh

oqër

ie tr

egta

re,

kur p

ërpu

thet

me

fush

ën e

vepr

imta

risë

apo

jurid

iksi

onit

të

tyre

Dre

jtim

i në

orga

net

drej

tues

e të

orga

niza

tave

fit

impr

urës

e

Anë

tarë

sia

në

orga

net d

rejtu

ese

të

orga

niza

ta

fitim

prur

ëse o

se

jofit

impr

urës

e

Ush

trim

i i

vepr

imta

rive

priv

ate,

që

krijo

n të

ar

dhur

a në

form

ën e

a)

per

soni

t fiz

ik

tregt

ar;

b) o

rtakë

ri pe

rson

ash

fizik

ë tre

gtar

ë të

çdo

fo

rme

Ush

trim

i i

prof

esio

neve

të

pava

ruar

a,

-avo

kati

-not

eri

-eks

pert

i pav

arur

-k

onsu

lent

etj

Punë

sim

i, m

e ko

hë të

plo

të, n

ë nj

ë de

tyrë

tjet

ër

Pres

iden

ti i

Rep

ublik

ës

X

X

X

X

X

X

X

Kry

emin

istri

, zë

vend

ëskr

yem

inist

ri,

min

istra

t e

zëve

ndës

min

istra

t

X

X

X12

0

X

X

X

X

Dep

utet

et

X (n

dalo

het v

etëm

ku

r sho

qëria

rezu

lton

me

pozi

të d

omin

uese

ne

treg

)

Lejo

het,

mja

fton

qe

mos

ket

ë po

zitë

do

min

uese

në

treg

X

X

X

X

X

Gjy

qtar

i i G

jyka

tës

Kus

htet

uese

, Gjy

qtar

i i G

jyka

tës s

ë La

rtë,

X

X

X

X

X

X

X

Prok

uror

i i

Përg

jiths

hëm

, K

ryet

ari i

Kon

trolli

t të

Lar

të të

Sht

etit,

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

121

Nuk

mun

d të

jenë

anë

tarë

në

orga

net d

rejtu

ese

të n

jë sh

oqër

ie tr

egta

re o

se n

ë nj

ë or

gani

zatë

jofit

impr

urës

e, k

ur k

ëta

usht

rojn

ë ve

prim

tari

në n

jë sf

erë

që

përp

uthe

t ose

prit

et m

e sf

erën

e ju

ridik

sion

it të

zyr

tarit

dhe

të k

ompe

tenc

ës së

tij p

ër të

vep

ruar

. me

akte

të n

xjer

ra n

ga a

i, os

e ku

r zyr

tari

ka ro

l the

lbës

or d

he

përc

aktu

es n

ë nx

jerr

jen

e kë

tyre

akt

eve.

me

akte

të c

ilat k

rijoj

në p

asoj

a ju

ridik

e, p

ërfit

ime

ose

kost

o m

bi k

ëto

shoq

ëri a

org

aniz

ata

apo

mbi

shoq

ëri o

se o

rgan

izat

a të

tjer

a që

bas

hkëp

unoj

në o

se k

onku

rroj

në m

e sh

oqër

inë

në fj

alë,

për

jash

tuar

rast

et k

ur k

y po

zici

on n

ë sh

oqër

i ose

org

aniz

atë

vjen

për

shka

k të

funk

sion

it dh

e/os

e të

stat

usit

50

LL

OJE

T I

KU

FIZI

ME

VE

TË

INT

ER

ESA

VE

PR

IVA

TE

TË

ZY

RT

AR

ËV

E P

UB

LIK

Ë

KA

TE

GO

RIT

Ë

E Z

YR

TA

RË

VE

Zotë

rim

i në

mën

yrë

aktiv

e i a

ksio

neve

ose

pj

esëv

e në

kap

ital t

ë sh

oqër

ive t

regt

are,

pa

varë

sish

t nga

fush

a e

vepr

imta

risë

së sa

j

Zotë

rim

i në

mën

yrë

aktiv

e ak

sion

e os

e pj

esë

të k

apita

lit të

nj

ë sh

oqër

ie tr

egta

re,

kur p

ërpu

thet

me

fush

ën e

vepr

imta

risë

apo

jurid

iksi

onit

të

tyre

Dre

jtim

i në

orga

net

drej

tues

e të

orga

niza

tave

fit

impr

urës

e

Anë

tarë

sia

në

orga

net d

rejtu

ese

të

orga

niza

ta

fitim

prur

ëse o

se

jofit

impr

urës

e

Ush

trim

i i

vepr

imta

rive

priv

ate,

që

krijo

n të

ar

dhur

a në

form

ën e

a)

per

soni

t fiz

ik

tregt

ar;

b) o

rtakë

ri pe

rson

ash

fizik

ë tre

gtar

ë të

çdo

fo

rme

Ush

trim

i i

prof

esio

neve

të

pava

ruar

a,

-avo

kati

-not

eri

-eks

pert

i pav

arur

-k

onsu

lent

etj

Punë

sim

i, m

e ko

hë të

plo

të, n

ë nj

ë de

tyrë

tjet

ër

Avo

kati

i Pop

ullit

, A

nëta

ri i K

QZ

Anë

tari

i KLD

, In

spek

tori

i Pë

rgjit

hshë

m i

ILD

KP

X

X

X

X

X

X

X

Sekr

etar

ët e

Pë

rgjit

hshë

m,

drej

torë

t e

depa

rtam

ente

ve,

drej

torë

t e

përg

jiths

hëm

X

X

X

121 (

ndal

imi e

shtë

ve

tëm

për

rast

et k

ur

shoq

ëria

ush

tron

aktiv

itetin

e sa

j bre

nda

fush

ës s

ë ve

prim

taris

ë së

zyr

tarit

)

X

X

X

Nëp

unës

it e

nive

lit të

m

esëm

dre

jtues

të

inst

ituci

onev

e qe

ndro

re, s

i dhe

çdo

zy

rtar t

jetë

r i

bara

svle

rshë

m m

e ta

X

X

X

(nda

limi e

shtë

ve

tëm

për

rast

et k

ur

shoq

ëria

ush

tron

aktiv

itetin

e sa

j br

enda

fush

ës së

ve

prim

taris

ë së

X

X

X

122

Kës

hilli

Mbi

këqy

rës i

Ban

kës s

ë Sh

qipë

risë,

për

fshi

rë G

uver

nato

rin d

he Z

ëven

dësg

uver

nato

rin, t

ë ko

nkur

renc

ës, t

elek

omun

ikac

ioni

t; en

ergj

isë;

furn

izim

it m

e uj

ë, të

sigu

rimev

e, le

trave

me

vler

ë, m

edia

ve.

123

Anë

tarë

ve të

ent

eve

rreg

ulla

tore

iu n

dalo

het e

dhe

zotë

rimi p

asiv

, kur

shoq

ëria

ësh

të b

rend

a ju

ridik

sion

it os

e nd

ikim

it të

aut

orite

tit të

tyre

51

LL

OJE

T I

KU

FIZI

ME

VE

TË

INT

ER

ESA

VE

PR

IVA

TE

TË

ZY

RT

AR

ËV

E P

UB

LIK

Ë

KA

TE

GO

RIT

Ë

E Z

YR

TA

RË

VE

Zotë

rim

i në

mën

yrë

aktiv

e i a

ksio

neve

ose

pj

esëv

e në

kap

ital t

ë sh

oqër

ive t

regt

are,

pa

varë

sish

t nga

fush

a e

vepr

imta

risë

së sa

j

Zotë

rim

i në

mën

yrë

aktiv

e ak

sion

e os

e pj

esë

të k

apita

lit të

nj

ë sh

oqër

ie tr

egta

re,

kur p

ërpu

thet

me

fush

ën e

vepr

imta

risë

apo

jurid

iksi

onit

të

tyre

Dre

jtim

i në

orga

net

drej

tues

e të

orga

niza

tave

fit

impr

urës

e

Anë

tarë

sia

në

orga

net d

rejtu

ese

të

orga

niza

ta

fitim

prur

ëse o

se

jofit

impr

urës

e

Ush

trim

i i

vepr

imta

rive

priv

ate,

që

krijo

n të

ar

dhur

a në

form

ën e

a)

per

soni

t fiz

ik

tregt

ar;

b) o

rtakë

ri pe

rson

ash

fizik

ë tre

gtar

ë të

çdo

fo

rme

Ush

trim

i i

prof

esio

neve

të

pava

ruar

a,

-avo

kati

-not

eri

-eks

pert

i pav

arur

-k

onsu

lent

etj

Punë

sim

i, m

e ko

hë të

plo

të, n

ë nj

ë de

tyrë

tjet

ër

për n

ga p

ozic

ioni

zy

rtarit

)

Anë

tarë

t e e

ntev

e rr

egul

lato

re12

2

X

123

X

X

X

X

X

Kry

etar

i i b

ashk

isë,

i ko

mun

ës d

he i

kësh

illit

të q

arku

t:

X

X

X

(Lej

ohet

vet

em

kur v

eprim

taria

e

shoq

erisë

/org

aniz

atës

ës

htë

jash

të te

rrito

rit

të ju

ridik

sion

it të

ty

re)

X

X

X

Zyrta

ri i o

rgan

it do

gano

r dhe

tatim

or

X

X

X

(nda

limi e

shtë

ve

tëm

për

rast

et k

ur

shoq

ëria

ush

tron

aktiv

itetin

e sa

j br

enda

fush

ës së

ve

prim

taris

ë së

zyrta

rit)

X

X

X

Shën

im:

Shën

ja (X

) tre

gon

që z

yrta

ri i n

ënsh

trohe

t kuf

izim

eve

dhe

ndal

imev

e pë

rkat

ëse


KREU III

SISTEMI I VLERËSIMIT, MENAXHIMIT DHE PARANDALIMIT TË KONFLIKTIT TË INTERESAVE NË SHQIPËRI

3.1 Mënyrat e identifikimit dhe regjistrimit të konfliktit të interesave.

Legjislacioni shqiptar ka sanksionuar dy instrumente ligjorë për identifikimin dhe regjistrimin e rasteve të konfliktit të interesave të zyrtarëve publikë,

- -

Sistemin rast për rast të identifikimit e të regjistrimit të interesave dhe Sistemin e deklarimit periodik të interesave private të nëpunësve publikë dhe të zgjedhurve124

Këto dy sisteme janë ndërtuar në një formë të tillë, që ndihmojnë në realizimin e dy qëllimeve kryesore:

a) parandalimin sa më të frytshëm të konfliktit të interesave; b) mundësinë për informim, sa më të plotë e më të lehtë, të publikut me të dhënat e

regjistruara të interesave.

3.1.1 Sistemi rast për rast i identifikimit dhe regjistrimit të interesave.

Procedurat që ligji ka parashikuar në rregullimin dhe menaxhimin e sistemit rast për rast të identifikimit dhe regjistrimit të interesave, gjejnë zbatim në çdo fushë të administratës publike dhe qëllimi kryesor është t’i paraprihet çdo procesi vendimmarrës të zyrtarëve publikë. Në thelb të tij, qëndron detyrimi i zyrtarit për të deklaruar interesat private të tij, të cilat mund të bëhen shkak për lindjen e një konflikti interesash gjatë ushtrimit të detyrave të tij publike. Procedura e identifikimit rast pas rasti të konfliktit të interesave në vendin tonë është e rregulluar në disa ligje të ndryshme.

Kështu, në ligjin nr.8485, datë 12.5.1999 “Kodi i Procedurës Administrative të Republikës së Shqipërisë” janë parashikuar rastet se kur një zyrtar duhet të përjashtohet nga vendimmarrja (nenet 38, 41 dhe 43).

Ligji nr.9131, datë 8.9.2003 “Për rregullat e etikës në administratën publike” në nenin 4 të tij, parashikon mundësinë e eprorit për të shmangur apo parandaluar konfliktin e interesit të vartësve të tij.

Nga ana tjetër, Kodi i Procedurës Civile (në nenet 72-76), Kodi i Procedurës Penale (në nenet 15-23 dhe nenet 26, 27) parashikojnë rregullat dhe procedurat që duhet të ndiqen në rastet e përjashtimit të gjyqtarit nga gjykimi i një çështjeje apo prokurorit nga pjesëmarrja në procedimin penal, kur këta kanë interesa personale apo të personave familjarë me çështjen.

Ndërkohë, me daljen e ligjit nr.9367, datë 7.4.2005 “Për parandalimin e konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve publike” janë parashikuar procedura dhe rregulla të detajuara mbi mënyrat e identifikimit, trajtimit dhe zgjidhjes së rasteve të konfliktit të interesave me një fushë të gjërë zbatimi125.

124 Ligji nr.9049, datë 7.4.2003 i ndryshuar. 125 Neni 4 “Fusha e zbatimit” i ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar parashikon se: “1. Dispozitat e këtij ligji përcaktojnë rregulla të detyrueshme për t’u zbatuar nga: a) çdo zyrtar, kur ai merr pjesë në një vendimmarrje për:

52


Në seksionin I, kreu II të këtij ligji parashikohet procedura për identifikimin dhe regjistrimin e interesave në kushtet e konfliktit rast për rast të interesave.

126të Sipas nenit 7 ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar, parimi bazë i identifikimit të interesave private është vetdeklarimi paraprak nga çdo zyrtar, i cili në bazë të njohjes së tij dhe në mirëbesim, është i detyruar rast për rast, të deklarojë ekzistencën e interesave private shkak për një konflikt interesi. Ky, konsiderohet si një detyrim pozitiv, pra kërkohet deklarimi i interesit privat, jo i mungesës së tij. Deklarimi i interesit privat, nuk e shmang zyrtarin nga përgjegjësia e parandalimit dhe zgjidhjes së tij.

Në rastet kur zyrtari nuk vepron, pra kur nuk merr masat për të deklaruar interesin privat që mund të bëhet shkak për lindjen e një konflikti interesash, është eprori i tij që ka detyrimin dhe përgjegjësinë t’i kërkojë plotësimin e deklarimit rast pas rasti127. Vlen për t’u theksuar fakti se deklarimi për:

a) b) c) d)

marrëdhëniet etnike fetare marrëdhënie të njohura të miqësisë apo armiqësisë dhe përkatësia në organizatat politike,

i) akte dhe kontrata administrative; ii) akte të organeve gjyqësore, noteriale, për ekzekutimin e titujve ekzekutivë nga organet e përmbarimit dhe akte të organeve të prokurorisë; iii) akte normative, si dhe vetëm ato ligje që krijojnë pasoja juridike për subjekte individualisht të përcaktuara; b) çdo zyrtar i institucioneve shtetërore, qendrore ose vendore dhe çdo punonjës i subjekteve të përcaktuara në shkronjën “d” ose përfaqësues i subjekteve të përcaktuara në shkronjën “ç”, në subjektet e përmendura në shkronjën “d”, kur ai merr pjesë në një vendimmarrje për kontrata, që krijojnë marrëdhënie juridiko-civile, me palë këto subjekte; c) çdo zyrtar ose punonjës, që ndodhet në pozicione, ka përgjegjësi, kryen detyra ose ushtron kompetenca të llojeve konkrete, të përcaktuara shprehimisht në këtë ligj, në njërën nga subjektet e shkronjës “ç” ose “d” të pikës 1 të këtij neni; ç) çdo institucion shtetëror, qendror ose vendor; d) çdo organ apo subjekt i krijuar dhe/ose në varësi të subjekteve të shkronjës “ç”, përfshirë edhe ndërmarrjet shtetërore ose vendore, shoqëritë tregtare me pjesëmarrje kontrolluese të kapitalit shtetëror ose vendor, organizatat jofitimprurëse dhe persona të tjerë juridikë, të kontrolluar nga subjektet e shkronjës “ç” ose nga vetë subjektet e kësaj shkronje; dh) personat e lidhur në masën dhe mënyrën e përcaktuar në këtë ligj 126 1. Çdo zyrtar, në ushtrimin e kompetencave apo në kryerjen e detyrave të tij publike, në bazë të njohjes së tij dhe në mirëbesim, detyrohet që të bëjë vetëdeklarim paraprak, rast për rast, të ekzistencës së interesave të tij privatë, që mund të bëhen shkak për lindjen e një konflikti interesi. 2. Deklarimi rast për rast i interesave privatë bëhet çdo herë nga zyrtari, kur kjo kërkohet nga eprori ose nga institucioni epror. Deklarimi, si rregull, duhet kërkuar dhe bërë paraprakisht. Kur kjo nuk është e mundur ose kur nuk ka ndodhur, deklarimi mund të kërkohet dhe të bëhet sa më shpejt të jetë e mundur. 3. Vetëdeklarimi ose deklarimi me kërkesë bëhet si rregull me shkrim, kur zyrtari përfshihet në një vendimmarrje për një akt. Deklarimi me shkrim nuk është i domosdoshëm kur deklarimet verbale të zyrtarit janë të regjistrueshme dhe të dokumentueshme, sipas procedurave të përcaktuara me ligj dhe/ose në rregulloret e brendshme të institucionit publik, ku zyrtari ushtron funksionet e veta. 4. Deklarimi i interesit për rastet e përcaktuara në shkronjën “dh”, “iii”, “iv” dhe “v” të pikës 1 të nenit 5 të këtij ligji, si dhe përkatësia në organizata politike në kuptim të shkronjës “d” të pikës 1 të nenit 5 të këtij ligji bëhet vetëm me vullnetin e lirë të zyrtarit. 127 Neni 7 pika 2 e ligjit nr.9367, datë 7.4.2005 i ndryshuar

53


bëhet vetëm me vullnetin e lirë të zyrtarit që bën deklarimin. Një parashikim i tillë është bërë me qëllim për të mos rënë ndesh më të drejtat themelore kushtetuese si, ndalimi i diskriminimit128, liria e fesë dhe e besimit129 etj.

Si rregull, subjekt që ka detyrim për deklarim rast për rast të interesave private, është çdo zyrtar që kryen detyra dhe ushtron funksione publike kur ai merr pjesë në një vendimmarrje për:

- -

akte dhe kontrata administrative, akte të organeve gjyqësore, noteriale, për ekzekutimin e titujve ekzekutive nga organet e përmbarimit dhe akte të organeve të prokurorisë, akte normative ligje që krijojnë pasoja juridike për subjekte individualisht të përcaktuara,

- - si dhe - çdo zyrtar i institucioneve shtetërore dhe çdo punonjës i organeve apo subjekteve të

krijuara ose në varësi të institucioneve shtetërore, përfshirë ndërmarrjet shtetërore a vendore, shoqëritë tregtare me pjesëmarrje kontrolluese të kapitalit, OJF apo persona të tjerë juridike nën kontroll direkt ose jo për kontrata që krijojnë marrëdhënie juridiko- civile me palë institucionet publike pa dallim130.

Në kuadër të rolit aktiv131 që duhet të kenë institucionet në mbledhjen e informacionit për interesat private të zyrtarit dhe parandalimin e rasteve të konfliktit të interesave, si burime132

informacioni mund të jenë regjistrat publike ose privatë (regjistrat e pasurive, të transaksioneve); të dhënat nga media; të dhenat ose ankesat nga publiku si dhe çdo burim tjetër i ligjshëm. Në këtë kuadër ligji është plotësuar dhe me garancitë përkatëse duke parashikuar dhe mbrojtjen e nevojshme ligjore për personat/zyrtarët që ofrojnë informacionin133.

128 Neni 18/2 i Kushtetutës “Askush nuk mund të diskriminohet padrejtësisht për shkaqe të tilla si gjinia, raca, feja, etnia, gjuha, bindjet politike, fetare a filozofike, gjendja ekonomike, arsimore, sociale ose përkatësia prindërore” 129 Neni 24/1 dhe 3 i Kushtetutës “Liria e ndërgjegjes dhe e fesë eshtë e garantuar.. Askush nuk mund të detyrohet ose të ndalohet të marrë pjesë në një bashkësi fetare ose në praktikat e saj, si dhe të bëjë publike bindjet ose besimin e tij. 130 Neni 4 i ligjit nr.9367, datë 7.4.2005 i ndryshuar. 131 Neni 10, Roli aktiv i institucioneve publike në mbledhjen e informacionit për interesat privatë të zyrtarit “1. Autoriteti ose struktura përgjegjëse për zbatimin e këtij ligji, sipas nenit 41 pika 2 të tij, në përputhje me masën, mënyrën dhe radhën e përcaktuar në këtë ligj dhe/ose në aktet nënligjore e rregulloret e brendshme të një institucioni publik, të nxjerra në zbatim të këtij ligji, është i autorizuar që, në mënyrë aktive, në emër të institucionit publik përkatës: a) të mbledhë, nga burimet e ligjshme të informacionit, të dhëna për interesat privatë të një zyrtari; b) të pranojë informacionet e siguruara në mënyrë të ligjshme; c) të verifikojë besueshmërinë e këtyre informacioneve; ç) të vërë në dijeni zyrtarin për informacionet e siguruara për të; d) t’i japë mundësi zyrtarit të provojë të kundërtën, nëse ky i fundit e kërkon një gjë të tillë; dh) të bëjë regjistrimin e interesave privatë të zyrtarit. 2. Çdo zyrtar, jo më vonë se 30 ditë nga hyrja në fuqi e këtij ligji ose nga data e fillimit të marrëdhënieve të punës në një institucion publik, është i detyruar të lëshojë një autorizim, në favor të institucionit publik ku ushtron funksionet, nëpërmjet të cilit ai e autorizon këtë institucion që të kryejë kontroll dhe të sigurojë të dhëna vetjake për zyrtarin, kudo ku ato janë regjistruar. Ky autorizim ka të njëjtën vlerë edhe për çdo institucion epror. 2/1. Çdo institucion i cili vihet në dijeni me të dhëna personale të çdo zyrtari detyrohet të ruajë konfidencialitetin dhe besueshmërinë edhe pas përfundimit të funksionit, nëse diçka e tillë nuk është parashikuar ndryshe në ligj. 2/2. Përmbajtja e autorizimit bëhet në përputhje me parimet e mbrojtjes së të dhënave personale. 3. Çdo institucion epror, sipas hierarkisë, është i autorizuar që, në mënyrë aktive, të kryejë të gjitha veprimet e përcaktuara në pikën 1 të këtij neni edhe për titullarët e institucioneve të tjera, që ka në juridiksion”. 132 Neni 8 dhe 9 i ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar. 133 Neni 20 i ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar, parashikon:

54


Ligji në nenin 13 të tij, ka parashikuar134 vetëm një përjashtim, atë për funksionin e Presidentit të Republikës, për të cilin nuk gjejnë zbatim kërkesat e pikës 2 të nenit 7 të këtij ligji (Deklarimi rast pas rasti i interesave). Ndërkohë, nga ana proceduriale, ky ligj është në koherencë të plotë me Kodin e Procedurës Civile dhe atë penale duke qënë se identifikimi dhe regjistrimi i interesave, sipas këtij ligji, bëhet vetëm për ato veprime, që kryhen para dhe jashtë një procesi konkret gjyqësor civil, një procedimi penal ose hetimi parlamentar (neni 13 pika 2).

3.1.2 Sistemi i deklarimit periodik të interesave private të nëpunësve publikë dhe të të zgjedhurve.

Procedura e identifikimit dhe regjistrimit periodik të interesave private përfshin deklarimin periodik të interesave private dhe konkretisht:

i) ii) iii) iv)

deklarimi para fillimit të detyrës deklarimi periodik vjetor deklarimi pas largimit nga funksioni deklarimi me kërkesë (lloj i veçantë i deklarimit periodik)

Deklarimi periodik i interesave private në legjislacionin tonë, gjen rregullim të posaçëm në ligjin nr.9049, datë 10.04.2003 “Për deklarimin dhe kontrollin e pasurive, të detyrimeve financiare të të zgjedhurve dhe të disa nëpunësve publikë” i ndryshuar.

Deklarimi para fillimit të detyrës bëhet nga zyrtarët që fillojnë punë në njërën nga funksionet që mbartin detyrimin për deklarim sipas ligjit nr.9049 datë 10.4.2003, i ndryshuar, brenda 30 ditëve nga data e fillimit të detyrës.

Deklarimi periodik vjetor i interesave private, bëhet çdo vit nga zyrtarët që mbartin detyrimin për deklarim (brenda 31 marsit të vitit).

Ndërsa, deklarimi pas largimit nga funksioni bëhet jo më vonë se 15 ditë pas largimit nga detyra publike, ku pasqyrohen shtesat dhe ndryshimet në interesat private të zyrtarit nga deklarimi i fundit deri në datën e largimit nga funksioni. Në nenin 3 të ligjit nr.9049, datë 10.4.2003 “Për deklarimin dhe kontrollin e pasurive të detyrimeve financiare të zgjedhurve dhe të disa nëpunësve publike” i ndryshuar janë përcaktuar

Mbrojtja për dhënien e informacioneve “Çdo zyrtar apo çdo subjekt, i cili ofron informacion të bazuar për rastet e konfliktit të interesave të padek1aruara nga subjektet e këtij ligji, përfiton, sipas rastit, një mbrojtje të veçantë administrative, si më poshtë: a) zyrtari, për të cilin jepet informacion, nuk mund të ushtrojë asnjë kompetencë administrative me efekte ndëshkuese mbi subjektin informues dhe as të bëhet pengesë për fitimin e të drejtave të ligjshme nga ky i fundit për shkak të dhënies së informacionit; b) kur marrja e masës ndaj subjektit që informon përcaktohet nga një shkak tjetër ligjor, ajo merret vetëm nga një zyrtar, që qëndron në marrëdhënie varësie vertikale mbi zyrtarin, për të cilin është dhënë informacioni, me përjashtim të rastit kur marrja e masës administrative bëhet në kushtet e nenit 37 pika 6 të këtij ligji”. 134 Neni 13 i ligjit nr.9367, datë 7.4.2005 i ndryshuar, “Procedura të veçanta”

“1. Për Presidentin e Republikës nuk gjejnë zbatim përcaktimet e pikës 2 të nenit 7 të këtij ligji, me përjashtim të rasteve kur ai ushtron funksionet si anëtar i një organi kolegjial, si dhe kur kjo ka të bëjë me një proces gjyqësor ndaj tij.

2. Për proceset gjyqësore dhe hetimet parlamentare, identifikimi dhe regjistrimi i interesave, sipas këtij kreu, bëhen vetëm për ato veprime, që kryhen para dhe jashtë një procesi konkret gjyqësor civil, një procedimi penal ose hetimi parlamentar. Brenda këtij procesi, identifikimi dhe regjistrimi i interesave kryhen sipas rregullave të përcaktuara, sipas rastit, në kodet e procedurave civile dhe penale, si dhe të legjislacionit që rregullon procesin e hetimit parlamentar”.

55


kategoritë e zyrtarëve që detyrohen të bëjnë deklarim periodik të interesave private. Kështu, kanë detyrimin për deklarim135 periodik të interesave, zyrtarë dhe funksionarë të lartë duke filluar nga Presidenti i Republikës dhe deri në nivelet më të ulëta ekzekutive të administratës tatimore dhe doganore.

Për qëllim të deklarimit periodik të interesave, ndër personat e lidhur136 me zyrtarin, mbartin detyrimin për deklarim, bashkëshorti/ja, bashkëjetuesi/sja dhe fëmijët madhorë të zyrtarit137. Për këtë arsye, në rastet kur pasuria e personit të lidhur me zyrtarin është e regjistruar veçmas, deklarimi paraqitet veçmas nga çdo anëtar i familjes, i cili mban përgjegjësi ligjore për vërtetësinë dhe saktësinë e të dhënave të deklaruara.

Veç deklarimeve periodike, në ndihmë të ushtrimit të kontrollit të të dhënave të deklaratës së subjekteve deklarues, ligjvënësi në nenin 7 të ligjit Nr.9049, datë 10.04.2003, ka parashikuar dhe aplikimin e “Deklarimit me kërkesë”, ku thuhet se:

“Inspektori i Përgjithshëm ka të drejtë të kërkojë deklarimin e pasurive dhe burimet e krijimit të tyre, sipas kërkesave të këtij ligji, si dhe të urdhërojë kontrollin për saktësinë e këtyre deklarimeve edhe për personat fizikë e juridikë, kur, nga verifikimet e kryera, rezulton se këta të fundit janë persona të lidhur me subjektet që mbartin detyrimin për deklarim”.

Deklarimi me kërkesë është një formë e veçantë e deklarimit periodik vjetor, i cili mund të aplikohet ndaj personave të lidhur me zyrtarin, rast pas rasti, në vlerësim të titullarit të

135 Subjektet që mbartin detyrimin per deklarim sipas ligjit jane: a) Presidenti i Republikës, deputetët e Kuvendit, Kryeministri, Zëvendëskryeministri, ministrat e

zëvendësministrat; b) Gjyqtari i Gjykatës Kushtetuese, gjyqtari i Gjykatës së Lartë, Kryetari i Kontrollit të Lartë të Shtetit,

Prokurori i Përgjithshëm, Avokati i Popullit, anëtari i Komisionit Qendror të Zgjedhjeve, anëtari i Këshillit të Lartë të Drejtësisë dhe Inspektori i Përgjithshëm i Inspektoratit të Lartë të Deklarimit dhe Kontrollit të Pasurive;

c) zyrtarët e nivelit të lartë dhe të mesëm drejtues, sipas legjislacionit në fuqi për nëpunësin civil135; ç) prefektët, nenprefektet, kryetarët e këshillave të qarqeve, kryetarët e bashkive, të njësive bashkiake dhe

të komunave; d) drejtorët e drejtorive dhe komandantët e Forcave të Armatosura në Ministrinë e Mbrojtjes dhe në

Shërbimin Informativ Shtetëror; dh) prokurorët, gjyqtarët dhe përmbaruesit e të gjitha niveleve; e) drejtuesit e institucioneve të pavarura publike dhe anëtarët e enteve rregullatore; ë) drejtorët e përgjithshëm, drejtorët e drejtorive dhe shefat e sektorëve, (komisariateve) në qendër, rrethe e

rajone, të Drejtorisë së Përgjithshme të Policisë, Drejtorisë së Përgjithshme të Tatimeve dhe asaj të Doganave dhe nivelet drejtuese në Drejtorinë e Përgjithshme të Parandalimit të Pastrimit të Parave;

f) zyrtari i administratës doganore dhe tatimore, që merret me mbledhjen e të ardhurave doganore ose tatimore, me përjashtim135 të zyrtarëve tatimorë të njësive të qeverisjes vendore;

g) drejtuesit e të gjitha niveleve të strukturave të kthimit e kompensimit të pronave, të privatizimit dhe regjistrimit të pasurisë,

gj) zyrtarët, që zgjidhen dhe emërohen nga Kuvendi, Presidenti i Republikës, Kryeministri, ministrat ose personat e barazuar me ta;

h) Guvernatori i Bankës së Shqipërisë, zëvendësguvernatori dhe anëtarët e Këshillit Mbikëqyrës të saj. i) drejtuesit e institucioneve publike në varësi të institucioneve qendrore në nivel qarku; j) drejtuesit e shoqërive anonime me pjesëmarrje të kapitalit shtetëror mbi 50 për qind dhe me më shumë se

50 punëtorë. 136 Neni 3/11 i ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar, përcakton se « Person i lidhur me një zyrtar" është çdo person fizik ose juridik, i cili rezulton të ketë pasur ose të ketë lidhje interesi, pasurore ose vetjake jo pasurore, sipas nenit 5 të këtij ligji, me zyrtarin”. 137 Shih nenin 21 te ligjit nr. nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar.

56


institucionit kontrollues (ILDKPKI) kur nga të dhënat e verifikuara rezulton se ky person është i lidhur me subjektet deklarues. Ky lloj deklarimi më së shumti gjen zbatim në rastet, kur duhet të verifikohet vërtetësia e deklarimeve të zyrtarit (kur deklaron shuma të konsiderueshme në huamarrje, dhurata nga persona të tretë) nëse këta persona realisht i kanë mundësitë financiare për të dhënë dhuratën apo huamarrjen, apo jemi para një deklarimi të rremë të zyrtarit për të justifikuar pasuritë të cilat nuk i mbulon dot me të ardhurat e ligjshme.

3.1.3 Objekti i deklarimit të interesave private

Objekt i drejtpërdrejtë i ligjit nr.9049, datë 10.4.2003, i ndryshuar është përcaktuar pasuria dhe legjitimiteti i burimeve të krijimit të saj për atë kategori zyrtarësh që janë më shumë të ekspozuar ndaj korrupsionit, si të zgjedhurit, kategori të caktuara zyrtarësh të administratës publike si dhe personat e lidhur me ta.

Sipas nenit 4 të ligjit nr.9049, datë 10.4.2003, të ndryshuar subjektet e këtij ligji detyrohen të deklarojnë në Inspektoratin e Lartë të Deklarimit dhe Kontrollit të Pasurive dhe Konfliktit të Interesave brenda datës 31 mars të çdo viti, gjendjen deri më 31 dhjetor të vitit paraardhës të interesave private, burimet e krijimit të tyre, si dhe të detyrimeve financiare si më poshtë:

a) pasuritë e paluajtshme dhe të drejtat reale mbi to; b) pasuritë e luajtshme, të regjistrueshme në regjistrat publikë; c) sendet me vlerë të veçantë mbi 300 000138 leke; ç) vlerën e aksioneve, të letrave me vlerë dhe pjesët e kapitalit në zotërim; d) vlerën e likuiditeteve, gjendje në cash jashtë sistemit bankar, në llogari rrjedhëse në

depozitë, në bono thesari dhe në huadhënie, në lekë ose në valutë të huaj139; dh) detyrimet financiare ndaj personave juridikë dhe fizikë, të shprehura në lekë ose në

valutë të huaj; e) të ardhurat personale për vitin, nga paga ose pjesëmarrja në borde, komisione ose çdo

veprimtari tjetër që sjell të ardhura personale; ë) licencat dhe patentat që sjellin të ardhura. f) dhuratat dhe trajtimet preferenciale, përfshirë identitetin e personit fizik ose juridik,

prej nga vijnë apo krijohen dhuratat a trajtimet preferenciale. Nuk deklarohen dhurata ose trajtim preferencial kur vlera e tyre është më e vogël se 10 000 (dhjetë mijë) lekë, si dhe kur dy e më shumë dhurata ose trajtime preferenciale, të dhëna nga i njëjti person, së bashku, nuk e kalojnë këtë vlerë, gjatë së njëjtës periudhë deklarimi;

g) angazhime në veprimtari private me qëllim fitimi ose çdo lloj veprimtarie që krijon të ardhura, përfshirë çdo lloj të ardhure, të krijuar nga kjo veprimtari ose ky angazhim;

gj) interesa privatë të subjektit, që përputhen, përmbajnë, bazohen ose burojnë nga marrëdhëniet familjare apo të bashkëjetesës;

h) çdo shpenzim i deklarueshëm, me vlerë mbi 300 000 140(treqind mijë) lekë, i kryer gjatë vitit të deklarimit.

138 Ndryshuar shkronja c) me ligjin nr.45/2014, date 24.4.2014“Për disa ndryshime dhe shtesa në ligjin nr. 9049, datë 10.4.2003, “Për deklarimin dhe kontrollin e pasurive, të detyrimeve financiare të të zgjedhurve dhe të disa nëpunësve publikë”, të ndryshuar. 139 Ndryshuar shkronja d) me ligjin nr.45/2014, date 24.4.2014. 140 Ndryshuar shkronja h) me ligjin nr.45/2014.

57

Sistemi rast për rast i identifikimit e regjistrimit të

interesave dhe sistemi i deklarimit të pasurive

Ndihmojnë në identifikimin dhe parandalimin e konfliktit të interesave


Me ndryshimet e miratuara me ligjin nr.85/2012 datë 18.9.2012 dhe më pas me ligjin nr.98/2014 datë 24.4.2014141, subjektet detyrohen që krahas pasurive të krijuara gjatë vitit, të ardhurave, detyrimeve, të deklarojnë edhe shpenzimet e deklarueshme, me vlerë mbi 300.000 lekë. Në kuptim të ligjit të deklarimit të pasurive, shpenzim i deklarueshëm është tërësia monetare, e paguar për arsim, mjekim shëndetësor, pushime, aredim, si dhe të tjera shpenzime të këtij lloji, të kryera nga subjekti deklarues.

Sistemi i deklarimit periodik të interesave private është një mekanizëm i rëndësishëm në kontrollin e zbatimit të ligjit mbi papajtueshmëritë me funksionin të subjekteve deklarues, Nga të dhënat e deklaruara dhe të regjistruara periodikisht, institucioni përgjegjës ka mundësinë dhe detyrimin të verifikojë ndër të tjera nëse zyrtari, subjekt deklarues është apo jo në kushtet e konfliktit të vazhdueshëm të interesave.

Ligjvënësi i ka dhënë mundësinë institucionit përgjegjës për të marrë informacion142 në të gjithë aparatin shtetëror e publik dhe në personat juridikë publikë e privatë (neni 26 i ligjit nr.9049, datë 10.4.2003 i ndryshuar) me qëllim identifikimin e rasteve të:

- -

ushtrimit të veprimtarive private në formën e personit fizik apo ekspertit të licensuar ekzistencën e interesave private në formën e aksioneve apo pjesëve në kapital në shoqëri tregtare nga ana e zyrtarit apo personave të lidhur me të (bashkëshortja/ti, fëmijët madhorë, bashkëjetuesi/ja, prindrit e zyrtarit apo të bashkëshortes) të ardhurat nga veprimtari të tjera dhe llojin e veprimtarisë. -

Sistemi rast për rast i identifikimit e regjistrimit të interesave dhe sistemi i deklarimit të pasurive janë dy instrumenta strategjikë në luftën kundër korrupsionit, që sot aplikohen në shumicën e vendeve demokratike.

141 Me ligjin nr.98/2014 eshte ulur shuma e detyrueshme per deklarim nga 500.000 leke ne 300.000 leke 142 Neni 26 i ligjit nr.9049, datë 10.4.2003 Detyrimi për të dhënat “Për kryerjen e kontrollit dhe verifikimin e të dhënave të deklaratës, Inspektorati i Lartë ka të drejtë të shfrytëzojë të dhënat e nevojshme në të gjithë aparatin shtetëror e publik dhe në personat juridikë publikë e privatë. Me kërkesë të Inspektorit të Përgjithshëm bankat e nivelit të dytë dhe subjektet e tjera, që ushtrojnë veprimtari bankare dhe financiare në Republikën e Shqipërisë, detyrohen të japin të dhëna për depozitat, llogaritë dhe transanksionet e kryera nga personat që, sipas këtij ligji, kanë detyrimin për deklarim. Subjektet e mësipërme janë të detyruara të vënë në dispozicion të gjitha të dhënat e kërkuara brenda 15 ditëve nga paraqitja e kërkesës me shkrim nga Inspektori i Përgjithshëm”.

58

Ndihmojnë në identifikimin dhe parandalimin e konfliktit të interesave

Sistemi rast për rast i identifikimit e regjistrimit të interesave dhe sistemi i deklarimit të pasurive


NDËRSA

Siç do të trajtohet në vijim qoftë edhe me raste nga praktika gjyqësore, disa kategori veprash penale të kryera nga nëpunësit publikë si për shembull, shpërdorimi i detyrës apo shkelja e barazisë në tendera dhe ankande, vjen si pasojë e një konflikti interesash të paidentifikuar dhe të pazgjidhur.

3.2 Mënyrat e trajtimit dhe zgjidhjes së konfliktit të interesave.

Ligji i parandalimit të konfliktit të interesave ka parashikuar kufizime dhe ndalime të posaçme të interesave private për zyrtarët që ushtrojnë funksione publike, në varësi të funksionit të tyre, përgjegjësive dhe kompetencave në vendimmarrjet publike. Në funksion të zbatimit të këtyre ndalimeve, ligji ka parashikuar mjete dhe metoda alternative e të përshtatshme, të përdorshme në çdo situatë dhe nga çdo institucion, për mënyrën e zgjidhjes së një momenti me konflikt interesi. Këto metoda krijojnë mundësi zgjidhjeje, qoftë për zyrtarin, ashtu dhe për eprorin apo për institucionin ku ushtron funksionet ky zyrtar.

Mënyrat bazë të trajtimit dhe zgjidhjes së konfliktit të interesave janë parashikuar në nenin 37 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005 i ndryshuar. Ligji detyron së pari zyrtarin, që të marrë masat e duhura për parandalimin sa më të hershëm dhe efikas të konfliktit të interesave. Ligji ka parashikuar afate për trajtimin dhe zgjidhjen e situatave të konfliktit të interesave. Zyrtari ka detyrimin që të njoftojë eprorin për masat konkrete dhe të dokumentojë ato. Është e rëndësishme të theksojmë se, është sanksionuar shprehimisht se marrja e masave të parashikuara në ligj, por jo të frytshme nuk e shmang atë nga përgjegjësia para ligjit.

Lidhur me konfliktin rast pas rasti143 të interesave - Masat që mund dhe duhet të ndërmarrë vetë zyrtari për parandalimin e konfliktit të interesave janë:

a) transferimi apo tjetërsimi i interesave private; b) vetëpërjashtimi paraprakisht nga procesi konkret i vendimmarrjes, me përjashtim të

rasteve kur është e pamundur delegimi i kompetencave të zyrtarit te një zyrtar tjetër, për shkak të ligjit apo për shkak të situatës ose ne rastet e organit kolegjial, duke mos marrë pjesë në diskutimin dhe votimin e çështjes në konflikt.

c) dorëheqja nga detyrat, funksionet apo angazhimet private, që janë në konflikt me funksionin e tij publik:

ç) dorëheqja nga funksioni publik, veçanërisht në kushtet e lindjes së konflikteve të vazhdueshme të interesit.

143 Shiko nenin 37 të ligjit nr.9367, date 7.4.2005, i ndryshuar

59

Ndihmojnë në parandalimin e korrupsionit në rradhët e administratës publike

Identifikimi dhe parandalimi i rasteve të konfliktit të interesave


Në rastet e organeve kolegjiale, me shmangien nga procesi i vendimmarrjes të anëtarit të përjashtuar nga vendimmarrja, organi do të funksionoje si i tillë144, por pa pjesëmarrjen e këtij të fundit. Zyrtari mund të marrë një ose disa nga masat e mësipërme në varësi të situatës konkrete145. Zgjidhjen e masës ai e bën në përputhje me situatën, rrethanat, nevojat për parandalimin e konfliktit të interesave dhe duke ruajtur balancën e proporcionalitetin e masave në raport me situatën. - Masat që mund dhe duhet të ndërmarrë eprori i zyrtarit janë parashikuar në pikën 2 të nenit 37 dhe konkretisht:

a) kufizimi i informacione të caktuara, që lidhen me ushtrimin e funksionit të tij; b) shmangia e zyrtarit nga detyra që mund të çojnë në shfaqjen e një konflikti interesash; c) mos lejimi i zyrtarit në procesin e vendimmarrjes; ç) rishikimi ose ndryshimi i detyrave dhe kompetencat e zyrtarit; d) transferimi i zyrtarit në një detyrë tjetër, që shmang konfliktin e interesave; dh) shmangia e emërimit ose zgjedhja e një zyrtari në funksione, në të cilat mund të

lindin ose ka konflikte interesash; e) anullimi ose revokimi (nëse e ka këtë kompetencë) i akteve te marra nga zyrtari, në

rast të një akti të marrë në praninë e konfliktit faktik të interesit, në çdo mënyrë që kjo vihet re, dhe mundësisht para se ato të kenë sjellë pasoja;

ë) anullimi ose revokimi i aktit mund të bëhet edhe kur gjykohet se akti është marrë në kushtet e konfliktit në dukje të interesit, i cili mund të shfaqet rast për rast ose në mënyrë të vazhdueshme;

f) anullimi ose revokimi i një akti nuk bëhet nga eprori kur ai vlerëson se pasojat që mund të vijnë nga anullimi ose revokimi i tejkalojnë dukshëm përfitimet nga ky anullim ose revokim.

Në lidhje me masat që duhen marrë në parandalimin e konfliktit të interesave, kur zyrtari është drejtuesi i institucionit, ligji parashikon se është institucioni epror ai që ka detyrimin dhe përgjegjësinë në marrjen e masave konkrete.

144 Ky detyrim ligjor është i parashikuar edhe në ligjin nr.8480, datë 27.5.1999 “Për funksionimin e organeve kolegjiale te administrates shteterore dhe enteve publike” neni 12. 145 Manuali shpjegues i ligjit mbi konfliktin e interesave i ILDKP, f.17 këshillon ndjekjen e disa hapave metodologjike për të arritur në përfundimin nëse ekziston ose jo një konflikt rast për rast i interesit, që janë:

1. Cilat janë detyrat dhe kompetencat konkrete e të detajuara të zyrtarit në fjalë? 2. A ka ai kompetencë thelbësore e përcaktuese në vendimmarrjen për nxjerrjen e akteve normative dhe/ose

individuale konkrete? 3. Cila është sfera (hapësira, fusha) e ndikimit të këtij akti? 4. Sa i fortë është ndikimi i këtij akti në këtë sferë? 5. Cilat janë interesat private të zyrtarit në fjalë? 6. Çfarë mundësish ka që akti të ndikojë interesat private të këtij zyrtari në favor të tij? 7. Çfarë mundësish ka që interesat private të zyrtarit të ndikojnë negativisht rolin e tij në vendimmarrjen për

këtë akt? 8. A ka një lidhje të fortë shkak-pasojë ndërmjet interesave dhe aktit, e tillë që vendimmarrja publike të mund të

jetë, për këtë shkak dhe vetem për të, një vendimmarrje e padrejtë? A do të kishte ai (individi nga publiku) besim në vendimmarrjen e zyrtarit në fjalë nëse do të kishte dijeni për interesat private dhe ndërthurjen e tyre me detyrën e këtij zyrtari? – pyetja 9 duhet bërë gjithmonë në raste e konfliktit të mundshëm.

60


Ndërsa, kur konflikti i interesit lidhet me një zyrtar që njësohet ose është anëtar i një organi kushtetues, organet kompetente për trajtimin dhe zgjidhjen e konfliktit të interesave do të jenë ato të përcaktuara nga Kushtetuta.

Ndërkohë, lidhur me rastet e veçanta të konfliktit të vazhdueshëm të interesave, ligji në nenin 38 të tij ka parashikuar hapat që duhet të ndërmerren dhe afatet që duhet të respektohen në çdo rast.

Lidhur me konfliktin e vazhdueshëm të interesave - Masat që mund dhe duhet të ndërmarrë vetë zyrtari për parandalimin e konfliktit të interesave, si kusht që ai të vazhdojë të qëndrojë në të njëjtin funksion janë:

a) heqja dorë nga funksionet drejtuese ose të anëtarësisë në organet drejtuese në çdo rast që kjo i ndalohet, sipas kreut III seksioni 2 të këtij ligji, sa më shpejt që të jetë e mundur, por jo më vonë se 15 ditë nga çasti i lindjes së këtij detyrimi dhe të njoftojë e të dokumentojë këtë fakt menjëherë dhe jo më vonë se 10 ditë nga kryerja e tij;

b) nderprerja, brenda 30 ditëve, ushtrimin e veprimtarive të ndaluara me ligj, dhe brenda këtij afati, por sa më parë, t’u kërkojë organeve kompetente çregjistrimin sipas ligjit të këtyre veprimtarive. Zyrtari njofton dhe dokumenton përmbushjen e këtyre detyrimeve menjëherë, por jo më vonë se 10 ditë nga afati i mësipërm, si dhe njofton dhe dokumenton çregjistrimet e kryera nga organet kompetente në çdo kohë dhe menjëherë, sapo ato të jenë kryer;

c) të transferimi i të drejtave të zotërimit aktiv të aksioneve apo të pjesëve në kapital që zotëron te një person tjetër, sipas përcaktimeve të pikës 6 të nenit 3 të këtij ligji, por që:

i) personi i besuar nuk mund të jetë bashkëshorti/ja dhe prindërit e tij/saj, fëmijët në moshë madhore dhe bashkëshortët e tyre, prindërit e zyrtarit, vëllezërit dhe motrat e tij dhe bashkëshortët e tyre, personat me miqësi të njohur me këtë zyrtar, një zyrtar apo person tjetër me lidhje varësie, qoftë edhe të tërthortë, për shkak të funksionit publik me zyrtarin në fjalë;

ii) personi i besuar nuk mund të jetë një person fizik tregtar, qoftë njëri nga personat e sipërpërmendur, një shoqëri, ku zyrtari zotëron, në mënyrë të drejtpërdrejtë ose të tërthortë, sipas kuptimit të nenit 25 të këtij ligji, aksione a pjesë në kapital, një organizatë jofitimprurëse, në të cilën zyrtari ka pasur ose ka marrëdhënie interesi të çfarëdo lloji.

Në rastin e heqjes dorë nga të drejtat e pronësisë mbi aksionet ose pjesët në kapital, si mënyrë për zgjidhjen e konfliktit të interesave, ligji ka parashikuar edhe një rezervë- Personi të cilit i kalojnë të drejtat e pronësisë nuk mund të jenë :

a) bashkëshorti/ja dhe prindërit e tij/saj, fëmijët në moshë madhore dhe bashkëshortët e tyre, prindërit e zyrtarit, vëllezërit dhe motrat e tij dhe bashkëshortët e tyre, personat me miqësi të njohur me këtë zyrtar, një zyrtar apo person tjetër me lidhje varësie, qoftë edhe të tërthortë, për shkak të funksionit publik me zyrtarin në fjalë.

b) person fizik tregtar, qoftë njëri nga personat e sipërpërmendur, një shoqëri, ku zyrtari zotëron, në mënyrë të drejtpërdrejtë ose të tërthortë, sipas kuptimit të nenit 25 të këtij ligji, aksione a pjesë në kapital, një organizatë jofitimprurëse, në të cilën zyrtari ka pasur ose ka marrëdhënie interesi të çfarëdo lloji. Kjo rezervë që ka parashikuar ligji si më lart, është bërë për të parandaluar rastet e kalimeve dhe shitjeve fiktive.

Ligji gjithashtu ka disponuar edhe për afatet që duhet të respektohen në rastet e marrjes së masave për zgjidhjen e konfliktit të interesave, të shoqëruar edhe me sanksione në rast

61


shkeljeje. Nëse zyrtari ose personi i lidhur nuk është i gatshëm të zbatojë kërkesat e ligjit146 dhe nuk merr masat e duhura në përputhje me situatën, ligji shprehet se ai është i detyruar të japë dorëheqjen nga funksioni. Me kalimin e afateve dhe në rast mosveprimi nga ana e zyrtarit, është eprori i zyrtarit apo institucioni epror ai që duhet të marrë masat e duhura për shmangien e konfliktit të interesave.

3.3 Rastet përjashtimore- Çfarë do të ndodhë kur konflikti i interesit është i pashmangshëm për shkak të funksionit që mban zyrtari- Aty ku alternativat e dhëna nga ligji nuk gjejnë zbatim.

Krahas mënyrave bazë të trajtimit dhe zgjidhjes së rasteve të konfliktit të interesave, ligji ka parashikuar dhe disa raste përjashtimore.

Sipas pikës 6 të nenit 37 të ligjit të parandalimit të konfliktit të interesave, zyrtari lejohet të ushtrojë funksionin dhe të kryejë detyrën me kusht që konflikti i vetëm i interesit i pashmangshëm është ai në dukje, dhe kur plotësohen kushtet e mëposhtme:

a) kur zyrtari: i) ose është i pazëvendësueshëm në ushtrimin e funksioneve; , ii) ose vetëpërjashtimi i tij është i pamundur, sipas shkronjës “b” të pikës l të këtij neni; iii) ose asnjëra nga zgjidhjet e pikës 4 të këtij neni nuk është e mundur; .

b) dhe kur: i) vendimet e tij, sipas rregullimeve me ligj, nuk i nënshtrohen miratimit, revokimit ose

shfuqizimit nga një institucion epror; ii) nuk është i mundur as tjetërsimi i interesit privat, sipas shkronjës “a” të pikës l të këtij

neni, për shkak të natyrës së tij (si lidhje familjare, komunitare etj.); iii) nuk ka kuptim, që për një rast konflikti të tillë, ai të japë detyrimisht dorëheqjen nga

funksioni. Në një rast të tillë, vendimet e këtij zyrtari i nënshtrohen një kontrolli dhe vlerësimi të veçantë nga institucionet e ngarkuara me ligj për të kryer kontrollin e këtyre vendimeve. Vendimi dhe rezultatet e kontrollit bëhen kurdoherë publike.

Një shembull tipik që prezanton këtë përjashtim është rasti i ushtrimit të kompetencave të kryetarit të bashkisë, që është njëkohësisht dhe kryetar i KRRT-së, si dhe personi i vetëm që mund të nënshkruajë lejet e ndërtimit. Pavarësisht se ka qënë KRRT-ja që shqyrtontë kërkesën për dhënie leje ndërtimi, leja e ndërtimit mund nënshkruhej vetëm nga kryetari i bashkisë, si një kompetencë e padelegueshme. Pyetja që natyrshëm shtrohet në këtë rast do të ishte: A është kryetari i bashkisë në konflikt interesi në rast se nënshkruan lejen e ndërtimit për nipin e tij?

Leja e ndërtimit do të shqyrtohej nga KRRT-ja, e cila është organ kolegjial. Në këtë organ kolegjial kryetari i bashkisë ka vetëm një vote. Sipas ligjit, për të shmangur konfliktin rast pas rasti të interesit, kryetari i bashkisë duhet të shmanget nga vendimmarrja për dhënien e lejes së ndërtimit. Përsa i përket nënshkrimit të lejes së ndërtimit, që është një kompetencë e drejtpërdrejtë e dhe e padelegueshme e kryetarit të bashkisë do të përfshihej në rastet përjashtimore të pikës 6 e nenit 37 të ligjit, përderisa plotësohen kushtet bazë: Në rastin konkret:

a) konflikti i interesit është një konflikt në dukje b) zyrtari është i pazëvendësueshëm në ushtrimin e funksioneve;...

146 Neni 38 pika 7 i ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar.

62


c) nuk është i mundur tjetërsimi i interesit privat, ...për shkak të natyrës së tij (si lidhje familjare.);

d) nuk ka kuptim, që për një rast konflikti të tillë, ai të japë detyrimisht dorëheqjen nga funksioni.

Gjithsesi, në çdo rast të tillë ligji parashikon se vendimet e këtij zyrtari i nënshtrohen një kontrolli dhe vlerësimi të veçantë nga institucionet e ngarkuara me ligj për të kryer kontrollin e këtyre vendimeve. Vendimi dhe rezultatet e kontrollit bëhen kurdoherë publike147.

Së dyti, duke mbetur tek organet kolegjiale, konstatojmë se ligji nuk i ka dhënë zgjidhje një tjetër rasti të mundshëm për të ndodhur në praktikë.

Si do të trajtohet rasti kur në një organ kolegjial për shkak të konfliktit të interesave, dy ose më shumë anëtarë të organit kolegjial shmangen nga vendimmarrja, por për shkak të shmangies së tyre nuk plotësohet kuorumi i nevojshëm për marrjen e vendimit.

Duke venë në balancë interesin e individit/eve për të përfituar nga një vendimmarrje e caktuar e një organi kolegjial, përballë interesit publik të shmangies së konfliktit të interesave dhe besimit të publikut në institucionet publike, alternativat për zgjidhje “mund” të ishin të ndryshme. Por, ajo që mund të themi me siguri sot, është fakti që një zgjidhje ligjore konkrete ende nuk i është dhënë këtij rasti. E njëjta situatë mund të ndodhë potencialisht edhe me Dekretet e Presidentit të Republikës

- për të drejtën e faljes sipas ligjit; - emërimin në detyrë të gjyqtarëve, prokurorëve dhe funksionareve të tjere publike në

kompetencë të tij - dhënien e shtetësisë shqiptare - dhënien e dekoratave e titujve të nderit sipas ligjit; - dhënien e gradat më të larta ushtarake sipas ligjit, etj.

Rastet kur një funksionar publik është i pazëvendësueshëm apo kompetenca e tij nuk delegohet, janë raste që potencialisht mbartin nga mbrapa situata të mundshme konflikti interesash, të cilat nëse ndodhin krijojnë probleme në praktikë për zgjidhjen konkrete, për aq kohë sa ligji nuk i ka parashikuar shprehimisht alternativat dhe zgjidhjet përkatëse.

3.4 Pasojat juridike të akteve të marra në kushtet e konfliktit të interesit.

Në kreun V të ligjit të parandalimit të konfliktit të interesave148, janë parashikuar disa dispozita mbi pavlefshmërinë e akteve të marra në kushtet e konfliktit të interesit si dhe pasojat që rrjedhin prej tij. Sipas ligjit çdo akt, produkt i një vendimmarrjeje në konflikt interesi është ose bëhet për këtë shkak i pavlefshëm, ku koncepti i “pavlefshmërisë” duhet trajtuar sipas llojit të aktit dhe sistemin procedurial mbi bazën e të cilit ai ka dalë (administrativ, civil, gjyqësor, noterial, etj).

Ligji sanksionon shprehimisht se pavlefshmëria e një akti për shkak të konfliktit të interesit shkakton pasoja mbi aktin dhe zyrtarët përgjegjës.

Në pikën 1 të nenit 40 të ligjit PKI parashikohet se “Aktet dhe kontratat administrative të çdo institucioni publik dhe ankimimi ndaj tyre, të nxjerra në kushtet e konfliktit faktik ose në

147 Neni 37 pika 6/iii) i ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar. 148 Shiko nenet 40-45 të ligjit.

63


dukje të interesave, janë të pavlefshme, sipas kuptimit të këtij termi dhe parimeve e procedurave të përcaktuara në Kodin e Procedurave Administrative”. Nisur nga kuptimi dhe llojet e pavlefshmërisë në Kodin e Procedurës Administrative kemi dy lloj pavlefshmërish:149

- -

Pavlefshmëri absolute (akti është nxjerrë në kundërshtim flagrant me ligjin ) Pavlefshmëri relative (akti është nxjerrë në kundështim me ligjin)

Një akt është absolutisht150 i pavlefshëm kur është nxjerrë: - - -

nga një organ administrative i paidentifikuar nga një organ administrativ në kapërcim të kompetencave të tij ligjore në kundështim me formën dhe procedurën e kërkuar nga ligji.

Po kështu, një akt relativisht i pavlefshëm është i tillë kur ai është nxjerrë në kundërshtim me ligjin, por megjithatë nuk është absolutisht i pavlefshëm (nenet 115 e 118 të KPA-së). Pavlefshmëria mund të burojë nga çdo shkak, përfshirë dhe konfliktin e interesave. Për këtë arsye, konflikti i interesit që çon në pavlefshmërinë e një akti mund të përbëjë shkak qoftë për pavlefshmëri absolute, qoftë për pavlefshmëri relative.

Kur konflikti i interesit shkakton pavlefshmëri absolute të një akti, kërkesa për konstatimin e saj mund të bëhet në çdo kohë. Organi administrativ kompetent, me nismën e tij, mundet të konstatojë një akt administrativ absolutisht të pavlefshëm në çdo kohë dhe të marrë masat për të rregulluar pasojat që ai ka sjellë që nga momenti i nxjerrjes së tij. Në mungesë të organit administrativ kompetent, konstatimi i pavlefshmërisë absolute të aktit bëhet, në çdo kohë, nga gjykata me kërkesë të një pale të interesuar. Në rastin e pavlefshmërisë relative, shfuqizimi ose revokimi i aktit, me kërkesë të palës së interesuar apo me nismën e vetë organit kompetent, bëhet brenda afateve të parashikuara nga Kodi i Procedurës Administrative (neni 140 KPA). Efektet e shfuqizimit ose revokimit të aktit fillojnë dhe rregullohen sipas përcaktimeve të ligjit procedurial.

Lidhur me rastet e mungesës së veprimit të organit administrativ për konstatimin e pavlefshmërisë, në ndryshimet që i janë bërë ligjit PKI në vitin 2012 ka parashikuar një tjetër instrument. Konkretisht është parashikuar e drejta/detyrimi151 i ILDKPKI, që të ndërmarrë nismën e ankimit në rrugë administrative për shpalljen e pavlefshmërisë së akteve a kontratave administrative dhe/ose revokimit/shfuqizimit të tyre nga organet kompetente në çdo rast kur, mbi bazën e verifikimit dhe hetimit administrativ, konstaton raste të konfliktit të interesave në zbatim të këtij ligji.

Ligji i parandalimit të konfliktit të interesave në mënyrë të posaçme ka përcaktuar se çdo kontratë civile, e lidhur në kundërshtim me pikat 1, 2, 3 e 6 të nenit 21 “Ndalimi i lidhjes së kontratës me palë një institucion publik” (për më shumë shiko kreun II) dhe pikën 3 të nenit 24 të këtij ligji, ose në çdo rast tjetër, kur ajo është lidhur në praninë e konfliktit faktik ose në dukje të interesit, nuk krijon asnjë pasojë juridike (pra, e ka përcaktuar shprehimisht pavlefshmërinë absolute si pasojën që rrjedh në rast të shkeljes së ligjit).

Në këtë pikë duhet të theksohet që edhe konflikti në dukje i interesave mund të bëhet shkak i pavlefshmërisë së çdo lloji, qoftë kjo absolute apo relative. Konflikti faktik i interesit për

149 Neni 115 i K.P.Administrative “Akte të pavlefshme” Pavlefshmëria e akteve administrative, në kuptimin e këtij Kodi, paraqitet në format e mëposhtme: a) akte administrative absolutisht të pavlefshme (akte të nxjerra në kundërshtim flagrant me ligjin); b) akte administrative relativisht të pavlefshme (akte të nxjerra në kundërshtim me ligjin) 150 Neni 116 i Kodit të Procedurës Administrative. 151 Neni 40/1 pika 1 e ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar.

64


shkak të situatës mund të përbëjë një shkak më të fortë për pavlefshmëri absolute, por kjo nuk është e vërtetë në çdo rast. Në praktikë, mund të kemi raste kur pavlefshmëria absolute mund të jetë e lidhur më fort në rastin e konfliktit në dukje të interesit se sa në atë faktik të interesit.

Ndërkohë ligji i parandalimit të konfliktit të interesave, në nenin 40, pika 5 të tij, ka parashikuar vetëm një rrethanë kur konflikti në dukje nuk shkakton pavlefshmëri për shkak të pamundësisë së shmangies së tij152, në përputhje me nenin 37, pika 6.

Për aktet e organeve gjyqësore, noteriale, për ekzekutimin e titujve ekzekutivë nga organet e përmbarimit dhe akte të organit të prokurorisë, të nxjerra në kushtet e konfliktit faktit apo në dukje të interesave, përcaktohet se ato rishihen dhe rrëzohen153 për këtë shkak nga organi përkatës, sipas parashikimeve të vendosura në kodet proceduriale civil apo penal.

3.4.1 Pasojat ligjore ndaj akteve të marra në kushtet e konfliktit të interesave në procesin penal apo civil

Vendimet gjyqësore të marra në kushtet e konfliktit të interesave, krahas pasojave negative që sjellin ndaj palëve në proces, ndikojnë drejtpërdrejt në perceptimin e publikut ndaj sistemit të drejtësisë dhe pushtetit gjyqësor në veçanti. Ligjvënësi për të shmangur rastet e konfliktit të interesave brenda procesit gjyqësor civil apo penal ka parashikuar disa masa parandaluese dhe kufizime të posaçme trajtuara si papajtueshmëri me ushtrimin e detyrës. Ashtu si dhe për aktet e institucioneve publike, ligji i parandalimit të konfliktit të interesave në nenin 40/3 të tij ka përcaktuar se:

“Aktet e përcaktuara në shkronjën “a”, “ii” të pikës 1 të nenit 4 të këtij ligji (akte të organeve gjyqësore, të prokurorisë etj), të nxjerra në praninë e konfliktit faktik ose në dukje të interesit, rishihen dhe rrëzohen për këtë shkak nga organi përkatës, në përputhje me kompetencat e tij për të vendosur në lidhje me këtë çështje, sipas përcaktimeve dhe sipas rastit, në Kodin e Procedurës Civile ose në Kodin e Procedurës Penale apo në ligje të tjera, që rregullojnë regjimin e këtyre akteve”.

Kodet e procedurës civile dhe penale, kanë sanksionuar të drejtën që palët të ankohen kundër vendimeve gjyqësore të marra në kushtet e konfliktit të interesave. Konkretisht, ankimimi ndaj vendimeve të gjykatës për kërkesat për përjashtimin e gjyqtarit nga çështja (neni neni 75 i Kodit të Procedurës Civile dhe neni 21/1 i Kodit të Procedurës Penale), si dhe e drejta për të bërë rekurs në Gjykatën e Lartë (neni 472 i Kodit të Procedurës Civile dhe neni 432 i Kodit të Procedurës Penale) për mosrespektimin e kushteve për të qënë gjyqtar në një çështje.

Në nenin 128 të Kodit të Procedurës Penale parashikohet shprehimisht se: “Aktet proceduriale janë absolutisht të pavlefshme kur nuk respektohen dispozitat që lidhen me:

a) kushtet për të qënë gjyqtar në çështjen konkrete...”

Praktika ka treguar se çështjet që lidhen me raste të konfliktit të interesave dhe paanshmërisë në procesin gjyqësor, mund të çojnë deri në një proces të parregullt ligjor. Mosrespektimi i dispozitave që lidhen me parandalimin e konfliktit të interesave mund ta bëjë procesin ligjor të parregullt në kuptim të nenit 42 të Kushtetutës tonë dhe të nenit 6 të Konventës Evropiane për të Drejtat e Njeriut. Sa më sipër, kujdo do i lindte e drejta që në një proces gjyqësor të ndikuar nga

152 Neni 40 pika 5 e ligjit nr.9367, dartë 7.4.2005 i ndryshuar “Konflikti në dukje i interesit nuk përbën shkak për pavlefshmëri, sipas pikave 1 e 3 të këtij neni, vetëm nëse ai shfaqet në kushtet e përcaktuara në pikën 6 të nenit 37 të këtij ligji”. 153 Shiko pikën 3 të nenit 40 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar

65


interesat private, t’i drejtohej Gjykatës Kushtetuese për shkelje të së drejtës për një proces të rregullt ligjor.

3.4.2 Pasojat ligjore mbi zyrtarin që ka vepruar në kushtet e konfliktit të interesave.

Në rastet kur akte të institucioneve bëhen të pavlefshme për shkak se janë nxjerrë në kushtet e konfliktit faktik apo në dukje të interesave, vet institucioni apo në mungesë veprimi të tij, institucioni epror154 duhet të marrin masa ndaj zyrtarit që ka nxjerrë aktin. Kur një akt i një institucioni bëhet i pavlefshëm, sipas përcaktimeve të nenit 1,2,3 e 4 të nenit 40 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005 i ndryshuar, institucionit publik detyrohet të marrë disa masa konkrete:

i) ndërmerr procedurat e dënimit disiplinor ndaj zyrtarit, shkaktar i pavlefshmërisë së aktit;

ii) përdor të gjitha mjetet ligjore për kalimin e barrës së dëmshpërblimit te ky zyrtar; iii) i kërkon gjykatës përkatëse edhe vendosjen e një shpërblimi në favor të institucionit

për dëmin moral të shkaktuar; iv) bën kallëzim penal ndaj zyrtarit, nëse gjykon se shkelja e kryer nga ai përbën vepër

penale; Ligji e kushtëzon zbatimin e këtyre masave me gjykimin se zyrtari ka vepruar me keqbesim155. Veprimet e përcaktuara më lart kryhen nga institucioni publik, sipas rastit, edhe kundër personit të lidhur, personit të besuar ose çdo personi tjetër bashkëpërgjegjës. Ndërkohë, përjashtim nga ky rregull ligjvënësi ka bërë për deputetin, gjyqtarin dhe prokurorin:

i) në rastin e deputetit, për votën e dhënë si deputet zbatohet vetëm shkronja “a” “i”- “kalimi i barrës së dëmshpërblimit” ii) në rastin e gjyqtarit, për vendimet gjyqësore të marra prej tij ose për votën e tij në një vendim gjyqësor, nuk zbatohet shkronja “a” “ii” e “iii” - “kalimi i barrës së dëmshpërblimit” dhe “shpërblimi në favor të institucionit për dëmin moral ”; iii) në rastin e prokurorit, në ushtrim të detyrës, nuk zbatohet shkronja “a” “ii” e “iii” të kësaj pike; - “kalimi i barrës së dëmshpërblimit” dhe “shpërblimi në favor të institucionit për dëmin moral ”;

Risia që ka sjellë ligji për parandalimin e konfliktit të interesave është sanksionimi i përgjegjësisë pasurore personale të zyrtarit për dëmin që i është shkaktuar personave të tretë apo institucionit nga vendimmarrja e influencuar nga interesat private personale apo të të tretëve.

Kështu, nëse një personi i është shkaktuar një dëm si pasojë e akteve të zyrtarit, përgjegjësinë civile për këtë dëm që ka pësuar ky person nuk do ta mbajë institucioni, por vet zyrtari që ka vepruar në keqbesim në kushtet e konfliktit të interesave.

Nga ana tjetër, nisur nga fakti se vendimet e marra në kushtet e konfliktit të interesave ndikojnë drejtpërdrejt në uljen e besimit të publikut tek institucionet, dëmshpërblimi për dëmin moral të shkaktuar nga zyrtari që ka vepruar në keqbesim, do të ishte një veprim më se i justifikuar.

154 Ligji përcakton se në rastin kur vetë institucioni publik nuk e merr këtë nismë, është institucioni epror, duke filluar nga ai më i afërti e me radhë, i cili detyrohet që të ndërmarrë masat përkatëse. Në mungesë dhe të veprimit të tyre, detyrat e përcaktuara në shkronjën “a” të pikës 2, zbatohen nga ILDKPKI, i cili, sipas rastit, bashkëpunon me Avokaturën e Shtetit. 155 Shiko pikën 2 të nenit 40/1 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005 i ndryshuar.

66


Më poshtë po listojmë disa nga hapat që ndërmerren për veprime apo mosveprime të caktuara, ndaj zyrtarëve që veprojnë në kushtet e konfliktit të interesave.

- Kundërvajtjet administrative Në nenin 44 të ligjit të parandalimit të konfliktit të interesave është parashikuar që shkeljet e detyrimeve të këtij ligji konsiderohen si kundërvajtje administrative. Kundëvajtjet administrative rregullohen nga ligji nr.10279, datë 20.05.2010 “Për kundërvajtjet administrative”. Në këtë ligj përcaktohet se kundërvajtja administrative është “shkelja me faj e dispozitave ligjore ose nënligjore të nxjerra nga organet shtetërore kompetente, e kryer me veprim ose mosveprim dhe për të cilën parashikohet një dënim administrative.

Në nenin 44 pika 1 të ligjit të parandalimit të konfliktit të interesave janë parashikuar llojet e shkeljeve që përbëjnë kundërvajtje administrative dhe masat e gjobave156 që variojnë për secilin rast.

- Masat disiplinore Neni 45 i ligjit të parandalimit të konfliktit të interesave parashikon që çdo shkelje e detyrimeve të përcaktuara në këtë ligj nga zyrtarët përbën shkelje disiplinore, pavarësisht nga përgjegjësia penale apo administrative. Kjo do të thotë që ndaj personave përgjegjës, përveç masave të përcaktuara si kundërvajtje administrative, jepen edhe masat disiplinore. Përcaktimi i llojit të masave disiplinore që do të përdorin institucionet, i lihet ligjeve konkrete që rregullojnë marrëdhënie e punës së zyrtarëve (në varësi të faktit nëse janë me status të nëpunësit civil apo Kodit të Punës).

Masa disiplinore do të duhet të përcaktohet në varësi të statusit të punës që gëzon zyrtari që ka kryer shkeljen dhe në varësi të akteve proceduriale dhe ligjore mbi të cilat është organizuar dhe funksionon institucioni përkatës. Kur punonjësi është nëpunës civil, masat që do të jepen janë masa që parashikohen nga ligji për shërbimin civil, dhe nëse jo, masat do të duhet të jepen në përputhje me Kodin e Punës apo rregulloret e brendshme të institucionit përkatës (nëse ka të tilla).

Nga ana tjetër, siç e përmendem edhe në Kreun II, rregullimi ligjor i shkeljeve disiplinore ku parashikon edhe konflikti i interesave apo papajtueshmëritë me funksionin janë parashikuar në ligjet organike.

- Dëmshpërblimi Çdo akt administrativ me natyrë individuale apo veprim/mosveprim administrativ që, në mënyrë të ligjshme apo të paligjshme, ka sjellë pasoja në interesat e subjekteve, sipas nenit 40 të ligjit të parandalimit të konfliktit të interesave, në respektim ky të nenit 14 të ligjit KPA, si dhe ligjit nr.8510, datë 15.07.1999 “Për përgjegjësinë jashtëkontraktuese të organeve të administrates shtetërore”, do të duhet të dëmshpërblehet. Ky dëmshpërblim në parim është institucional, por ashtu siç parashikohet nga ligji i parandalimit të konfliktit të interesave, ligji KPA dhe ligji

156 Për mosvetëdeklarim apo për mosdeklarim me kërkesë të interesit privat - gjobë nga 30 000 -50 000 lekë; Për moslëshim autorizimi -gjobë nga 30 000 -50 000 lekë; Për shkelje të ndalimit absolut në lidhjen e kontratave marrjen e dhuratave, apo sigurimi i të ardhurave për shkak të funksionit të veçantë- gjobë 100 000 -200 000 lekë; Për shkelje të dispozitave mbi parandalimin e konfliktit rast për rast të interesave -gjobë nga 100 000 -300 000 lekë; Për shkelje të dispozitave mbi parandalimin e konfliktit të vazhdueshëm të interesave- gjobë nga 300 000 -500 000 lekë;

67


nr.8510, datë 15.07.1999 , nëse punonjësi ka vepruar me keqbesim, është ky i fundit që mbart barrën e dëmshpërblimit. Vlen për t’u përmendur se në caktimin e dëmshpërblimit organi përgjegjës llogarit:

- - -

dëmin pasuror, dëmin jo pasurore, dhe fitimin e munguar.

Sigurisht, ky proces realizohet në varësi të kërkesës së subjektit të prekur nga akti apo vendimi i organit administrativ dhe në përputhje me një hetim të posaçëm administrativ. Ligji mbi përgjegjësinë jashtëkontraktore të organeve të administratës shtetërore është ligji bazë që trajton rregullimin ligjor të dëmshpërblimit.

- Ndjekja penale Neni 44 i ligjit të parandalimit të konfliktit të interesave, parashikon që nëse shkelja e detyrimeve ligjore përbën vepër penale, atëherë ajo do të trajtohet si e tillë. Në rastet kur veprimet apo mosveprimet e një zyrtari përbëjnë vepër penale, personat përgjegjës do të mbajnë përgjegjësi penale, pavarësisht se ato mund t’i jenë nënshtruar një apo disa lloje dënimesh apo sanksionesh me karakter administrativ apo disiplinor.

Nga ana tjetër, edhe nëse ndjekja penale fillon menjëherë për rastet e konfliktit të interesit, kjo nuk përjashton mbajtjen e përgjegjësive me karakter administrativ për punonjësin përgjegjës.

Ashtu siç do të trajtohet edhe në pjesën e dytë të këtij punimi, në shumë raste veprat penale kundër veprimtarisë shtetërore të kryera nga punonjësit shtetërorë ose në shërbim publik, janë të lidhura me konfliktin e interesave, si një element që shoqëron, pason ose paraprin veprimet kriminale të kryera nga funksionarët publikë, duke qënë se në tërësinë e këtyre veprave penale mbizotëron elementi i përfitimit personal, për shkak të funksionit të veçantë.

Si të tilla veçojmë, shpërdorimin e detyrës, përfitimi i paligjshëm i interesave, shkelja e barazisë së pjesëmarrësve në tendera apo ankande publike; korrupsioni pasiv i personave që ushtrojnë funksione publike; korrupsioni pasiv i funksionarëve të lartë shtetërorë ose i të zgjedhurve vendorë etj.

Në disa vende konflikti i interesave, apo keqmenaxhimi i tij është parashikuar si shkelje në Kodin Penal157. Ndërkohë në legjislacionin tonë, dispozita penale që në përmbajtje lidhet me

157 Në Letoni, shkeljet e rregullave të konfliktit të interesave që i kanë sjellë një dëm të konsiderueshëm interesit public, dënohen me burg mbi 5 vjet. Legjislacioni francez ka të parashikuar një krim të veçantë të quajtur " Kërkimi i interesave të paligjshëm ", dhe sanksioni mund të jetë deri në pesë vjet burg dhe një gjobë prej 75 000 euro. Në Francë është gjithashtu një krim shkelja e kufizimeve të pas-punësimit në kompanitë private, në mënyrë për të marrë përfitime në para; sanksioni është deri në dy vjet burg dhe një gjobë prej 30 000 euro. Ndërkohë në Gjermani ekziston një krim i lidhur me konfliktin e interesit të quajtur "Pranimi i një avantazhi". Rregullimi në nenin 331 të Kodit Penal mbulon të gjitha llojet e avantazhet. Nderkohë Udhëzimet e ministrive kanë listuar shembujt më të rëndësishme të përfitimeve si: -Paraja dhe avantazhet të vlerësueshme në para, të tilla si monedha, xhevahire etj; -Të gjitha llojet e pajisjeve ose të makinave për përdorim privat, p.sh. pajisje elektronike; -Reduktimi në çmim për përdorim privat; -Reduktimi i interesit të kredive; -Pagesa të lartë te pajustifikuara për një punësim të dytë të miratuar zyrtarisht; -Punësimi i të afërmit e nëpunësit civil; -Biletat, kupona të udhëtimit, darka të shtrenjta; -Sigurimi i ambienteve te banimeve në çmim të lira jashtë normave;

68


konfliktin e interesave dhe realizohet nëpërmjet tij është neni 257 “Përfitimi i paligjshëm i interesave”158 i Kodit Penal. Por, nëse i referohemi objektit, si element i veprës penale, vërejmë se i referohet një marrëdhënie shumë të ngushtë juridike, krahasuar me situatat e mundshme të konfliktit të interesave gjatë ushtrimit të detyrave publike. Pra, neni 257 i KP gjen zbatim vetëm në ato raste të përfitimit të paligjshëm, kur këto interesa burojnë nga:

- -

ndërmarrje apo operacione subjekti i posaçëm, që ka kryer veprën penale duhet të ketë qënë mbikqyrës, administrator ose likujdator i ndërmarrjes ose i operacionit.

Marrëdhënia juridike që i referohet kësaj dispozite, është shumë e ngushtë krahasuar me format e shfaqjes së konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve të zyrtarëve publikë. Nisur nga fakti që kjo dispozitë është miratuar në një kohë159 që instituti i konfliktit të interesave për vendin tonë nuk gjente një rregullim të plotë siç rezulton sot, vlerësojmë se duhet të analizohet nevoja e rishikimit dhe amendimit të kësaj dispozite me qëllim përditësimin e saj për shkak të zhvillimit ekonomiko-social të vendit dhe nevojat aktuale të kriminalizimit të atyre situatave të konfliktit të interesit që potencialisht sjellin si pasoja, dëme të konsiderueshme shtetit dhe interesit publik160.

Si përfundim mund të themi se gjobat dhe masat disiplinore të marra ndaj zyrtarëve që gjenden në situatat e konfliktit të interesave janë vetëm një pjesë e ndëshkimit. Instrumenti më i rëndësishëm që duhet të realizohet për të marrë formë ndëshkimi i shkeljes ligjore, qëndron tek pavlefshmëria e një akti të nxjerrë në kushtet e konfliktit të interesit, tek procesi i hapur i gjykimit të një rasti të tillë, informimi publik, tek mundësia e veprimit prapaveprues të kompensimit të palëve dhe shlyerjes së dëmeve dhe të kalimit të gjithë barrës së dëmit, përfshirë edhe dëmet morale që mund t’i shkaktohen një institucioni publik, tek zyrtari shkaktar.

-Trashëgimitë; -Honoraret e veçanta; -Ftesat për evente të veçanta etj. 158 Neni 257 i Kodit Penal “Mbajtja, ruajtja ose marrja e drejtëpërdrejtë ose e tërthortë, nga persona me funksione shtetërore apo shërbim publik, i një interesi të çfarëdoshëm në një ndërmarrje ose operacion, në të cilat në momentin e kryerjes së veprimit ka pasur detyrën e mbikqyrjes, administrimit ose likuidimit, dënohen me gjobë ose me burgim gjer në katër vjet”. 159 Kjo dispozitë është përfshirë që me miratimin e Kodit Penal të vitit 1995 dhe nuk ka pësuar asnjë ndryshim apo amendim që nga koha e miratimit të saj 160 Si të tillë do të vlerësonim psh shkeljet e nenit 21 të ligjit të parandalimit të konfliktit të interesave, në kontratat e prokurimeve publike apo administrimit të pasurive shtetërore

69


KREU IV

VËSHTRIM KRAHASUES MBI INSTRUMENTAT LIGJORË NË LUFTËN KUNDËR KORRUPSIONIT DHE POLITIKAT QË NDJEKIN VENDE TË NDRYSHME NË

PARANDALIMIN DHE LUFTËN KUNDËR KËTIJ FENOMENI.

4.1 Standardet ndërkombëtare mbi rregullimin ligjor të konfliktit të interesave dhe deklarimit të pasurive në këndvështrimin e Konventave Ndërkombëtare.

Kuadri aktual ligjor që rregullon sistemin e parandalimit të konfliktit të interesave dhe deklarimit të pasurive në shumicën e vendeve është zhvilluar kryesisht në 10 vitet e fundit. Kërkesat kryesore mbi integritetin e disa kategorive të zyrtarëve publikë (kreut të shtetit, deputeve, zyrtarëve të tjerë të zgjedhur, anëtarëve të qeverisë, zyrtarëvë të emëruar politikisht, gjyqtarëve, prokurorëve, përmbaruesve, zyrtarëve të forcave të armatosura, nëpunësve civilë, etj) janë rregulluara në disa akte ligjore dhe nënligjore.

Në fillim të viteve 90’ evidentohet gjërësisht aplikimi i sistemit të deklarimeve

të

të e pasurive të zyrtarëve publikë në vendet në tranzicion, por edhe vendosja

standardeve ndërkombëtare për këtë qëllim në vende të tjera më të zhvilluara. Një nga dokumentet e parë ndërkombëtare që parashikonte deklarimin e interesave private të zyrtarëve publikë ishte, Konventa Ndër-Amerikane kundër Korrupsionit161. Konventa vendoste një kërkesë për shtetet palë të saj, për të shqyrtuar masat, për të krijuar, ruajtur dhe forcuar, sistemet për regjistrim të të ardhurave, aseteve dhe detyrimet e personave që kryejnë funksione publike në poste të caktuara, sipas përcaktimit me ligj dhe veçanërisht kohën e përshtatshme162, për të bërë të tilla regjistrime publike. Ndërsa sipas Konventës së Bashkimit Afrikan për Parandalimin dhe Luftën kundër Korrupsionit163 shtetet palë marrin përsipër t’iu kërkojnë të gjithë zyrtarëve publikë të kategorive të caktuara, që të deklarojnë pasuritë e tyre në kohën e marrjes së detyrës, gjatë dhe pas mandatit të tyre në shërbimin publik164.

Në një vështrim historik, elementët e parë të sistemit të deklarimit të interesave private i gjejmë për herë të parë, pas Luftës së Dytë Botërore. Në Shtetet e Bashkuara të Amerikës, qeveria për shkak të shtimit të skandaleve të përsëritura të korrupsionit, krijoi shtysë për nisma të posaçme për të forcuar integritetin publik. Një nga deklaratat e hershme politike në lidhje me nevojën për të imponuar deklarimin publik të financave personale të zyrtarëve të caktuar federale, ishte shprehur në mesazhin e Presidentit Truman në Kongres në vitin 1951: "Me të gjitha pyetjet që janë duke u ngritur sot në lidhje me

161 Konventa Ndër-Amerikane kundër Korrupsionit, është miratuar në vitin 1996 162 Neni III, paragrafi 4 i Konventës Ndër-Amerikane kundër Korrupsionit, shiko www.oas.org/juridico/english/Treaties/b-58.html 163 Konventa e Bashkimit Afrikan për Parandalimin dhe Luftën kundër Korrupsionit, është miratuar në vitin 2003 164 Neni 7, paragrafi 1 I Konventës Bashkimit Afrikan për Parandalimin dhe Luftën kundër Korrupsionit , shiko www.africa-union.org/Official_documents/TreatiesConventionsProtocols/ ConventionCombatingCorruption.pdf.

70


integritetin dhe ndershmërinë e zyrtarëve publikë, unë mendoj se të gjithë ne duhet të përgatitemi për të vendosur të dhënat mbi të ardhurat tona në regjistrat publikë”165.

Në vitin 1965, Presidenti Lyndon B. Johnson paraqiti një kërkesë, që zyrtarët federalë të deklarojnë para autoriteteve publike, informacione në lidhje me financat e tyre private. U desh të ndodhte Watergate dhe skandale të tjera, që Kongresi i SHBA të miratonte aktin mbi Etikën në Qeverisje në vitin 1978. Akti, që është ende sot në fuqi, kërkon të detajuar bërjen publike të financave nga punonjësit e një niveli të caktuar, në të tri degët e qeverisë federale. Përhapja e kërkesave për transparencë të deklarimeve financiare për zyrtarët publikë, u zhvillua gjërësisht në vitet 70’. Ndërkohë, rritja e numrit të zyrtarëve për të cilët kërkohej deklarimi i financave personale dhe qëllimi i deklarimit, i hapi rrugën rasteve të shumta gjyqësore, ku subjektet pretendonin që ky deklarim, u shkelte të drejtën e tyre të privatësisë.

Deklarimi i të ardhurave, pasurive dhe interesat financiare, të zyrtarëve publikë evidentohet më vonë në vendet e Evropës Perëndimore, ku deklarimi i interesave private nga zyrtarët publikë, gjeti përhapje të gjërë më tej në vitet 1980. Në vitin 1982, në Spanjë u miratua një ligj mbi deklarimet e financave personale. Në të njëjtin vit, anëtarët e parlamentit të Italisë, u detyruan të deklarojnë të ardhurat dhe statusin e pronave të tyre. Në vitin 1983, një ligj për kontrollin publik të pasurisë së zyrtarëve të zgjedhur është miratuar në Portugali. Që në fazat e hershme, po edhe në vijim, regjimet e deklarimit të interesave private të Europës Perëndimore, nuk korrespondonin me sistemin amerikan në drejtim të kompleksitetit, të numrit të madh të zyrtarëve deklarues, si dhe të mekanizmave të zbatimit dhe kontrollit. Në fund të viteve 80’ dhe 90’ u realizua demokratizimi në pjesën më të madhe të Evropës Qendrore dhe Lindore si dhe më gjërë. Nën sundimin socialist, zyrtarët publikë në përgjithësi, nuk detyroheshin të deklaronin të ardhurat ose pasuritë e tyre. Së bashku me forcimin e angazhimit të përbashkët që ndërmorën këto vende në luftën kundër korrupsionit, këto vende u prezantuan me sistemin e deklaratave të pasurisë. Ndërkohë, shumica e vendeve ish-socialiste, përfshinë në sistemin e tyre deklaratat e pasurisë për zyrtarët publikë gjatë viteve 90’.

Më poshtë po rendisim në rend kronologjik disa nga shtetet kryesore dhe periudhën se kur janë prezantuar për herë të parë me sistemin e deklarimit të pasurive.

165 Mesazhi i Presidentit Harry S. Truman ne Kongresin e datës 27 Shtator 1951, cituar nga “Provë mbi skandalin: A e bëjnë qeverinë më etike, ligjet mbi etikën”.

71

Viti kur vendet kane aplikuar për herë të

parë sistemin e deklarimit

Shteti

1974

Anglia

1978

Shtetet e Bashkuara të Amerikës

1982

Spanjë

1982

Itali

1992 Sllovenia


Lidhur me standardet ndërkombëtare në këtë fushë, mund të themi se standardet më të hershme evropiane janë gjetur edhe në Rekomandimin Nr.R (2000) 10 të Komitetit të Ministrave për shtetet anëtare, mbi kodet e sjelljes për zyrtarët publikë166, ku neni 14 i saj, i referohet deklaratave të pasurisë, citoj:

"Zyrtari publik, i cili mban një detyrë publike në të cilën interesat e tij personale ose private, ka të ngjarë të ndikohen nga detyrat e tij zyrtare, me emërimin e tij duhet të deklarojë, në intervale të rregullta dhe sa herë që ndodhin ndryshime në llojin dhe sasinë e atyre interesave” .

Duhet përmendur fakti se ky rekomandim fokusohet vetëm në deklarimin e interesave private me qëllim kontrollin e konfliktit të interesit – jo atë të kontrollit të pasurisë, e cila është vlerësuar si e rëndësishme në një numër të konsideruar vendesh. Këshilli i Evropës ka qenë organizata e parë që ka miratuar dy standardet ndërkombëtare për shtetet anëtare të saj, në fushën e konfliktit të interesave, integritetit dhe korrupsionit. I pari dhe një instrument tashmë i njohur për të gjithë, ka qenë Rezoluta (97) 24 "Mbi njëzet parimet

166 Rekomandimi nr.R(2000)10 i Komitetit të Ministrave është miratuar në datë 11 maj 2000

72

1993

Bjellorusia

1993

Ukraina

1994

Letoni

1995

Shqipëri

1995

Estoni

1996

Rumani

1996

Kazakistan

1998

Gjeorgji

1998

Lituani

2000

Bullgari

2001

Bosnje Hercegovinë

2002

Maqedoni

2003

Kroaci

2004

Mal i Zi

2005

Kosove


themelore në luftën kundër korrupsionit"167. Ky katalog i parimeve udhëzuese (PU) është një referencë e rëndësishme veçanërisht në lidhje me parimet e mëposhtme udhëzuese:

Parimi nr.1: " Të merren masa efektive për parandalimin e korrupsionit dhe, në këtë drejtim të rritet ndërgjegjësimi i publikut dhe të promovohet sjellja etike";

Parimi nr.2: “Të sigurohet kriminalizimi i koordinuar në lidhje me korrupsionin kombëtar dhe ndërkombëtar”;

Parimi nr.3: " Të sigurohet se ata që janë të ngarkuar me parandalimin, hetimin, ndjekjen penale dhe gjykimin e krimeve të korrupsionit gëzojnë pavarësinë dhe autonominë e duhur të funksioneve të tyre, janë të lirë nga ndikimi i padrejtë dhe kanë mjete efektive për mbledhjen e provave, duke mbrojtur personat që ndihmojnë autoritetet në luftën kundër korrupsionit dhe duke ruajtur konfidencialitetit të hetimeve ";

Parimi nr.7: " Të promovohet specializimi i personave ose institucioneve përgjegjëse për luftën kundër korrupsionit dhe t’u sigurohen atyre mjetet dhe trajnimi i duhur për të kryer detyrat e tyre;

Parimi nr.10: " Të sigurohet se rregullat që kanë të bëjnë me të drejtat dhe detyrat e zyrtarëve publikë të marrin parasysh kriteret e luftës kundër korrupsionit dhe të sigurojnë masa e duhura dhe efektive disiplinore; të promovohet më tej specifikimi i sjelljes së pritshme nga zyrtarët publikë me anë të mjeteve të përshtatshme, të tilla si kodet e sjelljes";

Parimi nr.20: "Të zhvillohet në shkallën më të gjerë të mundshme bashkëpunimi ndërkombëtar në të gjitha fushat e luftës kundër korrupsionit".

Instrument i dytë, është Rekomandimi i Këshillit të Evropës No.R (2000)10 i Komitetit të Ministrave për shtetet anëtare mbi "Kodet e sjelljes për zyrtarët publikë". Ky instrument përcakton standardet e integritetit dhe sjelljes që duhet të respektohen nga zyrtarët publikë. Megjithatë kjo nuk është e aplikueshme për përfaqësuesit e zgjedhur, anëtarët e Qeverisë dhe sistemit të drejtësisë. Disa dispozita të Kodit Model të Sjelljes për Zyrtarët Publikë, të tilla si të nenit 13 “Konflikti i interesave”168, neni 14 “Deklarimi i interesave”169, neni 15

167 Rezoluta është miratuar nga Këshilli i Evropës në vitin 1997. 168 Neni 13 – Konflikti i interesit “1. Konflikti i interesit lind nga një situatë në të cilën zyrtari publik ka interes privat, të tillë që ndikon, ose duket se ndikon në kryerjen me paanësi dhe objektivitet të detyrave të tij. 2. Interesi privat i zyrtarit publik përfshin çfarëdolloj privilegji që mund t’i krijohet atij vetë, familjes, të afërmve, miqve të tij dhe personave apo organizatave me të cilat ai ka ose ka pasur lidhje biznesi apo lidhje politike. Kjo përfshin gjithashtu çdo përgjegjësi, si financiare, ashtu edhe civile, që ka lidhje me të. 3. Duke qenë se është zakonisht i vetmi person i cili e di që ndodhet në këtë lloj situate, zyrtari publik ka përgjegjësinë:

- - -

të jetë vigjilent për çfarëdolloj konflikti interesi, qoftë ky konkret apo i mundshëm; të marrë masa për të shmangur një konflikt të tillë; të raportojë tek drejtuesi i tij çdo lloj konflikti të tillë interesi, sapo të ketë mësuar ose të jetë bërë i ndërgjegjshëm për të; t’i bindet vendimit përfundimtar për t’u tërhequr nga situata, ose të heqë dorë nga privilegji që ka qenë shkak për konfliktin.

-

4. Kurdo që t’i kërkohet, zyrtari publik duhet të deklarojë nëse ai ka konflikt interesi. 5. Çfarëdolloj konflikti interesi që deklarohet nga një kandidat për shërbimin publik ose për një vend të ri pune në shërbimin publik, duhet të zgjidhet përpara marrjes së detyrës”. 169 Neni 14 – Deklarimi i interesave “Zyrtari publik që ka një pozicion, në të cilën detyrat e tij zyrtare ka gjasa të ndikohen nga interesat e tij personale apo private, me të marrë detyrën duhet të deklarojë, siç edhe kërkohet ligjërisht, natyrën dhe shtrirjen e atyre interesave në intervale të rregullta dhe sa herë që të ketë ndryshime”.

73


“Papajtueshëritë”170, neni 16 “Aktivitetet politike ose publike”, neni 17 “Mbrojtja e privacisë së zyrtarit” neni 18 “Dhuratat”, neni 19 “Reagimi ndaj ofertave të paligjshme” dhe neni 26 “Pas largimit nga shërbimi publik”171 janë veçanërisht të rëndësishme për tema në objektin e temës tonë.

Standardet e lartpërmendura të Këshillit të Evropës, janë të monitoruara në vazhdimësi nga Grupi i Shteteve kundër Korrupsionit (GRECO), organizëm i themeluar në 1999 nga Këshilli i Evropës për të monitoruar pajtueshmërinë e shteteve anëtare172, me standardet e organizatës kundër korrupsionit. Gjatë raundit të dytë të vlerësimit, duke patur në fokus tema që lidhen me administratën publike dhe korrupsionin, GRECO ka vlerësuar vendet e saj anëtare në lidhje me konfliktin e interesit, papajtueshmëritë, aktivitetet e jashtme, dhurata dhe mbrojtjen e informuesve/bilbilfryrësve.

Nga viti 2012, GRECO ka vijuar raundin e katërt të Vlerësimit173, i cili përqendrohet në "Parandalimin e korrupsionit në drejtim të deputetëve, gjyqtarëve dhe prokurorëve". Konflikti i interesave dhe procedurat për parandalimin dhe deklarimin e interesave private kanë qënë në qëndër të objektit të vlerësimit për subjektet e lartpërmendur.

Nga ana tjetër, Udhëzimi për Menaxhimin e Konfliktit të Interesit në Shërbimin Publik të OECD, është një mjet i vlefshëm që përmban udhëzime të qarta dhe të sakta teknike mbi çështjen e konfliktit të interesave, përkufizimit të interesave dhe konceptet bazë, politikat dhe parimet bazë në menaxhimin e konfliktit të interesit, mjetet dhe procedurat për identifikimin, menaxhimin dhe zgjidhjen e situatave të konfliktit të interesit.

Ndërkohë konstatojmë se nuk ka asnjë referencë apo acquis communautaire të qartë të BE-së mbi parandalimin e konfliktit të interesave apo deklarimit të pasurive. Megjithatë, vendet kandidate për në Bashkimin Evropian monitorohen periodikisht nga Komisioni Evropian për sa i

170 Neni 15 – Interesa të jashtme të papajtueshme “1. Zyrtari publik nuk duhet të përfshihet në ndonjë veprimtari apo transaksion, ose të marrë ndonjë pozicion apo funksion, me ose pa pagesë, që është i papajtueshëm me detyrat e tij si zyrtar publik, ose ul cilësinë e kryerjes së këtyre detyrave. Në rast se nuk është e qartë nëse një veprimtari është apo nuk është e pajtueshme me detyrat e tij, zyrtari publik duhet të kërkojë ndihmën e eprorit. 2. Sipas dispozitave të ligjit, zyrtarit publik duhet t’i kërkohet të njoftojë punëdhënësin e shërbimit publik, si edhe të marrë miratimin e tyre, për të kryer veprimtari të caktuara, me apo pa pagesë, apo për të pranuar pozicione ose funksione të caktuara jashtë punësimit të tij në shërbimin publik. 3. Zyrtari publik duhet të zbatojë çdo kërkesë të ligjshme për të deklaruar anëtarësimin apo lidhjet me organizata që mund ta largojnë nga detyra e tij zyrtare apo të cenojnë përmbushjen e këtyre detyrave nga ana e tij si zyrtar publik”. 171 Neni 26 – Largimi nga shërbimi publik “1. Zyrtari publik nuk duhet përfitojë në mënyrë të parregullt nga detyra zyrtare e tij për të siguruar mundësinë e punësimit jashtë shërbimit publik. 2. Zyrtari publik nuk duhet të lejojë gjasat që punësimi tjetër t’i krijojë atij një konflikt interesi konkret, të mundshëm ose të dukshëm. Ai duhet t’i bëjë menjëherë të dikur eprorit çdo ofertë konkrete punësimi që mund të krijojë konfliktinteresi. Po kështu, ai duhet t‘i bëjë të ditur eprorit pranimin e ndonjë oferte punësimi. 3. Për një periudhë për caktuar kohe, të vendosur me ligj, ish zyrtari publik nuk duhet të veprojë për ndonjë person ose organizëm në lidhje me ndonjë çështje për të cilën ai ka vepruar në shërbimin publik, ose e ka këshilluar këtë shërbim, dhe që do t’i sillte një përfitim të caktuar atij personi apo organi. 4. Ish zyrtari publik nuk duhet të përdorë ose të bëjë publik informacion të fshehtë të siguruar prej tij si zyrtar publik, përderisa ligji nuk e lejon këtë. 5. Zyrtari publik duhet të veprojë në pajtim me çdo rregull ligjor që zbatohet për të, në lidhje me pranimin e emërimeve pas largimit nga shërbimi publik”. 172 Aktualisht GRECO përbëhet nga 49 vende anëtare, nder të cilat 48 shtete evropiane përfshirë edhe vendin tonë, si dhe Shtetet e Bashkuara të Amerikës. 173 Në Shqipëri Raundi i Katërt i vlërësimit nga Grupi Teknik i GRECO është realizuar në periudhën tetor-nëntor 2014 dhe Raporti eshte miratuar ne Mars 2015.

74


përket axhendës antikorrupsion. Si pasojë vlen për t’u theksuar se çështje të parandalimit të konfliktit të interesave dhe sistemit të deklarimit të pasurive janë bërë de facto një standard dhe kriter themelor për vendeve kandidate drejt Bashkimit Evropian174.

Konventa e Kombeve të Bashkuara kundër Korrupsionit175, është standardi më i fundit ndërkombëtar në këtë fushë. Disa prej dispozitave të saj, si neni 5 “Politikat parandaluese kundër korrupsionit” 176, neni 6 “Organi ose organet parandaluese kundër korrupsionit”, neni 7 “Sektori politik”, neni 8 “Kodet e sjelljes për zyrtarët publikë”, neni 12 “Sektorit privat” dhe 48 “Bashkëpunimi në shtrëngimin e ligjit” janë të rëndësishme dhe lidhen drejtpërdrejt me konfliktin e interesave. Disa nga këto dispozita janë të detyrueshme, ndërsa të tjerët janë fakultative (detyrime për t’u marrë në konsideratë). Ndër dispozitat e detyrueshme që secili shtet

6177, Neni 9178, duhet të miratojë, janë ato të parashikuara në nenin 5, paragrafët 1 dhe 4, Neni paragrafi 1 dhe nenit 48179, paragrafi 1.

174 Për më shumë shiko Raportet e Progresit të Komisionit Evropian për Shqipërinë 2011, 2012, 2013 dhe 2014 175 Ratifikuar me ligjin tonë nr.9492, datë 13.3.2006 176 Neni 5- Politikat dhe praktikat parandaluese kundër korrupsionit

1. Secili shtet palë, në përputhje me principet themelore të sistemit ligjor të tij, zhvillon dhe zbaton ose ruan politika të efektshme dhe të koordinuara kundër korrupsionit që nxisin pjesëmarrjen e shoqërisë dhe reflektojnë principet e shtetit ligjor, administrimin e rregullt të punëve publike, pasurisë publike, integritetit, transparencës dhe përgjegjësisë.

2. Secili shtet palë përpiqet të vendosë dhe të nxitë praktika të efektshme që synojnë parandalimin e korrupsionit.

3. Secili shtet palë përpiqet të vlerësojë periodikisht instrumentet përkatëse ligjore dhe masat administrative me qëllim që të përcaktojë përshtatshmërinë e tyre për të parandaluar dhe luftuar kundër korrupsionit.

4. Shtetet palë, siç duhet dhe në përputhje me principet themelore të sistemit të tyre ligjor, bashkëpunojnë me njëri-tjetrin dhe me organizatat ndërkombëtare dhe regjionale në nxitjen dhe zhvillimin e masave të përmendura në këtë nen. Ky bashkëpunim mund të përfshijë pjesëmarrjen në programe dhe projekte ndërkombëtare që synojnë parandalimin e korrupsionit.

177 Neni 6, “Organi ose organet parandaluese të korrupsionit" 1. Secili shtet palë, në pajtim me principet themelore të sistemit të tij ligjor, siguron ekzistencën e një ose

disa organeve, si të jetë e përshtatshme, për të parandaluar korrupsionin me mjete të tilla si: a) zbatimi i politikave të përmendura në nenin 5 të kësaj Konvente dhe, kur është e përshtatshme, mbikëqyrja dhe koordinimi i zbatimit të këtyre politikave; b) rritja dhe shpërndarja e njohurive rreth parandalimit të korrupsionit.

2.Secili shtet palë i jep organit ose organeve të përmendura në paragrafin 21 të këtij neni pavarësinë e nevojshme, në përputhje me principet themelore të sistemit të tij të drejtësisë, për t’i dhënë mundësi organit ose organeve për të kryer funksionet e tyre me efektivitet dhe të lirë nga çdo influencë e parregullt. Jepen burimet e nevojshme materiale dhe personeli i specializuar, si dhe kualifikimi që ky personel mund të kërkojë për të kryer funksionet e tij.

3. Secili shtet palë informon Sekretarin e Përgjithshëm të Kombeve të Bashkuara në lidhje me emrin dhe adresën e organit ose organeve që mund të asistojnë shtetet e tjera palë në zhvillimin dhe zbatimin e masave specifike për parandalimin e korrupsionit.

178 Neni 9, Prokurimi publik dhe administrimi i financave publike (paragrafi i pare) 1. Secili shtet palë, në pajtim me principet themelore të sistemit të tij ligjor, merr hapat e nevojshëm për të

vendosur sisteme të përshtatshme prokurimi, bazuar mbi transparencën, konkurrencën dhe kriteret objektive në vendimmarrje, që, ndërmjet të tjerash, janë të efektshme në parandalimin e korrupsionit. Këto sisteme, që mund të marrin parasysh vlerat përkatëse minimale në zbatimin e tyre, ndërmjet të tjerash shqyrtojnë: a) Shpërndarjen publike të informacionit në lidhje me procedurat e prokurimit dhe kontratat, duke përfshirë informacionin mbi ftesat për tender dhe informacionin përkatës ose të rëndësishëm mbi dhënien e kontratave, duke u dhënë kohë të mjaftueshme pjesëmarrësve në tendera të përgatisin dhe të dorëzojnë tenderat e tyre; b) Caktimin paraprak të kushteve për pjesëmarrje, duke përfshirë kriteret e zgjedhjes dhe të fitimit, rregullat e tenderimit dhe botimin e tyre;

75


Lidhur me rregullimet strukturore institucionale që duhet të funksionojnë për parandalimin e korrupsionit, vendet evropiane sidomos ato të Bashkimit Evropian i kanë vënë rëndësi të veçantë ngritjes së organeve të pavarura180 në përputhje me kërkesat e nenit 6 të Konventës së Kombeve të Bashkuara kundër Korrupsionit.

Aktualisht, deklaratat e interesave private të zyrtarëve publikë, janë bërë një pjesë e standardit global, që është mishëruar në Konventën e Kombeve të Bashkuara kundër Korrupsionit181, ku ndër të tjera sanksionohet se:

Neni 5 pika 1 parashikon se: “Secili shtet palë, në përputhje me principet themelore të sistemit ligjor të tij, zhvillon dhe zbaton ose ruan politika të efektshme dhe të koordinuara kundër korrupsionit që nxisin pjesëmarrjen e shoqërisë dhe reflektojnë principet e shtetit ligjor, administrimin e rregullt të punëve publike, pasurisë publike, integritetit, transparencës dhe përgjegjësisë.182

Neni 7 pika 3 e Konventës parashikon se: “Secili shtet palë, në përputhje me principet themelore të ligjit të vet të brendshëm, përpiqet të miratojë, ruajë dhe forcojë sistemet që nxisin transparencën dhe të parandalojnë konfliktet e

c) Përdorimin e kritereve objektive dhe të paracaktuara për vendimet e prokurimeve publike, me qëllim që të ndihmohet verifikimi i mëvonshëm i zbatimit të saktë të rregullave procedurale; d) Një sistem të efektshëm të rishikimit të brendshëm, duke përfshirë një sistem të efektshëm ankimi, për të siguruar ndërhyrjen ligjore dhe ankimimin në rast se rregullat procedurale të parashikuara në këtë paragraf nuk respektohen; e) Nëse është e përshtatshme, masat për rregullimin e çështjeve që kanë të bëjnë me personelin e përgjegjshëm për prokurimet, procedurat e kontrollit dhe kërkesat për kualifikim.

179 Neni 48, Bashkëpunimi në shtrëngimin e ligjit (paragrafi i pare) 1. Shtetet palë do të bashkëpunojnë afër njëri-tjetrit, në pajtim me sistemet e tyre të brendshme administrative dhe ligjore, për të rritur efektivitetin e veprimit të zbatimit të ligjit për të luftuar krimet e mbuluara nga kjo Konventë. Shtetet palë do të marrin masa të efektshme: a) për të rritur dhe, atje ku është e nevojshme, të ngrihen kanale komunikimi midis organeve të tyre kompetente, agjencive dhe shërbimeve, në mënyrë që të sigurojë këmbimin e shpejtë dhe të sigurt të informacionit që ka të bëjë me të gjitha aspektet e krimeve të kryera nga kjo Konventë, duke përfshirë, nëse shtetet palë përkatëse e konsiderojnë të duhur, lidhje me aktivitete të tjera penale; b) të bashkëpunojë me shtete palë të tjera në kryerjen e kontrolleve për sa i përket krimeve të kryera nga kjo Konventë që kanë të bëjnë me: i) identitetin, vendndodhjen dhe aktivitetet e personave të dyshuar për përfshirje në krime të tilla ose

vendndodhjen e personave të tjerë përkatës; ii) lëvizjen e të ardhurave të krimit ose pronës së ardhur nga komisioni i krimeve të tilla; iii) lëvizjen e pronës, pajisjeve ose instrumenteve të tjera të përdorura ose të destinuara për përdorim në komisionin e krimeve të tilla; c) të sigurojë, atje ku është e nevojshme, objekte ose sasi substancash për qëllime analitike ose investiguese; d) të këmbejë, atje ku është e përshtatshme, informacion me shtete palë të tjera që kanë të bëjnë me mënyra dhe metoda specifike të përdorura për të kryer krime të mbuluara nga kjo Konventë, duke përfshirë përdorimin e identiteteve false, të falsifikuara dhe mënyra të tjera të fshehjes së aktiviteteve; e) të lehtësojë koordinimin efektiv midis organeve të tyre kompetente, agjencive dhe shërbimeve dhe të promovojë këmbimin e personelit dhe ekspertëve të tjerë, duke përfshirë, subjekt për marrëveshje bilaterale ose rregullime midis shteteve palë përkatëse, vendosjen e oficerëve përfaqësues; f) të këmbehet informacion dhe të koordinohen masa administrative dhe të tjera masa të marra për qëllime të identifikimit të hershëm të krimeve të mbuluara nga kjo Konventë.

180 Hussmann K., Hechler H., Peñailillo M., Institutional arrangements for corruption prevention: Considerations for the implementation of the United Nations Convention against Corruption Article 6, 2009, f.10. 181 Ratifikuar me ligjin nr.9492, datë 13.03.2006. 182 Neni 5 pika 1 e Konventes se Kombeve te Bashkuara kunder Korrupsionit.

76


interesave183. Neni 8 (paragrafi 5) i kësaj konvente përmban një standard të rëndësishëm, e cila kërkon

që shtetet palë, "kur është e përshtatshme dhe në pajtim me principet themelore të ligjit të brendshëm,

përpiqet të caktojë masa dhe sisteme që u kërkojnë nëpunësve publikë të bëjnë deklarata tek autoritetet e duhura, ndërmjet të tjerash, në lidhje me aktivitetet e jashtme, punësimin, investimet, pasuritë dhe dhuratat ose privilegjet e mëdha nga të cilat mund të lindë një konflikt interesash për shkak të funksioneve të tyre si nëpunës publikë ".

Më tej, parashikohet se: “Në përputhje me Kushtetutën dhe principet themelore të sistemit të tij ligjor, secili shtet palë shqyrton marrjen e masave legjislative dhe të tjera që mund të jenë të nevojshme për të parashikuar si vepër penale, kur kryhet me qëllim pasurimin e paligjshëm, që është një rritje e madhe e pasurisë së një nëpunësi publik që ai ose ajo nuk mund ta justifikojë me të ardhurat e tij ose të saj të ligjshme184”.

Konventa i rikthehet çështjes së deklarimit në kontekstin e kontrollit të pasurive185 kur parashikon që:

"Secili shtet palë do të marrë parasysh të ngrejë, në përputhje me të drejtën e brendshme, sisteme të efektshme të hapjes financiare për zyrtarë të përshtatshëm publikë dhe do të sigurojë sanksione për moskryerje. Secili shtet palë do të konsiderojë gjithashtu të marrë masa të tilla siç mund të jetë e nevojshme për të lejuar organet e saj kompetente në shtete të tjera palë kur është e nevojshme për të investiguar, marrë përsipër dhe rikuperojë të ardhura nga krimet e ngritura në përputhje me këtë Konventë.”

Sipas standardeve ndërkombëtare, sistemi i parandalimit të konflikti i të interesit duhet të ketë disa karakteristika thelbësore, të cilat të mund të prezantojnë procedura të përshtatshme për identifikimin dhe menaxhimin e rasteve, ekzistencën e një institucioni/esh të caktuara për të hetuar, për të mbledhur të gjithë informacionin e nevojshëm dhe vendosjen e masave përkatëse në rast të shfaqjes të konfliktit të interesave dhe të sanksioneve të duhura etj.

Ndërkohë lidhur me çështjen e deklarimit të pasurive, janë dhënë disa elementë dhe karakteristika të veçanta në Udhëzuesin Teknik të Konventës së Kombeve të Bashkuara kundër Korrupsionit 186. Sipas këtij Udhëzuesi, kërkesat për deklarimin dhe regjistrimin e pasurive dhe interesave private (nenet 8 pika 5 dhe neni 52 pika 5) duhet të përfshijnë sa më poshtë:

- Deklarimi përfshin të gjitha llojet e konsiderueshme të të ardhurave dhe aseteve të zyrtarëve (të gjithë zyrtarët ose një kategori e caktuar dhe/ose të afërmit e tyre);

- Formularët e deklarimit të lejojnë vit pas viti krahasimet e situatës financiare të zyrtarëve; - Procedurat e deklarimit të përjashtojë mundësitë për të fshehur pasuritë e zyrtarëve me mjete

të tjera, ose, për aq sa është e mundur, asetet e mbajtura nga personat kundrejt të cilëve një shtet palë nuk mund të ketë akses për kontroll (p.sh. të mbajtura jashtë shtetit ose nga një jorezident);

- Një sistem të besueshëm për kontrollin e të ardhurave dhe pasurive për të gjithë personat fizikë dhe juridikë - të tilla si brenda administratës tatimore - për të hyrë në lidhje me

183 Neni 7 pika 4 e Konventes se Kombeve te Bashkuara kunder Korrupsionit 184 Neni 20 i Konventes se Kombeve te Bashkuara kunder Korrupsionit 185 Neni 52, paragrafi 5 i Konventës së Kombeve të Bashkuara kundër Korrupsionit 186 Shiko faqe 25 të Udhëzuesit Teknik te Konventës së OKB kundër Korrupsionit

77


personat ose personat juridikë të lidhur me zyrtarët; - Zyrtarët kanë një përgjegjësi të madhe për të provuar burimet e të ardhurave të tyre; - Për aq sa është e mundshme, zyrtarët janë të përjashtuar nga deklarimi i pasurive inekzistente,

të cilat më vonë mund të përdoren si arsyetim për pasuri të tjera të pashpjegueshme; - Agjencitë verifikuese, duhet të kënë kapacitete të mjaftueshme, ekspertiza, kapacitetet

teknike dhe autoritet ligjor, për kontrolle të plota; - Ekzistenca e dënimeve të përshtatshme për rastet e shkeljeve të këtyre kërkesave.

Lidhur me çështjen e konfliktit të interesave, sipas Udhëzuesit Teknik të Konventës së OKB 4187, kundër korrupsionit (neni 7 paragrafi 8 paragrafi 5 dhe 9 paragrafi 1 të Konventës),

sugjerohet që shtetet palë duhet t'i kushtojnë vëmendje dhe rregullim ligjor të veçantë çështjeve të mëposhtme188:

- Çfarë funksionesh ose aktivitetesh konsiderohen të papajtueshme me një detyrë të caktuar publike?

- Çfarë interesash dhe asetesh duhet të deklarojnë personat (duke përfshirë të ardhurat dhe detyrimet)?

- A kanë pozicione të ndryshme, kritere të ndryshme lidhur me çështjen e konfliktit të interesave?

- Cili është niveli dhe deri ku shkojnë detajet që duhet të deklarohen? - Çfarë forme duhet të ketë deklarata? - Kush i verifikon të dhënat e deklaruara? - Kush duhet të kenë akses në informacionin? - Deri ku duhet të shtrihen deklarimet e interesave indirekte (si psh familjaret)? - Kush duhet të ketë detyrimin për deklarim (për shembull, në varësi të rrezikut, apo

ekspozimit ndaj korrupsionit; në varësi të kapaciteteve institucionale për të verifikuar deklaratat etj)?

- Në çfarë mase dhe në çfarë mënyrë duhet deklaratat të publikohet (duke marrë në konsideratë çështjet e privatësisë dhe kapacitetit institucional)?

- Si do të zbatohet detyrimi për të deklaruar pasurinë dhe kush do të jetë subjekt i deklarimit?

Të gjitha shtetet palë gjithashtu duhet të kenë ngritur politika dhe procedura në lidhje me dhuratat dhe trajtimet preferenciale189 (neni 8 paragrafi 5190). Këto duhet të adresojnë:

- Lejën për të marrë një dhuratë, ftesë apo trajtim preferencial; - Informacione të nevojshme për një regjistër; - Aksesin në regjistër; - Pronësia e ndonjë dhuratë; - Verifikimi i informacionit;

187 Neni 7 paragrafi 4 i Konventes së OKB parashikon se: 4. Secili shtet palë, në përputhje me principet themelore të ligjit të vet të brendshëm, përpiqet të miratojë, ruajë dhe forcojë sistemet që nxisin transparencën dhe të parandalojnë konfliktet e interesave. 188 Shiko faqe 26 të Udhëzuesit Teknik të Konventës sëe OKB kundër Korrupsionit. 189 Udhëzuesi Teknik i Konventës së OKB-së kundër Korrupsionit, 2009, f.26-27. 190 Neni 8, Kodet e sjelljes për nëpunësit publikë, “5. Secili shtet palë, kur është e përshtatshme dhe në pajtim me principet themelore të ligjit të brendshëm, përpiqet të caktojë masa dhe sisteme që u kërkojnë nëpunësve publikë të bëjnë deklarata tek autoritetet e duhura, ndërmjet të tjerash, në lidhje me aktivitetet e jashtme, punësimin, investimet, pasuritë dhe dhuratat ose privilegjet e mëdha nga të cilat mund të lindë një konflikt interesash për shkak të funksioneve të tyre si nëpunës publikë”.

78


- Mjetet e hetimit, shkeljet apo akuzat; - Sanksionet.

Në lidhje me kufizimet e pas-punësimit për të gjithë zyrtarët publikë në sektorin privat191, Udhëzuesi teknik i Konventës192, rekomandon nevojën e shqyrtimit të masave nga shtetet palë që do të kishin pasoja të veçanta për zyrtarët publikë që përpiqen për të:

- përdorur zyrën e tyre në favor të punëdhënësve potencialë në të ardhmen; - kërkuar punësim gjatë marrëdhënieve zyrtare; - keqpërdorur informacion konfidencial, fituar nëpërmjet punësimit publik; - përfaqësuar interesat private në një çështje për të cilat ata ishin përgjegjës si një punonjës publik; - përfaqësuar (brenda një periudhe kohe të caktuar) si palë në një çështje të caktuar private, kundër institucionit ku ata kishin qenë më parë të punësuar.

Lidhur me shmangien e konfliktit të interesit pas largimit nga detyra të zyrtarit publik, në nenin 12 pika 2 shkonja e) Konventa parashikon marrjen e masave përkatëse dhe konkretisht: “e) parandalimin e konflikteve të interesit duke vënë kufizime, nëse është e përshtatshme dhe

për një periudhë të arsyeshme kohe, mbi aktivitetet profesionale të ish- nëpunësve publikë ose mbi punësimin e nëpunësve publikë nga sektori privat pas dorëheqjes ose me daljen në pension, nëse këto aktivitete ose ky punësim lidhet direkt me funksionet e ushtruara ose mbikëqyrur nga ata nëpunës publikë gjatë kohës së shërbimit”.

Përkufizimet e aktiviteteve të punësimit post-publike dhe procedurat që rregullojnë lëvizjen duhet të jenë të qarta dhe të kuptueshme. Sipas Udhëzuesit Teknik të Konventës193 , shtetet palë mund të marrin në konsideratë parashikimin e rregullimeve ligjore si:

- “Leja” të përfshihet në të gjitha termat dhe kushtet e emërimit; - E drejta për të imponuar kushte mbi përdorimin e informacionit dhe kontaktet me

punëdhënësit e mëparshëm; - E drejta për të njoftuar konkurrentët e sektorit privat, për lëvizjen e një zyrtari të

rëndësishëm publik në një firmë rivale; - E drejta për të ndaluar çdo ent të sektorit privat, për të hyrë në marrëdhënie me një palë

shtetërore, nëse të gjitha kushtet janë shkelur. Në hartimin e dispozitave të tilla, shtetet palë duhet të konsiderojnë rast pas rasti194:

- - -

Gjatësinë e kohës për çdo lloj kufizimi; Nivelin e saktë ose grupin e zyrtarëve që i nënshtrohen kufizimeve të tilla; Përcaktimi me saktësi të fushës në të cilën përfaqësimi nuk është i lejuar nga ish-zyrtarët.

48195 Në lidhje me bashkëpunimin ndërkombëtar, neni i Konventës së Kombëve të Bashkuara

191 Neni 12 pika 2 shkonja e) i Konventes 192 Shiko faqe 59 të Udhëzuesit Teknik 193 Shiko faqe 21, 22 të Udhëzuesit Teknik 194 Udhëzuesi Teknik i Konventës së OKB-së kundër Korrupsionit, 2009, f.59 195 Neni 48 i Konventes, Bashkepunimi ne shtrengimin e ligjit

1. Shtetet palë do të bashkëpunojnë afër njëri-tjetrit, në pajtim me sistemet e tyre të brendshme administrative dhe ligjore, për të rritur efektivitetin e veprimit të zbatimit të ligjit për të luftuar krimet e mbuluara nga kjo Konventë. Shtetet palë do të marrin masa të efektshme:

a) për të rritur dhe, atje ku është e nevojshme, të ngrihen kanale komunikimi midis organeve të tyre kompetente, agjencive dhe shërbimeve, në mënyrë që të sigurojë këmbimin e shpejtë dhe të sigurt të informacionit që ka të bëjë me të gjitha aspektet e krimeve të kryera nga kjo Konventë, duke përfshirë, nëse shtetet palë përkatëse e konsiderojnë të duhur, lidhje me aktivitete të tjera penale;

79


kundër Korrupsionit, trajton nevojën e forcimit të bashkëpunimit për zbatimin e ligjit, bashkëpunim që mbulon kryesisht agjencitë ligjzbatuese investigative (policisë apo prokurorisë). Megjithatë, ajo mund të jetë një bazë e mjaftueshme për të mundësuar institucionet e tjera antikorrupsion, për të forcuar bashkëpunimin e ndërsjellë, rajonal ose ndërkombëtar për qëllime operative. Instrumentet e bashkëpunimit që mund të përdoren në bazë të kësaj dispozite mund të mbulojnë ndër të tjera: shkëmbimin e informacionit strategjik dhe teknik (informacion mbi trendet, tipologjitë, teknikat e paligjshme të përfshira, rrugët për të shpërndarë të ardhurat apo pasuritë apo transaksionet e dyshimta, etj); mbështetje teknike; bashkëpunimin në fushën e trajnimit profesional dhe grupet e punës (shpërndarja e praktikave të mira, zhvillim i tendencave dhe teknikave, zhvillimi i rrjeteve, vizita studimore, shkëmbim eksperiencash të stafit kur është e nevojshme); përdorimi i pikave të kontaktit dhe rrjetet (nxisin besimin e ndërsjellë dhe besim, zhvillimin e strategjive të përbashkëta, që adreson tendencave të reja, zgjidhjen e problemeve praktike); pjesëmarrja në ekipet e përbashkëta hetimore etj.

Një tjetër kërkesë e cila rezulton nga përmbajtja e nenit 52 paragrafi 5 i Konventës, lidhet me masat e marra për të lejuar autoritetet kompetente të ndajnë informacionin e marrë përmes sistemit të deklarimit, me autoritetet kompetente shtetërore për të lehtësuar identifikimin, hetimin, apo rikuperimin e fitimeve nga veprat penale të parashikuara në përputhje me këtë Konventë. Marrëveshjet bilaterale apo memorandumet e mirëkuptimit për shkëmbimin e informacionit midis organeve anti-korrupsion (ose FIU196 ose çdo organi tjetër të caktuar në bazë të neneve 6 dhe 36) do të duhet të pajtohet me legjislacionin që i takon rregullimit të jetës

b) të bashkëpunojë me shtete palë të tjera në kryerjen e kontrolleve për sa i përket krimeve të kryera nga kjo Konventë që kanë të bëjnë me:

i) identitetin, vendndodhjen dhe aktivitetet e personave të dyshuar për përfshirje në krime të tilla ose vendndodhjen e personave të tjerë përkatës;

ii) lëvizjen e të ardhurave të krimit ose pronës së ardhur nga komisioni i krimeve të tilla; iii) lëvizjen e pronës, pajisjeve ose instrumenteve të tjera të përdorura ose të destinuara për përdorim

në komisionin e krimeve të tilla; c) të sigurojë, atje ku është e nevojshme, objekte ose sasi substancash për qëllime analitike ose

investiguese; d) të këmbejë, atje ku është e përshtatshme, informacion me shtete palë të tjera që kanë të bëjnë me

mënyra dhe metoda specifike të përdorura për të kryer krime të mbuluara nga kjo Konventë, duke përfshirë përdorimin e identiteteve false, të falsifikuara dhe mënyra të tjera të fshehjes së aktiviteteve;

e) të lehtësojë koordinimin efektiv midis organeve të tyre kompetente, agjencive dhe shërbimeve dhe të promovojë këmbimin e personelit dhe ekspertëve të tjerë, duke përfshirë, subjekt për marrëveshje bilaterale ose rregullime midis shteteve palë përkatëse, vendosjen e oficerëve përfaqësues;

f) të këmbehet informacion dhe të koordinohen masa administrative dhe të tjera masa të marra për qëllime të identifikimit të hershëm të krimeve të mbuluara nga kjo Konventë.

2. Duke pasur parasysh që të vihet në fuqi kjo Konventë, shtetet palë do të konsiderojnë hyrjen në marrëveshje bilaterale dhe multilaterale ose rregullime mbi bashkëpunim direkt midis agjencive të tyre të shtrëngimit të ligjit, dhe atje ku marrëveshje të tilla ose rregullime ekzistojnë, duke i ndryshuar ato. Në mungesë të marrëveshjeve të tilla ose rregullime midis shteteve palë përkatëse, shtetet palë mund të konsiderojnë këtë Konventë të jetë baza për bashkëpunim të përbashkët në zbatimin e ligjit për sa i përket krimeve të mbuluara nga kjo Konventë. Atje ku është e përshtatshme, shtetet palë do të bënin përdorim të plotë të marrëveshjeve ose rregullimeve, duke përfshirë organizata ndërkombëtare ose rajonale, për të rritur bashkëpunimin midis agjencive të zbatimit të ligjit.

3. Shtetet palë do të bashkëpunojnë në mënyrë që t’u përgjigjen krimeve të mbuluara nga kjo Konventë të kryera nëpërmjet përdorimit të teknologjisë moderne. 196 Organet e inteligjencës financiare. Në vendin tonë e tillë është Drejtoria e Përgjithshme e Parandalimit të Pastrimit të Parave.

80


private, ose, nëse përfshin zbulimin e bankës ose detaje të taksave, sekretit bankar197 dhe legjislacionit mbi konfidencialitetin e taksave. Kur hartohen marrëveshjeve të tilla është e këshillueshme, përfshirja e kanaleve formale për transmetimin e informacionit, jo vetëm me kërkesë, por edhe spontanisht198, si një masë që do të përmirësonte ndjeshëm shkëmbimin e informacionit.

4.2 Instrumentat ligjorë në luftën kundër korrupsionit dhe politikat që ndjekin vende të ndryshme në parandalimin e këtij fenomeni.

Politikat që synojnë parandalimin dhe luftën kundër korrupsionit përfshijnë instrumente shumë të ndryshme dhe strategji të cilat mund të grupohen përafërsisht në katër kategori të mëdha: (1)kuadri strukturor, institucional dhe ligjor; (2) parandalimi; (3) identifikimi dhe hetimi, si dhe (4) masat ndëshkuese.

Kuadri strukturor dhe ligjor199, si pjesë e stategjisë antikorrupsion kërkon ekzistencën e disa kushteve themelore të caktuara ligjore dhe kushtetuese dhe që bazohet në parimet bazë të shtetit demokratik, si zgjedhjet të lira dhe të ndershme; transparenca dhe llogaridhënia e qeverisë; garantimi i të drejtave themelore të shtetasve; një shoqëri civile aktive dhe një media e pavarur.

Ndërkohë, nëse parimet e lartpërmendura janë në themelet e një shteti, instrumentat e parandalimit, zbulimit dhe ndëshkimit janë lehtësisht të zbatueshme dhe efektive.

Këto instrumenta ligjorë janë pjesë e strategjisë parandaluese të një vendi, duke qënë se rregullimet ligjore të konfliktit të interesit, kodet e sjelljes, rregullimet mbi papajtueshmëritë me funksionin si dhe transparenca e kontrolli i pasurive dhe të ardhurave, përbëjnë një qasje efektive për parandalimin e korrupsionit. Gjithashtu, këto instrumenta mund të shërbejnë dhe përdoren me efektivitet në rastet e hetimit të korrupsionit.

4.2.1 Aspekte krahasuese të sistemit të deklarimit të pasurive dhe parandalimit të konfliktit të interesave.

Kategoritë e subjekteve/zyrtarëve të detyruar të deklarojnë pasuritë dhe interesat e tyre private është e ndryshme në shtete të ndryshme200. Në të gjitha vendet e rajonit dhe më gjërë, konstatohet se kategoritë e zyrtarëve si, kreu i shtetit, deputetë, zyrtarë të tjerë të zgjedhur, anëtarë të qeverisë dhe zëvendësit e tyre, si dhe zyrtarë të emëruar politikisht, kanë detyrimin ligjor për të plotësuar dhe paraqitur deklaratat e pasurisë pranë organeve përkatëse.

197 Neni 40, Fshehtësia e bankës “Secili Shtet Palë siguron që në rastin e hetimit të brendshëm të veprave penale të parashikuar në pajtim me këtë Konventë, të ketë mekanizma të përshtatshme brenda sistemit të tij të brendshëm ligjor për të kaluar pengesat që mund të lindin nga zbatimi i ligjeve për fshehtësinë e bankës”.

Lidhur me zbatimin e kësaj dispozite në legjislacionin tonë janë parashikuar zgjidhjet konktete ne ligjet e posacme, neni 14 ligji 9917, datë 19.05.2008, “Për parandalimin e pastrimit të Parave..” i ndryshuar dhe ligji nr.9662, datë 18.12.2006 “Për bankat në Republikën e Shqipërisë” i ndryshuar, 198 Shiko nenin 56 të Konventës 199 Për më shumë shiko përmbledhjen e instrumentave ligjore ndërkombëtarë në botimin, United Nations Office on Drugs And Crime Vienna: Compendium Of International Legal Instruments On Corruption, 2005 200 Për më shumë shiko Lidhjen nr.1 bashkëlidhur

81


Në Bosnjë e Hercegovinë dhe Spanjë gjyqtarët, prokurorët, përmbaruesit, policia dhe zyrtarët e armatosur e forcës, nëpunësit civilë, zyrtarë të tjerë publikë apo punonjës të sektorit publik janë të përjashtuara nga sistemi i deklarimit të pasurive. Lidhur me nëpunësit civilë dhe zyrtarët publikë në përgjithësi, disa prej vendeve kanë miratuar qasje më të gjerë (Moldavi dhe Rumani), duke i detyruar të gjithë nëpunësit civilë dhe zyrtarët publik, përveç stafit teknik, të deklarojnë pasuritë e tyre.

Në Shqipëri është përdorur një qasje tjetër, duke e lidhur deklarimin e pasurisë me nivelin apo pozicionin e nëpunësit civil (zyrtarë të mesëm-të lartë radhë, duke filluar nga drejtuesit e drejtorive), ndërsa në Bullgari zbatimi i sistemit të deklarimit të pasurivë është e kufizuar për personat që kanë zënë pozita të larta shtetërore (drejtorëve apo zv-drejtorëve të institucioneve).

201 Në Shqipëri publikimi i deklaratave të pasurive të zyrtarëve nuk është I aksesueshëm nga publiku, por realizohet vetëm nëpërmjet kërkesës dhe në perputhje me ligjin nr.119/2014 “Për të drejtën e informimit publik”.

82

Kategoritë e

zyrtarëve

Detyrimi për deklarim të pasurive dhe interesave private

Shqipëri 201

Kosovë

Rumani

Spanje

Bullgari

Bosnjë Hercego

Maqedoni

Mal i Zi

Kreu i Shtetit

Kryeministri dhe anëtaret e qeverise dhe zëvendësit

Deputete

Funksionarët e lartë publikë

Nëpunësit civilë

-

-

-

-

Gjyqtarë e prokurorë të të gjitha niveleve, përmbarues gjyqësorë

-

-

Zyrtarë të lartë ne Forcat e Armatosura/Polic isë

-

-

Të tjerë zyrtarë të zgjedhur

-

-

-

Shënim: Shënja () tregon se zyrtarët përkatës mbartin detyrimin të deklarojnë pasurinë dhe interesat private pranë institucioneve përgjegjëse


Detyrimi për deklarim i personave të afërm me zyrtarin, nuk është një element i veçantë vetëm për vendin tonë, pavarësisht se në disa prej shteteve si Spanja dhe Rumania personat e lidhur me zyrtarin nuk janë të përfshirë në mënyrë të qartë në sistemin e deklarimit. Në Moldavi dhe Mal të Zi detyrimi për të deklaruar të ardhurat/pasuritë e anëtarëve të familjes është detyrim i vet zyrtarit publik që deklaron, e njëjta gjë edhe në Rumani (për sa i takon të ardhurave të bashkëshortit të zyrtarit dhe fëmijëve), ndërsa në Spanjë bashkëshorti/ja i zyrtarit mund deklarojnë pasurinë apo interesat e tij/saj vetëm në baza vullnetare. Vendet e tjera (Shqipëria, Bosnja dhe Hercegovina, Bullgaria, Kosova dhe Maqedonia) përfshijnë personat e lidhur në grupin e subjekteve të detyruar të deklarojnë pasuritë interesat e tyre private, por në përmasa dhe nivele të të ndryshme.

Praktika e përgjithshme e këtyre vendeve detyron bashkëshortin/en, si dhe fëmijët e zyrtarit të plotësojnë dhe dorëzojnë veçmas deklarimet e pasurisë. Në Maqedoni202, së fundmi me tendencat e reja në marrëdhëniet familjare kanë pasqyruar tashmë në legjislacionin e brendshëm konceptin e partnerit, dhe është i përfshirë në sistemin periodik të deklarimit të pasurisë, ndërsa në Shqipëri kjo është përfshirë vetëm me ndryshimet ligjore të vitit 2012.

Deklarimi me kërkesë të Inspektorit të Përgjithshëm, për personat e lidhur me zyrtarin është specifike për Shqipërinë dhe nuk gjendet i njëjti rregullim në këto vende.

Në lidhje me llojet e deklarimeve të interesave private mund të themi se pjesa me e madhe e këtyre vendeve aplikojnë tre forma të deklarimeve, deklarimin para fillimit të detyrës,

202 Në Maqedoni, të afërmit të cilët duhet të deklarojnë pasuritë, kur ata janë anëtarë të familjes janë bashkëshorti/ja fëmijët, prindërit, vjehri/a, prindërit adoptues ose fëmijët e adoptuar, vëllezërit dhe motrat. 203 Në Shqipëri publikimi i deklaratave të pasurive të zyrtarëve nuk është i aksesueshëm nga publiku, por realizohet vetëm nëpërmjet kërkesës dhe në perputhje me ligjin nr.119/2014 “Për të drejtën e informimit publik”.

83

Lidhja me deklaruesin/zyrta rin

Detyrimi për deklarim të pasurive dhe interesave private

Shqipëri 203

Kosovë

Rumani

Spanje

Bullgari

Bosnjë Hercego v

Maqedo ni

Mal i Zi

Bashkëshorti/ja

Fëmijët e zyrtarit

-

Prindërit e zyrtarit

-

-

-

-

-

-

Vjehri/ra e zyrtarit

-

-

-

-

-

-

-

Partneri/bashkëjetu esi

-

-

-

-

-

-

Persona të tjerë

-

-

-

-

-

-

-

Shënim: Shënja () tregon se personat (familjare te zyrtarit) mbartin detyrimin të deklarojnë pasurinë dhe interesat private pranë institucioneve përgjegjëse, për shkak të funksionit të zyrtarit


periodik/vjetor dhe deklarimin pas largimit nga detyra. Përjashtim nga kjo praktikë është rregullimi në Bosnjë e Hercegovinë dhe Maqedoni (ku nuk aplikohet deklarimi periodik/ vjetor) dhe Maqedoni (nuk aplikohet deklarimi pas largimit nga detyra publike).

Në rastin e Maqedonisë, deklarata është e detyrueshme në rast të rritjes së pasurisë së zyrtarit apo pronës së tij apo të familjes, si ndërtimin e një shtëpi apo objekt tjetër, blerjen e pasurive të patundshme, letra me vlerë, makinë apo pasuri tjetër e luajtshme në vlerë që tejkalon njëzet pagat mesatare të një periudhe të mëparshme tre mujore. Gjithashtu, deklarata e pasurisë duhet të dorëzohet në sistemin e Malit të Zi, në qoftë se zyrtari ka një rritje të pasurisë në më shumë se 5 000 euro të vlerës.

Disa nga vendet si Maqedonia, Mali i Zi dhe Spanja, kanë përfshirë në sistemin e deklarimit, formatin e deklarimit për një periudhë të caktuar pas largimit nga detyra publike (1 vit në Mal të Zi, 2-5 vjet në Spanjë). Në vendin tonë deri në vitin 2005 aplikohej një formë e tillë deklarimi204 për periudhën 2-4 vjet në varësi të funksionit të zyrtarit deklarues, i cili është shfuqizuar me miratimin e ligjit nr.9367, datë 7.4.2005 “Për parandalimin e konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve publike”.

Ndërkohë në Shqipëri, zbatohet edhe një lloj tjetër i deklarimit të pasurisë, me anë të së cilit Inspektori i Përgjithshëm i ILDKPKI mund të kërkojë që një person i lidhur në interesa apo pasuri me zyrtarin ILDKPKI205.

të deklarojë pasurinë e tij, duke u bërë kështu subjekt i kontrollit të

204 Neni 8, ligji 9049, datë 10.4.2003, Deklarimi pas largimit nga funksioni “Subjektet, për te cilat është parashikuar detyrimi për deklarim, detyrohen te deklarojnë dhe për një periudhe prej dy vjetësh pas largimit nga funksioni. Presidenti, Kryeministri, ministrat, deputetet, zëvendësministrat, sekretaret e përgjithshëm, gjyqtaret e Gjykatës Kushtetuese dhe te te gjitha niveleve te gjyqësorit, prokuroret, drejtoret e përgjithshëm te institucioneve qendrore, do ta kenë këtë detyrim për një periudhe prej katër vjetësh pas largimit nga funksioni”. 205 Shiko nenin 9 të ligjit nr.9049, datë 10.4.2003, i ndryshuar 206 Në Shqipëri publikimi i deklaratave të pasurive të zyrtarëve nuk është I aksesueshëm nga publiku, por realizohet vetëm nëpërmjet kërkesës dhe në perputhje me ligjin nr.119/2014 “Për të drejtën e informimit publik”.

84

Llojet e deklarimeve

Format e deklarimeve ne vende te ndryshme Shqipëri 206

Kosovë

Rumani

Spanje

Bullgar i

Bosnjë Hercego v

Maqedo ni

Mal i Zi

Para fillimit të detyrës

Periodik vjetor - - Pas largimit nga funksioni

-

Per nje periudhe te caktuar pas largimit nga funksioni

-

-

-

-

-

Tjeter lloj deklarimi

-

-

-

-

Shënim: Shënja () tregon se vendi aplikon format përkatëse të deklarimit të pasurive dhe interesave private. Shenja (-) tregon se vendi nuk e aplikon formën përkatëse të deklarimit të pasurive dhe interesave private.


Në lidhje me publikimin e deklarimeve, përgjithësisht një pjesë e mirë e shteteve kanë ngritur një sistem të mirë të transparencës mbi deklaratat e pasurisë së zyrtarëve207, me përjashtim të të dhënave personale (numri personal i identifikimit, adresën, nënshkrim, numri i llogarisë) të cilat mbrohen nga legjislacioni përkatës për mbrojtjen e të dhënave personale, dhe që janë trajtuar si të dhëna konfidenciale. Përgjithësisht, deklaratat janë të publikuara në internet internetit të institucioneve përgjegjëse ose në formate të tjera si Gazeta Zyrtare.

në faqet e

207 Deklarimet e pasurive mund të jenë publike ose konfidenciale. Deklarimet konfidenciale bëhen tek një institucion antikorrupsioni, auditi, apo enti tjeter shtetëror. Një ligj mbi publikimin e deklarimeve kërkon që agjencitë të publikojnë formularët e deklarimit- në media ose në internet- ose thjesht të lejojnë publikun ti shikojë ato. Në SHBA, ata që dëshirojnë të shikojnë deklarimet e pasurisë së Senatorëve, duhet të vizitojnë një zyrë të posaçme, të tregojnë identitetin e tyre dhe ta nënshkruajnë, për më shumë shiko Messick R., Income and assets declarations, 2009, f.9 208 Në Shqipëri publikimi i deklaratave të pasurive të zyrtarëve nuk është i aksesueshëm nga publiku, por realizohet vetëm nëpërmjet kërkesës dhe në perputhje me ligjin nr.119/2014 “Për të drejtën e informimit publik”.

85

Kategoritë e

zyrtarëve publikë

Deklaratat jane publike (ne faqen on-line te institucionit ose ne Gazeten Zyrtare)

Shqipëri 208

Kosovë

Rumani

Spanje

Bullgari

Bosnjë Hercego v

Maqedoni

Mal i Zi

Presidenti

-

Kryeministri dhe anëtaret e qeverise dhe zëvendësit e tyre

-

-

Deputete

-

Funksionarët e lartë publikë

-

-

-

Nëpunësit civilë apo zyrtarë të tjerë deklarues

-

-

-

-

-

-

Gjyqtarë e prokurorë të të gjitha niveleve

-

-

-

Zyrtarë të lartë Forcat e Armatosura /Policisë

-

-

-

-

Të zgjedhur vendorë

-

-

Bashkëshorti/ja dhe fëmijët madhorë

-

-

Shënim: Shënja () tregon se deklaratat janë publike dhe shënja (-) tregon që publikimi i deklaratave nuk aplikohet.


Në rast të refuzimit për deklarim të pasurisë dhe interesave private, ekzistojnë regjime të ndryshme sanksionesh që aplikohen nga këto vende. Në varësi të shkeljes së kryer, legjislacionet parashikojnë mundësinë e marrjes së masave administrative, disiplinore apo penale, qoftë këto edhe të kombinuara (duke mospërjashtuar njëra tjetrën) nëse është e mundur. Në Bosnjë dhe Hercegovinë, Bullgari dhe Mal të Zi lidhur me deklarimin e pasurise janë të parashikuara vetëm sanksione administrative. Në disa vende si Shqipëria, Mali i Zi dhe Rumania, ka sanksione për të gjitha kategoritë e mospërmbushjes së detyrimit për deklarimim: për mosdorëzim në afat, mosdeklarim, refuzim për deklarim, deklarim i rremë dhe pasurimit të paligjshëm. Në vende të tjera llojet e sanksioneve për parregullsitë e konstatuara janë më të ngushta: në Bullgari – dorëzim me vonesë ose mosdorëzim, në Bosnje dhe Hercegovinë – mosdorëzim i formularit, Maqedoni – mosdorëzim; deklaratë jo të plotë dhe deklarim të rremë, Kosovë - mosdeklarim dhe deklarimi i paplotë.

Sistemet e deklarimit të pasurive janë një instrument i rëndësishëm në ndihmë të institucioneve të zbatimit të ligjit. Procedimi penal dhe dënimi i rasteve të korrupsionit të zyrtarëve është më i thjeshtë nëse ekziston një legjislacion mbi deklarimin e pasurisë209. Duke vënë në balancë avantazhet dhe disavantazhet e sistemit të deklarimit të pasurive në një shtet, kanë peshuar tek nevoja e interesit publik210 për të pasur të rregulluar ligjërisht një sistem të tillë211.

4.2.2 Disa elementë thelbësore të sistemit të identifikimit dhe menaxhimit të konfliktit të interesave në vende të ndryshme.

Në lidhje me përkufizimin dhe kuptimin e termit "interesa private"212, mund të themi se varion në vende të ndryshme. Shtrirja e termit është më i gjerë në Shqipëri, Bosnjë dhe Hercegovinë, Bullgari, Mal të Zi, Spanjë dhe Kosovë, duke përfshirë interesat financiare/ekonomike; të drejtat dhe detyrimet pronësore; dhurata, premtime, favore dhe trajtimit preferencial; negociatat për punësimin e ardhshëm; angazhime në aktivitete private për qëllime përfitimi; përkatësia në organizatat fitimprurëse; përkatësia në organizatat jofitimprurëse, sindikata ose organizata profesionale, politike apo shtetërore (përjashtojmë këtu Kosovën); dhe të familjes komunitetit, ose marrëdhëniet fetare, etnike etj.

Ndërkohë, fushat e mbuluara nga termi "interesa private" janë më të kufizuara në Rumani, ku koncepti i “interesit privat” përfshin vetëm angazhime në veprimtari private për qëllime përfitimi, përkatësitë në organizatat fitimprurëse, përkatësitë në organizatat jofitimprurëse, sindikatat, organizatat shtetërore, profesionale ose politike.

Në vlerësim krahasimor të legjislacioneve të vendeve të rajonit e më gjërë, konstatohet se përgjithësisht llojet e interesave private të vlerësuara si faktorët kryesorë dhe potencialisht me risk për lindjen e situatave të konfliktit të interesave në rradhët e zyrtarëve publikë janë:

209 Messick R., Income and assets declarations, 2009, f.7 210 Në shumë vende, diskutimi mes raportit të të drejtave të privatësisë dhe të mirës publike në rastet e kanë qenë subjekt i proceseve gjyqësore në gjykatat kombëtare (vendet e analizuara Kili, Gjermania, Rumania dhe SHBA). Perveç një rasti të gjykatës së Kalifornisë, të gjitha vendimet e tjera gjyqësore të identifikuara në studimin e Bankës Botërore (të trajtuara në artikullin Income and assets declarations, 2009) ka prevaluar interesi privat mbi atë të privatësisë së zyrtarit lidhur me pasuritë e tyre. Po aty, f.8-10 211 Po aty, f.8 212 Ligji shqiptar përkufizimin e interesit privat e ka parashikuar në nenin 5 të ligjitnr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar

86


- Të drejtat e pronësisë (ortakëri, zotërimi i aksioneve, investimet) - Angazhimet në aktivitete private për qëllime përfitimi - Lidhje me organizatat fitimprurëse - Negociatat e punësimit - Marrëdhëniet familjare, të komunitetit apo fetare - Dhurata, premtime, favore, trajtim preferencial - Lidhje me shoqata në organizatat jo-fitimprurëse, organizatat profesionale apo politike

Ndërkohë, për sa i përket ndalimeve dhe kufizimeve të interesave private për shkak të funksionit publik, në vende të ndryshme këto variojnë për nga lloji dhe masa e ndalimit. Ndalimet kryesore janë:

Ndalimi / kufizimi të hyjnë në kontrata me autoritetet publike; Ndalimi i marrjes së të ardhurave për shkak të një pozitë të veçantë; Ndalimi i marrjes së dhuratave, favoreve, premtimeve ose trajtimeve preferenciale213; Kufizimi i interesave të personave të lidhur me zyrtarin publik; Kufizimet e pas punësimit214.

- - - - -

Megjithatë, ka edhe disa përjashtime si për shembull, ndalimi i marrjes së të ardhurave për shkak të një pozicioni të caktuar nuk është i rregulluar në Bullgari, Maqedoni dhe Mali të Zi. Ndalimi i interesave të personave të lidhur me zyrtarin publik nuk është i rregulluar në Maqedoni; Kufizimet pas lënies së funksionit nuk janë të rregulluara në Shqipëri, Rumani dhe Kosovë. Në vendet që e kanë një rregullim të tillë ligjor, periudha e kohës që aplikohet për kufizime në punësimin e ish-zyrtarëve publikë në sektorin privat varion nga 1 vit (Bullgaria, Moldavia dhe Mali i Zi), 2 vjet (Spanja) deri në 3 vjet (Maqedonia, Portugali etj).

Një tjetër çështje që kërkon vëmendje është dhe rregullimi i pasojave që janë krijuar për shkak të një akti ose kontrate të marrë në kushtet e konfliktit të interesave. Një vendimmarrje e cila është marrë në kushtet e konfliktit të interesave përgjithësisht provokon pavlefshmërinë e

213 Neni 18 – Dhuratat, i Rekomandimit Nr.R(2000)10 i Komitetit të Këshillit të Europës “1. Zyrtari publik nuk duhet as të kërkojë, as të pranojë dhurata, favore, ftesa në (mik)pritje të ndryshme apo ndonjë lloj tjetër përfitimi si për veten, ashtu edhe për familjen, të afërmit dhe miqtë, personat apo organizatat me të cilët ai ende ka ose ka pasur lidhje biznesi ose lidhje politike, që mund të ndikojnë ose duket se ndikojnë në paanshmërinë me të cilën ai kryen detyrat e veta, ose mund të jetë ose duket se është shpërblim në lidhje me detyrat e tij. Këtu nuk përfshihen dhuratat e vogla apo (mik)pritjet tradicionale. 2. Në rast se zyrtari publik nuk është i sigurt nëse duhet apo nuk duhet ta pranojë një dhuratë apo një (mik)pritje, atëherë ai duhet të kërkojë ndihmën e eprorit”. Neni 19 – Reagimi ndaj ofertave të parregullta, i Rekomandimit Nr.R(2000)10 i Komitetit të Këshillit të Europës “Në rast se zyrtarit publik i ofrohet një privilegj i parregullt, ai duhet të ndërmarrë hapat e mëposhtëm për të mbrojtur veten:

- të refuzojë privilegjin e parregullt; nuk është e nevojshme që ky privilegj të pranohet për t’u përdorur si provë; të përpiqet ta identifikojë personin që ka bërë ofertën; të shmangë kontakte të gjata edhe nëse e di se arsyeja për ofertën mund të jetë e dobishme si provë; në rast se nuk mund të mos pranohet apo të kthehet tek dërguesi, dhurata duhet ruajtur, por të preket sa më pak që të jetë e mundur, për të mos u dëmtuar; në rast se është e mundur, të marrë dëshmitarë, si për shembull kolegët që punojnë me të; të përgatisë sa më shpejt që të jetë e mundur një shkresë në lidhje me përpjekjen e bërë, mundësisht në ndonjë dokument zyrtar; përpjekjen e bërë ta denoncojë sa më shpejt të jetë e mundur tek eprori i tij ose drejtpërdrejt tek autoritetet përkatëse të zbatimit të ligjit; të vazhdojë të punojë normalisht, sidomos për çështjen për të cilën iu bë oferta apo privilegji i parregullt”.

- - -

- -

-

- 214 Neni 26 – Largimi nga shërbimi publik, i Rekomandimit Nr.R(2000)10 i Komitetit të Këshillit të Europës.

87


aktit a të kontratës. Duke qenë plotësisht (pavlefshmëria absolute) ose pjesërisht (pavlefshmëri relative) e pavlefshme, pjesa që shpallet/konstatohet e pavlefshme ose i gjithë akti/kontrata nuk krijon asnjë pasojë juridike. Në përgjithësi, institucionet e integritetit janë përgjegjëse për parandalimin dhe zbulimin e rasteve të konfliktit të interesit. Në objektin e punës së tyre, parashikohet mundësia për t’iu drejtuar kërkesa në institucionet përgjegjëse për shpalljen e akteve të marra në konflikt interesi si të pavlefshme.

Në këtë fushë, nuk ka ende një praktikë shumë të zhvilluar sepse trendi i përgjithshëm është fokusuar kryesisht në pasojat e situatave të konfliktit të interesit ndaj zyrtarit publik dhe të personave të lidhur. Në anën tjetër, institucionet e integritetit duhet të kenë një rol më të qartë lidhur me të drejtën dhe legjitimimin për të vepruar gjatë çdo procedure administrative.

Si përfundim mund të rendisim disa nga instrumentet, që vlerësohen ndërkombëtarisht215

të rëndësishëm për të parandaluar dhe shmangur rastet e konfliktit të interesave: Kufizimet e dypunësimit216; Deklarata217 e të ardhurave personale Deklarimi i të ardhurave familjare218

Deklarata e aseteve personale; Deklarimi i pasurive të familjes219; Deklarata e dhuratave220; Siguria dhe kontrolli i aksesit në informacionin e brendshëm221; Deklarimi i interesave private, që lidhet me menaxhimin e kontratave222; Deklarimi i interesave private të rëndësishme për vendimmarrje223; Deklarata e interesave private që lidhen me pjesëmarrjen në përgatitjen ose dhënien e këshillave224 mbi politikat që ndiqen rast pas rasti; Bërja publike e deklaratave të të ardhurave dhe aseteve225; Kufizimet dhe kontrollin e pas-punësimit në biznese ose aktivitete të OJQ226; Kufizimet dhe kontrollin e dhuratave dhe formave të tjera të përfitimeve227;

- - - - - - - - - -

- - -

215 Për më shumë shiko, Legislative Guide for the Implementation of the United Nations Convention against Corruption, UNODC 2006. Technical Guide to the United Nations Convention against Corruption, UNODC 2009. 216 Legjislacioni jonë e rregullon këtë ndalim në nenet 27-33 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar, si dhe e gjejmë të formuluar në disa ligje organike. 217 Deklarimi itë ardhurave personale gjen rregullim në nenin 5/1-9 të ligjit të dekalrimit të pasurive. 218 Po aty, neni 21 dhe 22. 219 Deklarimin e aseteve personale dhe te familjes gjejne rregullim po në ligjin e deklarimit të pasurive nenet 5/1 – 9 dhe 21-22 të tij. 220 Në formularin e deklarimit të pasurive të miratuar me urdhër të Inspektorit të Përgjithshëm të ILDKPKI, ka një rubrikë të veçantë për deklarimin e dhuratave. Po ashtu, VKM nr.715, date 22.10.2004 “Për veprimtarinë e jashtme dhe dhënien e dhuratave gjatë veprimtarisë së nëpunësit të administratës publike” ka të parashikuar rastet kur lejohet marrja e dhuratave dhe modalitetet që duhet të ndiqen nga zyrtarët në rastin e marrjes së dhuratave protokollare. 221 Ligji për mbrojten e të dhënave personale dhe formati i deklarimit të pasurisë që në faqe të veçanta përcakton konfidencialitetin e të dhënave. 222 Neni 21 i ligjit të parandalimit të konflitktit të interesave. 223 Neni 7 dhe vijues i ligjit nr.9367 datë 7.4.2005, i ndryshuar, si dhe ligjet proceduriale civile, penale dhe administrative të trajtuara në Kreun II të këtij punimi. 224 Shiko për më shumë nenin 4 pika 2, në kuptim të së cilës vendimmarrje quhen edhe ato caste paraprake të vendimmarrjes si procesi konsultativ, këshillimore etj. 225 E drejta e publikur për t’u njohur me deklaratat e pasurisë së zyrtarëve garantohet nga Neni 34 “Publikimi” i ligjit për deklarimin e pasurive. 226 Ky është një rregullim që nuk gjen zbatim në vendin tone.

88


- Kufizimet dhe kontrollin e emërimeve të ndryshme228 (ndikuar nga interesa, personale, të qeverisë apo politike);

- Vet-përjashtimi nga vendimmarrja për shkak të interesave private229; - Kufizime personale dhe familjare për titujt e pronësisë të kompanive private230

Duke bërë një analizë të gjërë mbi mënyrën e rregullimit ligjor në vendin tonë të sistemit të deklarimit të pasurive dhe konfliktit të interesave, parë nën një këndvështrim krahasues me vendet e tjera të rajonit dhe ato që aktualisht janë pjesë e Bashkimit Evropian, mund të themi se Shqipëria tashmë ka një sistem të parandalimit të konfliktit të interesave dhe deklarimit pasurive që plotëson kërkesat themelore dhe është në përputhje me standardet ndërkombëtare.

të

227 Shiko nenin 23 të ligjit të parandalimit të konfliktit të interesave. 228 Sipas legjislacionit tonë, institucionet dhe autoritetet pergjegjëse të ngritura në zbatim të nenit 41 të ligjit nr.9367 datë 7.4.2005, i ndryshuar, kanë detyrimin ligjor që ta marrin masat e duhura për të shmangur emërimet dhe rekrutimet e punonjësve në kushtet e konfliktit të interesave. Për më shumë shiko Manualin shpjegues dhe trajnimi mbi rolin e Autoriteteve Përgjegjëse në parandalimin dhe kontrollin e konfliktit të interesave, f.26. 229 Detyrimi i zyrtarëve për t’u shmangur nga vendimmarrja ku kanë interesa private të drejtpërdrejta ose të terthorta gjen rregullim në disa ligje specifike. Konkretisht neë nenin 37-38 I ligjit nr.9367 datë 7.4.2005, i ndryshuar; Nenet 37 e vijues të Kodit të Procedurave Adminstrative; Nenet 72 të Kodit të Procedurës Penale; Nenet 15,16,17 dhe 26 të Kodit të Procedurës Penale. 230 Kufizimet e interesave private në zotërimin e aksioneve apo pjesëve në capital në shoqëri tregtare, për kategori të caktuara zyrtarësh gjen rregullim të veçantë në nenet 27-33 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005 i ndryshuar.

89

Lidh

ja n

r.2

231

Në

trajti

min

e v

ësht

rimit

krah

asue

s të

rreg

ullim

it të

sist

emit

të d

ekla

rimit

të p

asur

ive

dhe

konf

liktit

të in

tere

save

janë

për

doru

r të

dhën

at e

mbl

edhu

ra p

as

anal

izës

së e

lem

entë

ve sp

ecifi

kë të

sank

sion

uara

në

ligje

t e p

osaç

me

të k

ëtyr

e ve

ndev

e.

90

Te

dhen

a/V

endi

231

L

eton

i

Polo

ni

H

unga

ri

It

ali

Fr

ance

Gje

rman

i

Port

ugal

i

Span

je

Sh

qipe

ri

R

uman

i

Kro

aci

M

al i

Zi

M

asa

para

ndal

uese

Dek

lari

mi i

te a

rdhu

rave

a.

Po

a. P

o d.

Po

a.Po

JO

d.Po

a. P

o a.

Po

a. P

o a.

Po

a. P

o a.

Po

pers

onal

e c.

Po

e.

Po

de

ri 3

mua

j d.

Po

d. P

o b.

Po

b. P

o d.

Po

c. P

o a.

Zyrta

ret e

larte

dhe

c.

Po

pa

ra p

unes

imit

e. P

o

e. P

o, p

ara

c. P

o c.

Po

e. P

o d.

Po

anet

aret

e q

ever

ise

d.

Po

pu

nesi

mit

d.

Po

d. P

o f.

Po

e.

Po

b.

Nep

unes

it ci

vile

e.

Po

d. P

o

e. P

o

e. P

o

c. G

jyqt

are,

pro

kuro

re

e. D

eput

ete

g. T

e zg

jedh

ur v

endo

re

Dek

lari

mi i

te a

rdhu

rave

JO

a. d

he e

. Po

JO

a.Po

JO

JO

JO

a.Bs

horti

/ja

a. P

o a.

Po

a. P

o a.

Po

fam

iljar

e c.

Po

b. P

o d.

Po

c. P

o a.

Zyrta

ret e

larte

dhe

(b

shor

ti/ja

)

dety

rim

c. P

o c.

Po

e. P

o d.

Po

anet

aret

e q

ever

ise

vulln

etar

d. P

o d.

Po

f. Po

e. P

o

b.N

epun

esit

civi

le

e. P

o

e. P

o

c. G

jyqt

are,

pro

kuro

re

e. D

eput

ete

g. T

e zg

jedh

ur v

endo

re

Dek

lari

mi i

pas

uriv

e ne

em

er te

zyr

tari

t a.

Zyrta

ret e

larte

dhe

an

etar

et e

qev

eris

e b.

Nep

unes

it ci

vile

c.

Gjy

qtar

e, p

roku

rore

a. P

o b.

Po

c. P

o d.

Po

e. P

o

a. P

o b.

Po

c. P

o d.

Po

e. P

o

a. P

o b.

Po

,Zyr

tare

t e

larte

d.

Po

a.Po

d.

Po

a.Po

b.

Jo

d.PO

e.

disa

pre

j ty

re

b.M

jafto

n nj

e ve

rtetin

nga

ka

ndid

atet

per

ne

pune

s civ

il qe

ver

teto

jne

se n

uk k

ane

a.Po

d.

Po

e.Po

a. P

o b.

Po

c. P

o d.

Po

e. P

o

a. P

o b.

Po

c. P

o d.

Po

e. P

o

a. P

o b.

Po

c. P

o d.

Po

e. P

o

a. P

o c.

Po

d. P

o e.

Po

a. P

o c.

Po

d. P

o e.

Po

d. D

eput

ete

dety

rime

te

f. Te

zgj

edhu

r ven

dore

m

adha

ja

Dek

lari

mi i

pas

uriv

e ne

em

er te

fam

iljar

eve

JO

a. d

he e

. Po

(bsh

orti/

ja)

a. P

o (fa

milj

aret

a.Po

JO

JO

JO

a. B

shor

ti/ja

, de

tyrim

a. P

o b.

Po

a. P

o b.

Po

a. P

o c.

Po

a. P

o c.

Po

a. Zy

rtare

t e la

rte d

he

qe je

tojn

e m

vu

llnet

ar

c.

Po

c. P

o e.

Po

d. P

o an

etar

et e

qev

eris

e zy

rtarin

) d.

Po

d. P

o f.

Po

e.

Po

b.

Nep

unes

it ci

vile

e. P

o

e. P

o

c.G

jyqt

are,

pro

kuro

re

b. Po

(vet

em

d. D

eput

ete

fam

iljar

et e

91

Te

dhen

a/V

endi

231

L

eton

i

Polo

ni

H

unga

ri

It

ali

Fr

ance

Gje

rman

i

Port

ugal

i

Span

je

Sh

qipe

ri

R

uman

i

Kro

aci

M

al i

Zi

f. Te

zgj

edhu

r ven

dore

zyrta

reve

e

larte

)

Dek

lari

mi i

dhu

rata

ve

a. P

o

a.Po

d.Po

JO

d.Po

a.Po

Nuk

esh

te e

a.Po

a. P

o

a. P

o

JO

Po

a.

Zyrta

ret e

larte

dhe

c.

Po

e.Po

d.Po

, kur

vle

n rre

gullu

ar m

e b.

Po

b. P

o an

etar

et e

qev

eris

e d.

Po

me

shum

e se

lig

j

c. P

o c.

Po

b.N

epun

esit

civi

le

e. P

o 5.

000

euro

d. P

o d.

Po

c.G

jyqt

are,

pro

kuro

re

f. Po

e. P

o

e. P

o

d. D

eput

ete

f. Te

zgj

edhu

r ven

dore

Dek

lari

mi i

inte

resa

ve

a. P

o JO

JO

a.Po

, par

a JO

c.PO

a.Po

, der

i 3

a. P

o, d

eri d

y a.

Po

a. P

o a.

Po

a. P

o pr

ivat

e në

shoq

ëri t

regt

are

apo

vepr

imta

ri p

riva

te

c. P

o pu

nesi

mit

vj

et p

ara

vjet

par

a b.

Po

b. P

o d.

Po

c. P

o a.

Zyrta

ret e

larte

dhe

c.

Po

c. jo

e

c.Po

c. P

o c.

Po

e. P

o d.

Po

anet

aret

e q

ever

ise

d. P

o de

tyru

eshm

e

d. P

o d.

Po

f. Po

e. P

o

b.N

epun

esit

civi

le

e. P

o

e. P

o

e. P

o

c. G

jyqt

are,

pro

kuro

re

e. D

eput

ete

g. T

e zg

jedh

ur v

endo

re

Kuf

izim

e

Kuf

izim

e pë

r dy

punë

sim

a. P

o, d

isa

a. P

o, sh

ume

a. P

o a.

Po

a. P

o a.

Po,

shum

e a.

Po

a. P

o, sh

ume

a. P

o a.

Po

a. P

o JO

a. Zy

rtare

t e la

rte d

he

anet

aret

e q

ever

ise

c. P

o, d

isa

strik

te

b. P

o b.

Po,

disa

b.

Po,

shum

e st

rikt

b. P

o st

rikt

b. P

o b.

Po

d. P

o b.

Nep

unes

it ci

vile

d.

Po

b. P

o d.

Po

c. P

o st

rikte

b.

Po

d. P

o b.

Po

d. P

o c.

Po

e. P

o c.

Gjy

qtar

e, p

roku

rore

e.

Po

c. P

o e.

Po

d. P

o, d

isa

c. P

o c.

Po

e. M

und

te

c. P

o e.

Po

d. P

o f.

Po

d.

Dep

utet

e f.

Jo

d.

Po,

por

ne

f. Po

e. P

o, d

isa

d.

Po,

por

i d.

Po

usht

roje

d.

Po,

shum

e f.

Po

e.

Po

e.

Te

zgje

dhur

ven

dore

vare

si m

e pa

jtues

hem

e.

Po

fu

nksi

one

te

strik

t llo

jin e

m

e tje

ra

e. P

o, n

ese

anga

zhim

it pu

nesi

min

e.

Mun

d te

es

hte

priv

at

priv

at

usht

roje

pu

nesi

m m

e e.

Po

e.

Po

fu

nksi

one

te

kohe

te p

lote

tjera

Kuf

izim

e dh

e ko

ntro

ll i

a. P

o a.

Po, d

uhet

te

JO

c. Po

, disa

a.Po

JO

a.Po

, per

tre

a. Po

, per

dy

JO

JO

Po, p

er n

je

Po, p

er

pune

sim

it pa

s len

ies s

e fu

nksi

onit

c. P

o m

arrin

b.

Po, 5

vje

t vj

et

vj

et

vi

t

nje

vit

a.

Zyrta

ret e

larte

dhe

d.

Po

mira

tim

d.Po

an

etar

et e

qev

eris

e f.

Po

b. P

o, 1

vit

e.Po

b.N

epun

esit

civi

le

e. P

o

e. Po

, 1 v

it

c. G

jyqt

are,

pro

kuro

re

e. D

eput

ete

g. T

e zg

jedh

ur v

endo

re

232

Dep

utet

, jan

e pë

rfshi

hen

në fu

shën

e li

gjit

të p

aran

dalim

it të

kon

flikt

it të

inte

resa

ve, p

or n

uk k

a ra

ste

prak

tike

të z

batim

it të

saj n

ë fu

nksi

onin

e ti

j si l

igjv

ënës

, në

mira

timin

e li

gjev

e.

92

Te

dhen

a/V

endi

231

L

eton

i

Polo

ni

H

unga

ri

It

ali

Fr

ance

Gje

rman

i

Port

ugal

i

Span

je

Sh

qipe

ri

R

uman

i

Kro

aci

M

al i

Zi

Kuf

izim

e dh

e ko

ntro

ll m

bi

mar

rjen

e d

hura

tave

dhe

fo

mav

e te

tjer

a të

pë

rfiti

mev

e a.

Zyrta

ret e

larte

dhe

an

etar

et e

qev

eris

e b.

Nep

unes

it ci

vile

c.

Gjy

qtar

e, p

roku

rore

d.

Dep

utet

e e.

Te

zgje

dhur

ven

dore

a. P

o b.

Po

c. P

o d.

Po

e. P

o

a.Po

e.

Po

d.Po

JO

Jo k

ontro

ll,

por k

ufiz

ime

kur c

enon

pa

varë

sinë

a.Po

b.

Po

Nuk

esh

te e

rre

gullu

ar m

e lig

j

a. P

o b.

Po

c. P

o d.

Po

e. P

o

a. P

o b.

Po

c. P

o d.

Po

e. P

o

a. P

o b.

Po

c. P

o d.

Po

e. P

o

a. P

o c.

Po

d. P

o e.

Po

JO

Kuf

izim

e pe

rson

ale

dhe

a. P

o a.

Po,

jo m

e b.

Po

a. P

o d.

Po

a.Po

JO

a. P

o a.

Po

a. P

o PO

PO

fa

milj

are

të të

dre

jtave

të

c. P

o sh

ume

se 1

0%

Jo p

robl

em

b. P

o e.

Po

b.

Po

b. P

o b.

Po

b. P

o pr

onës

isë n

ë ko

mpa

ni

d. P

o e

aksio

neve

b.

me

gezi

min

e

c. P

o c.

Po

c. P

o c.

Po

c. P

o pr

ivat

e e.

Po

Po, j

o m

e pr

ones

ise,

d.

Po

e.Po

d.

Po

d. P

o d.

Po

a. Zy

rtare

t e la

rte d

he

f. Po

shum

e se

10%

po

r i

e. P

o

Kur

jane

nen

e.

Po

e.

Po

e.

Po

an

etar

et e

qev

eris

e e

aksio

neve

pa

pajtu

eshe

ko

ntro

lli a

po

b.N

epun

esit

civi

le

e. N

uk le

johe

t m

me

vend

imm

arrje

c. G

jyqt

are,

pro

kuro

re

te zo

tero

jne

pozi

cion

e e.

Dep

utet

e bi

znes

priv

at

dr

ejtu

ese

dhe

g. T

e zg

jedh

ur v

endo

re

anet

ares

i ne

bord

e.

Përj

asht

imi n

ga

a. P

o a.

Po

Nuk

esh

te e

a.

Po

a. P

o a.

Po

a. P

o a.

Po

a. P

o a.

Po

a. P

o a.

Po

vend

imm

arrj

a a.

Zyrta

ret e

larte

dhe

c.

Po

b. P

o rre

gullu

ar

b.

Po

b. P

o b.

Po

b. P

o b.

Po

b. P

o b.

Po

b. P

o b.

Po

anet

aret

e q

ever

ise

d. P

o c.

Po

c. P

o c.

Po

c. P

o c.

Po

c. P

o c.

Po

c. P

o c.

Po

c. P

o b.

Nep

unes

it ci

vile

e.

Po

g. P

o

e. P

o

e. P

o

e. P

o

e. P

o

e. P

o

d. P

o232

d. P

o d.

Po

d. P

o c.

Gjy

qtar

e, p

roku

rore

f.

Po

e.

Po

e.

Po

e.

Po

e.

Po

d.

Dep

utet

e f.

Te z

gjed

hur v

endo

re

Iden

tifik

imi i

ras

teve

1.

Mbr

ojtja

e b

ilbilf

ryre

sve

2. O

rgan

e të

pav

arua

ra

1. JO

2.

Byr

oja

e Pa

rand

alim

it dh

e lu

ftës

kund

ër

Kor

rups

ioni

t

1. JO

2.

Nuk

ka

orga

n te

pa

varu

r. Id

entif

ikim

i si

pas

hier

arki

se

insti

tuci

onal

e

1. P

O

2. N

uk k

a or

gan

te

pava

rur.

Iden

tifik

imi

sipa

s hi

erar

kise

in

stitu

cion

ale

1. JO

2.

a. A

utor

iteti

i Kon

kurre

ncës

ita

liane

dhe

A

utor

iteti

i K

omun

ikim

it ita

lian.

b.

dhe

c.

përm

es

hier

arki

se.

1. JO

2.

Kom

isio

ni

Tran

spar

ence

s p

oliti

ke e

Fi

nanc

imi t

(P

FTC

) (jo

i pa

varu

r) ko

ntro

llon

dekl

arim

in e

pa

suriv

e. T

re

Kom

isio

net

1.PO

2.

JO

Iden

tifik

imi

sipa

s hi

erar

kise

in

stitu

cion

ale.

1. N

uk k

a fa

re

rregu

llim

lig

jor.

2. G

jyka

ta

Kus

htet

uese

1.JO

2.

a.Z

yra

e K

onfli

ktit

te

Inte

resa

ve

(gez

on n

je

fare

pa

vare

sie)

b.

dhe

c.

perm

es

hier

arki

se.

d. K

ryet

ari i

1.PO

2.

Insp

ekto

rat

i i L

arte

i D

ekla

rimit

dhe

Kon

trolli

t te

Pasu

rive

dhe

Kon

flikt

it te

In

tere

save

(IL

DK

PKI)

1.PO

2.

Org

an i

spec

ializ

uar

anti

korru

psio

n (p

ër të

gj

ithë

kate

gorit

ë e

zyrta

rëve

de

klar

ues)

A

gjen

cia

1.PO

2.

Zyr

a K

ombë

tare

e

Aud

itim

it (p

ër të

gj

ithë

kate

gorit

ë e

zyrta

rëve

de

klar

ues)

D

epar

tmen

t i i

Reg

jistri

t

1.PO

2.

O

rgan

i sp

ecia

li zu

ar p

ër

kont

rolli

n

e ko

nflik

ti t t

ë in

tere

st

(për

të

93

Te

dhen

a/V

endi

231

L

eton

i

Polo

ni

H

unga

ri

It

ali

Fr

ance

Gje

rman

i

Port

ugal

i

Span

je

Sh

qipe

ri

R

uman

i

Kro

aci

M

al i

Zi

d. K

ryet

arët

e

Dho

mav

e.

Gjit

hash

tu

Kom

isio

neri

i La

rtë p

ër

Para

ndal

imin

dh

e Lu

ftim

in e

K

orru

psio

nit

dhe

form

ave

të

tjer

a të

si

pas

kund

ërva

jtjes

pr

anë

Dre

jtoris

ë në

A

dmin

istra

tën

Publ

ike

Etik

es

Prof

esio

nale

ko

ntro

llojë

pu

nesi

min

pa

s lar

gim

it.

Parla

men

tit

e.N

eper

mje

t an

kesa

ve

K

ombë

tare

e In

tegr

itetit

Publ

ik,

njës

i pra

në

Zyrë

s K

ombë

tare

të

Aud

itit

gjith

ë ka

tego

ri të

e

zyrta

rëv

e dekl

arue

s)

K

omis

io

ni p

ër

Para

nda

limin

e

Kon

flikt

it

të

Inte

resi

t

Sank

sion

e 1.

Po,

mbi

5

1.Po

1.

JO

1.V

etem

per

1.

Po, m

bi 5

1.

vete

m k

ur

2.Po

.

1.V

etem

per

1.

Po

1.

Pena

le

vjet

bur

g

ko

rrups

ioni

n.

vjet

bur

g dh

e kr

imi e

shte

kr

ime.

Den

ime

me

2.

Dis

iplin

ore

nese

ka

Por e

dhe

kur

gjob

a pr

ej

krye

r me

bu

rg p

er:

3.

A

dmin

istra

tive

pa

soje

te

anët

arët

e

75.0

00 e

uro,

da

shje

.

Nen

in 2

45,

rend

e

qe

veris

e nu

k pe

r vep

ren

Pran

imi i

259,

260

,

dore

zojn

e ap

o pe

nale

të

perfi

timev

e.

24

8, 2

57,

be

jne

Perfi

timit

te

Peng

imi i

258,

319

/ç,

de

klar

im te

pa

ligjsh

em të

dr

ejte

sise

257/

a.

rre

më

të

inte

resa

ve.

Kor

rups

ioni

pasu

rsë.

2.

Po

2.Po

2.Po

2.

Po.

2.

Po.

2.

Po.

2.

Po

2.

Po.

3.

Po

3. G

joba

der

i 3.

esht

e ne

100

.000

pa

rash

ikua

r

leke

per

m

osde

klar

im

te p

asur

ise

dhe

deri

ne

500.

000

leke

pe

r ko

nflik

tin e

in

tere

save


KREU V

DEKLARIMI I PASURIVE DHE INTERESAVE PRIVATE, INSTRUMENT LIGJOR

NË LUFTËN KUNDËR KORRUPSIONIT

Për shkak të natyrës dhe formave të ndryshme të shfaqjes së korrupsionit, mënyrat që një shtet zgjedh për t'iu përgjigjur korrupsionit dhe risqeve që paraqet ky fenomen, domosdoshmërisht përfshijnë një sërë masash të koordinuara në nivel institucional. Shtetet mund të veprojnë përmes institucioneve ekzistuese, të krijojnë të reja, ose të zgjedhin një kombinim të të dyjave, duke përcaktuar qartë mandatet dhe funksionet e institucioneve përkatëse, mënyrat se si do të bashkëveprojnë me njëri-tjetrin në funksion të arritjes së rezultateve efektive.

Në vitin 1998 në vendin tonë, u bë një përqasje integruese gjithëpërfshirëse e fokusuar në miratimin e kuadrit ligjor dhe zbatimin e legjislacionit përkatës, në një pjesëmarrje aktive në iniciativat ndërkombëtare antikorrupsion dhe në zbatimin e një strategjie antikorrupsion, nëpërmjet planeve të veprimit për parandalimin dhe luftën kundër korrupsionit, të monitoruara nga struktura parandaluese të specializuara e të ngritura për këtë qëllim.

Pas nënshkrimit të Marrëveshjes së Stabilizim Asocimit (MSA) në 12 qershor 2006, përafrimi i legjislacionit shqiptar me acquis communautaire dhe zbatimi i saj, përbënte një proces shumë të ndërlikuar dhe shumë kërkues. Kjo kërkonte që Shqipëria jo vetëm të ndërtonte kuadrin e saj rregullator sipas kërkesave të tij, por edhe që të siguroheshin strukturat administrative dhe kushtet e tjera të nevojshme për zbatimin e acquis.

Një ndër këto ligje ka qenë dhe ai që ka pasur të bëjë me pastërtinë e figurës së funksionarëve publikë nëpërmjet futjes së formave për deklarimin dhe kontrollin e pasurive të tyre.

Prioritetet e institucioneve shqiptare dhe kërkesat e vazhdueshme të organizmave të ndryshme ndërkombëtare për forcimin e luftës kundër fenomenit të korrupsionit në administratën publike, kanë bërë që në vitin 2004 të miratohet një paketë ligjore për ndryshime në Kodin Penal233 dhe Kodin e Procedurës Penale234. Këto ndryshime prekin kryesisht fenomenin e korrupsionit në drejtim të përcaktimit më të qartë të veprës penale, si dhe në drejtim të përcaktimit të mjeteve dhe metodave speciale të hetimit në ndihmë të mbledhjes së provave dhe arritjes së provueshmërisë së kësaj vepre penale.

Pjesë e kësaj pakete ka qënë dhe miratimi i ligjit nr.9049, datë 10.4.2003 “Për deklarimin dhe kontrollin e pasurive, të detyrimeve financiare të të zgjedhurve dhe të disa nëpunësve publikë” si dhe ligji nr.9367 datë 7.4.2005 “Për parandalimin e konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve publike”.

Gjithashtu, pjesë e këtyre rregullimeve ligjore janë dhe sanksionet e vëna në Kodin Penal nëpërmjet ndryshimeve që i janë bërë atij, duke u shtuar neni 257/a me titull “Refuzimi për deklarim, mosdeklarimi, fshehja ose deklarimi i rremë i pasurive të personave të zgjedhur dhe nëpunësve publikë”235.

233 Ndryshime të miratuara me ligjin nr.9188, datë 12.2.2004 dhe ligjin nr.9275, datë 16.09.2004. 234 Ndryshime të miratuara me ligjin nr. 9187, datë 12.2.2004 dhe ligjin nr.9276, datë 16.09.2004. 235 Shtuar me ligjin nr.9030, date 13.3.2003 neni 1, ndryshuar paragrafi i pare me ligjin nr.9686, date 26.2.2007 neni 22 dhe ndryshuar me ligjin nr.23/2012 neni 33.

94


5.1 Qëllimi i sistemit të deklarimit të pasurive dhe standartet ndërkombëtare.

Korrupsioni është një fenomen që prek të gjitha shoqëritë dhe kërkon si domosdoshmëri, angazhimin e të gjitha strukturave shtetërore me qëllim parandalimin dhe kontrollin e tij. Çdo shtet në përputhje me parimet themelore të sistemit të tij ligjor zhvillon dhe zbaton politika specifike kundër korrupsionit duke synuar që të jenë sa me të efektshme dhe afatgjata. Me ligjin nr.8778, datë 26.4.2001, Kuvendi i Shqipërisë ka ratifikuar “Konventën penale për korrupsionin” dhe në muajin mars të vitit 2006, me ligjin nr. 9492, datë 13.3.2006, ka ratifikuar “Konventën e Kombeve të Bashkuara kundër Korrupsionit”.

Në përmbushje të angazhimeve të ndërmarra në respekt dhe zbatim të Konventave Ndërkombëtare kundër Korrupsionit, administrata jonë shtetërore, organet e kontrollit financiar, ato të ndjekjes penale dhe të drejtësisë, kanë ndjekur disa drejtime kryesore për forcimin e luftës kundër korrupsionit si:

1. Forcimi i punës për zbatimin e ligjit, duke përshtatur legjislacionin vendas me standardet ndërkombëtare; Përsosja e sistemeve dhe mekanizmave ekzistues shtetërorë në drejtim të shmangies të elementëve që favorizojnë korrupsionin; Rritja e edukimit dhe e ndërgjegjësimit të publikut për rëndësinë e luftës kundër korrupsionit.

2.

3.

Forcimi i punës për zbatimin e ligjit është një nga drejtimet kryesore të luftës kundër fenomenit të korrupsionit. Për këtë qëllim në fund të vitit 2004 është miratuar një paketë ligjore për ndryshime në Kodin Penal dhe Kodin e Procedurës Penale si dhe janë bërë ndryshime e përmirësime në ligje të veçanta që rregullojnë veprimtarinë e institucioneve përgjegjëse në luftën kundër korrupsionit, janë fuqizuar kapacitetet institucionale për hetimin dhe procedimin e korrupsionit.

Megjithatë është mjaft e vështirë që korrupsioni të identifikohet drejtpërsëdrejti, mbasi për një ndjekje të suksesshme penale për vepra korruptive zakonisht është e nevojshme të provohet se:

a. Një person ka përfituar diçka. b. Një person tjetër ka dhënë një përfitim. c. Që një palë tjetër ka pësuar një humbje. d. Që dhënia dhe marrja ishin të lidhura.

Tri elementët e parë zakonisht mund të provohen pas një ngjarje, por elementi i katërt zakonisht varet nëse një nga palët e dëshmon këtë, ose që një palë e tretë të ketë qenë e pranishme për të regjistruar marrëveshjen. Është e qartë se kjo ndodh rrallë.

Çështje të parandalimit të konflikti të interesave dhe sistemit të deklarimit të pasurive janë bërë de facto një standard dhe kriter themelor për vendet kandidate drejt Bashkimit Evropian. Siç është vënë në dukje tashmë, të dhjetë vendet e Europës Qendrore dhe Lindore që u pranuan në BE në shekullin e XXI, prezantuan të tilla sisteme, me efikasitetit të madh, edhe përpara anëtarësimit të tyre. Ndërkohë që funksionimi i sistemeve të deklarimit të pasurisë, vazhdon të jetë nën vëzhgimin dhe vlerësimin e Komisionit Evropian në vendet kandidate.

Deklarimi i pasurisë në Republikën e Shqipërisë është sanksionuar për herë të parë me ligjin nr.7903, datë 8.3.1995 “Për deklarimin e pasurisë të të zgjedhurve dhe disa drejtuesve e punonjësve të shërbimit publik”236. Zbatimi në praktikë i këtij ligji ka ndeshur në një seri pengesash dhe rezultatet e zbatimit të tij pothuajse janë konsideruar minimale. Sipas këtij ligji,

236 Shpallur me dekretin nr.1042 datë 20.3.1995 të Presidentit të Republikës së Shqipërisë.

95


organi që merrej me kontrollin dhe verifikimin e deklarimit të pasurive të nëpunësve të lartë ishte Komisioni i Përbashkët i caktuar nga Kuvendi Popullor, Këshilli i Ministrave237, Gjykata e Lartë dhe Kontrolli i Lartë i Shtetit. Mandati i këtij komisioni ishte për një vit. Ky Komision nuk zbuloi parregullsi ose fshehje të pasurisë apo përfitim të tyre në mënyrë të paligjshme, në një kohë që vendi ynë ishte i radhitur në vendet me nivel të lartë korrupsioni ndër zyrtarët e administratës shtetërore dhe gjyqësore. Koha provoi se ky ligj nuk ishte i përshtatshëm dhe nuk funksionoi si duhet.

Duke pasur parasysh faktin se pengesat në zbatimin e këtij ligji ishin serioze, ndryshimet që mund të propozoheshin do të dëmtonin strukturën e ligjit dhe për më tepër do të shkaktonin konfuzion në interpretimin dhe zbatimin e tij. Për këtë arsye u arrit në përfundimin238 se do të ishte më mirë që të hartohej një ligj i ri.

Ligji i ri nr.9049 datë 10.4.2003 “Për deklarimin dhe kontrollin e pasurive, të detyrimeve financiare të të zgjedhurve dhe të disa nëpunësve publikë” u shpall me dekretin nr.3805, date 5.5.2003 të Presidentit të Republikës.

Si objekt i drejtpërdrejtë i këtij ligji është përcaktuar pasuria dhe legjitimiteti i burimeve të krijimit të saj për atë kategori zyrtarësh që janë më shumë të ekspozuar ndaj korrupsionit, si të zgjedhurit, kategori të caktuara zyrtarësh të administratës publike si dhe personat e lidhur me ta.

Ligji ka parashikuar dhe deklarimin e pasurisë para fillimit të punës për funksione që mbartin detyrimin për deklarim239. Kjo ndër të tjera është konsideruar dhe vlerësuar si një masë parandaluese për personat që përfshihen rishtazi në radhët e administratës publike. Po kështu, është bërë kujdes që detyrimit për deklarimin e pasurisë t’i nënshtrohen dhe subjektet që janë larguar nga funksioni.

Vëmendje të veçantë ligji i ka kushtuar ndërtimit të strukturave të qëndrueshme dhe të pavarura. Krijimi i Inspektoratit të Lartë të Deklarimit e Kontrollit të Pasurive (ILDKP240) dhe Inspektorit të Përgjithshëm, si organ drejtues i këtij institucioni, pavarësia e tij nga ekzekutivi241,

237 Për më shumë shiko: Vendim i Këshillit të Ministrave nr.38 datë 15.1.1996 “Për zbatimin e ligjit 7903 datë 8.3.1995 “Për deklarimin e pasurive të të zgjedhurve dhe disa drejtuesve e punonjësve të shërbimit publik”. Udhëzim nr.2 datë 7.3.1996 Ministrisë se Financave, në zbatimin e V.K.M nr.38 datë 15.1.1996 “Për deklarimin e pasurive të të zgjedhurve dhe disa drejtuesve dhe punonjësve të Shërbimit Publik”. Vendim i Këshillit të Ministrave nr.148 datë 11.3.1996 “Për një ndryshim në V.K.M nr38 datë 15.1.1996 “Për zbatimin e ligjit 7903 datë 8.3.1995 “Për deklarimin e pasurisë të të zgjedhurve dhe disa drejtuesve dhe punonjësve të shërbimit publik” Vendim i Këshillit të Ministrave nr.644 datë 17.6.1996 “Për një ndryshim në V.K.M nr.38 datë 15.1.1996 “Për deklarimin e pasurive të të zgjedhurve dhe të disa drejtuesve të shërbimit publik” . Vendim i Këshillit të Ministrave nr.55 datë 3.2.1997 “Për një ndryshim në V.K.M. nr,.38 datë 15.1.1995 “Për deklarimin e pasurisë të të zgjedhurve dhe disa drejtuesve dhe punonjësve të shërbimit publik”. Vendim i Këshillit të Ministrave nr.334 datë 23.6.2000 “Për krijimin e Komisionit të Kontrollit të Deklarimit të Pasurive të Personelit të Administratës Doganore”. Urdhër i K.Ministrave nr.198 datë 17.8 2000 “Për emërimin e anëtarëve të komisionit të kontrollit të deklarimit të pasurive të personelit të administratës doganore” . 238 Sipas konkluzioneve të paraqitura dhe në relacionin shoqërues të projektiligjit të ri për deklarimin dhe kontrollin e pasurive. 239 Neni 9, i ligjit nr.9049,dt. 10.4.2003, me titull ‘Deklarimi para fillimit të punës’ parashikon që: “Të gjitha subjektet e përcaktuara në nenin 3, që mbartin detyrimin për deklarim, duhet të deklarojnë para fillimit të punës të gjitha pasuritë e akumuluara, detyrimet financiare dhe burimet e origjinës së tyre”. 240 Aktualisht emri i institucionit është Inspektorati i Lartë i Deklarimit dhe Kontrollit të Pasurive dhe Konfliktit të Interesave (pas ndryshimeve të vitit 2012) 241 Shiko nenin 11-16 të ligjit nr. 9049, dt.10.4.2003 “Për deklarimin dhe kontrollin e pasurive, të detyrimeve financiare të të zgjedhurve dhe të disa nëpunësve publikë”.

96


qëndrueshmëria e strukturës që drejton, mbrojtja e veçantë që i garanton ligji, pastërtia e figurës së tij dhe përfitimet që ai gëzon, kanë qenë garancitë për realizimin e qëllimit për të cilën është krijuar ky ligj.

Me daljen e ligjit “Për deklarimin dhe kontrollin e pasurive, të detyrimeve financiare të të zgjedhurve dhe të disa nëpunësve publikë” dhe pas tij sanksionimi në Kodin Penal të nenit 257/a “Refuzimi për deklarim, mosdeklarimi, fshehja ose deklarimi i rremë i pasurisë së personave të zgjedhur dhe nëpunësve publikë” 242 u krijua një mundësi e dytë zbulimi të këtyre shkeljeve, duke identifikuar kryerjen e një krimi me vendosjen e barrës së provës, tek pala përfituese për të provuar burimin e fitimit dhe krijimit të pasurive. Pavarësisht rolit aktiv që ka prokurori në ndjekjen dhe provueshmërinë e veprës penale, është zyrtari ai që ka barrën e provës për të vërtetuar se pasuria e krijuar prej tij ka burim të ligjshëm. Duhet theksuar se, deklarimi i pasurisë, përfaqëson një mekanizëm të rëndësishëm ligjor për parandalimin e korrupsionit, ashtu si dhe një mjet zbulimi dhe sanksioni.

Qëllimi kryesor243 për miratimin e ligjit nr.9049, datë 10.4.2003 “Për deklarimin dhe kontrollin e pasurive, të detyrimeve financiare të të zgjedhurve dhe të disa nëpunësve publikë” ka qenë:

- - - -

Marrja e masave sa më efektive për intensifikimin e luftës kundër korrupsionit, Rritja e besimit në institucionet shtetërore, Transparenca, Parandalimi i rasteve të abuzimit me pushtetin shtetëror dhe pasurimit të paligjshëm të personave të zgjedhur ose të atyre që kryejnë funksione të caktuara shtetërore.

Transparenca mbi pasuritë e zyrtarëve publikë, është konsideruar si një instrument i rëndësishëm që synon rritjen e rolit të publikut në luftën kundër korrupsionit. Sipas ligjit shqiptar të deklarimit të pasurive, të dhënat e deklaruara nga subjektet deklarues janë të lejueshme për publikun sipas ligjit për të drejtën e informimit244. Aktualisht të dhënat e interesave private të zyrtarëve dhe personave të tyre të lidhur (subjekte të deklarimit të pasurisë) janë të aksesueshme për publikun vetëm në bazë të një kërkese paraprake të bërë në zbatim të ligjit për informimin publik. Pra, institucioni përgjegjës nuk mund t’i publikojë këto të dhëna me iniciativën e tij, por vetëm kur ka një kërkesë nga palët e interesuara. Çështja e aksesit të publikut në të dhënat personale të deklaruara nga zyrtarët, është bërë objekt i gjykimit të Gjykatës Kushtetuese, e cila me Vendimin nr.16, datë 11.11.2004, ndër të tjera është shprehur se: “..publiku ka interes të ligjshëm, që përmes transparencës, të informohet më në detaje jo vetëm mbi punën dhe veprimtarinë, por edhe mbi të ardhurat, pasurinë dhe burimet e saj të personave të zgjedhur ose zyrtarë. Pra, balanca e gjetur vlerësohet si e drejtë dhe e bazuar..”.

Nga ana tjetër kjo gjykatë është shprehur se: “Gjykata Kushtetuese konstaton se qëllimi kryesor për miratimin e ligjit nr.9049 “Për

deklarimin dhe kontrollin e pasurive, të detyrimeve financiare të të zgjedhurve dhe të disa nëpunësve publikë” ka qenë marrja e masave sa më efektive për intensifikimin e luftës kundër

242 Shtuar në Kodin Penal me ligjin 9030 datë 13.3.2003. 243 Shiko nenin 1 të ligjit nr.9049, datë 10.4.2003, “Për deklarimin dhe kontrollin e pasurive, të detyrimeve financiare të të zgjedhurve dhe të disa nëpunësve publikë” i ndryshuar 244 Të dhënat, që grumbullohen nga deklarimi, sipas këtij ligji, janë të lejueshme për publikun vetëm në përputhje me ligjin nr. 8503, datë 30.6.1999 “Për të drejtën e informimit për dokumentet zyrtare” dhe me ligjin nr. 9887, datë 10.3.2008 “Për mbrojtjen e të dhënave personale”, të ndryshuar.

97


korrupsionit, rritja e besimit në institucionet shtetërore, transparenca, parandalimi i rasteve të abuzimit me pushtetin shtetëror dhe pasurimit të paligjshëm të personave të zgjedhur ose të atyre që kryejnë funksione të caktuara shtetërore. Këto fenomene të dëmshme pengojnë zhvillimin e vendit, mirëqënien e përgjithshme dhe ndërtimin e një shteti të lirë e demokratik. Prandaj ligjvënësi ka synuar që në këtë betejë të rëndësishme për fatet e demokracisë në Shqipëri t’i sigurohet një pjesëmarrje aktive dhe publikut. Kjo pjesëmarrje garantohet përmes transparencës, njohjes dhe vlerësimit të publikut të gjerë edhe me të dhënat mbi deklarimet e pasurisë së personave të zgjedhur apo zyrtarë.

...Në këtë kuptim rezulton se Inspektorati i Lartë i Deklarimit dhe Kontrollit të Pasurive nuk bën dhe nuk mund të bëjë publike me iniciativën e tij të dhënat që përmban deklarata vetjake e subjektit deklarues. Këto të dhëna jepen vetëm në bazë të kërkesës së bërë (nga publiku) dhe në përputhje me kriteret kushtetuese e ligjore për çdo rast konkret, por sigurisht pa qenë nevoja e dhënies së pëlqimit paraprak nga subjekti deklarues....

Eshtë detyrë e Inspektoratit të Lartë të Deklarimit e Kontrollit të Pasurive që në përputhje me ligjin nr.8503 “Për të drejtën e informimit për dokumentet zyrtare” dhe legjislacionin në fuqi në tërësi, përfshirë këtu edhe ligjin nr.8517 “Për mbrojtjen e të dhënave personale”, të përcaktojë kushtet, kriteret, procedurat dhe afatet e dhënies së informacionit mbi deklaratat e pasurisë së individëve, subjekte të këtij ligji”.

Pra, institucioni përgjegjës (ILDKPKI) nuk mund t’i publikojë këto të dhëna me iniciativën e tij, por vetëm kur ka një kërkesë nga palët e interesuara. Vendimi i lartpërmendur i Gjykatës Kushtetuese është dhe arsyeja pse ILDKPKI, ndryshe nga shumë vende të rajonit e më gjërë, nuk mund t’i bëjë publike në faqen e web-it të dhënat e deklaratave të interesave private të zyrtarëve publikë.

5.2 Subjektet që mbartin detyrimin për deklarim të interesave private.

Në nenin 3 të ligjit nr.9049, datë 10.4.2003 “Për deklarimin dhe kontrollin e pasurive të detyrimeve financiare të zgjedhurve dhe të disa nëpunësve publike” i ndryshuar janë përcaktuar kategoritë e zyrtarëve që detyrohen të bëjnë deklarim periodik të interesave private245. Kështu, mbartin detyrimin për deklarim në Inspektoratin e Lartë të Deklarimit dhe Kontrollit të Pasurive, zyrtarë dhe funksionarë të lartë duke filluar nga:

a) Presidenti i Republikës, deputetët e Kuvendit, Kryeministri, Zëvendëskryeministri, ministrat e zëvendësministrat;

b) Gjyqtari i Gjykatës Kushtetuese, gjyqtari i Gjykatës së Lartë, Kryetari i Kontrollit të Lartë të Shtetit, Prokurori i Përgjithshëm, Avokati i Popullit, anëtari i Komisionit Qendror të Zgjedhjeve, anëtari i Këshillit të Lartë të Drejtësisë dhe Inspektori i Përgjithshëm i Inspektoratit të Lartë të Deklarimit dhe Kontrollit të Pasurive;

c) zyrtarët e nivelit të lartë dhe të mesëm drejtues, sipas legjislacionit në fuqi për nëpunësin civil246;

ç) prefektët, nenprefektet, kryetarët e këshillave të qarqeve, kryetarët e bashkive, të njësive bashkiake dhe të komunave;

245 Sipas të dhënave statistikore të ILDKPKI (për më shumë shiko raportet vjetore www.hidaa.gov.al) rezulton se numri i zyrtarëve që mbartin detyrimin për deklarim është rreth 5.000. Sipas raportit të fundit vjetor për vitin 2013, numri i subjekteve deklarues ka qënë 4795 zyrtarë në funksion 246 Ndryshuar me ligjin nr.45/2014 “Për disa ndryshime dhe shtesa në ligjin nr.9049, date 10.04.2003..”

98


d) drejtorët e drejtorive dhe komandantët e Forcave të Armatosura në Ministrinë e Mbrojtjes dhe në Shërbimin Informativ Shtetëror;

dh) prokurorët, gjyqtarët dhe përmbaruesit e të gjitha niveleve; e) drejtuesit e institucioneve të pavarura publike dhe anëtarët e enteve rregullatore; ë) drejtorët e përgjithshëm, drejtorët e drejtorive dhe shefat e sektorëve, (komisariateve)

në qendër, rrethe e rajone, të Drejtorisë së Përgjithshme të Policisë, Drejtorisë së Përgjithshme të Tatimeve dhe asaj të Doganave dhe nivelet drejtuese në Drejtorinë e Përgjithshme të Parandalimit të Pastrimit të Parave;

f) zyrtari i administratës doganore dhe tatimore, që merret me mbledhjen e të ardhurave doganore ose tatimore, me përjashtim247 të zyrtarëve tatimorë të njësive të qeverisjes vendore;

g) drejtuesit e të gjitha niveleve të strukturave të kthimit e kompensimit të pronave, të privatizimit dhe regjistrimit të pasurisë,

gj) zyrtarët, që zgjidhen dhe emërohen nga Kuvendi, Presidenti i Republikës, Kryeministri, ministrat ose personat e barazuar me ta;

h) Guvernatori i Bankës së Shqipërisë, zëvendësguvernatori dhe anëtarët e Këshillit Mbikëqyrës të saj.

i) drejtuesit e institucioneve publike në varësi të institucioneve qendrore në nivel qarku248;

j) drejtuesit e shoqërive anonime me pjesëmarrje të kapitalit shtetëror mbi 50 për qind dhe me më shumë se 50 punëtorë.

Për qëllim të deklarimit periodik të interesave, ndër personat e lidhur249 me zyrtarin, mbartin detyrimin për deklarim, bashkëshorti/ja, bashkëjetuesi/sja dhe fëmijët madhorë të zyrtarit250.

Për këtë arsye, në rastet kur pasuria e personit të lidhur me zyrtarin është e regjistruar veçmas, deklarimi paraqitet veçmas nga çdo anëtar i familjes, i cili mban përgjegjësi ligjore individuale për vërtetësinë dhe saktësinë e të dhënave të deklaruara. Konkretisht në nenin 22 të ligjit të deklarimit të pasurive, parashikohet se:

“Kur pasuria e pjesëtarëve të familjes është e ndarë dhe e regjistruar si e tillë në organet e administratës shtetërore ose gjyqësore, deklarimi paraqitet veçmas nga çdo anëtar i familjes, me pasuri të regjistruar në emër të vet dhe i bashkëlidhet deklaratës së personit që ka detyrimin për deklarim. Anëtari i familjes dhe personi i lidhur me subjektin deklarues mban përgjegjësi ligjore për vërtetësinë dhe saktësinë e të dhënave të deklaruara”.

Veç deklarimeve periodike, në ndihmë të ushtrimit të kontrollit të të dhënave të deklaratës së subjekteve deklarues, ligjvënësi në nenin 9 të ligjit nr.9049, datë 10.04.2003, i ndryshuar ka parashikuar dhe aplikimin e “Deklarimit me kërkesë”, ku sanksionohet se:

247 Ndryshuar me ligjin nr.45/2014 “Për disa ndryshime dhe shtesa në ligjin nr.9049, date 10.04.2003..” 248 Pavarësisht se ekspertë ligjorë, të përfshirë në fazën e diskutimeve për amendimet ligjore të ILDKPKI kanë vlerësuar se duhet të kufizohej numri i subjekteve që mbartin detyrimin për deklarim(për më shumë shiko Opinion on the law ‘On the declaration and audit of assets, financial obligations of the elected officials and certain public officials’ of the Republic of Albania and proposed amendments, Gent Ibrahimi, PACA long term advisor, Korrik 2010, f.15 ), me amendimet e vitit 2012, në nenin 3 të ligjit të deklarimit të pasurive u shtuan të tjere kategori zyrtarësh që detyrohen të deklarojnë periodikisht. 249 Neni 3/11 i ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar, përcakton se « Person i lidhur me një zyrtar" është çdo person fizik ose juridik, i cili rezulton të ketë pasur ose të ketë lidhje interesi, pasurore ose vetjake jo pasurore, sipas nenit 5 të këtij ligji, me zyrtarin”. 250 Shih nenin 21 te ligjit nr. nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar

99


“Inspektori i Përgjithshëm ka të drejtë të kërkojë deklarimin e pasurive dhe burimet e krijimit të tyre, sipas kërkesave të këtij ligji, si dhe të urdhërojë kontrollin për saktësinë e këtyre deklarimeve edhe për personat fizikë e juridikë, kur, nga verifikimet e kryera, rezulton se këta të fundit janë persona të lidhur me subjektet që mbartin detyrimin për deklarim”.

Por, krahas këtyre instrumentave ligjorë, praktika ka treguar se gjithmonë e më shumë verehej si një fenomen në rritje fakti që zyrtarët deklaronin të ardhura në rrugë informale (në formën e huamarrjeve dhe huadhënieve apo dhuratave në vlera të konsiderueshme), nëpërmjet familjarëve apo personave të lidhur me ta në marrëdhënie të tjera juridiko civile. Verifikimi i vërtetësisë së burimit të krijimit të këtyre të ardhurave kërkonte që procedurialisht jo vetëm të administrohen deklarimet e vet këtyre personave, por edhe të ushtrohej kontroll i drejtpërdrejtë mbi ta. Ndërkohë që mosshoqërimi me një masë shtrënguese dhe një sanksioni në Kodin Penal në rast mosplotësimi të detyrimit për deklarim nga ana e personave të lidhur me zyrtarin, u krijonte kushte vetë subjekteve për t’i përdorur ata si burim, si dhe vetë këtyre të fundit mundësinë për mosplotësim të detyrimit për deklarim.

Në praktikë janë konstatuar probleme në zbatimin e kësaj kërkese ligjore (deklarimin me kërkesë të personit të lidhur) sepse në ndryshim nga ligji për konfliktin e interesave, i cili parashikon kufizime apo sanksione si për zyrtarin dhe për personin e lidhur, Kodi Penal në nenin 257/a të tij, ashtu si për rastin e zyrtarit që refuzon të deklarojë pasurinë, nuk ka patur të parashikuar një rregullim të tillë për personin e lidhur me të.

Me futjen e dispozitës 257/a në Kodin Penal251, u plotësua kuadri ligjor për rregullimin e deklarimit të pasurisë të të zgjedhurve dhe të disa nëpunësve publikë (subjekte deklarues) në rastin e refuzimit për deklarim apo fshehjes së pasurisë, por nuk iu dha zgjidhje rastit kur ndodheshim para një refuzimi per deklarim nga ana e personit të lidhur me subjektin deklarues, për ato raste kur institucioni përgjegjës në zbatim të ligjit nr.9049, datë 10.4.2003, i ndryshuar i kërkonte të bënte “Deklarimin me kërkesë”.

Për të garantuar një hetim të plotë administrativ dhe për të rritur efektivitetin e institucionit përgjegjës në kuadër të luftës kundër korrupsionit, doli si domosdoshmëri 252amendimi i nenit 257/a të Kodit Penal, duke shtuar tashmë si subjekte të veprës penale të “Refuzimit për deklarim, mosdeklarimi..” edhe personat e lidhur me zyrtarin deklarues.

Konkretisht, neni 257/a i Kodit Penal, para ndryshimeve të vitit 2012, parashikonte: “Refuzimi për deklarim, mosdeklarimi, fshehja ose deklarimi i rremë i pasurive të personave të zgjedhur dhe nëpunësve publike”.

Refuzimi për deklarimin ose mosdeklarimi i pasurisë së personave të zgejdhur ose nëpunësve publike sipas ligjit, kur më parë janë marrë masa administrative, përben kundërvajtje penale dhe dënohet me gjobë ose me burgim deri në 6 muaj. Fshehja ose deklarimi i rremë i pasurive të personave të zgjedhur dhe nëpunësve publike dënohet me gjobë ose me burgim deri në tre vjet.

Kjo dispozitë në Kodin Penal nuk i jepte zgjidhje rastit kur ndodhemi para një refuzimi nga ana e personit të lidhur me subjektin deklarues sepse, subjekt i figurës së veprës penale të “Refuzimit për deklarim, mosdeklarimi...” është subjekt i posaçëm.

251 Pas shtesave dhe ndryshimeve të miratuara me ligjin 9030, datë 13.03.2003. 252 Iniciativa për ndryshimin e nenit 257/a është ndërmarrë nga ILDKPKI nisur nga problemet praktike dhe pengesat e hasura gjatë zhvillimi të hetimit administrative. Për më shumë shiko Relacionin shoqërues të projektligjit për ndryshim të kësaj dispozite të Kodit Penal.

100


Ndodhur para këtij fakti dhe pengesave ligjore të konstatuara gjatë procedurave të kontrollit të pasurive të zyrtarëve, me ndryshimet e fundit ligjore të Kodit Penal, është zgjeruar rrethi i subjektit të veprës penale të parashikuar nga neni 257/a i Kodit Penal. Me miratimin e ligjit nr.23/2012, “Për disa shtesa dhe ndryshime në ligjin nr.7895, datë 27.1.1995 "Kodi Penal i Republikës së Shqipërisë", të ndryshuar, u shtuan si subjekte të posaçëm të kësaj dispozite edhe personat e lidhur me zyrtarin.

Me këtë ndryshim ligjor, institucioni i ngarkuar me kontrollin e pasurive të zyrtarëve, tashmë ka një instrument të rëndësishëm ligjor dhe efektiv, së pari në drejtim të parandalimit të rasteve të pasurimit të paligjshëm të zyrtarëve nëpërmjet personave të lidhur dhe së dyti një mjet ndëshkim për rastet abuzive.

Ndërkohë që me ndryshimet e fundit të Kodit Penal, miratuar me ligjin nr.98/2014, për të shmangur keqinterpretimet në praktikë, është saktësuar se është i dënueshëm penalisht edhe deklarimi i rremë apo fshehja e interesave private (krahas pasurive), për konceptin e së cilës tashmë duhet t’i referohemi kuptimit të dhënë në ligjin nr.9367, datë 7.4.2005 “Për parandalimin e konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve publike”, i ndryshuar.

5.3 Objekti i deklarimit të interesave private.

Objekt i drejtpërdrejtë i ligjit nr.9049, datë 10.4.2003 të ndryshuar, është përcaktuar pasuria dhe legjitimiteti i burimeve të krijimit të saj për atë kategori zyrtarësh që janë më shumë të ekspozuar ndaj korrupsionit, si të zgjedhurit, kategori të caktuara zyrtarësh të administratës publike si dhe personat e lidhur me ta.

Sipas nenit 4 të ligjit nr.9049, datë 10.4.2003, të ndryshuar, subjektet e këtij ligji detyrohen të deklarojnë në Inspektoratin e Lartë të Deklarimit dhe Kontrollit të Pasurive dhe Konfliktit të Interesave brenda, datës 31 mars të çdo viti, gjendjen deri më 31 dhjetor të vitit paraardhës të interesave private, burimet e krijimit të tyre, si dhe të detyrimeve financiare si më poshtë:

a) pasuritë e paluajtshme dhe të drejtat reale mbi to; b) pasuritë e luajtshme, të regjistrueshme në regjistrat publikë; c) sendet me vlerë të veçantë mbi 300 000253 leke; ç) vlerën e aksioneve, të letrave me vlerë dhe pjesët e kapitalit në zotërim; d) vlerën e likuiditeteve, gjendje në cash jashtë sistemit bankar, në llogari rrjedhëse në

depozitë, në bono thesari dhe në huadhënie, në lekë ose në valutë të huaj254; dh) detyrimet financiare ndaj personave juridikë dhe fizikë, të shprehura në lekë ose në

valutë të huaj; e) të ardhurat personale për vitin, nga paga ose pjesëmarrja në borde, komisione ose çdo

veprimtari tjetër që sjell të ardhura personale; ë) licencat dhe patentat që sjellin të ardhura. f) dhuratat dhe trajtimet preferenciale, përfshirë identitetin e personit fizik ose juridik,

prej nga vijnë apo krijohen dhuratat a trajtimet preferenciale. Nuk deklarohen dhurata ose trajtim preferencial kur vlera e tyre është më e vogël se 10 000 (dhjetë mijë) lekë, si dhe kur dy e më

253 Ndryshuar shkronja c) me ligjin nr.45/2014, date 24.4.2014“Për disa ndryshime dhe shtesa në ligjin nr. 9049, datë 10.4.2003, “Për deklarimin dhe kontrollin e pasurive, të detyrimeve financiare të të zgjedhurve dhe të disa nëpunësve publikë”, të ndryshuar. 254 Ndryshuar shkronja d) me ligjin nr.45/2014, date 24.4.2014.

101


shumë dhurata ose trajtime preferenciale, të dhëna nga i njëjti person, së bashku, nuk e kalojnë këtë vlerë, gjatë së njëjtës periudhë deklarimi;

g) angazhime në veprimtari private me qëllim fitimi ose çdo lloj veprimtarie që krijon të ardhura, përfshirë çdo lloj të ardhure, të krijuar nga kjo veprimtari ose ky angazhim;

gj) interesa privatë të subjektit, që përputhen, përmbajnë, bazohen ose burojnë nga marrëdhëniet familjare apo të bashkëjetesës;

h) çdo shpenzim i deklarueshëm, me vlerë mbi 300 000 255(treqind mijë) lekë, i kryer gjatë vitit të deklarimit.

Me ndryshimet në ligjin e deklarimit të pasurive, miratuar me ligjin nr.85/2012 datë 18.9.2012 dhe më pas me ligjin nr.98/2014 datë 24.4.2014256, subjektet detyrohen që krahas pasurive të krijuara gjatë vitit, të ardhurave, detyrimeve, të deklarojnë edhe shpenzimet e deklarueshme, me vlerë mbi 300.000 lekë. Në kuptim të ligjit të deklarimit të pasurive, shpenzim i deklarueshëm është tërësia monetare, e paguar për arsim, mjekim shëndetësor, pushime, aredim, si dhe të tjera shpenzime të këtij lloji, të kryera nga subjekti deklarues.

5.4 Verifikimi i ligjshmërisë së aseteve dhe burimeve të krijimit të tyre.

Në ligjin nr.9049 datë 10.4.2003 “Për deklarimin dhe kontrollin e pasurive, të detyrimeve financiare të të zgjedhurve dhe të disa nëpunësve publikë” i ndryshuar, është përcaktuar qartësisht rrethi i zyrtarëve që mbartin detyrimin për deklarim në Inspektoratin e Lartë të Deklarimit dhe Kontrollit të Pasurive, funksione që nisin me Presidentin e Republikës, dhe vazhdojnë deri te nëpunësit e administratës doganore dhe tatimore.

Me dorëzimin e deklaratave të interesave private nga ana e zyrtarëve, fillon procesi i verifikimit për vërtetësinë dhe saktësinë e tyre, një proces që kalon fillimisht në kontroll paraprak e kontroll aritmetik e logjik.

Rezultatet e këtij kontrolli, mund të orientojnë kontrolle të plota të thelluara apo fillimin e një hetimi administrativ257. Ky hetim bëhet konform dispozitave të Kodit të Procedurës Administrative dhe duhet të respektojë kërkesat e një analize paraprake për të dhënat e mbledhura apo të paraqitura nga subjekti.

Sipas nenit 25 paragrafi i parë të ligjit nr.9049 datë 10.04.2003 “ Për deklarimin dhe kontrollin e pasurive të detyrimeve financiare të të zgjedhurve dhe disa nëpunësve publike” i ndryshuar të gjitha deklarimet i nënshtrohen kontrollit aritmetik e logjik. Një kërkesë e tillë e ligjit është bazuar mbi vlerësimin e rreziqeve që mund të përmbajë saktësia e plotësimit të deklaratës si dhe mbi rëndësinë që paraqet kjo procedure në zbulimin e rasteve të fshehjes apo deklarimit të rreme të pasurive dhe interesave private.

Një ndër proceset e rëndësishme të veprimtarisë dhe kompetencave të Inspektoratit të Lartë, është ushtrimi i kontrollit të plotë. Në nenin 25/1 të ligjit Nr.9049, datë 10.04.2003, i ndryshur janë përcaktuar kategoritë e zyrtarëve dhe frekuenca e kontrollit të plotë të

255 Ndryshuar shkronja h) me ligjin nr.45/2014. 256 Me ligjin nr.98/2014 eshte ulur shuma e detyrueshme per deklarim nga 500.000 leke ne 300.000 leke. 257 Shiko nenin 25/1 dhe 25/2 të ligjit nr. 9049, datë 10.4.2003, “Për deklarimin dhe kontrollin e pasurive, të detyrimeve financiare të të zgjedhurve dhe të disa nëpunësve publikë”, të ndryshuar.

102


deklarimeve. Sipas kësaj dispozite, kontrolli i plotë për verifikimin e vërtetësisë dhe saktësisë së të dhënave që përmbahen në deklarate kryhet :

a) çdo 2 vjet për Presidentin e Republikës, Kryeministrin, Zëvendëskryeministrin, ministrin, zëvendësministrin, gjyqtarin e Gjykatës Kushtetuese, gjyqtarin e Gjykatës së Lartë, Kryetarin e Kontrollit të Lartë të Shtetit, Prokurorin e Përgjithshëm, Avokatin e Popullit, anëtarin e Komisionit Qendror të Zgjedhjeve, anëtarin e Këshillit të Lartë të Drejtësisë, anëtarin e organeve rregullatore ose të mbrojtjes së konkurrencës, Guvernatorin e Bankës së Shqipërisë, zëvendësguvernatorin dhe anëtarët e Këshillit Mbikëqyrës të saj;

b) çdo 3 vjet për deputetët, prefektët, kryetarët e bashkive, komunës dhe këshillit të qarkut (vetëm për kryetarët e bashkive ose të komunave me mbi 10 000 banorë), nëpunësin civil të nivelit të lartë drejtues të administratës publike, zyrtarët e nivelit të lartë drejtues të administratës doganore dhe tatimore, gjyqtarët e apelit, prokurorët e apelit dhe të Prokurorisë së Përgjithshme;

c) çdo 4 vjet për titullarët e institucioneve shtetërore, qendrore ose vendore, dhe anëtarët e organeve kolegjiale të këtyre institucioneve, të papërfshira në shkronjat e mësipërme të kësaj pike.

ç) çdo katër vjet për të gjithë gjyqtarët e shkallës së parë dhe prokurorët e rrethit gjyqësor të shkallës së parë;

d) çdo shtatë vjet për zyrtarët e tjerë të papërfshirë më lart.

Kontrolli i plotë i deklaratës ka objekt të drejtpërdrejtë, kontrollin e vërtetësisë së të dhënave të deklaratës, nëpërmjet vlerësimit dhe verifikimit të saktësisë së dokumenteve justifikuese të paraqitura nga subjekti, krahasuar me informacionet shtesë të mbledhura gjatë kontrollit. Në rastet kur rezulton se asetet e deklaruara të zyrtarit nuk justifikohen me të ardhurat e përfituara, si dhe kur ka raste të fshehjes së pasurisë, apo deklarime të rreme të aseteve apo të ardhurave të deklaruara, organi kompetent paraqet kallëzim penal në organin e prokurorisë, bazuar në nenin 257/a të Kodit Penal të Republikës së Shqipërisë.

Duke patur parasysh faktin që qëllimi dhe objekti i ligjit të deklarimit të pasurive është verifikimi dhe kontrolli i pasurisë, legjitimitetit të burimeve të krijimit të saj, të detyrimeve financiare për të zgjedhurit publikë, për familjarët e tyre dhe personat e lidhur me ta, qartësohet dhe pozicioni i palëve në procesin administrativ lidhur me barrën e provës258. Subjekti që mbart detyrimin për deklarim, ka barrën e provës që në procesin administrativ të kontrollit, të provojë ligjshmërinë e pasurive dhe të ardhurave të krijuara gjatë vitit të deklarimit. Pavarësisht rolit aktiv që ka organi administrativ në mbledhjen e të dhënave, informacioneve, dokumentave, është vet zyrtari që duhet të argumentojë dhe justifikojë me dokumenta ligjorë që pasuria e deklaruar prej tij është krijuar me burime të ligjshme. Kur gjatë hetimit administrativ evidentohet se subjekti ka fshehur pasurinë apo ka bërë deklarim të rremë, institucioni kontrollues përcjell rastin pranë organit të prokurorisë me qëllim fillimin e ndjekjes penale në zbatim të nenit 281 të Kodit të Procedurës Penale.

Fshehja e pasurisë ose deklarimi i rremë, potencialisht vjen si rrjedhojë e veprave penale të kryera gjatë ushtrimit të funksionit publik, si psh: shpërdorimi i detyrës; përfitimi i paligjshëm i interesave; shkelja e barazisë së pjesëmarrësve në tendera apo ankande publike; korrupsioni pasiv i personave që ushtrojnë funksione publike etj. Jo pa qëllim, këtu duam të nënvizojmë

258 Sipas kuptimit të këtij termi në Kodin e Procedurave Administrative (neni 82 dhe 83) parashikohet se barra e provës për faktet e pretenduara bie mbi palët e interesuara të cilat duhet të marrin masat e nevojshme për të siguruar provat dhe dokumentacionin.

103


faktin se e përbashkëta në të gjitha këto vepra penale është shprehja “përfitimi i paligjshëm”. Si rregull, fshehja e pasurisë apo deklarimi i rremë vjen pas kryerjes së një veprimi tjetër (administrativ apo penal) që ka sjellë një përfitim të paligjshëm dhe që tentohet të fshihet apo mbulohet në forma të ndryshme nga ana e subjektit deklarues.

Duke u përqëndruar në objektin e nenit 257/a të Kodit Penal, që konkretisht janë marrëdhëniet juridike të vendosura me ligj për të siguruar saktësinë e burimeve të pasurisë së personave të zgjedhur dhe nëpunësve publikë, të mbrojtura posaçërisht me legjislacionin penal nga veprimet ose mosveprimet e paligjshme259, vërehet se qëllimi kryesor i ligjvënësit në sanksionimin e kësaj vepre penale, ka qënë parandalimi dhe ndëshkimi i përfitimeve të padrejta dhe abuzimeve në ushtrimin e funksionit të tyre publik. Në çdo rast, si në trajtimin teorik të kësaj vepre, por edhe në zbatimin në praktikë të zbulimit të rasteve të dyshuara për fshehje apo deklarim të rremë, kjo vepër penale nuk mund të veçohet dhe të trajtohet vetëm brenda kornizave të një figure të vetme vepre penale.

Gjithashtu, organit të prokurorisë që ushtron ndjekjen penale në çështjet e kallzuara për deklarim të rremë apo fshehje pasurie, i lind detyrimi të zgjerojë hetimin në gjetjen e veprimtarisë kryesore që ka sjellë përfitimin e paligjshëm. Kjo për vet faktin se “fshehja” dhe “deklarimi i rreme” i pasurisë është gjithmonë e lidhur me një veprim ose mosveprim tjetër që paraprin, shoqëron ose pason deklarimin e rreme, në dokumentin zyrtar260, “Deklaratë e interesave private”. Ky veprim mund të kryhet me anë të dhurimit të pasurisë personave të tjerë, me anë të huamarrjeve apo huadhënieve fiktive, shitjes se padeklaruar në organet kompetente ose shitjeve fiktive, me anë të kryerjes se veprimeve të tjera financiare ose transaksioneve të copëzuar, apo nëpërmjet shkëmbimit të pasurisë, trasferimit të saj, fshehjes apo mbulimit të natyrës së vërtetë të burimit, vendosjes së pronësisë ose të drejtave të tjera pasurore, në emër të një personi tjetër, me qëllim moslidhjen e pasurisë me pronarin e vërtetë të saj. Por, kjo vepër penale mund të kryhet dhe me mosveprim duke heshtur dhe mos deklaruar pasuri apo likuiditete pavarësisht se si dhe ku i mban ato. Një formë tjetër e deklarimit të rremë është rasti kur subjekti deklaron pasuri apo likuiditete që nuk i ka, me synimin për t’i paraprirë pasurimit të tij në të ardhmen.

Sanksionimi në Kodin Penal të nenit 257/a “Refuzimi për deklarim, mosdeklarimi, fshehja ose deklarimi i rremë i pasurisë së personave të zgjedhur dhe nëpunësve publikë” 261

krijoi një tjetër instrument shtrëngues për zbatimin me efektivitet të sistemit të deklarimit të pasurive në vendin tonë, duke qënë se ndëshkimi administrativ me gjobë për mosdeklarim nuk arriti të disiplinonte rregullshmërinë e procesit.

Sistemi i deklarimit të pasurive i Republikës së Shqipërisë i krijuar prej vitit 1995 dhe reformuar në vitin 2003, është në përputhje me standardet ndërkombëtare dhe reflekton kërkesat kryesore të Konventës së Kombeve të Bashkuara kundër Korrupsionit në këtë drejtim. Deklarimi i interesave private aktualisht është një ndër instrumentat kryesorë në luftën kundër korrupsionit.

Ndryshimet themelore që janë bërë në vitin 2012 në ligjin nr.9049, datë 10.4.2003 “Për deklarimin dhe kontrollin e pasurive, të detyrimeve financiare të të zgjedhurve dhe të disa nëpunësve publikë” i ndryshuar dhe amendimi i nenit 257/a të Kodit Penal me ligjin nr.23/2012, duke shtuar subjekte të veprës penale të “Refuzimit për deklarim, mosdeklarimi..” edhe personat

259 Elezi I., E drejta Penale e Shqipërisë (pjesë e posaçme), 2007 f.458 260 Sipas nenit 38 të ligjit nr. 9049, datë 10.4.2003, “Për deklarimin dhe kontrollin e pasurive, të detyrimeve financiare të të zgjedhurve dhe të disa nëpunësve publikë”, të ndryshuar, Deklarata e interesave private dhe të gjitha dokumentet që i shoqërojnë ato janë documente zyrtare. 261 Shtuar në Kodin Penal me ligjin nr.9030 datë 13.3.2003.

104


e lidhur me zyrtarin deklarues, i kanë dhënë më shumë mundësi ligjore institucioneve përgjegjëse në identifikimin dhe hetimin administrativ të rasteve të fshehjes apo deklarimit të rremë të pasurive.

Ndërkohë, zbatimi i sugjerimit të Komisionit Evropian262, ku citoj: “Shqipëria inkurajohet të futë veprën penale të pasurimit të paligjshëm si një sinjal pozitiv” duke e shoqëruar me masa të tjera siç është konfiskimi nga shteti të pasurive të pajustifikuara me burime të ligjshme, do të ishte një tjetër instrument i rëndësishëm ligjor për parandalimin e rasteve të korrupsionit, abuzimit me detyrën apo pastrimin e parave263.

Verifikimi, kontrolli i pasurive të zyrtarëve dhe masat në drejtim të parandalimit të abuzimeve e përfitimeve të paligjshme për shkak të funksionit publik, nuk janë dhe nuk duhet të trajtohen të izoluara dhe në përgjegjësi të vetëm një institucioni. Produktet e korrupsionit apo abuzimeve me detyrën publike, synohet që të futen në sistemin e ligjshëm financiar të vendit dhe format që mund të përdoren për këtë qëllim janë të ndryshme. Për këtë arsye, nevojitet gjithmonë një koordinim midis institucioneve të zbatimit të ligjit dhe agjencive të inteligjencës financiare (si për shembull, Drejtoria e Përgjithshme e Parandalimit të Pastrimit të Parave, Drejtoria e Tatimeve etj) me qëllim arritjen e rezultate konkrete në këtë drejtim.

5.5 Personat e ekspozuar politikisht (PEP).

Krahas deklarimit të pasurive, si një instrument kontrolli dhe parandalimi, ligjvënësi ka parashikuar dhe një tjetër formë të monitorimit të veprimtarisë të disa zyrtarëve publikë nëpërmjet instrumentave themelorë të parandalimit të pastrimit të parave.

Personat të cilët ushtrojnë apo kanë ushtruar një funksion të rëndësishëm publik, konsiderohet se duhet të jenë në një monitorim më të madh, sepse pozitat e tyre të ndikimit dhe vendimmarrjes mund t’i bëjnë ata të preken më shumë ndaj fenomenit të korrupsionit dhe për këtë shkak të mund të përbëjnë rrezik më të lartë për pastrim të parave264.

Në nenin 2 të ligjit nr.9917, datë 19.5.2008 “Për parandalimin e pastrimit të parave dhe financimit të terrorizmit” jepet përkufizimi i konceptit “Personat e ekspozuar politikisht” si më poshtë:

“Personat e ekspozuar politikisht” janë personat, të cilët janë të detyruar të bëjnë deklarimin e pasurive të tyre, në përputhje me ligjin nr. 9049, datë 10.4.2003 “Për deklarimin dhe kontrollin e pasurive, të detyrimeve financiare të të zgjedhurve dhe të disa nëpunësve publikë”, përfshirë anëtarët e familjes apo personat e lidhur në marrëdhënie të ngushta personale, pune apo biznesi, me përjashtim të nëpunësve të nivelit të mesëm apo të ulët drejtues, sipas përcaktimeve të legjislacionit për shërbimin civil. Në këtë kategori përfshihen edhe individët, të cilët kanë pasur ose kanë funksione të rëndësishme në një qeveri dhe/ose në një shtet të huaj, si: kryetar shteti dhe/ose qeverie, politikanë të lartë, zyrtarë të lartë të qeverisë, të gjykatave ose të ushtrisë, drejtues të lartë të kompanive shtetërore, zyrtarë të rëndësishëm të partive politike, përfshirë anëtarët e familjes apo personat e lidhur në marrëdhënie të ngushta

262 Rekomandim i dhënë në Raport Progresin për vitin 2014 për Shqipërinë. 263 Kjo çështje është trajtuar gjërësisht në Kreun IX, pika 9.3. 264 Për më shumë shiko Direktivën e BE, 2006/70/EC e Komisionit datë 1 gusht 2006 që përcakton masat implementuese për direktivën 2005/60/EC të Parlamentit Evropian dhe Këshillit për sa i takon përkufizimit të “personit të ekspozuar politikisht”, kritereve teknike për procedurën e thjeshtësuar të vigjilencës së duhur ndaj klientëve dhe për përjashtimin me arsye të një veprimtarie financiare të kryer me raste ose në mënyrë shumë të kufizuar, 2006.

105


personale, pune apo biznesi.”.265

Në bazë të standardeve ndërkombëtare266, PEP përkufizohen si "Personi i cili është i ngarkuar ose, në ndonjë kohë gjatë vitit të mëparshëm, ka qenë i ngarkuar me funksione të spikatura publike, si dhe një anëtar i drejtpërdrejtë i familjes ose një bashkëpunëtor i ngushtë i njohur i këtij personi". Megjithëse përkufizimi i FATF267 vlen për PEP e huaj, edhe PEP vendas paraqesin rrezik të ngjashëm. Si rezultat, qasja e tanishme për PEP vendas në Shqipëri do të vazhdojë duke përfshirë pjesëtarët e drejtpërdrejtë të familjes dhe bashkëpunëtorët e ngushtë të njohur, sa më lart përmendur. Ndërkohë masat268 që ndërmerr një shtet për të parandaluar format e pastrimit të parave marrin një karakter ndërkombëtar në kuadër të plotësimit të standarteve të mirformuara.

Sipas ligjit të parandalimit të pastrimit të parave269 (neni 28 pika 2) Inspektori i Përgjithshëm i Inspektoratit të Lartë të Deklarimit dhe Kontrollit të Pasurive, i paraqet periodikisht dhe jo më pak se dy herë në vit, autoritetit përgjegjës listën e plotë dhe të përditësuar të personave të ekspozuar politikisht, të hartuar sipas parashikimeve të ligjit nr.9049, datë 10.4.2003 “Për deklarimin dhe kontrollin e pasurive, të detyrimeve financiare të të zgjedhurve dhe të disa nëpunësve publikë”. Pra, në listën e PEP, janë të përfshirë subjektet deklarues në ILDKP (shiko pikën 2 të këtij kreu) përveç nëpunësve të nivelit të mesëm dhe ekzekutivë.

Ndërkohë, lista me emrat dhe kategoritë e zyrtarëve apo ish zyrtarëve që kanë pasur ose kanë funksione të rëndësishme në një qeveri dhe/ose në një shtet të huaj, si: kryetar shteti dhe/ose qeverie, politikanë të lartë, zyrtarë të lartë të qeverisë, të gjykatave ose të ushtrisë, drejtues të lartë të kompanive shtetërore, zyrtarë të rëndësishëm të partive politike, përfshirë anëtarët e familjes apo personat e lidhur në marrëdhënie të ngushta personale, pune apo biznesi, përcaktohen nga institucioni përgjegjës.

Konkretisht, PEP do të përfshijnë personat/zyrtarët e mëposhtëm: - - -

Kryetarët e shteteve, kryeministrat, ministrat dhe zëvendës ministrat e qeverisë; Anëtarët e lartë të parlamentit (por jo zyrtarët e nivelit të mesëm ose më të ulët); Anëtarët e gjykatës së lartë, gjykatës kushtetuese dhe organeve të larta të gjyqësorit, vendimet e të cilave nuk janë objekt i ankimimit të mëtejshëm;

265 Riformuluar me ligjin nr. 66/2012, datë 07.06.2012, “Për disa ndryshime dhe shtesa në ligjin nr. 9917, datë 19.05.2008 “Për parandalimin e pastrimit të parave dhe financimin e terrorizmit”, i ndryshuar. 266 Direktiva e BE, 2006/70/EC e Komisionit datë 1 gusht 2006 që përcakton masat implementuese për direktivën 2005/60/EC të Parlamentit Evropian dhe Këshillit për sa i takon përkufizimit të “personit të ekspozuar politikisht”, kritereve teknike për procedurën e thjeshtësuar të vigjilencës së duhur ndaj klientëve dhe për përjashtimin me arsye të një veprimtarie financiare të kryer me raste ose në mënyrë shumë të kufizuar, 2006 Më tej instrumentat për vigjilencën e zgjeruar ndaj PEP-ave trajtohen në rekomandimet e veçanta si: - Nëntë Rekomandimet e Veçanta të Task Forcës së Veprimit Financiar për Pastrimin e Parave (FATF) për Financimin e Terrorizmit, 2004 - Dyzet Rekomandimet e Veçanta të Task Forcës së Veprimit Financiar për Pastrimin e Parave (FATF) për Financimin e Terrorizmit, 2004. 267 Grupi i Posaçëm i Veprimit Financial (Financial Action Task Force). 268 Pradel J; Corstens G; Vermeulen G; E drejta penale evropiane, Papirus 2009, f.182-188. 269 Ligji nr. 9917, datë 19.5.2008 “Për parandalimin e pastrimit të parave dhe financimit të terrorizmit” i ndryshuar është përshtatur me kërkesat e Direktives së BE, 2005/60/EC e Parlamentit Evropian dhe e Këshillit datë 26 tetor 2005 për parandalimin e përdorimit të sistemit financiar për qëllimet e pastrimit të parave dhe financimit të terrorizmit, 2005.

106


- - - - -

Anëtarët e gjykatave të auditorëve ose bordeve të bankave qendrore; Ambasadorët, të ngarkuarit me punë; Zyrtarët e lartë të forcave të armatosura; Anëtarët e bordeve administrative ose të mbikëqyrjes të ndërmarrjeve shtetërore; Funksionarët e lartë partiakë

Ndërsa, anëtarët e drejtpërdrejtë të familjes përfshijnë: - -

Bashkëshortin / bashkëshorten; Partnerin (përfshirë një person i cili, në bazë të së drejtës kombëtare të tij, vlerësohet si i barasvlershëm me bashkëshortin / bashkëshorten); Fëmijët e bashkëshortit / bashkëshortes ose të partnerit dhe prindërit; -

Personat e njohur si bashkëpunëtorë të ngushtë, konsiderohen partnerët e biznesit, individët të cilët dihet se kanë pronësi të përbashkët përfituese të një subjekti juridik, si dhe ata të cilët administrojnë apo kontrollojnë biznese ose marrëveshje që dihet se janë themeluar për leverdi të PEP. Kjo listë përditësohet periodikisht dhe ju dërgohet për t’u patur në monitorim të zgjeruar subjekteve që i nënshtrohen zbatimit të ligjit të parandalimit të pastrimit të parave270.

Emërtimi si PEP, nis kur një person fizik emërohet fillimisht në një funksion të caktuar publik dhe e mban këtë “emërtim” gjatë gjithë qëndrimit të tij në detyrë. Në parim, për shkak se akuzat apo denoncimet për abuzime me detyrën apo veprime korruptive, kanë tendencë të dalin pas largimit nga detyra, apo rotacioneve politike, emërtimi duhet të vazhdojë së paku për një periudhë 12 muaj pas kësaj date. Megjithatë, kur të vendosin nëse duhet ta vazhdojnë monitorimin e zgjeruar pas kësaj periudhe, subjektet raportuese duhet të zbatojnë një qasje të bazuar tek rreziku, me qëllim që të sigurohen se rreziqet janë pakësuar në mënyrë adekuate.

Në nenin 8 të ligjit për parandalimin e pastrimit të parave, parashikohen procedurat dhe hapat që duhet të ndërmarrin subjektet e ligjit, kur hyjnë në marrëdhënie civile apo biznesi me personat e ekspozuar politikisht: Në nenin 8 të këtij ligji përcaktohen kategoritë e klientëve, ndaj të cilëve zbatohet vigjilenca e zgjeruar dhe konkretisht:

“1. Për personat e ekspozuar politikisht, subjektet duhet:271

a) të hartojnë dhe të zbatojnë sisteme efektive të menaxhimit të riskut për të përcaktuar nëse një klient ekzistues apo potencial ose pronari përfitues është një person i ekspozuar politikisht;

b) të marrin miratimin e drejtuesve të lartë për vendosjen e marrëdhënieve të biznesit me personat e ekspozuar politikisht;

c) të kërkojnë dhe të marrin miratimin e drejtuesve të lartë për vazhdimin e marrëdhënies së biznesit, në rastet kur marrëdhënia e biznesit me klientin është vendosur dhe subjekti konstaton që klienti apo pronari përfitues është bërë ose bëhet më pas person i ekspozuar politikisht;

ç) të marrin masa të arsyeshme për të kuptuar burimin e pasurisë dhe të fondeve të klientëve e të pronarëve përfitues, të identifikuar si persona të ekspozuar politikisht.

2. Në rastet kur subjektet kanë një marrëdhënie biznesi me personat e ekspozuar

270 Shiko nenin 3 të ligjit nr. 9917, datë 19.05.2008 “Për parandalimin e pastrimit të parave dhe financimin e terrorizmit”, i ndryshuar. 271 Ndryshuar me ligjin nr. 66/2012, datë 07.06.2012, “Për disa ndryshime dhe shtesa në ligjin nr. 9917, datë 19.05.2008 “Për parandalimin e pastrimit të parave dhe financimin e terrorizmit”, i ndryshuar.

107


politikisht, ata duhet të mbikëqyrin me vigjilencë të zgjeruar këtë marrëdhënie272”. Praktika dhe studimet në fushën e pastrimit të parave dhe tipologjitë e hartuara në fushën

e parandalimit të pastrimit të parave, tregojnë se për të pastruar produktet e korrupsionit apo abuzimeve me detyrën publike mund të përdoren të gjitha fazat e procesit të pastrimit të parave. Koha ka treguar se mençuria njerëzore duket se s'ka të sosur, veçanërisht kur vjen puna për të shmangur sistemet e projektuara për të kontrolluar apo mbrojtur integritetin e institucioneve. PEP e korruptuar nuk ka të ngjarë t'i vendosin fondet e pastruara në llogarinë me emrin tyre ose në pronësi të tyre, ose në bashkëpunim me kompani apo ndërmarrje, lidhja me të cilat mund të vërtetohet lehtë. Në vend të kësaj, ka të ngjarë që ata të përdorin metoda më të komplikuara, përfshirë përdorimin e bashkëpunëtorëve ose personave të tjerë, duke krijuar një seri kompanish maskuese apo fiktive ose ato me struktura pronësie të ndërlikuara në mënyrë të panevojshme, si dhe truste dhe mjete të tjera.

Treguesit e mundshëm nëse një marrëdhënie ose transaksion mund të përfshijë produkte të korrupsionit, janë të ngjashëm me treguesit e përfshirë në pastrimin e parave. Megjithatë, vëmendje e posaçme duhet t'u kushtohet çështjeve të mëposhtme, ku marrëdhënia përfshin një PEP, sado e largët të duket lidhja:

Lëvizja e fondeve të konsiderueshme273, për të cilën duket se nuk ka arsye tregtare, ose kur veprimet me llogarinë bankare duket se janë të papajtueshme me veprimet e ligjshme ose veprimet e pritshme; Veprimtari të shumta brenda një harku të shkurtër kohor; Përdorimi i strukturave korporatë të ndërlikuara në mënyrë të panevojshme, ose i mjeteve të synuara për të fshehur pronësinë e vërtetë të fondeve; Kërkesa për nivele të pajustifikuara të fshehtësisë; Kur origjina e pasurisë ose burimi i fondeve të klientit nuk mund të vërtetohet lehtë, sepse filli i monitorimit është këputur qëllimisht;

-

- -

- -

Jo pa qëllim, trajtuam shkurtimisht disa elementë thelbësorë të pastrimit të parave edhe pse nuk është drejtpërdrejt në objektin e temës tonë. Gjurmimi dhe ndjekja e transaksioneve financiare të kryera nga ana e zyrtarëve, mund ta çojë organin përgjegjës në gjetjen e indicieve dhe provave të nevojshme për të filluar një procedim penal për pastrim parash dhe që normalisht do të lidhë me shkeljen penale, produkt i së cilës janë këto përfitime. Por, problem në praktikën e raportimit të subjekteve të ligjit të pastrimit të parave mbetet fakti i realizimit me kujdes dhe eficencë të monitorimit të zgjeruar për PEP. Nëse marrim si shembull rastin e bankave të nivelit të dytë274 , të cilat janë aktivitete private biznesi ku në prioritetin e tyre

272 Ndryshuar me ligjin nr. 10 391, datë 03.03.2011, “Për disa shtesa dhe ndryshime në ligjin nr. 9917, datë 19.05.2008 “Për parandalimin e pastrimit të parave dhe financimin e terrorizmit”. 273 Disa shtete si Venezuela, Nigeria, Kenia dhe Bangladeshi kufizojë ose ndalojë politikanët apo zyrtarët publik nga krijimin dhe mbajtjen e llogarive bankare jashtë shtetit, si një mënyrë për të parandaluar korrupsionin dhe pastrimin e parave. Në mënyrë tipike, kufizime të tilla nuk janë specifike për politikanët, por imponohet qytetarëve si pjesë e regjimit të kontrollit të kursit të këmbimit të një vendi. Kufizimet mund të përfshijnë kërkesat për dhënie informacionesh shpjeguese, ndalimin e rreptë apo autorizimit me shkrim nga banka qendrore ose autoritetit tatimit të hapë dhe të mbajë llogari jashtë shtetit. Për më shumë shiko www.U4.no, U4 expert Answer, Foreign exchange controls and assets declarations for politicians and public officials, f.1 dhe 2. 274 Bankat e nivelit të dytë janë subjekt i ligjit të pastrimit të parave dhe të detyruara të raportojnë dhe të mbajnë në monitorim të zgjeruar personat e ekspozuar politikisht.

108


kanë marrëdhënien me klientin dhe besueshmërisë që i ofrojnë në këtë treg konkurence ku operojnë një numër prej 16 bankash të nivelit të dytë. Pavarësisht detyrimit ligjor për raportim dhe monitorim të zgjeruar, drejtuesit e tyre do të jenë gjithmonë para presionit të klientit, të cilit në marrëdhënien kontraktore të bërjes biznes i garantohet në parim konfidencialiteti dhe ruajtja e të dhënave personale.

Nga ana tjetër, një pengesë serioze që kanë sot institucionet ligjzbatuese në ushtrimin e kompetencave të tyre në fushën e parandalimit e pastrimit të parave apo dhe hetimit financiar është mungesa e një Regjistri Kombëtar të Llogarive Bankare. Krijimi dhe mbajtja e një regjistri të tillë, pranë organeve tatimore ose dhe Drejtorisë së Parandalimit të Pastrimit të Parave (ku bankat e nivelit të dytë raportojnë rregullisht), do të ndihmonte maksimalisht procesin e hetimit në fazën parandaluese, por edhe gjatë ushtrimit të ndjekjes penale nga ana e organit të prokurorisë.

Krahas rritjes së efektivitetit të këtyre organeve ligjzbatuese që do të sillte ky regjistër, një element i rëndësishëm për t’u konsideruar, është fakti që bankat apo strukturat që nuk kanë të dhëna të regjistruara për subjektet ndaj të cilëve ka filluar një hetim dhe kërkohet informacion, nuk kanë pse të dinë që ndaj shtetasit X është duke u kryer një investigim, apo ka filluar një procedim penal. Kërkimi i informacionit nëpërmjet dërgimit të shkresave zyrtare në të gjitha banka të nivelit të dytë275 (edhe pse mund të mos kenë të dhëna të regjistruara), gjithmonë e mbart me vehte riskun për cënimin e sekretit hetimor, apo informimin e personit ndaj të cilit është duke u zhvilluar një hetim.

275 Si pjesë e procedurës që ndiqen për mbledhjen e provave gjatë ushtrimit të ndjekjes penale apo veprimeve verifikuese paraprake.

109


PJESA II

Pasuria dhe interesat private të zyrtarëve që ushtrojnë funksione publike, si dhe problemet e korrupsionit dhe pasurimit të paligjshëm duke abuzuar me funksionin publik, janë një ndër çështjet më të diskutuara edhe në legjislacionin ndërkombëtar. Si objekt i drejtpërdrejtë i këtij studimi është përcaktuar një kategori dispozitash penale, që kanë subjekt të posaçëm punonjësit shtetërore ose në shërbim publik, të cilët gjatë ushtrimit të detyrave funksionale, të ndikuar nga interesat private, mund të veprojnë në kundërshtim me ligjin, duke shkaktuar pasoja për individët, shoqëritë tregtare dhe për shtetin në tërësi.

Për këtë arsye, në pjesën e dytë të këtij punimi do të trajtojmë disa nga veprat penale të kryera nga punonjësit shtetërorë ose në shërbim publik, të lidhura këto me konfliktin e interesave, si një element që shoqëron, pason ose paraprin veprimet kriminale të kryera nga funksionarët publikë, duke qënë se në tërësinë e këtyre veprave penale mbizotëron elementi i përfitimit personal, për shkak të funksionit të veçantë.

Fillimisht do të ndalemi tek vepra penale e korrupsionit (në formën e tij pasive). Aktualisht në Kodin Penal të Republikës së Shqipërisë ekzistojnë shtatëmbëdhjetë dispozita penale, që parashikojnë fenomenin e korrupsionit si të dënueshëm penalisht.

Po në çfarë mase lidhet korrupsioni apo rastet e abuzimit gjatë ushtrimit të funksionin publik me konfliktin e interesave, për shkak të interesave personale të zyrtarëve apo të personave të tretë? Në ushtrimin e detyrave dhe funksioneve zyrtare, personi i zgjedhur apo nëpunësi publik nuk duhet të ndikohet nga interesat e ngushta personale. Në këtë kuptim, përmes veprimeve, mosveprimeve apo vendimmarrjes së tij, ai nuk duhet të krijojë përfitime apo avantazhe për vete, për familjarët, të afërmit apo personat e tjerë fizike dhe juridikë, me të cilët ndan interesa ekonomike ose politike. Në Shqipëri, në legjislacionin e brendshëm janë parashikuar kufizime dhe ndalime të posaçme të interesave private për zyrtarët që ushtrojnë funksione publike, në varësi të funksionit të tyre, përgjegjësive dhe kompetencave në vendimmarrjet publike. Këto ndalime në një masë të caktuar shtrihen dhe në personat e lidhur me zyrtarin (bashkëshorti/ja, fëmijët madhorë prindrit e zyrtarit dhe të bashkëshortit/es). Në parim, ligji detyron zyrtarët që të mos jenë pjesëmarrës në ato vendimmarrje, ku ata apo familjarët e tyre, kanë një interes të drejtpërdrejtë ose të tërthortë në çështjen konkrete.

Duhet theksuar se pothuajse për çdo sferë të veprimtarisë shtetërore ekzistojnë rregulla dhe norma mbi çështjet që lidhen me konfliktin e interesit. Po në çfarë mase aplikimi i mekanizmave për parandalimin e konfliktit të interesave, ndikon në minimizimin e korrupsionit? Pavarësisht se tashmë kemi një legjislacion të plotë të konfliktit të interesave, përsëri ekzistojnë debate të shumta në lidhje me vendimmarrjet e zyrtarëve të influencuara nga situata e konfliktit të interesave dhe përfitime personale në vlera të konsiderueshme, apo inicime të procedimeve penale për këto shkaqe, por të shoqëruara në disa raste me vendime pushimi të organit të prokurorisë apo gjykatave, sepse nuk gjenden elementë të mjaftueshëm për t’i kualifikuar këto shkelje si vepra penale.

110


KREU VI

KONFLIKTI I INTERESAVE NË VEPRAT PENALE TË KORRUPSIONIT

6.1 Konflikti i interesit- Si një fenomen që i paraprin veprave penale të korrupsionit

Korrupsioni nuk mund të ekzistojë pa një konflikt interesi. Nga analizat e trajtuara në këtë kapitull do të dalim në konkluzionin se, nëse konfliktet e interesit mund të kontrollohen, korrupsioni do të minimizohet. Më tej, trajtimi dhe vlerësimi i ekzistencës së kësaj marrëdhënieje mund të ndihmojë në gjetjen e mënyrave dhe instrumenteve të reja për të luftuar korrupsionin.

Institucionet duhet të mbajnë në vëmendje rëndësinë e lidhjes që ekziston midis konfliktit të interesit dhe korrupsionit. Nga praktika e deritanishme në institucionet e administratës publike, vërehet një vëmendje e munguar ose deri diku e cekët, për trajtimin e konfliktit të interesave në të gjitha fushat e vendimmarrjes publike. Kjo mund të vijë nga mosnjohja sa dhe si duhet e konceptit të konfliktit të interesave, që për vendin tonë siç e theksuam e më lart është një koncept relativisht i ri. Por, mund të vijë edhe nga fakti se një shoqëri si e jona, një vend i vogël dhe me tradita kulturore të ngritura bazuar në marrëdhënie familjare dhe të miqësisë, e ka të vështirë të krijojë një shkëputje objektive dhe të mos ndikohet nga faktorë të tillë në jetën e përditshme.

Në analizën tonë të vlerësimit që korrupsioni është gjithmonë i lidhur me një konflikt interesi, le t’i rikthehemi shkurtimisht kuptimit të konceptit të konfliktit të interesave dhe të korrupsionit. Fillimisht le të ndalimi tek përkufizimi276 i dhënë për konfliktin e interesit nga Organizata për Bashkëpunim Ekonomik dhe Zhvillim citoj: "Konflikti i interesit ndodh kur një individ ose një organizatë (qoftë private apo publike) është në një pozicion për të shfrytëzuar kapacitetin e tij profesional ose zyrtar për përfitime personale”.

Ndërkohë lidhur me përkufizimin e korrupsionit, po i referohemi, përkufizimit të dhënë nga Banka Botërore277, një përkufizim shumë i përmbledhur ku citoj: "Abuzim i detyrës publike për përfitime private".

Vetëm duke krahasuar këto përkufizime, shohim se këto dy koncepte janë të ndërthurura ngushtë me njëra tjetrën. E thënë më thjesht, një konflikt i interesit ekziston kur një zyrtar mund të keqpërdorë pozitën e tij për përfitime private, ndërsa korrupsioni ekziston kur një zyrtar ka keqpërdorur pozitën e tij për përfitime private.

Pra, nëse një konflikt interesi jo gjithmonë të çon278 në korrupsion, korrupsioni gjithmonë vjen për shkak të një konflikti interesash.

E rëndësishme është që konfliktet e interesit të deklarohen dhe të parandalohen. Zyrtarët, mbi të gjitha janë qytetarë dhe si gjithë të tjerët mund të përballen më situata konflikti interesi për shkak të lidhjeve familjare, private, miqësore etj, dhe nuk mund të fajësohen për këto. Ajo

276 http://stats.oecd.org/glossary/detail.asp?ID=7206 277 http://www1.worldbank.org/publicsector/anticorrupt/corruptn/cor02.htm 278 Sepse konflikti i interesi mund dhe duhet të parandalohet dhe zgjidhet në kohë pa sjellë pasoja.

111


çfarë është e rëndësishme dhe thelbësore është fakti se si këta zyrtarë veprojnë kur ndodhen para një konflikti interesi. A e deklarojnë këtë konflikt dhe a marrin masat e duhura për ta zgjidhur? Ndërkohë nga ana tjetër, e rëndësishme për eprorët dhe titullarët është fakti që ata duhet të krijojnë një klimë bashkëpunimi, ndërgjegjësimi dhe koordinimi brenda stafit të punonjësve, që menaxhimi i rasteve të konfliktit të interesave të bëhet sipas normave ligjore dhe të parandalohet279 në kohë. Si përfundim mund të themi se, nëse një organizëm shtetëror është në gjendje të menaxhojë në mënyrë efektive konfliktet e interesit në ushtrimin e funksioneve publike të nëpunësve të tyre, rrjedhimisht do jetë në gjendje të menaxhojë përballjen e tij me korrupsionin.

6.2 Korrupsioni si fenomen

Jo pa qëllim e filluam trajtimin e kësaj teme me një tablo të mënyrave të shfaqjes së korrupsionit, të shkëputur nga artikulli280 “Për një teori të përgjithshme mbi korrupsionin”, për të treguar disa nga fushat më të prekura apo të riskuara për t’u prekur nga ky fenomen. I përkufizuar shumë thjeshtë, korrupsioni është keqpërdorim i fuqisë të besuar publike për përfitim personal281.

Korrupsioni në rradhët e administratës publike shfaqet më së shumti kur ekzistojnë kushtet dhe faktorët ekonomikë dhe socialë. Së pari, ai mund të fillojë nga një rryshfet i ofruar një nëpunësi apo kur nëpunësi kërkon një pagesë të jashtëligjshme. Ai që ofron rryshfetin e bën këtë sepse kërkon diçka për të cilën s'ka të drejtë (dhe i jep rryshfet nëpunësit që të shkelë rregullat), ose sepse mendon që nëpunësi nuk do t'i japë atë që i takon nëse nuk i ofron diçka.

279 Mënyrat bazë të identifikimi, regjistrimit dhe trajtimit të konfliktit të interesave sipsa legjislacionit tonë i kemi trajtuar në mënyrë të zgjeruar në Kreun III. 280 Gazeta Asian i Administratës Publike,Vol. 10, nr. 1.1998. 281 JJ.Senturia, Enciklopedia e shkencave sociale, vol VI 1993, jep përkufizimin tradizional: keqpërdorim i fuqisë publike për përfitim personal.

112

Format më të njohura të korrupsionit janë: Tradhëtia; rebelimi; transaksionet e huaja të paligjshme; kontrabanda; kleptokracia; privatizimi i fondeve publike; vjedhja; shpërdorimi; falsifikimi dhe vjedhja ; përmbushja e llogarive; abuzimi i fondeve; abuzimi i detyrës, keqtrajtimi, tortura; falje e pamerituar dhe shlyerje, pandershmëri dhe sharlatanizëm; keqintepretim; korruptime dhe pandershmëri; keqpërdorimi i drejtësisë; aktivitete kriminale; evidenca false; arrestime të jashtligjshme; shpifje; moskryerja e detyrave; neglizhencë; parazitizëm; rryshfetet dhe dhuratat; detyrime me force, taksa jo ligjore; grabitje; zgjedhje të korruptuara; vota të vjedhura; abuzimi me njohuritë dhe informacionet konfidenciale; fallsifikimi i materialeve; shitja e zyrave publike të pautorizuara, pronat publike dhe liçensat publike; manipulimi i rregullave, i të mirave dhe i materialeve, kontratave dhe kredive; evazioni i taksave, përfitime ekstreme; influenca nga reklamat; favore nga agjentët; konflikte interesi; pranimi i dhuratave, lekëve, paratë në qarkullim; lidhje me krimin e organizuar, marrëdhënie me tregun e zi ; kronizëm, mbulime; mbikqyrje të jashtligjshme; abuzimi i telekomunikacionit dhe i letrave; shpërdorim i vulave zyrtare, pasurive të paluajtshme, rezidencës dhe privilegjeve.

Për një Teori të Përgjithshme mbi Korrupsionin Zyrtar.

Përshtatur nga Gerald E. Caiden,


Kjo më së shumti ndodh kur shërbimet ndaj publikut vonojnë në kohë, për shërbime ku qytetari duhet të presë në rradhë të gjata për të marrë shërbimin e kërkuar, kur strukturat shtetërore nuk janë eficente etj. Ky është ai që përgjithësisht quhet “korrupsioni i vogël” i praktikuar nga nëpunësit publikë, që mund të paguhen pak dhe varen në “pagesat e vogla” të qytetarëve për të ushqyer familjet dhe për të paguar faturat. Shkaqet dhe faktorët kryesorë që ndikojnë në rritjen e këtij korrupsioni janë nga varfëria dhe niveli i ulët i jetesës. Gjithashtu, korrupsioni i një shkalle të tillë është tregues i një kategorie nëpunësish publikë të paguar pak ose keq, të mungesës së strukturave kontrolluese dhe monitoruese si dhe të mungesës së efektivitetit të sistemeve që ofrojnë shërbim të kualifikuar dhe të shpejtë për qytetarin. Ky lloj korrupsioni ndikon drejtpërdrejt mbi individin dhe është i prekshëm prej tij çdo ditë duke krijuar në këtë mënyrë dhe perceptimin individual të gjithsecilit mbi nivelin e korrupsionit në një vend.

Korrupsioni i ashtuquajtur "i madh"282 i nëpunësve të lartë publikë shpesh përfshin rryshfete në vlera shumë të mëdha, të cilat mund të marrin dhe karakter transnacional, qoftë për shkak të aktivitetit që përfshin dy ose më shumë vende, qoftë edhe për shkak të produkteve kriminale të këtij korrupsioni që gjithmonë e më shumë tentohet të tranferohet jashtë vendit në llogari bankare “të pakontrollueshme”283. Ky lloj korrupsioni mund të shfaqet sa herë një zyrtar publik ka fuqi apo ndikim mbi një individ apo të ardhurat e një firme private, nëpërmjet formalizimit në nxjerrjen e një akti nënligjor, dhënies së informacionit të klasifikuar ose paraprakisht (duke cënuar barazinë e konkurentëve), miratimit të projekteve të ndryshme etj. Ndërkohë fushat më vulnerabël nga ky korrupsion janë pasuria publike, fondet publike dhe koncensionet.

Meqënëse suksesi ekonomik i një vendi varet kryesisht nga shprëndarja e të ardhurave dhe burimeve, ndryshimi i destinacionit të fondeve nëpërmjet veprimeve korruptive të zyrtarëve që menaxhojnë këto fonde, krijon një çrregullim në mirshprëndarjen e tyre dhe interesin publik, duke reduktuar mundësinë e rritjes ekonomike. Nga ana tjetër, ky lloj korrupsioni dekurajon investitorët e huaj, duke zvogëluar burime të reja jetësore dhe mundësi të krijimit të vendeve të reja të punës. Ky lloj korrupsioni ka pasoja të drejtpërdrejta mbi zhvillimin ekonomik të një vendi. Thenë më thjesht, vendimet e rëndësishme përcaktohen nga motive dhe interesa të fshehta, pa patur në vemendje aspak interesin e publikut dhe pasojat ndaj tij. Dieten Frisch, ish-Drejtori i Përgjithshëm i Zhvillimit në Komisionin Europian, është shprehur se korrupsioni rrit koston e të mirave dhe shërbimeve, shton borxhin e një vendi (i cili mbart rishfaqjen e kostove të shërbimeve debitore në të ardhmen), që sjell ulje të standarteve ndërsa ofrohen mallra nën standart, prodhuar me një teknologji jo të përshtatshme dhe rezultatet në zgjedhjet e projekteve bëhen bazuar më shumë në kapitalin (sepse është më shpërblyes për atë që bën korrupsionin) sesa në fuqinë e njeriut e cila do të ishte më e përdorshme, më frytdhënëse për zhvillimin284. Frisch, nënvizonte se kur një vend rrit borxhet për të realizuar projekte që nuk janë ekonomikisht të vlefshme borxhi shtesë nuk përfshin vetëm 10-20% shpenzime suplementare për shkak të korrupsionit, por të gjithë investimin, 100% e tij i dedikohet vendimeve të pandershme për të vepruar me projekte joproduktive dhe të panevojshme.

282 Termi “korrupsion i madh” është përmendur sipas të njëjtit koncept të trajtuar në botimin e George Moody Stuart, Korrupsioni i madh në Zhvillimin e Botës së Trete, 1997. 283 Koncepti i llogarive bankare të pakontrollueshme, i referohet politikave bankare të disa vendeve ku niveli i sekretit bankar dhe mbrojtjes së të dhënave të klientit është i lartë, si Zvicra apo Qipro. 284 Dieten Frisch në Efektet e Korrupsionit në Zhvillim, shkresë e prezantuar Kryetarit të Forumit të Afrikës mbi “Korrupsioni, Demokracia dhe të Drejtat e Njeriut në Afrikë”, Cotonou, Benin, 19-21 Shtator 1994.

113


Për të gjitha këto arsye, çdo qeveri duhet të ketë në prioritetet e saj krijimin e strategjive efektive dhe gjithpërfshirëse me fokus individin dhe shoqërinë civile, duhet të forcojë mbi të gjitha sistemet kombëtare të integritetit përmes parandalimit, shtrëngimit dhe mjeteve frenuese, ndëshkuese efektive, apo mekanizmave të përgjegjshëm.

Eksperienca dhe praktika e shumë vendeve evropiane ka treguar se strategji të tilla, të cilat dhe vendi ynë i ka hartuar vitet e fundit285, kanë më shumë mundësi të jenë të suksesshme, nëse shoqërohen me disa elementë thelbësorë:

Së pari-Një legjislaturë e zgjedhur dhe me integritet Parlamenti në çdo kohë është në qendër të përpjekjeve për një qeverisje më të mirë dhe për luftuar korrupsionin. Për të qenë plotësisht i vlefshëm në rolin e tij, parlamenti duhet të përbëhet nga individë të ndershëm. Pavarësisht se gjithmonë do të ketë individë që kërkojnë të hyjnë në parlament për qëllime të gabuara, në kërkim të fuqisë dhe interesave personale, duke mënjanuar çdo lloj kërkese në shërbim të publikut, parandalimi i këtyre rasteve kërkon krijimin e sistemeve të integritetit dhe një kujdes të veçantë në përzgjedhjen e kandidaturave.

Së dyti- Zgjedhje të lira dhe të ndershme Realizimi i zgjedhjeve të lira dhe të ndershme është një ndër elementët kryesorë të demokracisë. Mënyra se si është fituar mandati qeverisës dhe rruga që është ndjekur për marrjen e këtij mandati është shumë e rëndësishme për legjitimitetin e tyre. Mungesa e legjitimitetit në zgjedhje shumë shpejt krijon premisa për destabilitet dhe një mjedis ku korrupsioni286 rritet ndjeshëm. Zgjedhjet e lira dhe të ndershme janë testi i parë i qeverisë së ardhshme në pushtet. Duke iu referuar dhe shprehjes së Ambrosë Bierce se, “Politika, është një konflikt interesash të maskuara si një kuadër parimesh”, mund të themi se në realitet konflikti i interesave ecën në çdo moment paralel me pushtetin, i cili gjithmonë do të mbetet i riskuar për t’u prekur nga ky fenomen.

Së treti- Deklarimi dhe kontrolli i pasurive të zyrtarëve dhe të zgjedhurve. Të zgjedhurit dhe zyrtarët e lartë, duhet të mbahen në kontroll përsa i përket ushtrimit të pushtetit dhe kompetencave të tyre. Menaxhimi i konflikteve të interesave dhe kontrolli i pasurive, të ardhurave, detyrimeve dhe interesave të biznesit të deputetëve, zyrtarëve të lartë apo drejtuesve të pushtetit lokal është thelbësore në realizimin e këtij qëllimi.

Së katërti- Kontrolli gjyqësor i veprimeve të zyrtarëve nga një gjykatë e pavarur Garantimi i kontrollit gjyqësor të vendimmarrjeve të zyrtarëve publikë është një ndër parimet kryesore të shtetit të së drejtës. Në themel të këtij parimi është garantimi i kuadrit ligjor por edhe praktik të së drejtës së dërgimit në gjykatë të çdo vendimmarrje të kontestueshme nga publiku dhe garantimi i një gjykate të pavarur, që do të trajtojë këto raste.

285 Strategjia Kombetare per Zhvillim dhe Integrim 2007-2013 Strategjia Kombetare per Zvillim dhe Integrim 2014-2020; Strategjia Ndërsektoriale për Parandalimin e Luftën kundër Korrupsionit dhe për një qeverisje transparente, 2008- 2013; Strategjia Ndërsektoriale të Drejtësisë dhe plani i veprimit të saj 2008-2013; Strategjia kundër Korrupsionit 2015-2017 , etj. 286 Rekomandim Nr.R(2003)4 i Komitetit të Ministrave të Këshillit të Evropës për shtetet anëtare për rregullat e përgjithshme kundër korrupsionit në financimin e partive politike dhe fushatave zgjedhore, 2003.

114

6.3 Legjislacioni shqiptar dhe veprat e korrupsionit në sektorin publik


Së pesti- Media e lirë dhe e pavarur E drejta për informim është thelbësore në një shtet demokratik. Ndërkohë mjeti kryesor që merr informacion publiku, është media shkruar dhe ajo vizive. Media e lirë radhitet përkrah një gjykate të pavarur, si një nga pushtetet që nuk duhet t’i japin llogari politikanëve. Të dyja këto shërbejnë si kundërforca të fuqishme ndaj korrupsionit në jetën publike. Po çfarë ndodh ku politika apo zyrtarë të korruptuar menaxhojnë dhe drejtojnë median? Për t’i dhënë përgjigje kësaj pyetje po i referohemi disa thënieve të ish-kryeredaktorit të Time INC, Henry Gruneald, i cili mbi ndikimin e korrupsionit në politikë ka theksuar: “Edhe një qeveri demokratike dhe e mirë mund të korruptohet lehtësisht, kur pushteti i saj nuk është mbajtur në kontroll nga një shtyp i pavarur”. Politikanët dhe nëpunësit civilë mund të jenë më shumë të prirur për të abuzuar me pozitat që ata kanë për përfitime personale, kur janë të bindur se nuk ka rrezik nga ekspozimi publik dhe poshtërimi përmes medias. Kështu që, media ka një rol të rëndësishëm për të luajtur në një shtet demokratik dhe një pikë të dobët, që është ajo kur i del kundra korrupsionit.

Së gjashti- Roli i shoqërisë civile Shoqëria civile ka kapacitetet e duhura për të adresuar problemet287, shqetësim të përbashkët si të drejtat e njeriut, ambientin, shëndetin, arsimin, duke përfshirë edhe korrupsionin. Aftësia e shoqërisë civile për të monitoruar dhe zbuluar aktivitetet e zyrtarëve publikë në gjirin e tyre, është rritur për shkak të afërsisë dhe familjaritetit me problemet lokale. Rrjedhimisht çdo qeveri që kërkon të jetë e suksesshme në luftën kundër korrupsionit duhet të përfshijë realisht, dhe jo vetëm formalisht, shoqërinë civile në strategjitë antikorrupsion.

Më poshtë po rendisim disa nga ligjet bazë që krahas ligjit material dhe procedurial penal, janë baza e një legjislacioni të plotë për të luftuar korrupsionin dhe garantuar zbatimin e parimeve të lartpërmendura:

Aksesi në informacion dhe veprimtarinë e zyrtarëve; Parandalimi i konfliktit të interesave; Prokurimi publik; Lirinë e fjalës; Lirinë e shtypit; Mbrojtjen e informatorëve dhe ankuesve: Mundësimin e shoqerisë civile për t’u organizuar; Zgjedhje demokratike; Ndalimin e të inkriminuarve për të drejtuar institucionet publike Rregullimi ligjor mbi dhuratat dhe privilegjet e zyrtarëve; Kontrolli gjyqësor i ligjshmërisë së veprimeve administrative; Zyra e Avokatit të Popullit, etj.

287 Comparative view of administrative law issues, AECID 2010, f.150.

115


6.3 Legjislacioni shqiptar dhe veprat e korrupsionit në sektorin publik

Kuadri ligjor shqiptar për dënimin e korrupsionit përputhet në shkallë të gjerë me kërkesat e Konventës për të Drejtën Penale mbi Korrupsionin288. Me ndryshimet e Kodit Penal të miratuara në vitin 2004, u realizuan amendime të dispozitave ekzistuese lidhur me korrupsionin në sektorin publik, por edhe dispozita krejt të reja për korrupsionin në sektorin privat dhe ushtrimin e ndikimit të paligjshëm. Legjislacioni penal shqiptar me këto ndryshime ka arritur që të vendosë standardet e miratuara nga Konventa për të Drejtën Penale mbi Korrupsionin. Në Shqipëri, korrupsioni në sektorët publik dhe privat, si dhe ushtrimi i ndikimit, dënohen si në formën aktive, ashtu dhe në formën pasive289. Pas amendimeve ligjore të vitit 2004, dispozitat përkatëse të Kodit Penal Shqiptar të vitit 1995, i përmbushin në shkallë të gjerë detyrimet e Konventës për të Drejtën Penale mbi Korrupsionin. Dispozitat penale për korrupsionin në sektorin publik mbulojnë lloje të ndryshme të sjelljes së korruptuar të përcaktuar në Konventë (premtimi, ofrimi ose dhënia dhe kërkimi, marrja ose pranimi), korrupsionin e drejtpërdrejtë dhe të tërthortë, si dhe palën e tretë përfituese. Në këtë pikë duhet theksuar se amendimet e vitit 2004 të shoqëruara nga disa ndryshime të tjera të mëvonshme290 synuan mbi të gjitha përshtatjen e legjislacionit të brendshëm me standardet ndërkombëtare. Sistemi deri në këtë periudhë përfshinte gjithsej dhjetë dispozita për korrupsionin, si dispozitat për korrupsionin në sektorin publik, për korrupsionin e zyrtarëve të lartë shtetërorë dhe të zgjedhurve vendorë, të gjyqtarëve, prokurorëve dhe punonjësve të organeve të drejtësisë, dispozitat për korrupsionin aktiv të dëshmitarëve, ekspertëve ose përkthyesve, korrupsionin në procesin zgjedhor dhe korrupsionin në sektorin privat,të plotësuara me dispozitat për ushtrimin e ndikimit dhe për shpërdorimin e detyrës. Kodi Penal i Republikës së Shqipërisë parashikon të dënueshëm korrupsionin si vepër penale në formën aktive dhe pasive. Legjislacioni ynë e ndan korrupsionin sipas cilësimit të bërë nga Konventa Penale për Korrupsionin, në korrupsion aktiv dhe korrupsion pasiv, duke e klasifikuar sipas objektit grupor që cënohet nga veprimet ose mosveprimet e kundraligjshme. Nenet 244, 245 dhe 319 parashikojnë veprën penale të korrupsionit aktiv të funksionarëve publikë vendas.

Ndërsa nenet 259, 260 dhe 319/ç parashikojnë veprën penale të korrupsionit pasiv të kategorive të caktuara të funksionarëve publikë. Shqipëria e ratifikoi Konventën për të Drejtën Penale mbi Korrupsionin (ETS 173) më 19 Korrik 2001 dhe në lidhje me Shqipërinë Konventa hyri në fuqi më 1 korrik 2002. Shqipëria ka bërë rezervë për Nenin 17 (Juridiksioni). Ndërsa, Protokolli Shtesë i Konventës për të Drejtën Penale mbi Korrupsionin (ETS 191) u ratifikua më 15 nëntor 2004 dhe hyri në fuqi në lidhje me Shqipërinë më 1 mars 2005 pa asnjë rezervë. Pas rekomandimeve të dhëna në Raportin e Raundit të tretë të Vlerësimit të GRECO291, në Kodin Penal janë shtuar292 disa dispozita të reja për korrupsionin e zyrtarëve të huaj publikë dhe konkretisht:

288 Ky është një përfundim që kemi arritur pas analizimit të tre Raporteve të GRECO-s për Shqipërinë (Raporti i Raundit të I të Vlerësimit, Strasburg 9-13 dhjetor 2002; Raporti i Raundit të II të Vlerësimit, Strasburg 14-18 mars 2005; Raporti i Raundit të III të Vlerësimit “Dënimet”, Strasburg 11-15 maj 2009), ku pas disa amendimeve të rëndësishme në Kodin Penal, ky legjislacion konsiderohet se është në përqasje me kriteret dhe standartet ndërkombëtare - - -

Raporti i Raundit të I të Vlerësimit, Strasburg 9-13 dhjetor 2002 Raporti i Raundit të II të Vlerësimit, Strasburg 14-18 mars 2005 Raporti i Raundit të III të Vlerësimit “Dënimet”, Strasburg 11-15 maj 2009 289Shiko nenet 244, 245, 245/1; 259, 259/a, 260, 319, 319/a-319/e të Kodit Penal

290 Ndryshimet e miratuara ne ligjin nr.9686, dt.26.2.2007 dhe ligjin nr.10023, dt.27.11.2008 291 www.coe.int/greco, pg.60 rekomandimi i)., ii), iii) Raporti i Raundit të tretë të Vlerësimit

116


Neni 319/a, 319/b, 319/c, 319/d, 319/dh, 319/e, ndërsa neni 319/a “Korrupsioni pasiv i gjyqtarëve, prokurorëve dhe funksionarëve të tjerë të organeve të drejtësisë” u numërtua 319/ç. Gjithashtu, Shqipërisë iu rekomandua293 që të krijonte garancitë e duhura ligjore, që një vepër korrupsioni e kryer jashtë shtetit, të mund të procedohet edhe nëse nuk është e dënueshme në shtetin tjetër.

Një ndër hapat që ka ndërmarrë Shqipëria në këtë drejtim ishte rishqyrtimi i pozicionit të saj lidhur me rezervën që i ka bërë Konventës në këtë drejtim294, me qëllim që të sigurohen garancitë ligjore që një vepër korrupsioni, e kryer jashtë shtetit, të mund të procedohet edhe nëse nuk është e dënueshme në shtetin tjetër. Këto rekomandime janë pasqyruar në ndryshimet e Kodit Penal, të miratuara me ligjin 23/2012 datë 01.03.2012, ku është parashikuar se:

292 Shtuar me nenin 42 i ligjit nr.23/2012 “Për disa shtesa dhe ndryshime në Kodin Penal..” Pas nenit 319 shtohen nenet 319/a, 319/b dhe 319/c me këtë përmbajtje: "Neni 319/a , Korrupsioni aktiv i gjyqtarit ose i zyrtarit të gjykatave ndërkombëtare

Premtimi, propozimi ose dhënia, drejtpërdrejt a tërthorazi, i çfarëdo përfitimi të parregullt, për vete ose për persona të tjerë, gjyqtarit ose zyrtarit të gjykatave ndërkombëtare, për të kryer apo për të mos kryer një veprim, që lidhet me detyrën a funksionin e tij, dënohen me burgim nga një vit gjer në katër vjet dhe me gjobë nga katërqind mijë gjer në dy milionë lekë.

Neni 319/b “Korrupsioni aktiv i arbitrit vendas dhe të huaj” Premtimi, propozimi ose dhënia, drejtpërdrejt a tërthorazi, i çfarëdo përfitimi të parregullt, për vete ose për persona të tjerë, arbitrit vendas ose të huaj, për të kryer apo për të mos kryer një veprim, që lidhet me detyrën a funksionin e tij, dënohen me burgim nga një vit gjer në katër vjet dhe me gjobë nga katërqind mijë gjer në dy milionë lekë.

Neni 319/c “Korrupsioni aktiv i anëtarëve të jurive gjyqësore të huaja” “Premtimi, propozimi ose dhënia, drejtpërdrejt a tërthorazi, i çfarëdo përfitimi të parregullt, për vete ose për persona të tjerë, i anëtarëve të jurive gjyqësore të huaja, për të kryer apo për të mos kryer një veprim, që lidhet me detyrën a funksionin e tij, dënohen me burgim nga një vit gjer në katër vjet dhe me gjobë nga katërqind mijë gjer në dy milionë lekë.".

"Neni 319/d Korrupsioni pasiv i gjyqtarit ose i zyrtarit të gjykatave ndërkombëtare Kërkimi ose marrja, drejtpërdrejt a tërthorazi, i çdo lloj përfitimi të parregullt ose i një premtimi të tillë, për vete ose për persona të tjerë, apo pranimi i një oferte a premtimi që vjen nga përfitimi i parregullt, nga gjyqtari ose zyrtari i një gjykate ndërkombëtare, për të kryer apo për të mos kryer një veprim, që lidhet me detyrën a funksionin e tij, dënohet me burgim nga tre gjer në dhjetë vjet dhe me gjobë nga tetëqind mijë gjer në katër milionë lekë.

Neni 319/dh, Korrupsioni pasiv i arbitrit vendas dhe të huaj Kërkimi ose marrja, drejtpërdrejt a tërthorazi, i çdo lloj përfitimi të parregullt ose i një premtimi të tillë, për vete ose për persona të tjerë, apo pranimi i një oferte a premtimi që vjen nga përfitimi i parregullt, nga arbitri vendas ose i huaj për të kryer apo për të mos kryer një veprim, që lidhet me detyrën a funksionin e tij, dënohet me burgim nga dy gjer në tetë vjet dhe me gjobë nga tetëqind mijë gjer në katër milionë lekë.

Neni 319/e, Korrupsioni pasiv i anëtarëve të jurive gjyqësore të huaja Kërkimi ose marrja, drejtpërdrejt a tërthorazi, i çdo lloj përfitimi të parregullt ose i një premtimi të tillë, për vete a për persona të tjerë, apo pranimi i një oferte a premtimi që vjen nga përfitimi i parregullt, nga një anëtar i jurive gjyqësore të huaja, për të kryer apo për të mos kryer një veprim, që lidhet me detyrën a funksionin e tij, dënohet me burgim nga dy gjer në tetë vjet dhe me gjobë nga tetëqind mijë gjer në katër milionë lekë.".

293 Rekomandimi (iv) i GRECO-s, Raundi i III I Vleresimit, Maj 2009. 294 Rekomandimi i (v) i GRECO-s, Raundi i III I Vleresimit, Maj 2009, mbi juridiksionin dhe denueshmërinë e veprave të korrupsionit të kryera jashtë vendit.

(v) të sigurojë juridiksion për të gjitha veprat e korrupsionit në sektorin publik dhe privat dhe të ushtrimit të ndikimit, të kryera jashtë shtetit (i) nga shtetas shqiptarë, zyrtarë publikë shqiptarë ose anëtarë të asambleve publike shqiptare; ose (ii) që përfshijnë zyrtarët publikë shqiptarë, anëtarë të asambleve publike shqiptare ose zyrtarë të organizatave ndërkombëtare, anëtarë të asambleve parlamentare ndërkombëtare ose gjyqtarë/zyrtarë të gjykatave të huaja, me nënshtetësi shqiptare (paragrafi 57).

117


“Në nenin 6 paragrafi i dytë shtohet fjalia me këtë përmbajtje: "Kushti për dënueshmërinë e njëkohshme në territorin e shtetit tjetër nuk zbatohet në rastet e krimeve të korrupsionit në sektorin publik ose privat, si dhe të ushtrimit të ndikimit të paligjshëm.".

Me shtesat e dispozitave të korrupsionit aktiv dhe pasiv të lartpërmendura, legjislacioni penal shqiptar ka plotësuar kërkesat kryesore të Konventës Penale për Korrupsionin.

6.4 Korrupsioni pasiv i personave që ushtrojnë funksione publike, funksionarëve të lartë shtetërorë ose i të zgjedhurve vendorë, si dhe gjyqtarëve e prokurorëve.

Kodi Penal ka parashikuar tre dispozita të posaçme të korrupsionit pasiv të funksionarëve publikë295 vendas, neni 259, 260 dhe 319/ç296. Pa u zgjatur në analizën e elementëve të këtyre veprave penale, një moment i veçantë ku duhet të ndalemi është identifikimi i faktit se këto tre figura veprash penale, i kanë njësoj elementet e anës objektive dhe subjektive. Gjithashtu, kuptimi dhe përmbajtja e dispozitave është e njëjtë. Elementi i vetëm që i dallon është subjekti i posaçëm dhe masa e dënimit për secilin prej tyre. Kështu, më poshtë po rendisim masat e dënimit për këto vepra penale sipas legjislacionit penal në fuqi:

- Korrupsioni pasiv i personave që ushtrojnë funksione publike- dënohet me burgim nga dy deri në tetë vjet. Korrupsioni pasiv i gjyqtarëve, prokurorëve dhe funksionarëve të tjerë të organeve të drejtësisë- dënohet me burgim nga tre deri në dhjetë vjet. Korrupsioni pasiv i funksionarëve të lartë shtetërorë ose i të zgjedhurve- dënohet me burgim nga katër deri në dymbëdhjetë vjet.

-

-

Në përcaktimin e masës së dënimit mund të themi se ligjvënësi, ka patur në vëmendje llojin e funksionit dhe kompetencat që ushtron secili nga subjektet e posaçme të tyre dhe pasojat që sjell për individin dhe shoqërinë kryerja apo moskryerja e veprimeve të caktuara nisur nga përfitimi i parregullt. Parimi i proporcionalitetit të përdorur në këtë rast është në të njëjtën logjikë të përdorur në kufizimet e interesave private të sanksionuar tek ligji i parandalimit të konfliktit të interesave297.

295 Sipas konceptit dhe përkufizimit të dhënë në Konventën e Kombevë të Bashkuara kundër Korrupsionit 296 Neni 259 “Korrupsioni pasiv i personave që ushtrojnë funksione publike” i Kodit Penal , parashikon:

“Kërkimi ose marrja, drejtpërdrejt ose tërthorazi, i çdo lloj përfitimi të parregullt ose i një premtimi të tillë, për vete ose për persona të tjerë, ose pranimi i një oferte a premtimi që vjen nga përfitimi i parregullt, nga personi që ushtron funksione publike, për të kryer ose mos kryer një veprim, që lidhet me detyrën a funksionin e tij, dënohet me burgim nga dy deri në tetë vjet”.

Neni 260 “Korrupsioni pasiv i funksionarëve të lartë shtetërorë ose i të zgjedhurve vendorë” i KP “Kërkimi ose marrja, drejtpërdrejt ose tërthorazi, i çdo lloj përfitimi të parregullt apo i një premtimi të tillë, për vete ose për persona të tjerë, ose pranimi i një oferte a premtimi që vjen nga përfitimi i parregullt, nga funksionari i lartë shtetëror ose i zgjedhuri vendor, për të kryer ose mos kryer një veprim që lidhet me detyrën a funksionin e tij, dënohet me burgim nga katër deri në dymbëdhjetë vjet”.

Neni 319/ç “Korrupsioni pasiv i gjyqtarëve, prokurorëve dhe funksionarëve të tjerë të organeve të drejtësisë” i KP “Kërkimi ose marrja, drejtpërdrejt ose tërthorazi, i çdo lloj përfitimi të parregullt ose i një premtimi të tillë, për vete ose për persona të tjerë, ose pranimi i një oferte a premtimi, që vjen nga përfitimi i parregullt, nga gjyqtari, prokurori ose funksionarë të tjerë të organeve të drejtësisë, për të kryer ose mos kryer një veprim që lidhet me detyrën e funksionin e tij, dënohen me burgim nga tre deri në dhjetë vjet”.

118


Përgjithësisht këto vepra penale identifikohen me mitëmarrjen dhe kanë trajtën e dhënies së rryshfetit, në formën e dhuratave, trajtimeve preferenciale, apo sendeve me vlerë të madhe etj, në shkëmbim të qendrimit të zyrtarit në një vendimarrje, për të favorizuar subjekte të caktuara. Këto elemente janë objekt i hetimit të strukturave të veçanta të policisë dhe të prokurorisë etj, dhe si rregull nuk mund të ezaurohen në kuadrin e një hetimi administrativ për konflikt interesi që mund të realizojnë institucionet apo institucioni qëndror përgjegjës298 për kontrollin e

297 Për më shumë shiko trajtimin në Kreun II të këtij punimi. 298 Shiko nenin 42 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar ku përcaktohen kompetencat e ILDKPKI sa i përket menaxhimit të sistemit të parandalimit të konfliktit të interesave, parashikohet se:

1. Inspektorati i Lartë, me cilësinë e autoritetit qendror përgjegjës për zbatimin e këtij ligji, kryen detyrat dhe ka përgjegjësitë e mëposhtme: a) drejtimin dhe përmirësimin e politikave dhe të mekanizmave të parandalimit dhe shmangies së konfliktit të interesave; b) ofrimin e asistencës teknike për këshillimin dhe mbështetjen e nismave ligjore dhe nënligjore, të ndërmarra nga institucionet publike, për parandalimin e konfliktit të interesave; c) ofrimin e rekomandimeve për Kuvendin e Republikës së Shqipërisë, për vlerësimin e projektligjeve, që kanë të bëjnë me çështjen e konfliktit të interesave, kur kjo kërkohet nga ky institucion; ç) forcimin e kapaciteteve për administrimin e konfliktit të interesave në institucionet publike; d) monitorimin, kontrollin dhe vlerësimin e përputhshmëri së akteve nënligjore dhe të rregulloreve të brendshme, të miratuara nga institucionet publike për konfliktin e interesave, me parimet dhe detyrimet e këtij ligji; dh) monitorimin, kontrollin dhe vlerësimin e zbatimit të këtij ligji, në tërësi, për parandalimin e konfliktit të interesave në institucionet publike, si dhe të respektimit të këtij ligji, në raste të veçanta të konfliktit të interesave; e) regjistrimin periodik të interesave privatë të zyrtarëve, sipas kreut II seksioni 2 të këtij ligji; ë) përcaktimin e modelit të deklarimit të interesave private dhe të autorizimit të deklarimit të vazhdueshëm dhe rast për rast të interesave, si dhe të regjistrimit të të dhënave që lidhen me një konflikt të tillë; f) këshillimin e zyrtarëve të veçantë, të eprorëve, të institucioneve eprore, me kërkesën e tyre, për raste të caktuara të shfaqjes së konfliktit të interesave dhe për çështje të etikës të lidhura me to, si dhe për regjistrimin periodik të interesave; g) verifikimin dhe hetimin administrativ të deklarimeve periodike të interesave; gj) verifikimin dhe hetimin administrativ të konfliktit rast për rast të interesave; si dhe të, ndalimeve e kufizimeve të interesave të përcaktuar në kreun III të këtij ligji, me kërkesë të institucionit publik a epror ose kur e gjykon të nevojshme edhe me nismën e tij; h) vendosjen e masave administrative ndëshkuese në kompetencë të tij, sipas përcaktimeve në këtë ligj; h/1)“Nisjen e veprimeve ligjore në institucionet publike kompetente, me qëllim shpalljen e pavlefshmërisë dhe rregullimin e pasojave që rrjedhin prej saj për aktet dhe kontratat administrative të nxjerra në kushtet e konfliktit të interesave, me kërkesën e palëve të interesuara ose me nismën e tij. i) çdo kompetencë tjetër, të dhënë në këtë ligj. 1/1. Për verifikimin dhe hetimin administrativ të konfliktit rast për rast dhe të vazhdueshëm të interesit Inspektorati i Lartë ka të drejtë të shfrytëzojë të dhënat e nevojshme në të gjithë aparatin shtetëror e publik dhe në personat juridikë publikë e privatë, të cilët detyrohen të venë në dispozicion të dhënat e kërkuara nga Inspektori i Përgjithshëm, jo më vonë se 15 ditë.

2. Inspektorati i Lartë, në zbatim të përgjegjësive dhe kompetencave të veta, nxjerr urdhra, udhëzime me karakter shpjegues dhe akte të tjera administrative, në përputhje me Kodin e Procedurave Administrative.

3. Autoritetet e përcaktuara në shkronjën “b” të pikës 2 të nenit 41 të këtij ligji,mbledhin dhe i dërgojnë Inspektoratit të Lartë, deklaratat e plotësuara të interesave private para fillimit të detyrës, pas largimit nga funksioni, brenda 15 ditëve nga përmbushja e afatit ligjor për dorëzimin e këtyre deklaratave nga subjekti. Deklaratat periodike vjetore i dërgohen Inspektoratit të Lartë brenda datës 15 prill të çdo viti. Autoritetet përgjegjëse njoftojnë Inspektoratin e Lartë për rastet e mosdeklarimeve. Këto autoritete mbështesin e kryejnë detyrat e ngarkuara nga Inspektori i Përgjithshëm, për lehtësimin dhe zhvillimin e frytshëm të procesit të deklarimit periodik të interesave si dhe rasteve të konfliktit të interesave. Ato i paraqesin Inspektoratit të Lartë çdo vit për vitin pararendës, por jo më vonë se data 31 janar, një raport për

119


konfliktit të interesave (ILDKPKI). Por, ndodh që korrupsioni pasiv i zyrtarit mund të jetë edhe rrjedhojë e përfitimeve të tilla apo favoreve që mund të dokumentohen nëpërmjet procedurave administrative të deklarimit të interesave private të zyrtarëve. Korrupsioni pasiv i zyrtarit mund të lerë gjurmë dhe indicie që dokumentohen nëpërmjet procedurave administrative të deklarimit të interesave private të zyrtarëve, sepse zyrtari do të kërkojë në çdo rast të gjejë format për t’i futur në qarkullim përfitimet e paligjshme të marra nga korrupsioni.

Në hetimin administrativ për konflikt interesash që realizojnë organet përgjegjëse administrative, por edhe në ndjekjen e mëtejshme të procedurave për kualifikimin paraprak të veprës penale, kur ka një procedim penal të regjistruar, duhet patur parasysh dhe vlerësuar se jo çdo favorizim ose dhuratë299 e përfituar nga zyrtarët publikë, do të përbëjë elemente të veprës penale të korrupsionit pasiv, por vetëm ato që e kanë ndikuar padrejtesisht zyrtarin drejt një vendimarrje në favor të një subjekti. Këtu është e domosdoshme të lidhen në kohë e në hapësirë; zyrtari publik, vendimmarrja, favori i përfituar, përfituesi nga vendimmarrja, përfitimi dhe dëmi i pësuar. Pa pasur një lidhje të qendrueshme dhe logjike, shkak-pasojë midis këtyre elementeve nuk do të mund ta kualifikojmë si vepër penale një veprim të caktuar.

Për të qartësuar rolin e hetimit administrativ gjatë kontrollit të deklaratave të pasurisë në raport me të provuarit e një vepre korruptive apo inicimit së një procedimi penal në këtë fushë, po japim shembullin300 e mëposhtëm:

Në deklaratën vjetore të interesave private zyrtari AB kishte deklaruar se kishte blerë një apartament banimi me sipërfaqe 110 m2 në Rr. “Myslym Shyri” Tiranë, në shumën 35.000 Euro nga shoqëria “X”sh.p.k. në vitin 2006. Nga relacioni i kontrollit aritmetik e logjik është pasqyruar si e dyshimtë vlera e apartamentit prej 35.000 euro dhe është rekomanduar kryerja e një kontrolli të plotë, vlerësues301. Mbi këtë (ILDKPKI), ka filluar

duke orientuar dhe verifikimet në teren e përfshirjen e ekspertëve bazë institucioni përgjegjës për kontrollin e deklaratave të pasurisë dhe ka kryer një kontroll të plotë për të verifikuar saktësinë dhe

vërtetësinë e të dhënave të deklaratës, nga ku ka rezultuar se: Sipas raportit të ekspertimit të vleresuesit të pasurisë, kosto minimale për 1 m2 banese

në Rrugën Myslym Shyri, ka qënë 550 Euro. Sipas kontratës së shitjes, zyrtari e ka blerë apartamentin nga shoqëria tregtare “X”sh.p.k., nën koston e ndërtimit në shumën 35.000 Euro. Nga hetimet e metejshme dhe analiza e marrëdhënieve të shoqërise “X” me organet shtetërore ka rezultuar se zyrtari AB, ishte përfshirë në një vendimarrje për një procedure prokurimi ku

veprimtarinë e kryer në zbatim të këtij ligji, përfshirë rastet e konfliktit të interesave, mënyrat e ndjekura për parandalimin ose trajtimin e tyre, rezultatet e arritura, si dhe çështjet e lidhura me deklarimin periodik Mbi bazën e raportit vjetor, Inspektori i Përgjithshëm harton vlerësime dhe rekomandime lidhur me zbatimin e këtij ligji nga autoritetet përgjegjëse, dhe institucionet publike. Në përshkrimin e pozicionit të punës, për detyrën e autoritetit përgjegjës të vendosen kritere dhe për njohjen e ligjeve për deklarimin e pasurive dhe parandalimin e konfliktin e interesit Për emërimin, lëvizjen apo largimin nga funksioni të autoriteteve përgjegjëse, njoftohet paraprakisht Inspektori i Përgjithshëm. 299 Marrja e dhurata apo trajtimeve preferenciale për shkak të funksionit, dhe qw nuk varet nga kryerja ose moskryerja e një veprimi që lidhet me funksionin, përbën shkelje administrative dhe dënohet sipas ligjit të parandalimit të konfliktit të interesave (neni 44 i tij). 300 Rasti i trajtuar në formën e një shembulli hipotetik është marrë nga një rast praktik i ILDKPKI, kallzuar në prokurori ne vitin 2009. 301 Ligji për deklarimin dhe kontrollin e pasurive, në nenin 29 të tij, i jep të drejtën ILDKPKI që të thërrasë ekspertë të licencuar, të pavarur të fushave të ndryshme për të bërë rivlerësim in e pasurive ose për çështje që organi i hetimit administrativ çmon të nevojshme.

120


përfitues ka qënë shoqeria “X”. Kjo e dhënë është një element i rëndësishëm për të filluar një investigim nga organet e zbatimit të ligjit, për të verifikuar së pari nëse ka patur shkelje proceduriale dhe favorizime të kompanisë “X”.

Nga rasti i trajtuar më lart, synojmë të arrijmë në konkluzionin se deklarimi dhe kontrolli i pasurive dhe burimeve të krijimit të tyre nga ana e zyrtarëve publikë është jo vetëm një mjet parandalimi, por edhe zbulimi për veprat penale të kryera nga nëpunësit publikë kundër veprimtarisë shtetërore.

Ndërkohë, siç do e trajtojmë edhe në vijim vepra penale e korrupsionit nuk konkuron me atë të shpërdorimit të detyrës, edhe pse në praktikë janë konfonduar shpesh njëra me tjetrën. Dispozitat e nenit 248 dhe 259 të Kodit Penal, janë të vendosura në seksionin e dytë të kreut të VIII, që trajton veprat penale kundër veprimtarisë shtetërore të kryera nga punonjësit shtetërorë. Këto vepra kanë objekt të njëjtë dhe konkretisht ato marrëdhënie juridike të vendosura për të siguruar veprimtarinë normale të aparatit shtetëror, si dhe të drejtat dhe liritë e personit302, ndërsa krimi i parashikuar nga neni 248 i Kodit Penal, kryhet me veprime në kundërshtim me përmbushjen e detyrës. Krimi i parashikuar nga neni 259 i Kodit Penal mund të kryhet edhe me veprime jo në kundërshtim me detyrën, por këto veprime apo mosveprime subjekti i kryen për shkak të marrjes ose kërkimit të një përfitimi material. Po kështu, nëse në dispozitën e nenit 248 të Kodit Penal, qëllimi për fitim mund të mos jetë element i domosdoshëm i figurës së krimit303, tek dispozita e nenit 259 të Kodit Penal, qëllimi, pra kërkimi ose marrja e çfarëdo përfitimi të parregullt ose pranimi i një oferte të parregullt, është element i domosdoshëm i figurës së kësaj vepre penale.

6.5 Historik i ndryshimeve të ndodhura ndër vite në dispozitat e korrupsionit pasiv

Kodi Penal, ka ndryshuar disa herë që nga miratimi i tij me ligjin nr.7895, datë 27.01.1995 “Kodi Penal i Republikës së Shqipërisë”. Këto ndryshime kanë prekur dy herë edhe dispozitat e korrupsionit pasiv, sanksionuar në nenin 259, 260 dhe 319/ç të tij.

Formulimi i nenit 259 sipas ligjit nr.7895, datë 27.01.1995 “Kodi Penal i Republikës së Shqipërisë” ka qënë:

Kërkim për dhënie mite “Kryerja e veprimeve nga punonjësi i ngarkuar me funksion shtetëror apo në shërbim publik, për të kërkuar ose urdhëruar dhënien e shpërblimeve që nuk i takojnë ose më shumë nga sa i takojnë sipas ligjit, dënohet me gjobë ose me burgim deri në shtatë vjet.

Formulimi i nenit 260 sipas ligjit nr.7895, datë 27.01.1995 “Kodi Penal i Republikës së Shqipërisë” ka qënë:

Marrja e mitës “Marrja e shpërblimeve, dhuratave ose përfitimeve të tjera prej punonjësit të ngarkuar me një funksion shtetëror apo në shërbim publik e në ushtrim të tyre, për të kryer ose moskryer një veprim që lidhet me funksionin apo shërbimin ose për të përdorur ndikimin pranë autoriteteve të ndryshme për t'i siguruar çdo personi favorizime, dallime, vende pune e përfitime të tjera, dënohet me burgim nga tre gjer në dhjetë vjet”.

302 Për më shumë shiko Elezi I; E drejta Penale e Shqipërisë (pjesë e posaçme),Botimet Erik, 2007, f.461 303 Po aty, f.445

121


Ndërkohë me ndryshimet e miratuara me ligjin nr.9275, datë 16.09.2004 është ndryshuar304

terminologjia e përdorur, por edhe përmbajtja e dispozitës. Ndërkohë mund të themi se nëse ndryshimi i përmbajtjes i është afruar konceptit të përdorur dhe trajtuar në Konventën e së Drejtës Penale për Korrupsionin, titulli i përdorur në këtë dispozitë nuk i është përshtatur realisht kësaj konvente, e cila përdor termin “mitmarrje”305. Ndërkohë përkufizimi i dhënë për korrupsionin pasiv në neni 259 dhe 260 të Kodit Penal është në përputhje me këtë Konventë.

Më tej, ndryshimet e realizuara në vitin 2004, kanë patur qëllim forcimin e luftës kundër korrupsionit dhe rritjen e efektivitetit të përpjekjeve të institucioneve në këtë drejtim.

Formulimi i nenit 259- pas miratimit të ndryshimeve me ligjin nr.9275, datë 16.09.2004 “Për disa shtesa dhe ndryshime në ligjin nr.7895, datë 27.01.1995 “Kodi Penal i Republikës së Shqipërisë”, i ndryshuar”, është bërë:

Korrupsioni pasiv i personave qe ushtrojnë funksione publike “Kërkimi ose marrja, drejtpërdrejt ose tërthorazi, i çdo lloj përfitimi te parregullt ose i një premtimi te tille, për vete ose për persona te tjerë, ose pranimi i një oferte a premtimi qe vjen nga përfitimi i parregullt, nga personi qe ushtron funksione publike, për te kryer ose mos kryer një veprim, qe lidhet me detyrën a funksionin e tij, dënohet me burgim nga dy deri ne tete vjet dhe me gjobe nga pesëqind mije deri ne tre milionë leke".

Formulimi i nenit 260 pas miratimit të ndryshimeve me ligjin nr.9275, datë 16.09.2004 “Për disa shtesa dhe ndryshime në ligjin nr.7895, datë 27.01.1995 “Kodi Penal i Republikës së Shqipërisë”, i ndryshuar”, është bërë:

Korrupsioni pasiv i funksionareve te larte shtetërore ose i te zgjedhurve vendore “Kërkimi ose marrja, drejtpërdrejt ose tërthorazi, i çdo lloj përfitimi te parregullt apo i një premtimi te tille, për vete ose për persona te tjerë, ose pranimi i një oferte a premtimi qe vjen nga përfitimi i parregullt, nga funksionari i larte shtetëror ose i zgjedhuri vendor, për te kryer ore mos kryer një veprim qe lidhet me detyrën a funksionin e tij, dënohet me burgim nga katër deri ne dymbëdhjetë vjet dhe me gjobe nga një milion deri ne pese milionë leke.".

Me ndryshimet e vitit 2004, në nenin 260 futet koncepti “përfitim i parregullt”, duke zgjeruar kështu elementët e anës objektive të kësaj vepre penale. Ndryshe nga dispozita e mëparshme, përfshihet edhe pranimi i një oferte apo premtimi për të marrë një përfitim të parregullt, si element i shtuar i anës objektive të kësaj vepre penale.

Nga neni 260 i Kodit Penal është hequr shprehja “ose për të përdorur ndikimin pranë autoriteteve të ndryshme për t'i siguruar çdo personi favorizime, dallime, vende pune e përfitime të tjera, ..”. Ndryshimi i nenit 260, ka passjellë dhe shtimin e një dispozite të re, nenin 245/1 “Ushtrimi i ndikimit të paligjshëm ndaj personave që ushtrojnë funksione publike”306 , tashmë

304 Shpallur me dekretin nr.4337, date 29.9.2004 te Presidentit te Republikës se Shqipërisë, hyre ne fuqi 305 Termi origjinal i përdorur në Konventën e së Drejtës Penale është “Bribery” – “Mitmarrje” 306 Neni 245/1 “Ushtrimi i ndikimit të paligjshëm ndaj personave që ushtrojnë funksione publike” i Kodit Penal

“Premtimi, propozimi ose dhënia, drejtpërdrejt ose tërthorazi, i çfarëdo përfitimi të parregullt, për vete ose për persona të tjerë, personit që premton ose siguron se është në gjendje të ushtrojë ndikim të paligjshëm në kryerjen e detyrës dhe marrjen e vendimeve nga personat që ushtrojnë funksione publike, shqiptarë ose të huaj, pavarësisht nëse është realizuar ushtrimi i ndikimit ose kanë ardhur apo jo pasojat e dëshiruara, dënohen me burgim nga gjashtë muaj deri në tre vjet.

Kërkimi, marrja ose pranimi, drejtpërdrejt ose tërthorazi, i çfarëdo përfitimi të parregullt, për veten e tij ose për persona të tjerë, duke premtuar ose siguruar aftësinë për të ushtruar ndikim të paligjshëm në kryerjen e detyrës

122


duke e ndarë në një figurë të veçantë vepre penale, me qëllim307 forcimin e luftës kundër korrupsionit dhe sigurimin e veprimtarisë së rregullt të organeve të administratës publike, organeve të zgjedhura apo shërbimeve publike, etj.

Krahas ndryshimeve të lartpërmendura me ligjin nr.9275, datë 16.09.2004 është shtuar dhe neni 319/a (aktualisht i numërtuar 319/ç308) “Korrupsioni pasiv i gjyqtarëve, prokurorëve dhe i funksionarëve të tjerë të organeve të drejtësisë” me këtë përmbajtje:

“Kërkimi ose marrja, drejtpërdrejt ose tërthorazi, i çdo lloj përfitimi të parregullt ose i një premtimi të tillë, për vete ose për persona të tjerë, ose pranimi i një oferte a premtimi, që vjen nga përfitimi i parregullt, nga gjyqtari, prokurori ose funksionarë të tjerë të organeve të drejtësisë, për të kryer ose mos kryer një veprim që lidhet me detyrën e funksionin e tij, dënohen me burgim nga tre deri në dhjetë vjet”.

Gjithashtu, në kuadër të forcimit të luftës kundër korrupsionit me ndryshimet e fundit të Kodit Penal, miratuar me ligjin nr.144/2013 është shfuqizuar pjesa që parashikon edhe dënimin me gjobë si dënim kryesor. Në ndryshimet që i janë bërë ndër vite këtyre tre dispozitave konstatohet një ashpërsim i politikës penale në masat e dënimit, si rrjedhojë e problematikës së konstatuar lidhur me këtë fenomen dhe angazhimeve institucionale që ka synuar të ndërmarrë vendi jonë në luftën kundër korrupsionit, si një nga kushtet themelore për ecurinë e procesit të anëtarësimit në BE. Heqja e dënimit kryesor me gjobë, është një tjetër hap pozitiv në këtë drejtim.

6.6 Disa probleme praktike dhe rekomandime Duke vlerësuar se dispozitat e Kodit Penal Shqiptar, për luftën kundër korrupsionit,

përgjithësisht janë në përputhje me standardet ndërkombëtare (kryesisht me Konventën e Kombeve të Bashkuara kundër Korrupsionit dhe Konventën e së Drejtës Penale kundër Korrupsionit) mendojmë se duhet të reflektohen disa ndryshime ligjore nisur nga problemet e praktikës dhe jurisprudencës së krijuar këto vitet e fundit.

Disa mendime mbi nevojën e qartësimit të anës objektive të veprës penale të korrupsionit pasiv. Së pari, duhet të bëhen ndryshime në nenin 259 të Kodit Penal (dhe të gjithë veprave penale të tjera të korrupsionit pasiv), sa i takon anës objektive të kryerjes së vepres penale te korrupsionit pasiv. Dispozita aktuale e korrupsionit pasiv parashikon se: Kërkimi ose marrja, drejtpërdrejt ose tërthorazi, i çdo lloj përfitimi të paregullt ose i një premtimi të tillë, për vete ose për persona të tjerë, ose pranimi i një oferte a premtimi që vjen nga përfitimi i parregullt, nga personi që ushtron funksione publike, për të kryer ose mos kryer një veprim që lidhet me detyrën a funksionin e tij dënohet me burgim nga dy deri në tetë vjet.

Në praktikë ka shkaktuar paqartësi apo keqinterpretim shprehja “për të kryer ose mos kryer një veprim….”. Në një interpretim të gabuar Gjykata në disa raste ka arsyetuar se kjo shprehje do të thotë që kërkimi ose marrja….. nga ana e nëpunësit publik të jetë bërë para se nëpunësi publik të ketë kryer shërbimin pasi në të kundërt nuk do të ketë vepër penale. E thënë më thjesht sipas

nga persona që ushtrojnë funksione publike, shqiptarë ose të huaj, pavarësisht nëse është kryer ushtrimi i ndikimit ose kanë ardhur apo jo pasojat e dëshiruara, dënohen me burgim nga gjashtë muaj deri në katër vjet”. 307 Për më shumë shiko Relacionin Shoqërues të projektligjit “Për disa shtesa dhe ndryshime në ligjin nr. ligjin nr.7895, datë 27.01.1995 “Kodi Penal i Republikës së Shqipërisë”, i ndryshuar 308 Ndryshuar numërimi me ligjin nr.23/2012

123


Gjykatës nëse një prokuror ose gjyqtar, kërkon apo merr përfitim të parregullt pasi ai të ketë dhënë vendim nuk përbën vepër penale. Një qëndrim të tillë ka mbajtur Gjykata e Rrethit Gjyqësor Tiranë309 në ngarkim të të pandehurës K.T e cila është deklaruar e pafajshme (vendimi është lënë në fuqi nga Gjykata e Apelit Tiranë310 ndërsa Gjykata e Lartë ka vendosur mospranimin e rekursit). Më konkretisht Gjykata e Rrethit Gjyqësor Tiranë arsyeton se:

“...thelbi i anës objektive, të kësaj figure krimi nënkupton një moment thelbësor, që ligjvënësi e lidh me kohën e dhënies ose të premtimit për dhënie shpërblimi si dhe me shkakun e kërkimit, marrjes , premtimit, ofertës së premtimit të parregullt. Shpërblimi i dhënë, i cili është kthyer mbrapsht nga e pandehura K. T., kur i është kërkuar t’i kthehet do të plotësonte elementët e anës objektive të kësaj figure krimi, po se do të jepej apo të premtohej të jepej para kryerjes apo moskryerjes së veprimit që lidhet me detyrën. E pandehura K. T. e ka kryer (përfunduar) detyrën e saj, në respektim të detyrimeve si mjeke, pa iu premtuar asnjë shumë në të holla. Pra ajo e ka kryer funksionin e saj pa qënë e ndikuar nga ndonjë ofertë, apo premtim të hollash më pas. Edhe konventa për korrupsionin, thekson qartë në nenin 3 të saj, se përgjegjësia penale e zyrtarëve, lidhet me kërkimin marrjen, premtimin, ofertën, për çfarëdo avantazhi që nuk i takon për të vepruar ose mosvepruar në funksionin e detyrave të tij. Shpërblimi i dhënë, i cili është kthyer mbrapsht nga e pandehura K. T., kur i është kërkuar t’i kthehet do të plotësonte elementët e anës objektive të kësaj figure krimi, po qe se do të jepej apo të premtohej të jepej para kryerjes apo moskryerjes së veprimit që lidhet me detyrën”. Ne menyren se si arsyeton kjo Gjykate le te kuptosh se nqs nepunesi publik kërkon apo merr përftim të parregullt pas kryerjes së detyrës atëherë nuk kemi vepren penale të parashikuar nga neni 259 i Kodit Penal”.

Gjykatat në vendimet e tyre kanë bërë një interpretim të kufizuar të dispozitës së parashikuar nga neni 259 i Kodit Penal, duke i dhënë kësaj dispozite kuptim më të ngushtë se ajo që në fakt parashikon kjo dispozitë.

Ligjvënësi gjatë formulimit të dispozitës së parashikuar nga neni 259 i K.Penal, ka përdorur një folje e cila shpreh një veprim të papërcaktuar në kohë “për të kryer”. Ajo shpreh idenë e veprimit në një mënyrë abstrakte dhe të papërcaktuar në ndonjë kohë dhe vetë të veçantë. Pra, edhe sipas interpretimit gramatikor të veprës penale të parashikuar nga neni 259 i K.Penal, kërkimi apo marrja e përfitimit apo pranimi i një oferte a premtimi mund të bëhet para, gjatë apo pas kryerjes së veprimit apo mosveprimit nga funksionari publik.

Prandaj vlerësojmë se është e nevojshme që dispozita e parashikuar nga neni 259, 260, 319/ç i Kodit Penal të ndryshohet për t’u qartësuar, duke e përcaktuar qartësisht se do të përbënte vepër penale marrja e çdo përfitimi të parregullt si para ashtu edhe pas kryerjes së veprimit a mosveprimit. Gjykatat e niveleve të ulëta kanë mbajtur qëndrime të ndryshme në lidhje me momentin e marrjes apo kërkimit të përfitimit të parregullt. Një ndryshim i tillë nuk do të linte vend për keqintepretime nga zbatuesit e ligjit dhe do të forconte luftën kundër korrupsionit.

Në argument mbështetës për nevojën e një formulimi të ri dhe më të qartë në këtë drejtim, i referohemi edhe formulimit të bërë në nenin 204 të Kodit Penal të vitit 1952 që parashikonte si dispozitë marrjen e mitës me këtë përmbajtje “Marrja e mitës në çdo formë nga

309 Shiko Vendimin nr.1538 datë 02.12.2009 të Gjykatës së Rrethit Tiranë 310 Shiko Vendimin nr. 551 datë 07.07.2010 të Gjykatës së Apelit Tiranë

124


ana e një personi zyrtar, për të kryer ose për të mos kryer ose pasi ka kryer ose jo një veprim të lidhur me detyrën e tij dënohet me heqje të lirisë gjer në 5 vjet”.

Në pamundësi të realizimit të një ndërhyrje në Kodin Penal311 do të jetë e domosdoshme që në rastin më të parë, Kolegjet e Bashkuara të Gjykatës së Lartë të dalin me një vendim të unifikuar dhe qartësues për gjykatat më të ulëta.

Disa mendime mbi elementët e anës objektive të nenit 319/ç e Kodit Penal – Korrupsioni pasiv i gjyqtarëve, prokurorëve dhe funksionarëve të tjerë të drejtësisë. Nisur nga praktika gjyqësore dhe analiza e përmbajtjes së kësaj dispozite konstatojmë se, subjekti i këtij krimi është i paqartë dhe nuk ka një listë shteruese qoftë dhe të trajtuar nga doktrina e së drejtës penale. Për këtë arsye mendojmë se në përcaktimin e subjektit të këtyre veprave penale, duhen gjetur mekanizma ligjorë për të përcaktuar më qartë se cilët janë subjektet e veprës penale të parashikuar nga neni 319/ç i Kodit Penal.

Mënyra si është formuluar kjo dispozitë si dhe praktika e varfër gjyqësore na tregon se kanë lindur paqartësi se cilët janë subjektet e kësaj vepre penale. Pyetja që shtrohet është se a mund te konsiderohen oficerët e policisë gjyqësore (kryesisht të policisë së shtetit etj) si funksionarë të tjerë të drejtësisë. Po avokatët, noterët, përmbaruesit, inspektorët e shërbimit të provës etj? Praktika ka patur probleme lidhur me këto momente dhe për këtë qëllim sjellim një rast praktik të Gjykatës e Rrethit Gjyqësor Durrës312 ku ka deklaruar fajtor të pandehurin Th.M, për veprën penale të “Korrupsionit pasiv të gjyqtarëve, prokurorëve dhe funksionarëve të tjerë të drejtsisë”, parashikuar nga neni 319/a i Kodit Penal. I pandehuri Th.M në momentin e arrestimit të tij ushtronte funksionet e oficerit të policisë gjyqësore në Prokurorinë e Rrethit Durrës dhe nga kjo prokurori u dërgua për gjykim për veprën penale të “Korrupsionit pasiv”, parashikuar nga neni 259 i Kodit Penal. Ndërsa, Gjykata e Rrethit Gjyqësor Durrës me të drejtë ndryshoi cilësimin ligjor duke e deklaruar atë fajtor për veprën penale të parashikuar nga neni 319/a i K.Penal.

Ndërkohë, në praktikë shihet një aplikim i gabuar i ligjit, në lidhje me cilësimin juridik të faktit në ato raste kur vepra penale e korrupsionit kryhet më shumë se një herë. Për këtë mendojmë se duhet ndërhyrja e legjislatorit për të parashikuar një paragraf të dytë ku të parashikohet kryerja e veprës penale të korrupsionit më shumë se një herë, apo kur ka sjellë pasoja të rënda për shtetin apo shtetasit. Në Kodin Penal ka disa vepra penale që parashikojnë kryerjen e krimit më shumë se një herë në një paragraf më vete, duke e trajtuar si me rrezikshmëri shoqërore më të madhe dhe duke parashikuar masa më të larta dënimi.

Disa mendime mbi mundësinë e përjashtimit nga ndjekja penale e personit që kallzon korrupsionin. Stategjitë që një vend ndjek kundër korrupsionit dhe mjetet që vë në zbatim për të luftuar këtë fenomen, përgjithësisht orientohen në gjetjen e formave për nxitjen e denoncimit nga ana e qytetarëve apo personave që kanë dhënë apo iu kërkohet të japin rryshfet. Ndërgjegjësimi që synohet t’i bëhet opinionit publik për të denoncuar korrupsionin në rradhët e administratës

311 Kodi Penal shqiptar ka ndryshuar shumë herë në një kohe relativisht të shkurtër vitet e fundit dhe është vërejtur me rezervë nga ekspertët e së drejtës se ndryshimet e shpeshta të ligjit penal, passjellin pasiguri juridike dhe pengesa në ushtrimin me efektivitet të aktivitetit të organeve ligjzbatuese. 312 Shih vendimin nr.287 datë 26.05.2009 të Gjykatës së Rrethit Gjyqësor Durrës.

125


publike, nuk mund të mos shoqërohet me “lehtësira”313 ligjore apo mbrojtje për denoncuesin për aq kohë sa korrupsioni është i dënueshëm si në formën pasive ashtu dhe në formën aktive. Lidhur me çështjet e korrupsionit, prokurorit duhet t’i legjitimohet e drejta të përjashtojë nga ndjekja penale personin që ka dhënë rryshfet, në kushtet kur ai kallëzon krimin dhe afron bashkëpunimin e vet në evidentimin e faktit penal dhe vënien para përgjegjësisë të zyrtarit. Kjo marrëveshje e tij bëhet me prokurorin, por kjo marrëveshje praktikisht mbetet e pazbatueshme, kur prokurori nuk ka çfarë ofron në këmbim, pasi ligji nuk i njeh kompetenca në këtë drejtim. Pavarësisht bashkëpunimit që ofron, legjislacioni në fuqi parashikon se personi duhet të merret i pandehur dhe të dërgohet në gjykate pasi, sipas nenit 52/a të Kodit Penal vetëm kjo e fundit mund ta përjashtojë atë nga dënimi. Frika nga penalizimi dhe ndëshkueshmëria është një arsye e fortë që shumë persona ngurrojnë të denoncojnë aktet korruptive edhe pse vetë ata janë ndjerë “të detyruar” të japin rryshfet , si mënyra e vetme për të zgjidhur problemet e tyre. Gjykata nuk është pjesë e kësaj marrëveshje dhe nuk ndihet e obliguar nga marrëveshja që prokurori mund të ketë kryer përgjatë hetimeve paraprake. Që të luftohet korrupsioni e rëndësishme është që ai të denoncohet në organet ligjzbatuese dhe është po kaq e rëndësishme që qytetarëve t’u krijohen të gjitha lehtësirat e mundshme në këtë drejtim.

6.7 Shpërblimi i dëmit material dhe moral si pasojë e korrupsionit

Në dispozitat e Konventës Civile për Korrupsionit314 sugjerohet, parashikimi në legjislacionin e brendshëm të instrumentave ligjorë për realizimin e shpërblimit material dhe moral si pasojë e veprave penale të korrupsionit. Në legjislacionin tonë nuk gjejmë një rregullim ligjor të posaçëm për këtë qëllim, por duke iu referuar drejtpërdrejt zbatimit të Konventës, veçanërisht në rastet e dëmit jashtëkontraktor, rrjedhimisht rezulton se kjo mund të kërkohet në gjykatë.

Nga ana tjetër, Konventa Civile për Korrupsionin parashikon përgjegjësinë solidare për shpërbimin e dëmit, kur dëmi është pasojë e një akti korruptiv, madje edhe kur autor është një organ joshtetëror. Në nenin 5 të kësaj konvente parashikohet se: Neni 5- Përgjegjësia e shtetit “Secila palë do të parashikojë në ligjin e vet kombëtar procedurat e duhura për personat që janë dëmtuar si pasojë e një veprimi korruptiv nga zyrtarët e tij gjatë ushtrimit të funksioneve të tyre, për të kërkuar kompensim nga shteti ose në rastin e një pale joshtetërore, nga autoritetet zyrtare të palës”.

Gjithashtu, në këtë Konventë, korrupsioni parashikohet si një shkak për të kërkuar pavlefshmërinë e plotë a të pjesshme të një akti a kontrate, nga të gjitha palët. Kështu, në nenin 8 të kësaj konvente parashikohet se: Neni 8- Vlefshmëria e kontratave “1. Secila palë do të parashikojë në ligjin e vet kombëtar që çdo kontratë ose pjesë kontrate për korrupsion të anulohet dhe të jetë e pavlefshme. 2. Secila palë do të parashikojë në ligjin e vet kombëtar mundësinë që të gjitha palët në kontratë, leja e të cilëve është shpërdoruar nga një veprim korruptiv, të kenë mundësinë e apelimit në gjykatë për ta shpallur të pavlefshme dhe në kundërshtim me të drejtën e tyre për t'u ankuar për dëmtimet”.

313 Parashikimet ligjore mbi lehtësirat e subjektit kallzues janë rregulluar dhe kanë rezultuar efektiktive në shumë vende të tjera në kuadër të luftës kundër korrupsionit. 314 Ratifikuar me ligjin tonë nr.8635, datë 6.7.2000

126


Pavarësisht faktit se në kuadrin e rregullimit të sistemit tonë ligjor, konventat mund të zbatohen drejtpërdrejt, duke qënë se në hierarkinë e ligjeve qëndrojnë më lart, është e rëndësishme që ato të shoqërohen me parashikimet e duhura në legjislacionin e brendshëm. Praktika jonë gjyqësore nuk ka raste të kërkimit të dëmit dhe kompesim nga shteti për dëmin e ardhur si pasojë e një veprimi korruptiv të zyrtarit gjatë ushtrimit të funksioneve të tyre. Besojmë se tashmë ka ardhur koha që legjislacioni shqiptar, krahas masave ndëshkuese penale, të plotësohet me rregullimet e duhura ligjore për të obliguar realizimin e shpërblimit material dhe moral si pasojë e veprave penale të korrupsionit.

Kjo do të shërbente së pari jo vetëm si mjet “ndëshkimi” ndaj zyrtarëve të korruptuar, por edhe si mjet parandalimi të fenomenit, nisur nga fakti se tashmë të gjithë jemi të ndërgjegjshëm se goditja e pasurisë kriminale është instrumenti më efektiv në luftën kundër korrupsionit dhe kriminalitetit në përgjithësi.

6.8 Ndihma e ndërsjelltë juridike në rastet e korrupsionit

Forcimi i bashkëpunimit ndërkombëtar në luftën kundër korrupsionit trajtohet shprehimisht në Konventën Penale për Korrupsionin dhe Konventa Civile për Korrupsionin, ku korrupsioni trajtohet si një fenomen që dëmton shtetin ligjor, demokracinë, të drejtat e njeriut, pengon zhvillimin ekonomik dhe rrezikon mirfunksionimin e ekonomisë së tregut, duke penguar konkurencën315. Siç e kemi trajtuar dhe për lart për rastin e Shqipërisë, Konventa Penale në këtë kuadër kërkon zgjerimin e juridiksionit të shteteve sa i takon korrupsionit, duke i konsideruar veprat e lartpërmendura si të ekstradueshme.

Ndihma e ndërsjelltë juridike316 në fushën penale është një ndër instrumentat më të rëndësishëm për të arritur rezultate të suksesshme në çështjet për të cilat ka filluar procedimi në shtetin kërkues dhe ndjekja penale e dënimi janë nën juridiksionin e shtetit tjetër.

Ndihma e ndërsjelltë juridike gjen rregullim në Konventën e Këshillit të Evropës, “Për ndihmën e ndërsjellë juridike në fushën penale” datë 20 prill 1957 dhe dy Protokollet shtesë të saj317.

Lidhur me zbatimin e Konventës “Për ndihmën e ndërsjellë juridike në fushën penale”, vendi jonë ka bërë një reserve318 dhe konkretisht parashikohet se:

Neni 2 “Republika e Shqipërisë do të refuzojë dhënien e ndihmës juridike në fushën penale

a) për vepra penale të cilat nuk parashikohen si të tilla nga legjislacioni penal shqiptar në fuqi

b) për ato vepra penale të cilat janë në proces hetimi në territorin e Republikës së Shqipërisë ose në një shtet tjetër”.

Parashikimi i rasteve të zbatimit të ndihmës së ndërsjellë juridike, trajtohet shprehimisht edhe në disa konventa të tjera të ratifikuara nga Republika e Shqipërisë, konkretisht

- Konventa e Kombeve të Bashkuara kundër Korrupsionit319

315 Për më shumë shiko preambulen hyrese të këtyre dy konventave. 316 Pradel J; Corstens G; Vermeulen G; E drejta penale evropiane, Papirus 2009, f.136-141. 317 Konventa dhe Protokolli i pare shtesë është ratifikuar me ligjin nr. datë 10.6.1999, botuar ne FZ nr.21/1999, ndërsa Protokolli i II shtesë është ratifikuar me ligjin nr.8883, datë 18.4.2002, botuar ne FZ nr.17/1999. 318 Neni 2, Deklarime dhe Rezervime të Republikës së Shqipërisë. 319 Ratifikuar me ligjin nr.9792, datë 13.3.2006.

127


Konventa Penale për Korrupsionin320

Konventa kundër Trafikut të Paligjshëm të Drogave Narkotike dhe të Lëndëve Psikotrope321

Konventa Europiane “Për shtypjen e terrorizmit”322

Konventa ndërkombëtare për Luftën kundër Financimit të Terrorizmit323

Konventa e Kombeve të Bashkuara kundër Krimit të Organizuar Ndërkombëtar dhe dy protokollet shtesë të saj324

- -

- - -

Ndihma e ndërsjelltë juridike në fushën penale merr një rëndësi të veçantë në hetimin dhe ndjekjen penale të veprave të korrupsionit të kryera nga nëpunësit të huaj publikë, gjyqtarët ose zyrtarët e gjykatave ndërkombëtare, arbitrat vendas dhe të huaj, anëtarët e jurive gjyqësore të huaja, nisur nga vështirësitë që mund të hasen në praktikë në mbledhjen e provave. Në lidhje me bashkëpunimin ndërkombëtar325, Konventa e Kombeve të Bashkuara kundër Korrupsionit, parashikon detyrime të shteteve palë të saj. Lidhur me çështjet e bashkëpunimit ndërkombëtar, në Konventë përcaktohet se kurdoherë që kriminaliteti i dyfishtë është një kërkesë, ai konsiderohet i përmbushur pavarësisht nëse ligjet e shtetit palë pritës e vendosin ose jo veprën penale në të njëjtën kategori të veprave penale apo e emërtojnë ose jo veprën penale me të njëjtën terminologji, si dhe shteti palë dërgues, kur sjellja që është në bazë të veprës penale, për të cilën kërkohet ndihma juridike, është një vepër penale sipas ligjit të të dyja shteteve palë.

Për sa u përket veprave të kryera jashtë vendit, Shqipëria ka bërë një rezervë në lidhje me 17326, Nenin paragrafët 1.b dhe 1.c, të Konventës për të Drejtën Penale mbi Korrupsionin, me

qëllim që këto dispozita të zbatohen vetëm në rast se vepra është e dënueshme edhe nga legjislacioni i shtetit palë në të cilin është kryer (detyrimi i dënueshmërisë së një vepre në shtetin tjetër).

320 Ratifikuar me ligjin nr.8778, dt.26.4.2001 321 Ratifikuar me ligjin nr.8723, datë 26.12.2000 322 Ratifikuar me ligjin nr.8642, date 13.7.2000 323 Ratifikuar me ligjin nr.8865, datë 14.03.2002 324 Ratifikuar me ligjin nr.8920, datë 11.7.2002 325 Neni 43 i Konventes se Kombeve te Bashkuara kundër Korrupsionit. 326 Neni 17 “Juridiksioni” i Konventës Penale për Korrupsionin

“1. Secila Palë do të miratojë masa të tilla legjislative dhe të tjera, që janë të nevojshme, për vendosjen e juridiksionit mbi vepra penale, të vendosur në përputhje me nenet 2 deri 14 të kësaj konvente kur:

a) vepra është kryer tërësisht ose pjesërisht në territorin e saj; b) autori i veprës është shtetas i saj, zyrtar publik i saj ose anëtar i asambleve publike kombëtare të saj; c) vepra përfshin një nga zyrtarët e saj publikë, ose anëtarët e asambleve publike kombëtare të saj, ose çdo person, referuar neneve 9 deri 11, i cili është në të njëjtën kohë shtetas i saj.

2. Çdo shtet mundet që, në momentin e nënshkrimit ose depozitimit të instrumentit të tij të ratifikimit, pranimit, miratimit ose aderimit, të deklarojë me anë të një deklarate të drejtuar Sekretarit të Përgjithshëm të Këshillit të Europës se ai rezervon të drejtën për të mos zbatuar ose për të zbatuar vetëm, në raste ose kushte specifike, rregullat juridiksionale, të parashikuara në paragrafin 1 “b” dhe “c” të këtij neni ose një pjesë të tyre. 3. Nëse një Palë e ka përdorur rezervimin e parashikuar mundësisht në paragrafin 2 të këtij neni, ajo duhet të miratojë masa të tilla, që janë të nevojshme për vendosjen e juridiksionit mbi një vepër penale të vendosur në përputhje me këtë konventë, në rastet kur autori përkatës ndodhet në territorin e saj dhe nuk mund të ekstradohet te një Palë tjetër, vetëm në bazë të shtetëtisë së tij, pas kërkesës për ekstradim. 4. Kjo konventë nuk përjashton asnjë juridiksion penal të ushtruar nga ndonjë Palë, në përputhje me ligjin kombëtar”.

128


Konkretisht me Ligjin nr. 9369, datë 14.4.2005 për një ndryshim në ligjin nr.8778, datë 26.4.2001 "Për Ratifikimin e Konventës Penale për Korrupsionin, ndër të tjera është parashikuar dhe rezerva ligjore për zbatimin e nenit 17 të Konventës:

“3. Në mbështetje të paragrafit të dytë të nenit 37 të Konventës, Republika e Shqipërisë rezervon të drejtën për të zbatuar nenin 17 paragrafët 1/b dhe 1/c, vetëm nëse vepra penale. parashikohet si e tillë, sipas legjislacionit të shtetit palë, ku ajo është kryer (kriminalizimi i dyfishtë)”. Në bazë të nenit 6, paragrafi 2 të Kodit Penal, ligji penal shqiptar zbatohej për shtetasit shqiptarë të cilët kanë kryer vepër jashtë shtetit (parimi i kombësisë, sipas kushtit të dënueshmërisë së një vepre në shtetin tjetër. Për më tepër, neni 7, paragrafi 2, i KP-së parashikon që ligji penal shqiptar është i zbatueshëm edhe për shtetasit e huaj që kanë kryer jashtë shtetit ndonjërin prej krimeve të përcaktuara “në dëm të interesave të shtetit shqiptar ose të shtetasit shqiptar”, ndër të tjera, edhe krimet e “korrupsionit aktiv dhe pasiv, të kryera nga personat që ushtrojnë funksione në sektorin publik ose atë privat”.

Kriminaliteti i dyfishtë është detyrimi që vepra në themel të një kërkesë për ndihmë të ndërsjelltë juridike duhet të përbëjë vepër penale sipas ligjit të shtetit të kërkuar, në qoftë se kjo vepër do të kishte ndodhur atje. Kriminaliteti i dyfishtë nuk është një kërkesë e detyrueshme për të kërkuar/marrë ndihmë të ndërsjelltë juridike në të gjitha rastet. Shumica e legjislacioneve mbi ndihmën e ndërsjelltë juridike dhe traktate të ndryshme e konsiderojnë atë si një kërkesë të rëndësishme për të vepruar, ndërsa të tjerë kërkojnë kriminalitetin e dyfishtë vetëm për lloje të caktuara të ndihmës. Ka edhe raste në të cilat kriminaliteti i dyfishtë nuk është i nevojshëm.

Kur është e nevojshme, vendet zakonisht zbatojnë apo ndjekin një praktikë duke u bazuar në një përkufizim të paracaktuar të kriminalitetit të dyfishtë. Kështu që lidhur me konceptin e kriminalitetit të dyfishtë, pyetja që shtrohet është fakti nëse vepra penale që është objekt i kërkesës për ndihmë të ndërsjelltë juridike, është vepër kriminale edhe në shtetet ku paraqitet kërkesa.

Lidhur me hetimet e çështjeve të korrupsionit të zyrtarëve të huaj publikë, potencialisht mund të lindë si problem rasti kur kërkesa për ndihmë të ndërsjelltë juridike kërkohet nga një juridiksion që nuk ka të parashikuar një vepër penale të korrupsionit të zyrtarëve të huaj. Çështja që shtrohet për diskutim është nëse munden këto vende të marrin ndihmë të ndërsjellë juridike një rast të korrupsionit transnacional, nëse kriminaliteti i dyfishtë është i nevojshëm.

Rezerva ligjore vendosur nga vendi jonë ndaj nenit 17 të Konventës për të Drejtën Penale mbi Korrupsionin dhe parashikimi i kushtit të dënueshmërisë së njëkohshme të një vepre në shtetin tjetër sipas nenit 6 të Kodit Penal të vitit 1995, është vlerësuar si një mangësi e legjislacionit krahasuar me standartet ndërkombëtare dhe pengesë për një bashkëpunim ndërkombëtar efektiv, në rastet e veprave penale të korrupsionit dhe ushtrimit të ndikimit të paligjshëm.

Ky ishte dhe një ndër rekomandimet e GRECO në Raundin e Tretë të Vlerësimit, ku i kërkohej Shqipërisë që: - “të shqyrtojë 327shfuqizimin e detyrimit të dënueshmërisë së një vepre në shtetin tjetër, në lidhje me veprat korrupsionit dhe ushtrimit të ndikimit, të kryera jashtë shtetit, dhe kështu të tërheqë ose të mos përsërisë rezervën lidhur me Nenin 17 të Konventës për të Drejtën Penale mbi Korrupsionin .

327 Paragrafi 56 i Raportit të Raundit te trete te vlerësimit të GRECO-s, www.coe.int/greco.

129


- të sigurojë 328 juridiksion për të gjitha veprat e korrupsionit në sektorin publik dhe privat dhe të ushtrimit të ndikimit, të kryera jashtë shtetit (i) nga shtetas shqiptarë, zyrtarë publikë shqiptarë ose anëtarë të asambleve publike shqiptare; ose (ii) që përfshijnë zyrtarët publikë shqiptarë, anëtarë të asambleve publike shqiptare ose zyrtarë të organizatave ndërkombëtare, anëtarë të asambleve parlamentare ndërkombëtare nënshtetësi shqiptare”.

ose gjyqtarë/zyrtarë të gjykatave të huaja, me

Këto rekomandime janë reflektuar në ndryshimet e Kodit Penal, miratuar me ligjin Nr.23/2012 “ Për disa shtesa dhe ndryshime në ligjin nr. 7895, datë 27.1.1995 "Kodi Penal i Republikës së Shqipërisë", të ndryshuar, ku ndër të tjera: Në nenin 6 paragrafi i dytë është shtuar fjalia me këtë përmbajtje: "Kushti për dënueshmërinë e njëkohshme në territorin e shtetit tjetër nuk zbatohet në rastet e krimeve të korrupsionit në sektorin publik ose privat, si dhe të ushtrimit të ndikimit të paligjshëm.".

Në nenin 7 të Kodit Penal, shkronja "i" ndryshohet, duke cilësuar tashmë faktin që Ligji penal shqiptar është i zbatueshëm edhe për shtetasin e huaj që jashtë territorit të Republikës së Shqipërisë kryen në dëm të interesave të shtetit ose të shtetasve shqiptarë "i) krimet e korrupsionit në sektorin publik ose privat, si dhe të ushtrimit të ndikimit të paligjshëm".

Me ndryshimet e fundit të Kodit Penal, u arritën standardet e kërkuara dhe të përcaktuara në Konventën për të Drejtën Penale kundër Korrupsionit duke krijuar dhe lehtësuar në këtë mënyrë instrumentat ligjorë329 për hetimin dhe ndjekjen e veprave penale të korrupsionit, por jo vetëm, të kryera nga nëpunësit publikë vendas, por edhe të huaj. Këto ndryshime, kanë krijuar mundësinë që tashmë në vendin tonë të parashikohet në legjislacionin e brendshëm ngritja e skuadrave (ekipeve) të përbashkëta hetimore330, të cilat në thelb synojnë realizimin e një hetimi ndërkombëtar të veprimtarive kriminale ndërkufitare, për hetimin dhe ndjekjen penale të suksesshëm të të cilave, kërkohet një bashkëpunim i shpejtë dhe efikas ndërmjet autoriteteve kompetente të vendeve të ndryshme.

328 Po ketu paragrafi 57 , www.coe.int/greco 329 Për më shumë lidhur me instrumentat ligjorë ndërkombëtarë në fushën e ndihmës së ndërsjelltë juridike dhe format e bashkëpunimit ndërkombëtar shiko, Typology on Mutual Legal Assistance in Foreign Bribery Cases, OECD 2012, f.13-19. 330 Neni 19, Ekipet e Perbashketa Hetimore, Konventa e Kombeve te Bashkuara kunder Krimit te Organizuar Nderkombetar Konventa zbatohet per parandalimin, hetimin dhe ndjekjen e

- - - -

Pjesemarrjes ne nje grup te organizuar criminal Pastrimin e produkteve te krimit Korrupsionit Pengimit te drejtesise, etj

kur vepra penale ka natyre nderkombetare dhe perfshin nje grup te strukturuar kriminal.

130


KREU VII

LIDHJA QË EKZISTON MIDIS RASTEVE TË KONFLIKTIT TË INTERESAVE DHE

KONSUMIMIT TË VEPRËS PENALE TË SHPËRDORIMIT TË DETYRËS

Ashtu siç e kemi përmendur dhe në hyrje të këtij punimi, në fokus të këtij studimi janë ato vepra penale të kryera nga nëpunësit publikë, të cilët me veprimet apo mosveprimet e tyre krijojnë një përfitim të padrejtë për vete apo të tjerë.

Nisur nga fakti se në tërësinë e këtyre veprave penale mbizotëron elementi i përfitimit personal, na çon në konkluzionin se të gjitha këto veprime apo mosveprime kriminale paraprihen apo shoqërohen nga një konflikt interesash. Pra, veprimi ose mosveprimi kriminal është i lidhur në çdo rast me një interes privat që bie ndesh me interesin publik të zbatimit të ligjit. Në një luftë interesash- nga një anë interesi publik dhe ushtrimi i detyrave sipas ligjit dhe nga ana tjetër interesi privat, - i tunduar nga interesa personale monetare, materiale, privilegje etj, - zyrtari me veprimet dhe mosveprimet e tij zgjedh midis interesit personal apo atij publik. Në rastin më të keq, kur dominon interesi privat, veprimet ose mosveprimet në shkelje të ligjit dhe që kanë sjellë një përfitim apo kanë dëmtuar interesat e ligjshme të shtetasve ose shtetit, kualifikohen si vepër penale.

Në parim, që një zyrtar të bjerë në konflikt interesi për shkak të interesit privat, prezumohet se ky interes privat që dominon mbi atë publik, është një interes më i lartë se vazhdimësia e ushtrimit të detyrës publike. Pra, zyrtari në rastin e shkeljes së ligjit vepron nisur nga dy arsye kryesore, ose është i garantuar se pavarësisht shkeljes, nuk do të ketë pasoja ose interesi tjetër i cili e shtyn drejt shkeljes është aq i madh sa mund ta “justifikojë” për të humbjen e funksionit. Rastet e tjera, kur zyrtari vepron me risk, pra me idenë se “shkelja nuk do të zbulohet” teorikisht duhet të jenë të rralla apo sporadike, por mund të kthehen në fenomene si efekti “domino” nëse shkeljet nuk evidentohen dhe rastet nuk ndëshkohen. Nëse për shkak të praktikës për raste të ngjashme, zyrtari do të ishte i ndërgjegjshëm se shkelja e ligjit dhe moskryerja e detyrave në përputhje me ndershmëri, paanësi, përgjegjësi etj, do të kishte si kosto së paku largimin e tij nga detyra, fenomeni i abuzimit me detyrën apo për shkak të detyrës, do të ulej ndjeshëm.

Situatat e konfliktit të interesave ndodhin më së shumti aty ku mungojnë ose nuk janë efiçente instrumentat kontrollues. Dhe kur flasim për instrumenta kontrollues, nuk është fjala vetëm për institucione kontrolli të ngritura posaçërisht për këtë qëllim. Por, për instrumenta që çdo institucion duhet të ngrejë331 dhe veprime që duhet të ndërmarrë në zbatim të ligjit. Lidhur me konfliktin e interesave ligji detyron institucionet të jenë aktivë në

331 Për qëllim të identifikimit, regjistrimit dhe menaxhimit të konfliktit të interesave në të gjitha institucionet e administratës publike, ligji nr.9367, datë 7.4.2005 “Për parandalimin e konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve publike” i ndryshuar ka përcaktuar ngritjen e strukturave të posaçme (neni 41 I ligjit) të ashtuquajtura Autoritete Përgjegjese. Roli dhe detyrat që duhet të ndërmarrin këto struktura gjatë veprimtarisë së tyre përcaktohet në ligj dhe në aktet nënligjore të nxjerra për këtë qëllim.

131


identifikimin, trajtimin, parandalimin dhe zgjidhjen e rasteve të konfliktit të interesave332. Pavarësisht se detyrimin dhe përgjegjësinë e drejtpërdrejtë për të shmangur dhe zgjidhur situatat e konfliktit të interesit e ka vet zyrtari333, nga përgjegjësia para ligjit nuk shmangen eprorët apo institucioni epror që detyrohen të veprojnë në parandalimin e rasteve.

7.1 Koncepti i përfitimit të padrejtë tek vepra penale e shpërdorimit të detyrës dhe lidhja që ekziston me konfliktin e interesave.

Në Kodin Penal Shqiptar, abuzimi me detyrën e zyrtarëve publikë parashikohet si vepër penale dhe sanksionohet në nenin 248 të Kodit Penal me titull “Shpërdorimi i detyrës” me përmbajtje si më poshtë:

“Kryerja ose moskryerja me dashje e veprimeve a e mosveprimeve në kundërshtim me ligjin,që perben mospermbushje te rregullt te detyres, nga personi qe ushtron funksione publike ,kur i kane sjelle atij ose personave te tjere,perfitime materiale ose jo materiale te padrejta a kane demtuar interesat e ligjshme te shtetit,te shtetasve dhe te personave te tjere juridike,nese nuk perben veper tjeter penale, denohet me burgim deri ne shtate vjet”.

Fusha e veprimit të saj përfshin të gjithë veprimtarinë e zyrtarëve që ushtrojnë funksione publike dhe gjithë rrethin e detyrave të tyre, pra është shumë i gjerë. Objekt i kesaj vepre penale janë ato “marrëdhënie juridike të vendosura me ligj ose me akte nënligjore që sigurojnë veprimtarinë normale të aparatit shtetëror dhe mbrojtjen e të drejtave të interesave të ligjshme të shtetasve ose të shtetit”334. Kjo vepër penale si rregull kryhet nëpërmjet veprimeve aktive të zyrtarëve publikë në kundërshtim me ligjin ose aktet nënligjore dhe me përmbushjen e rregullt të detyrës së tij, por nuk përjashtohen edhe format e neglizhencës ose kryerjen e saj me anë të mosveprimit.

Vepra penale e shpërdorimit të detyrës, shpesh mund të jetë rrjedhojë e konfliktit të interesit dhe është e ngjashme me veprat e tjera penale, si shkelja e barazisë në tendera, ose korrupsioni pasiv, ku zyrtarët me veprimet ose mosveprimet e tyre përfitojnë shpërblime, marrin premtime apo favore në shkëmbim të qëndrimit të tyre në një vendimmarrje. Interesat private që mund të ndikojnë në një vendimmarrje të caktuar mund të jenë të ndryshme, duke filluar nga interesi në marrëdhënie juridike civile ku zyrtari ka pjesë335, e deri në marrëdhënie familjare apo të bashkëjetesës, të komunitetit, etnike, fetare, të miqësisë etj. Për një tablo më të plotë të interesave private që përbëjnë shkak për lindjen e një situate konflikti interesash, mund t’i rikthehemi trajtimit të llojeve336 të tyre në kreun II, ku jo pa qëllim janë listuar kategoritë përkatëse.

332 Shiko nenin 37 dhe 38 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005 “Për parandalimin e konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve publike” i ndryshuar 333 Në nenin 6 “Mënyra e kryerjes së detyrave dhe detyrimi për parandalimin e konfliktit të interesit” të ligjit nr. nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar parashikohet se: “Me zgjedhjen ose emërimin e tij e në vazhdim, zyrtari ka për detyrë të parandalojë dhe të zgjidhë vetë, sa më parë dhe në mënyrën më të frytshme të mundshme, çdo gjendje të konfliktit të tij të interesit. Në rast se zyrtari nuk është i bindur për ekzistencën apo jo të një konflikti interesi të lidhur me të, ai duhet të këshillohet sa më parë me eprorët”. 334 Për më shumë shiko, E drejta penale (Pjesa e posacme), Ismet Elezi, botim i vitit 2008, faqe 440 335 Siç mund të jenë interest private në shoqëri tregtare në formën e aksioneve apo pjesëve në kapital. 336 Neni 5, Ligji i parandalimit të konfliktit të interesave “1. Interesat privatë të zyrtarit janë ata interesa që përputhen, përmbajnë, bazohen ose burojnë nga: a) të drejta dhe detyrime pasurore të çdo lloj natyre; b) çdo marrëdhënie tjetër juridiko-civile;

132


Elementi që mund të lidhë këtë vepër penale me një situatë konflikti interesi është përfitimi i parregullt, i cili buron nga interesa private të ndryshme të lartpërmendur. Kështu në tërësinë e interesave private që ndikojnë në vendimmarrjet e zyrtarëve marrim si shembull rastin e emërimit/rekrutimit të një punonjësi, që nuk plotëson kriteret e eksperiencës në punë për pozicionin ku konkuron, për shkak se është familjar i bashkëshortes së titullarit të intitucionit. Apo rastin e gjobvënies selektive iniciuar për shkak të marrëdhënieve të armiqësisë apo konkurencës, etj.

Në kuadrin e trajtimit të këtyre shembujve hipotetikë, le të marrim rastin e blerjes së një toke në një vend të largët rural, nga djali i një zyrtari të lartë, i cili për shkak të funksionit është në dijeni të një projekti për ndërtimin e një superstrade që do të kalojë nga ajo zonë. Shpërblimi për kompesim i shpronësimit e kalon disa qindra herë vlerën e blerjes në kohën kur është blerë trualli. Pyetja që shtohet në këtë rast është: A jemi para një shpërdorimi detyre, ndonjë vepre tjetër penale apo thjesht shkelje administrative (konflikt interesi) në rastet kur:

1- zyrtari thjesht ka qënë në dijeni të faktit për shkak të funksionit? 2- zyrtari është vendimmarrës në procedurat e shpronësimit apo procedurat e përcaktimit të

destinacionit se nga do të kalojë rruga?

Rastet që mund të shfaqen në praktikë, të konfliktit të interesave apo të shpërdorimit të detyrës e korrupsionit për qëllim përfitimi personal, janë nga më të ndryshmet. Por, pyetja kryesore që synojmë t’i japim përgjigje në konkluzionet e këtij punimi është: Sa i plotë është legjislacioni shqiptar në këtë fushë dhe a janë të mjaftueshme instrumentat ligjorë dhe institucionalë për t’u përballur me sukses me fenomenet korruptive?

Ligji Nr.9637 date 10.04.2003 “Për parandalimin e konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve publike” në nenet 21-36 të tij, ka parashikuar disa ndalime dhe kufizime të zyrtarëve për lidhjen e kontratave dhe realizimin e interesave private të tyre. Këto kufizime kanë për qëllim në radhë të parë të mbrojnë interesat e shtetasve nga ndonjë ndikim i zyrtarëve publikë, të cilët në një proces administrativ, në funksion të interesave të tyre ose të të afërmeve, dëmtojnë interesat e shtetit, shtetasve ose të personave juridike.

Në parim, çdo zyrtar në çfarëdo lloj pozicioni, i cili ka qoftë edhe një interes të llojit të mësipërm të lidhur me një vendimmarrje të caktuar, që çon në lidhjen e një kontrate me palë një institucion publik apo nxjerrjen e një akti të caktuar, sipas ligjit ka vetëm një alternativë:

c) dhurata, premtime, favore, trajtime preferenciale; ç) negocime të mundshme për punësim në të ardhmen nga ana e zyrtarit gjatë ushtrimit të funksionit apo negocime për çdo lloj forme tjetër marrëdhëniesh me interes privat për zyrtarin, pas lënies së detyrës, të kryer nga ai gjatë ushtrimit të detyrës; d) angazhime në veprimtari private me qëllim fitimi ose çdo lloj veprimtarie, që krijon të ardhura, si dhe angazhime në organizata fitimprurëse dhe jofitimprurëse , sindikata ose organizata profesionale, politike, shtetërore dhe çdo organizatë tjetër; dh) marrëdhënie: i) familjare apo të bashkëjetesës; ii) të komunitetit; iii) etnike; iv) fetare; v) të njohura të miqësisë apo të armiqësisë e) angazhime të mëparshme, nga të cilat kanë buruar ose burojnë interesa të përmendur në shkronjat e mësipërme të këtij neni”.

133


“Të deklarojë interesin privat dhe të shmanget duke mos marrë pjesë në vendimmarrje. Në të kundërt, kontrata apo akti që ai prodhon do të jetë i pavlefshëm”337.

Në rastin kur zyrtari i përfshirë në një vendimmarrje të caktuar ka një interes privat, të llojit të përcaktuar në nenin 5 të ligjit të parandalimit të konfliktit të interesave dhe nuk e deklaron atë pavarësisht pasojave të njohura, përbën një mosveprim që dënohet administrativisht sipas ligjit me gjobë338 dhe ka pasoja ligjore mbi aktin i cili sipas rastit do të shpallet apo konstatohet i pavlefshëm339.

Kur nga ky mosveprim kanë ardhur pasoja të dëmshme ( përfitime materiale te padrejta, demtime të interesave të ligjshme te shtetit, te shtetasve dhe te personave te tjere juridike) dhe lidhet me veprime të tjera që plotësojnë lidhjen shkak pasojë, janë elementë të mjaftueshëm për të konsideruar të konsumuar veprën penale të shpërdorimit të detyrës.

Pra, identifikimi i interesit privat, që ka çuar zyrtarin në shkeljen e ligjit do të ishte një ndër elementët kryesorë për të provuar ekzistencën e veprës penale të shpërdorimit të detyrës apo përfitimit të paligjshëm të interesave.

Kjo është dhe arsyeja pse ligji i parandalimit të konfliktit të interesave në nenin 40/1 paragrafi i dytë340 të tij ngarkon me përgjegjësi të drejtpërdrejtë institucionin ku ka ndodhur shkelja, që në rastet e evidentuara të konfliktit të interesave, kur gjykon se zyrtari ka vepruar me keqbesim duke konsumuar elementët e një vepre penale, detyrohet të bëjë kallzim penal në prokurori.

Nga jurisprudenca dhe praktika gjyqësore, konstatohet se në shumë raste gjykatat gabojnë në kualifikimet e sakta të veprës penale të shpërdorimit të detyrës në raport me veprat e tjera penale të kryera nga zyrtarët publikë.

Në vendimin Nr.359, datë 16.06.2004, lidhur me çështjen penale ndaj ish-Zv.Guvernatorit të Bankës së Shqipërisë, mbi akuzat për shpërdorim detyre dhe shkelje të barazisë në tendera, për shkak të nënshkrimit të kontratës në ndryshimin e nje elementi sigurie (në raport me elementët e sigurisë për te cilat ishte zhvilluar tenderi), Gjykata e Lartë është shprehur se: “Kolegji Penal i Gjykatës së Lartë, çmon se veprimet e të gjykuarit përbëjnë figurën e veprës penale të shpërdorimit të detyrës që ka sjellë pasoja financiare dhe anomali funksionimi me pasoja të humbjes së besueshmërisë së organit të cilin ai ka përfaqësuar, duke tejkaluar të drejtat që ka patur. Veprimi në kundërshtim me përmbushjen e rregullt të detyrës konsiston në faktin se ai, megjithëse procedurat e tenderit, me shpalljen e firmës fituese kishin përfunduar, tejkalon kompetencat e tij duke nënshkruar kontratën me ndryshimin e një elementi sigurie (në raport me elementet e sigurisë për të cilat ishte zhvilluar tenderi), duke i shkaktuar shtetit një

337 Sipas kuptimit dhe trajtimit në tërësi të dispozitave të ligjit të parandalimit të konfliktit të interesave, nenit 6,7, 37, 38 dhe 40-45 të tij. 338 Neni 44 i ligjit nr.9367, date 7.4.2005, i ndryshuar. 339 Në varësi të llojit të shkeljes nëse kemi të bëjme me pavlefshmëri absolute apo relative. 340 Neni 40/1 pika 2 i ligjit nr.9367, date 7.4.2005, i ndryshuar. “Kur një akt i një institucioni publik, bëhet i pavlefshëm, sipas përcaktimeve të pikave 1, 2, 3 e 4 të nenit 40 të këtij ligji: a) institucioni publik, kur gjykon se zyrtari ka vepruar me keqbesim, brenda 30 ditëve nga njoftimi: i) ndërmerr procedurat e dënimit disiplinor ndaj zyrtarit, shkaktar i pavlefshmërisë së aktit; ii) përdor të gjitha mjetet ligjore për kalimin e barrës së dëmshpërblimit te ky zyrtar; iii) i kërkon gjykatës përkatëse edhe vendosjen e një shpërblimi në favor të institucionit për dëmin moral të shkaktuar; iv) bën kallëzim penal ndaj zyrtarit, nëse gjykon se shkelja e kryer nga ai përbën vepër penale”;

134


dëm prej 582.550 USD. Sjellja e tij në këtë mënyrë duke anashkaluar ate që ishte vendosur me parë nga komisioni i ngritur posacërisht për përcaktimin e kërkesave lidhur me karakteristikat e kartmonedhave që do të riprodhoheshin, nuk është ushtrim i ligjshëm i funksioneve, por është shpërdorim i tyre. Nga ana tjetër, Kolegji Penal çmon se veprimi i të gjykuarit nga pikëpamja e anës objektive është një, ai i nënshkrimit të një kontrate tej vlerës së shpallur si ofertë fituese... Në këto kushte, ai ka konsumuar elementet e figurës së veprës penale të shpërdorimit të detyrës dhe jo atë të shkeljes së barazisë së pjesmarrësve në tendera, pasi procedura e tenderimit konsiderohet e përfunduar përpara nënshkrimit të kontratës.

Ndërkohë lidhur me këtë qëndrim të Gjykatës së Lartë kemi dhe një mendim të pakicës, e cila bën një trajtim interesant të çështjes dhe me vlerë për t’u analizuar, ku citoj sa më poshtë vijon: “ ..procesi i tenderimit përfundon me nënshkrimin e kontratës, pavarësisht detyrimit juridiko- civil që lind me shpalljen e fituesit të tenderit. Në të gjitha eventualitetet e mundshme, detyrimi përfundimtar për palet dhe të drejtat që ato i kundër drejtojnë njëra tjetrës janë të lidhura me kontratën e lidhur mes tyre. Po të pranonim të kundërtën, se procesi i tenderit ka përfunduar me shpalljen e fituesit, atëherë zgjidhja juridiko-civile do të ishte shumë e thjeshtë.

Negocimi dhe përfundimi pas saj me firmën fituese i ndryshimit të një elementi të rëndësishëm të sigurisë në riprodhimin e kartmonedhës 1000 lekëshe, pa ja ofruar këtë më parë të gjithë pjesëmarrësve në tender, dhe kjo, me pasojë rritjen me 1/6 e vlerës së ofertës fituese, ka sjellë si pasojë shkeljen e barazisë së pjesëmarrësve në zhvillimin dhe përfundimin e një procesi tenderimi. Edhe po të shikosh ndërtimin e Kodit, në seksionin e dytë të kreut të tetë, janë vendosur veprat penale kundër veprimtarisë shtetërore të kryera nga punonjës shtetërorë, ose në shërbim publik. Në këtë seksion janë përcaktuar disa figura të veprave penale, nga të cilat neni 248, shpërdorimi i detyrës, është një dispozitë e përgjithshme që lidhet me ushtrimin e funksioneve në mënyrë jo të rregullt dhe që sjellin pasoja të rënda interesave të ligjshme të shtetasve ose të shtetit nga punonjësit me funksione shtetërore apo publike dhe më tej, parashikohen dispozita të posacme të cilat rregullojnë mbrojtjen e veçantë të marrëdhënieve shoqërore konkrete nga veprimet e pa rregullta në kryerjen e detyrës nga këta funksionare. Si të tilla janë ato të kryerjes së veprimeve arbitrare, mbajtjes në burg pa vendim, shkelja e barazisë së shtetasve, përfitimi i paligjshëm i interesave, shpërdorimi i kontributeve të dhëna nga shteti, kërkimi për dhënie mite, marrje mite, etj. Këto dispozita, përcaktojne si vepra penale veprime të kundërligjshme të zyrtarëve në rrethana dhe kushte të posacme, specifikisht të përcaktuara në ligj. Meqenese veprimet ne kundershtim me permbushjen e rregullt te detyres nga i gjykuari lidhen me shkeljen e barazisë së pjesëmarrësve në tendera, atëherë është kjo figura e veprës penale që mbron marrëdhënien shoqërore konkrete dhe që duhet aplikuar në raport me figurën e përgjithshme të sjelljes në mënyrë jo të rregullt me detyrën, që parashikon neni 248 i këtij Kodi. Me përcaktimin se kemi të bëjmë me një figurë të posacme të veprës penale të shpërdorimit të detyrës, atëherë mendoj se duhet të aplikohet ajo dispozitë e cila mbron marrëdhënien konkrete shoqërore të prekur nga veprimtaria e kundërligjshme”.

Trajtimi që i është bërë faktit, dhe argumentat e dhëna në mendimin e pakicës, hapin një diskutim të rëndësishëm, atë të momentit se kur do të quhet i përfunduar procesi i tenderimit. Duke analizuar në tërësi ligjin e prokurimit publik dhe qëllimin e ligjvënësit341 në miratimin e

341 Neni 1 pika 2 e ligjit nr.9643, datë 20.11.2006, i ndryshuar parashikon se: “Qëllimi i këtij ligji është: a) të rrisë efiçencën dhe efikasitetin në procedurat e prokurimit publik, të kryera nga

135


këtij ligji, me objekt përcaktimin e rregullave për prokurimin e kontratave për mallra dhe shërbime, vlerësojmë se procesi i tenderimit përfundon me nënshkrimin e kontratës dhe jo me shpalljen e fituesit të tenderit.

Në vendimin Nr.129, datë 02.03.2005 Gjykata e Lartë342, ka trajtuar konkurimin e veprës penale të shpërdorimit të detyrës me veprën penale të shkeljes së barazisë në tendera dhe ankande, duke analizuar disa nga elementët kryesorë me qëllim kualifikimin e saktë të tyre.

“...Nga shqyrtimi i dispozitave të neneve 248 dhe 258 të K.Penal, në të cilat parashikohen, përkatësisht, figura e krimit të shpërdorimit të detyrës dhe ajo e shkeljes së barazisë në tendera e ankande publike, si dhe vendodhja e tyre në këtë Kod, arrihet në përfundimin se, të dyja ato ligjvënësi i ka vendosur dhe përfshirë jo vetëm në të njëjtin Kapitull (Krime kundër autoritetit të Shtetit), por edhe në të njëjtin seksion të tij në të cilin janë renditur veprat penale kundër veprimtarisë shtetërore të kryera nga punonjësit shtetërorë ose në shërbim publik; pra kanë të përbashkët si objektin e përgjithshëm, ashtu edhe atë grupor të tyre. Edhe nga ana objektive, të dy këto figura krimi, konsistojnë në kryerjen e veprimeve në kundërshtim me ligjin, por ndryshe nga, figura e krimit të shpërdorimit që është shumë e përgjithshme, pasi veprime të tilla mund të kryhen në të gjitha fushat e veprimtarisë shtetërore, pavarësisht nga sfera, sfera e veprimtarisë shtetërore në të cilën mund të kryhen veprimet në kundërshtim me ligjin dhe që përbëjnë anën objektive të figurës së krimit të parashikuar nga neni 258 i K.Penal, është e kufizuar dhe, rigorozisht e përcaktuar nga vetë ligjvënësi. Ato edhe pse, në kuptimin e përgjithshëm të termit, janë veprime shpërdorimi të detyrës nga personi që ushtron funksione publike, mund të kryhen vetëm në sferën e veprimtarisë shtetërore që ka të bëjë me marrëdheniet që krijohen midis këtyre punonjësve dhe pjesëmarrësve në tendera dhe ankande publike, që ka të bëjë vetëm me sferën e tenderimeve. Pikërisht kjo e bën figurën e krimit të shkeljes së barazisë në tendera dhe ankande publike, parashikuar nga neni 258 i K.Penal, figurë të posaçme krimi, formë të veçantë të shpërdorimit të detyrës, në raport me figurën e krimit të shpërdorimit të detyrës, që parashikohet nga neni 248 e tij, e cila është figurë e përgjithëshme e krimit të shpërdorimit. Po të pranohej pretendimi i prokurorit, i gjykuari B.H do të përgjigjej dy herë, për dy vepra penale, për të njëjtat veprime të kryera prej tij në kundërshtim me ligjin, në një kohë kur, sipas doktrinës, dihet që figura e posaçme e figurës së veprës penale nuk konkuron me figurën e përgjithshme të saj”.

Ndërkohë që në trajtimin e lidhjes midis konfliktit të interesit dhe rasteve të abuzimit apo shpërdorimit të detyrës, mund të trajtojmë në kuadrin teorik dhe hipotetik disa raste të shfaqura në praktikë, por të pa trajtuara në themel nga institucionet e ligjit. Së pari, duhet të nënvizojmë se

autoritetet kontraktore; b) të sigurojë mirëpërdorim të fondeve publike dhe të ulë shpenzimet procedurale; c) të nxisë pjesëmarrjen e operatorëve ekonomikë në procedurat e prokurimit publik; ç) të nxisë konkurrencën ndërmjet operatorëve ekonomikë; d) të sigurojë një trajtim të barabartë dhe jodiskriminues për të gjithë operatorët ekonomikë, pjesëmarrës në procedurat e prokurimit publik; dh) të sigurojë integritet, besim publik dhe transparencë në procedurat e prokurimit publik”. 342 Gjykata ndër të tjera ka vendosur : “Lenien ne fuqi te vendimit te Gjykates se Apelit…për të gjykuarin B.H, në pjesën që e deklaron atë fajtor për krimin e shkeljes së barazizë së pjesëmarrësve në tendera dhe ankande publike, parashikuar nga neni 258 i K.Penal dhe në pjesën që e deklaron atë të pafajshëm për krimin e shpërdorimit të detyrës, parashikuar nga neni 248 i K.Penal”.

136


zyrtarët e lartë si vendimmarrës dhe menaxherët kryesorë në rregullimin e organizimit dhe funksionimit të institucioneve të shtetit, gjithmonë janë gjendur dhe do të gjenden përballë vendimmarrjeve ku kanë interesa direkte ose indirekte. E rëndësishme është si këto raste trajtohen, monitorohen apo kontrollohen.

Një pyetje që shtrohet natyrshëm për diskutim këtu, është fakti se si duhet të trajtohen ato vendimmarrje të formalizuara në ligj apo akte nënligjore të cilat sjellin përfitime apo privilegje për zyrtarë, ku përfshihen dhe këta vendimmarrës? A është ligji apo akti nënligjor në këto raste një artificë që mund të përdoret padrejtësisht dhe abuzivisht nga zyrtarët e lartë vendimmarrës, për përfitime personale apo të tretëve, ku këta të fundit kanë interesa të drejtpërdrejta apo përfitojnë privilegje të ndryshme? A duhet të vendosen kufizime në ligj që nuk duhet të tejkalohen? Psh, rregullimi me ligj edhe i rasteve përjashtimore, menaxhimi i të cilave aktualisht i lihet institucioneve rast pas rasti nëpërmjet akteve nënligjore.

Më poshtë po trajtojmë disa shembuj tipikë të vendimmarrjeve, ku përfitues të drejtpërdrejtë kanë qënë vendimmarrësit. Konkretisht është rasti i ligjit “Për statusin e deputetit”, ndryshuar disa herë ndër vite. Ligji i parë daton në vitin 1991 (nr.7503 datë 26.3.1991) i cili ka ndryshuar disa herë në periudhën 1992 deri në vitin 1999, kur është miratuar dhe ligji i ri, nr.8550, datë 18.11.1999 “Statusi i deputetit”. Duke parë këto ndryshime ndër vite, konstatohet se në shumicën e rasteve ndryshimet përfshinin marrjen e përfitimeve të ndryshme, kompesime, shpërblime, apo privilegje të tjera për funksionin e deputetit si e drejta e regjistrimit pa konkurs për ndjekjen e studimeve, pa shkëputje nga puna në fakultete të dyta343. Ndërkohë edhe pas miratimit të ligjit të ri të vitit 1999, konstatohet se në ndryshimet344 e tjera që i janë bërë këtij ligji janë përfshirë shtesa për përfitime personale të këtyre funksionarëve.

E njëjta gjë konstatohet edhe në ligje të tjera, për shembull në ligjin “Për noterinë” deputeti jurist përjashtohet nga detyrimi i stazhit vjetor 2 vjeçar345 pranë një noteri si kriter para konkurimit për licencën e noterisë etj.

Gjithashtu, si shembull për trajtim teorik mund të marrim dhe ligjin nr.10160, datë 15.10.2009 “Për rregullimin e shërbimit të transportit për funksionarët publikë dhe nëpunësit civilë” me anë të cilës dolën në ankande publike dhe u shitën në vlera relativisht të ulëta një numër prej rreth 40.000 makinash, të blera me fondet e buxhetit të shtetit. Pa i hyrë aspak diskutimit mbi nevojën dhe arsyet e një ligji të tillë për kohën, ajo që lehtësisht të tërheq vëmendjen është fakti i dhënies së të drejtës së parablerjes titullarëve të institucioneve346.

Ndërkohë, ligji parashikonte ngritjen e Komisionet për organizimin e këtyre ankandeve në çdo institucion, komisione të cilat miratoheshin me urdhër të titullarëve (pjesëmarrës në këto ankandë me të drejtën e parablerjes).

343 Shiko nenin 1 të ligjit Nr.8284, datë 16.2.1998 “Per nje shtese ne ligjin nr.7503, date 26.7.1991 "Per statusin e deputetit te Kuvendit Popullor" 344 Shiko ligjin nr.8988, datë24.12.2002 “Për disa shtesa dhe ndryshime në ligjin nr.8550, datë 18.11.1999 “Statusi I deputetit” 345 Shiko nenin 2, ligj nr.7829, datë 1.6.1994 “Për noterinë” i ndryshuar 346 Neni 8 - Dispozita kalimtare, ligji nr.10160, datë 15.10.2009 “Të gjitha automjetet e tepërta, në dispozicion të ministrive, institucioneve qendrore dhe të varësisë shiten me ankand, në të cilin e drejta e parablerjes u takon funksionarëve të kategorive të trajtuara në pikat 2 e 3 të nenit 2 të këtij ligji. Ministritë, institucionet qendrore dhe të varësisë ngrenë, me urdhër të titullarit, komisionet e organizimit të procedurave të ankandit me jo më pak se 5 anëtarë. Rregullat e funksionimit të komisionit të ankandit, procedurat e zhvillimit të ankandit dhe kriteret e vlerësimit të pronës, që do të nxirret në ankand, miratohen me vendim të Këshillit të Ministrave”.

137


Pra, duke dhënë këto shembuj, ku ligjvënësit, drejtpërdrejt të prekur në interesat e tyre personale nga këto ligje kanë dhënë vendimmarrjen e tyre, natyrshëm na lind pyetja: Kush dhe si i kontrollon në vendimmarrjet e tyre ligjvënësit? Si do të trajtohen rastet e konfliktit të interesave gjatë vendimmarrjeve ligjbërëse dhe a ka instrumenta që rregullojnë institutin e parandalimit të konfliktit të interesave në procesin legjislativ?

Në kuadër të llogaridhënies para publikut dhe shoqërisë, si i vetmi “institut” ku deputetët teorikisht duhet të japin llogari për punën dhe veprimtarinë e tyre (veçanërisht i vlerësueshëm para çdo procesi zgjedhor), mbetet e diskutueshme mundësia e dërgimit dhe ushtrimi i kontrollit të kushtetueshmërisë për këto raste nëpërmjet Gjykatës Kushtetuese, për aq kohë sa sipas nenit 134 të Kushtetutës, duhet të ketë një palë të interesuar që ta iniciojë procesin.

Fusha e zbatimit të ligjit të parandalimit të konfliktit të interesave, lidhur me detyrimin dhe shmangien e konfliktit rast pas rasti përfshihet edhe për deputetin dhe kuptohet që si për çdo funksion tjetër shtetëror, problemi i konfliktit të interesave dhe ndikimit të interesave në procesin vendimmarrës347 të tyre potencialisht është prezent në veprimtarinë e tyre.

Në këto kushte, pyetja që çdo deputet duhet t’i bëjë vetes gjatë vendimmarrjeve të përditshme është ajo që kërkohet nga çdo zyrtar: “nëse deputeti do të ishte në pozicionin e një qytetari në pritje të një vendimi të një zyrtari me të njëjtën kompetencë dhe me të njëjtat interesa si ai vetë, a do të kishte besim ai, si qytetar, në drejtësinë dhe paanësinë e asaj vendimmarrjeje348?”

Sa më lart trajtuar, mendojmë se, në rastet kur zyrtarët e lartë janë drejtpërdrejt përfitues nga ligjet që propozojnë apo miratojnë, shteti duhet të ndjekë standarde ndërkombëtare dhe modele të vendeve të tjera mbi mënyrat dhe instrumentat rregullues për çështje apo problematikë të ngjashme. Kjo më së pari do të lehtësonte pozitën e vendimmarrësve përballë publikut dhe llogaridhënies ndaj tyre.

Por, në praktikë mund të kemi raste kur veprimi ose mosveprimi që sjell përfitime ose dëme për një numër të caktuar personash, vishet në formën e një akti nënligjor të miratuar nga një organ kolegjial. Në këtë rast, a do të kenë përgjegjësi të gjithë anëtarët e organit apo vetëm propozuesit e aktit?

Nga ana tjetër, si do të trajtohet rasti kur mes autoriteteve ligjzbatuese dhe kontrolluese konstatohen qëndrime të ndryshme, për çështje të njëjta, ku po listojmë disa nga fushat më sensitive për publikun:

- - - -

Ndërtimet e paligjshme dhe vendimmarrjet e dyshuara si selektive Ligji antiduhan Akcisa dhe taksat e hidrokarbureve Subjektet tatimore dhe ato të paregjistruar

Duke e marrë për një çast si rast hipotetik ekzistencën në realitet të këtyre fenomeneve, pyetja që shtrohet është: Çfarë e shtyn një funksionar publik që të trajtojë në mënyrë selektive dhe të pabarabartë dy subjekte në kushte të njëjta? Përgjigja e parë që të vjen natyrshëm është: Interesi privat i cili mund të jetë i formave të ndryshme:

347 Përfshirë këtu rolin e tyre në iniciativën ligjvënëse (neni 81 i Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë) apo rolin e tyre në Komisionet Parlamentare 348 Shiko për më shumë hapat metodologjikë sipas Manualit shpjegues dhe trajnimi mbi parandalimin e konfliktit të interesave, Dhjetor 2006, f.17

138


- zyrtari vet, apo të afërmit e tij deri në shkallë të dytë kanë një interes direkt apo indirekt në subjektin që i shmanget kontrollit apo favorizohet

o Interesa biznesi, pjesëtar në aksione apo pjesë në kapital zyrtari ka marrë/merr dhurata, premtime, favore, trajtime preferenciale zyrtari ka bërë negocime për punësim në të ardhmen çdo marrëdhënie me interes për zyrtarin apo familjarët dhe personat me të cilët ndan interesa ekonomike

o konkurenca midis subjekteve tregtare o monopolet etj

zyrtari udhëhiqet në vendimmarrjen e tij nga marrëdhënie që burojnë nga interesa o politike o miqësisë apo armiqësisë o të komunitetit o etnike o fetare etj

- - -

-

Për të shmangur përfitimet e padrejta duke abuzuar me detyrën dhe ushtrimin e funksioneve publike sipas ligjit, janë parashikuar ndalime specifike349 të interesave private të zyrtarëve sipas kategorive të caktuara, si dhe janë parashikuar hapat procedurialë që duhet të ndjekin kur ndodhen para një situate konflikti interesi. Po çfarë ndodh kur interesi privat, që përbën shkak për të lindur një konflikt interesash nuk deklarohet, madje fshihet?

Në këtë rast jemi para ushtrimit të funksionit publik në shkelje të ligjit dhe mund të themi se çdo akt, veprim ose mosveprim i një funksionari publik i kryer në shkelje të ligjit të konfliktit të interesave, kur ka sjellë atij ose personave të tjerë përfitime materiale ose jomateriale të padrejta a kane dëmtuar interesat e ligjshëm te shtetit, te shtetasve dhe te personave te tjerë juridike, përbën vepër penale të shpërdorimit të detyrës, ose vepër tjetër penale kur jemi para një dispozite specifike (shkelje e barazisë në tendera, përfitimi i paligjshëm i interesave etj).

Ndërkohë, e rëndësishme është që kurdo herë që aktet ligjore, nënligjore apo administrative sjellin pasoja të drejtpërdrejta mbi persona/individë apo subjekte tregtare, kontrolli duhet të jetë më i madh dhe sistematik.

Në analizën e lidhjes që ekziston midis konfliktit të interesave dhe veprës penale të shpërdorimit të detyrës le të trajtojmë një rast konkret. Në vendimin nr.288, datë 07.141.2012 Gjykata e Lartë ka gjykuar çështjen penale të disa zyrtarëve të Komunës Kashar, të cilët në bashkëpunim dhe në shpërdorim të detyrës dhe duke falsifikuar dokumente zyrtar kanë përfituar për vete dhe persona të afërm, duke iu sjellë një dëm të konsiderueshëm disa shtetasve të asaj Komune. Nga rrethanat e faktit të trajtuara në arsyetimin e vendimit, por edhe në atë të gjykatave të shkallëve më të ulta, është konstatuar se në disa raste, të gjykuarit kanë patur lidhje gjinie me personat që kanë përfituar në mënyrë të paligjshme akte të marrjes së tokës në pronësi në Komunën Kashar. Pra, interesi privat në formën e marrëdhënieve familjare (diku djali i dajës së të gjykuarit, diku babai apo daja) dhe konflikti i interesit i pashmangur, kanë sjellë si pasojë të drejtpërdrejtë shpërdorimin e funksionit publik, duke i sjellë një dëm të konsiderueshëm interesave të ligjshëm të shtetasve të tjerë. Ja si është shprehur Gjykata e Lartë për këtë çështje: “Kolegji Penal vlerëson se subjekt i kësaj figure vepre penale mund të jetë subjekti i posaçëm i cili është i ngarkuar me ligj me një detyrë publike apo shtetërore. Përveç cilësive të veçanta që

349 Për më shumë shiko Kreun II, pika 2.1.1.

139


duhet të ketë subjekti duhet që akti të jetë lëshuar gjatë ushtrimit të detyrës në bazë të kompetencave që i njeh ligji si dhe akti të prodhojë pasojën juridike të dëshiruar.

Kualifikimi ligjor i drejtë i veprës penale ka të bëjë para së gjithash me aplikimin e ligjit penal nga gjykata për dhënien e një vendimi të drejtë e të bazuar në ligj. Natyrisht ky perceptim për gjykatën nuk duhet bërë mbi baza subjektive por në bazë të “leximit” të veprimeve konkrete dhe të vlerësimit në harmoni të të gjitha provave dhe të konkluzionit që del prej tyre si dhe përcaktimit të drejtë të marrëdhënies juridike të cënuar dhe që mbrohet në mënyrë të posaçme nga ligji penal. Kolegji Penal i tërheq vërejtje trupit gjykues të apelit në lidhje me arsyetimin e cunguar të vendimit përsa i përket argumenteve ligjore të përdorur në ndryshimin e vendimit të gjykatës së shkallës së parë”.

Në këtë rast është trajtuar edhe një moment tjetër i rëndësishëm, për të cilin konstatojmë se nuk ka praktikë të konsoliduar gjyqësore, atë të përgjegjësisë penale të organit kolegjial në nxjerrjen e akteve nënligjore në kompetencë të tyre.

Në një vendim tjetër, nr.120, datë 05.03.2008 ka qënë Gjykata e Lartë që duke vendosur rigjykimin, ka orientuar gjykatën më të ulët për të hetuar mbi konflikte të mundshme midis të gjykuarës dhe të dëmtuarit:

“...Persa i perket subjektit, noterja A.S. eshte person qe ushtron funksione publike dhe, si e tille, eshte subjekt i vepres penale te shperdorimit te detyres. Ne perputhje me permbajtjen e nenit 248 te Kodit Penal, mbetet te provohet ne gjykim nese e gjykuara ka kryer veprime apo mosveprime te kunderligjshme dhe cilat jane pasojat e demshme qe kane ardhur.

Përsa i përket përcaktimit të kundërligjshmërise së veprimeve (mosveprimeve) të të gjykuarës gjatë ushtrimit të detyrës së saj si notere për hartimin e aktit noterial të shitjes së automjetit, gjykatat e faktit duhej t`u ishin referuar kërkesave të ligjit “Për noterinë”.

Sipas nenit 4 të Ligjit nr.7829, datë 01.06.1994, “Për Noterinë”, “Për efekt të ushtrimit të detyrës së tij, noteri barazohet me nëpunësin publik dhe gëzon mbrojtje sipas ligjit”. Krahas të drejtave të barabarta me nëpunësin publik dhe mbrojtjes e përfitimeve që gëzon sipas ligjit, noteri ngarkohet me detyra të rëndësishme për të garantuar vërtetësinë dhe ligjshmërinë e akteve e veprimeve noteriale që harton apo legalizon, si dhe në veçanti për të garantuar identitetin e palëve pjesëmarrëse në aktet dhe veprimet noteriale. Sipas nenit 45 të ligjit për noterinë, “Identiteti i çdo personi pjesëmarrës në aktin noterial merret nëpërmjet letërnjoftimit ose të një dokumenti tjetër që jep besim të plotë në këtë drejtim, përveç kur është i njohur prej tij ....

Përsa u përket qëllimit dhe motiveve duhet të hetohet në veçanti nëse ekziston ndonjë konflikt midis noteres A.S dhe bashkëshortit të saj nga njëra anë, dhe z.V.G. nga ana tjetër”.

Në një tjetër vendim të Gjykatës së Lartë (vendimi nr.241, date 28.05.2008) është përsëri kjo gjykatë që orienton gjykatën më të ulët që gjatë rigjykimit të çështjes të thellohet në hetimin e funksionit tjetër publik që ekzistencën e një konflikti funksioneve publike brenda

mbante kryetari i këshillit të komunës dhe krahas të tjerave interesash dhe abuzimi me detyrën për shkak të ushtrimit të të njëjtës strukturë (duke qënë se kemi të njëjtin person në dy

pozicione publike- edhe propozues si inspektor i ndihmës ekonomike edhe vendimmarrës, si Kryetar i Këshillit të Komunës). Ja si shprehet në vendim Gjykata e Lartë: “Organi i prokurorisë ka pretenduar se i gjykuari G.N - në cilësinë e kryetarit të Komunës, ka shpërdoruar detyrën pasi në cilësinë e kryetarit të Komunës ka bërë të mundur pagesën e

140


personave fiktivë me parate e buxhetit te shtetit, i gjykuari M.Zh. - ne cilesine e administratorit te ndihmes ekonomike ne Komune, ka perfshire ne listat e punonjesve qe i takonin skemes se ndihmes ekonomike persona qe nuk ekzistonin, i gjykuari Gj.Sh - ne cilesine e kryetarit te Keshillit te Komunes ka bere te mundur miratimin nepermjet nje vendimi te ketij organi te nje liste ku figuronin te dhena te paverteta...”. Në vijim Gjykata e Lartë shprehet se: “Duke qene se pozicioni i kryetarit te keshillit te komunes, nuk eshte pozicion administrativ, gjykata do te duhej te kishte hetuar ne lidhje me funksionin tjeter shteteror qe kryente ne kete kohe i gjykuari Gj.Sh, qe po t’i permbahesh deklarimeve te mesiperme, rezulton te kete qene inspektor i ndihmes ekonomike....”.

Së dyti, krahas vendimmarrjeve të paligjshme të zyrtarëve që mund të ndikohen nga interesat personale, e rëndësishme është që legjislacioni i brendshëm të shmangë sa më shumë mundësinë për të përfituar padrejtësisht apo keqpërdorur hapësirat ligjore apo nënligjore.

Lidhur me këtë çështje, do të donim të trajtonim në mënyrë hipotetike dhe teorike rastin e dy vendimeve të pushimit të Prokurorisë së Tiranës, i diskutuar gjërësisht këtë periudhë edhe në median e shkruar e vizive, sa i përket çështjes së spoteve publicitare të realizuara nga ana e Ministrisë së Mbrojtjes350 dhe tjetra nga Drejtoria e Përgjithshme e Policisë351 së Shtetit. Procedimet janë inicuar mbi bazën e kallzimit penal të depozituar nga organet e auditit të këtyre institucioneve. Në kallzimet respektive është pretenduar se anëtarët e KVO-së dhe titullarët e institucionit apo dhe titullari i autoritetit kontraktor kane konsumuar elementet e veprës penale te shpërdorimit të detyrës dhe shkeljes të barazisë në tendera, parashikuar nga neni 248 dhe 258 i K.Penal. Objekt i kallzimeve penale kanë qënë procedurat e ndjekura nga autoritetet kontraktore në realizimin e disa spoteve publicitare, të cilat pretendohen se janë bërë në shkelje të ligjit të prokurimit dhe në shkelje të barazisë në tendera.

Nga hetimi i procedimeve penale rezultoi352 se të gjitha procedurat e prokurimit ishin bërë në përputhje me VKM nr.1195 dt.05.08.2008 “Për blerjen, zhvillimin, prodhimin e bashkëprodhimin e programeve e të reklamave për transmetim nga operatoret radioteleviziv ose botim në median e shkruar, dhe për kontratat, për kohë transmetimi, nga organet e administratës shtetërore”, VKM e cila ka dalë në zbatim të dispozitës përjashtuese të ligjit nr.9643 dt. 20.11.2006 “Per prokurimin Publik” i ndryshuar, ku në nenin 7 të tij parashikohet se:

“ Ky ligj nuk zbatohet në kontratat e shërbimit publik për blerjen, zhvillimin, prodhimin, bashkëprodhimin e programeve ose të reklamave për transmetimin nga operatorët radiotelevizivë ose botimin në median e shkruar dhe për kontratat për kohë transmetimi.

Pra, i vetmi kuadër ligjor/nënligjor i detyrueshëm për t’u zbatuar në rastet konkrete ka qënë VKM nr.1195 datë 05.08.2008 “Per blerjen, zhvillimin, prodhimin e bashkeprodhimin e programeve e te reklamave per transmetim nga operatoret radioteleviziv ose botim ne median e shkruar, dhe per kontratat, per kohe transmetimi, nga organet e administrates shteterore”.

350 Objekti i kallëzimit ka të bëjë me realizimin në vitin 2013 të procedurës me objekt "Prodhimin e tre spoteve televizive dhe tre dokumentave si dhe transmetimin e tyre në dy media kombëtare. 351 Objekti i kallëzimit ka të beje me realizimin e pesë procedurave me objekt "Spote publicitare" të realizuara në vitin 2010 dhe 2011. 352 Vendimarrja per procedurat objekt kallezimi ishte realizuar duke respektuar ne teresi dispozitat e VKM nr. 1195 dt. 05.08.2008 dhe për këtë arsye, fakti nuk mund të kualifikohej si vepër penale.

141


Duke marrë shkas nga këto raste, por edhe të tjera të këtij lloji, në raportin perfundimtar të auditimit që ka ushtruar KLSH353, në Ministrinë e Mbrojtjes, i ka rekomanduar institucionit marrjen e masave përkatëse dhe iniciativën ligjore për t’i kërkuar Këshillit të Ministrave shfuqizimin e kësaj VKM në mënyrë që blerja, zhvillimi, prodhimi i reklamave dhe spoteve si dhe transmetimi i tyre të bëhet sipas rregullave të përcaktuara në legjislacionin që rregullon fushën e prokurimit publik”. Në këtë raport lidhur me keto procedura KLSH është shprehur se354: “Procedurat janë kryer sipas rregullave të parashikuara në VKM nr. 1195 dt. 05.08.2008. Por ndryshe nga procedurat e ndjekura referuar Ligjit për Prokurimet, përmbajtja e kësaj VKM parashikon një procedurë më të thjeshtuar e cila ju lejon autoriteteve kontraktore hapësira për të parazgjedhur apo paracaktuar lehtësisht në mënyrë selektive shoqërinë fituese”.

Por ndërkohë që, edhe pse KLSH ka dalë me rekomandim që në vitin 2013 për shfuqizim të kësaj VKM, rezulton se ky akt nënligjor vazhdon të jetë në fuqi dhe të zbatohet nga autoritetet kontraktore.

7.2 Historik i ndryshimeve që kanë pësuar dispozitat e veprave penale të korrupsionit pasiv dhe disa trajtime nga jurisprudenca.

Kodi Penal, ka ndryshuar disa herë që nga miratimi i tij me ligjin nr.7895, datë 27.01.1995 “Kodi Penal i Republikës së Shqipërisë”. Këto ndryshime kanë prekur tre herë edhe dispozitën e shpërdorimit të detyrës, sanksionuar në nenin 248 të tij.

Me ligjin penal të vitit 1995, që vepra të konsiderohej e konsumuar duhej të provohej ardhja e pasojave të rënda dhe nga ana objektive krimi kryhej me veprim, pra nuk pranohej mosveprimi si element i veprës penale.

Formulimi i nenit 248, sipas ligjit nr.7895, datë 27.01.1995 “Për disa shtesa dhe ndryshime në ligjin nr.7895, datë 27.01.1995 “Kodi Penal i Republikës së Shqipërisë”

Shpërdorimi i detyrës “Kryerja e veprimeve që synojnë të pengojnë zbatimin e ligjit nga personi i ngarkuar me një funksion shtetëror, kur nga veprime të tilla u janë shkaktuar pasoja të rënda interesave të shtetasve ose atyre shtetërore, dënohet me gjobë ose me burgim gjer në shtatë vjet”.

Subjekte të kësaj vepre penale ishin vetëm personat e ngarkuar me një funksion shtetëror dhe jo ata persona të ngarkuar me funksion publik në sektorin privat.

Me ligjin nr.8733, datë 24.01.2001 “Për disa shtesa dhe ndryshime në ligjin nr.7895, datë 27.01.1995 “Kodi Penal i Republikës së Shqipërisë” u shtua dhe koncepti i moskryerjes me dashje të detyrës, si një element i kësaj vepre penale. Gjithashtu, risi bëri edhe përfshirja si subjekte të veprës penale edhe të personave të ngarkuar me funksion shtetëror ose shërbim publik.

Shpërdorimi i detyrës “Kryerja ose moskryerja me dashje e veprimeve ose mosveprimeve në kundërshtim me ligjin, që përbën mospërmbushje të rregullt të detyrës nga punonjësi i ngarkuar me funksion shtetëror ose me shërbim publik, kur i kanë sjellë pasoja të rënda interesave të ligjshme të shtetasve ose shtetit, dënohet me gjobë ose me burgim gjer në shtatë vjet."

353 Kontroll i KLSH viti 2013, Raporte Auditimi www.klsh.org,al 354 Për më shumë shiko, Raportet e Auditimit www.klsh.org.al

142


Ndërkohë me ndryshimet e miratuara me ligjin nr.9275355, datë 16.09.2004, “Për disa shtesa dhe ndryshime në ligjin nr.7895, datë 27.01.1995 “Kodi Penal i Republikës së Shqipërisë” u zgjerua edhe më shumë koncepti i subjektit të posaçëm, duke u zëvendësuar termi “punonjësi i ngarkuar me funksion shtetëror ose me shërbim publik” me termin “ personi që ushtron funksione publike”. Koncepti i termit funksion publik, është më i gjërë se detyrë shtetërore ose shërbim publik, sepse funksioni publik mund të ushtrohet jo vetëm nga personi që kryhen një detyrë shtetërore.

Neni 248 i Kodit Penal, pas miratimit të ligjit 9275, datë 16.09.2004 “Për disa shtesa dhe ndryshime në ligjin nr.7895, datë 27.01.1995 “Kodi Penal i Republikës së Shqipërisë” është sanksionuar si më poshtë:

Shpërdorimi i detyrës "Kryerja ose moskryerja me dashje e veprimeve a e mosveprimeve ne kundërshtim me ligjin, qe përbën mospërmbushje te rregullt te detyrës, nga personi qe ushtron funksione publike, kur i kane sjelle atij ose personave te tjerë përfitime materiale ose jomateriale te padrejta a kane dëmtuar interesat e ligjshëm te shtetit, te shtetasve dhe te personave te tjerë juridike, nëse nuk përbën vepër tjetër penale, dënohet me burgim nga gjashtë muaj deri në pesë vjet dhe me gjobë nga treqind mijë deri në një milion lekë.".

Ndërkohë në Konventën e Kombeve të Bashkuara kundër Korrupsionit, të ratifikuar me ligjin nr.9492, datë 13.03.2006 koncepti i abuzimit/shpërdorimit të detyrës është parashikuar si më poshtë vijon:

Neni 19- Abuzimi me funksionet “Secili shtet palë shqyrton marrjen e masave legjislative dhe të tjera që mund të jenë

të nevojshme për parashikimin si vepër penale, kur kryhet me qëllim abuzimi me funksionet ose pozicionin, që është kryerja ose moskryerja e një akti, duke thyer ligjin, nga një nëpunës publik në ushtrim të funksioneve të tij ose të saj, për qëllimin e marrjes së një avantazhi të parregullt për vetë ose një person tjetër apo subjekt”.

Pra, ndryshimet në dispozitën e shpërdorimit të detyrës të miratuara me ligjin e vitit 2004, janë bërë në përputhje me standartet dhe kriteret që kërkon kjo konventë për masat legjislative që duhet të marrin vendet në luftën kundër korrupsionit.

Për një përkufizim më të plotë dhe të standartizuar të konceptit “person që ushtron funksion publik”, le t’i referohemi kuptimit të dhënë në Konventën e Kombeve të Bashkuara kundër Korrupsionit, ku në nenin 2 të saj parashikohet se:

“Nëpunës publik” është: (i) çdo person që mban në post legjislativ, ekzekutiv, administrativ ose gjyqësor në një përhershëm ose i përkohshëm, i paguar ose shërbimit të personit; (ii) çdo person tjetër

shtet palë, i emëruar ose i zgjedhur, i i papaguar, pavarësisht nga kohëzgjatja e që ushtron një funksion publik, duke

përfshirë në agjenci publike ose ndërmarrje publike, ose që kryen një shërbim publik, sipas përcaktimit të ligjit të brendshëm të shtetit palë dhe sipas zbatimit në sferën përkatëse të ligjit në shtetin palë; (iii) çdo person tjetër të përcaktuar si “nëpunës publik” në ligjin e brendshëm të shtetit palë, megjithatë, për qëllimet e disa masave specifike që parashikohen në kapitullin II të kësaj Konvente, “nëpunës publik” është çdo person që

355 Shpallur me dekretin nr.4337, date 29.9.2004 te Presidentit te Republikës se Shqipërisë.

143


ushtron një funksion publik ose jep një shërbim publik sipas parashikimit të ligjit të brendshëm të shtetit palë dhe sipas zbatimit në fushën përkatëse të ligjit të shtetit palë.

Një ndryshim thelbësor, që ka ndryshuar totalisht dhe praktikën gjyqësore dhe ka sjellë efekt të menjëhershëm në statistikat e procedimeve penale dhe vendimeve të gjykata për këtë vepër është zëvendësimi që i është bërë në këtë dispozitë termit “kur i kanë sjellë pasoja të rënda interesave të ligjshme të shtetasve ose shtetit” me termin “kur i kanë sjellë atij ose personave të tjerë përfitime materiale ose jomateriale të padrejta a kanë dëmtuar interesat e ligjshëm të shtetit, të shtetasve dhe të personave të tjerë juridike, nëse nuk përbën vepër tjetër penale”. Pra, siç shihet nga dispozita është hequr kushti pasojë e rëndë dhe është zëvendësuar me dy kushte të tjera- përfitimin material ose jomaterial të padrejtë dhe/ose dëmtimin e interesave të ligjshëm të shtetit, shtetasve dhe personave të tjerë juridikë, si forma të shfaqjes së pasojës kriminale.

Koncepti i përfitimit material ose jomaterial është futur për herë të parë me ndryshimet e vitit 2004 të dispozitës. Nga ana tjetër, si element i ri është përshirë edhe fakti se dëmi mund t’iu shkaktohet jo vetëm shtetasve dhe shtetit, por edhe personave juridikë. Për të patur elementët e kësaj vepre penale, mjafton që veprimet ose mosveprimet e kundraligjshme, të një funksionari publik t’i kenë sjellë dëm interesave të ligjshme të shtetit, shtetasve apo personave juridike. Ndërkohë që në çdo rast, duhet patjetër të provohet lidhja shkakësore midis veprimit ose mosveprimit dhe pasojës së ardhur. Por, duhet theksuar se ndryshe nga veprimet ose mosveprimet e kundërligjshme, që kryhen vetëm me dashje direkte ose indirekte, pasojat mund të vijnë edhe nga pakujdesia.

Një ndryshim tjetër, ka qënë dhe ulja e masës së dënimit nga shtatë vjet në pesë vjet dhe vendosja e masës së gjobës deri në një milion lekë. Më tej, me ndryshimet e miratuara me ligjin nr.9686356, datë 26.02.2007 ka ndryshuar përsëri marzhi i dënimit, duke u bërë nga pesë vjet në shtatë vjet, siç ka qënë në kohën e miratimit të tij me ligjin e vitit 1995. Ulja e masës së dënimit me ligjin e vitit 2004, deri diku mbetet e pajustifikuar, aq sa të le përshtypjen e një forme amnistie, për aq kohë sa me ligjin nr.9686, datë 26.02.2007 masa e dënimit është bërë përsëri shtatë vjet. Ky ndryshim ka patur efekte në kohën e hyrjes në fuqi, madje është shoqëruar dhe me disa vendime pafajësie për shkak të afateve të parashkrimit.

Sa i takon efekteve që kanë ardhur për shkak të këtij ndryshimi, le të trajtojmë vendimin nr.187, datë 15.4.2009 të Gjykatës së Lartë, e cila në një rast në gjykim mbi afatet e parashkrimit shprehet se:

“Kolegji Penal i Gjykatës së Lartë çmon se, si vendimi i Gjykatës së Apelit Shkodër dhe ai i Gjykatës së Rrethit Gjyqësor Lezhe, jane marrë në zbatim të gabuar të ligjit.

Pavarësisht nga fakti i të provuarit ose jo të veprës penale për të cilën ishte akuzuar i gjykuari Gj. N., gjykatat nuk kanë patur parasysh kërkesat e nenit 66 të K.Penal, që bën fjalë për parashkrimin e ndjekjes penale, e sidomos gjykata e apelit që e ka deklaruar fajtor atë e dënuar për veprën penale të shpërdorimit të detyrës, parashikuar nga neni 248 të K.Penal.

Në gjendjen fillestare, mbas miratimit të ligjit për Kodin Penal, neni 248 i K.Penal parashikonte si dënim gjobë ose burgim deri në shtatë vjet, kur i kanë sjellë pasoja të rënda interesave të ligjshme të shtetasve ose shtetit. Me ligjin nr.9275 datë 16.09.2004, u bënë ndryshime edhe në këtë nen duke përcaktuar dënimin me burgim nga 6 muaj deri në 5 vjet dhe gjobë nga treqindmijë deri në një milion lekë. Më pas me ligjin nr.9686 datë 26.02.2007, u bënë përsëri ndryshime në këtë nen, duke përcaktuar dënimin me burgim deri në 7 vjet e me gjobë nga treqind mijë deri në një milion lekë.

356 Shpallur me dekretin nr.5218, datë 13.3.2007 të Presidentit të Republikës së Shqipërisë, hyre ne fuqi në datë

144


Sikurse shihet, për rastin në shqyrtim, për efekte të parashkrimit të ndjekjes penale, duhet të zbatohet neni 248 i K.Penal, para ndryshimeve të bëra me 26.02.2007, kur si dënim parashikohet dënimi me burgim deri në 5 vjet. Vepra penale për të cilën është akuzuar i gjykuari Gj. N., sikurse është pranuar nga gjykatat, është kryer në muajin prill të vitit 1999, ndërsa fillimi i çështjes penale (siç del nga regjistrimi i procedimit penal me nr.151) është bërë me 28.06.2005, pra, mbas rreth gjashtë vjetësh e dy muaj”.

Ndërsa me ndryshimet e ligjit nr.144/2013 është shfuqizuar dënimi me gjobë357, si dënim kryesor për këtë vepër, duke lënë si dënim kryesor vetëm dënimin me burg.

7.3 Pasoja e rëndë si kusht për ekzistencën e veprës penale.

Me ndryshimet e shtatorit 2004, është hequr kushti pasojë e rëndë për të patur të konsumuar elementët e veprës penale të shpërdorimit të detyrës, duke e lënë tashmë me dy elementë alternativë të tjerë. Në këtë formulim të ri të dispozitës, pasoja mund të vijë në formën e një përfitimi material ose jomaterial të padrejtë, apo në formën e dëmtimit të interesave të ligjshëm të shtetasve apo të shtetit. Pasoja, ndryshe nga koncepti i veprimit ose mosveprimit që kryhet vetëm me dashje direkte ose indirekte, mund të vijë edhe nga pakujdesia. Gjithashtu, në dispozitën e ndryshuar, është shtuar shprehja “nëse nuk përbën vepër tjetër penale”. Shpërdorimi i detyrës, përbën një figurë të përgjithshme të krimeve kundër autoritetit të shtetit dhe gjen zbatim, nëse veprimi ose mosveprimi nuk i atribuohet një vepre specifike të këtij kreu të Kodit Penal.

Ja si shprehet Gjykata e Lartë për këtë fakt në vendimin e saj nr.227, datë 19.04.2006: “Në proçesin e çmuarjes së provave si më sipër, duhet të kihet parasysh fakti që, dashja

që kërkohet për anën subjektive të figurës së krimit të shpërdorimit të detyrës, parashikuar nga neni 248 i K.Penal, për të cilën akuzohen të gjykuarit, duhet të jetë direkte vetëm përsa i përket mospërmbushjes së detyrës, (në rastin objekt gjykimi, moskryerjes së të gjithë atyre veprimeve që duheshin kryer në zbatim të detyrave që rrjedhin nga udhëzimi nr.1627, datë 22.01.2002) dhe jo edhe shkaktimit të pasojës (e cila sikurse me të drejtë pretendoi edhe përfaqësuesja e prokurorisë në seancën dëgjimore në Gjykatën e Lartë konsiston në pajisjen padrejtësisht të shtetasve M. K i e V.B me pashaportë për jashtë shtetit dhe bërja pengesë për pajisje me pashaportë të tillë përkatësisht, të shtëtasve A. I e Sh.S), qëndrimi psikik i subjektit për të cilën mund të shfaqet edhe në formën e dashjes indirekte dhe që, në rast deklarimi fajtorë të të gjykuarve, duhet të mbahet parasysh në llojin dhe masën e dënimit që do të caktohet për secilin prej tyre”.

Deri para ndryshimeve të miratuara me ligjin nr.9275, datë 16.09.2004, për të patur të konsumuar elementët e veprës penale të shpërdorimit të detyrës kërkohej ardhja e pasojës së rëndë që vlerësohej rast pas rasti nga gjykata dhe linte vend për keqinterpretime dhe praktika të ndryshme për raste të njëjta.

Kështu, me vendimin nr.276, datë 13.05.2009, Gjykata e Lartë ka rrëzuar vendimin e gjykatës së apelit dhe ka lënë në fuqi vendimin e shkallës së parë, që deklaronte pafajësinë e të

357 “Neni 48 pika 2 e ligjit nr.144/2013.- “Në nenet 83/a, 83/b, 109, 109/b, 110/a, 124/a, 128/b, 135, 143/b, 164/a, 164/b, 186, 189, 197/a, 230/a, 230/b, 230/c, 230/ç, 230/d, 244, 244/a, 245, 245/1, 248, 248/a, 259, 259/a, 260, 287, 287/a, 287/b, 298, 312, 319, 319/a, 319/b, 319/c, 319/ ç, 319/d, 319/dh, 319/e, 326, 326/a dhe 331, pjesa që parashikon edhe dënimin me gjobë, si dënim kryesor, krahas dënimit me burgim, shfuqizohet”.

145


gjykuarës për veprën penale të shpërdorimit të detyrës, duke u shprehur se: “...Ajo gjykatë, duke zbatuar gabim ligjin material penal të kohës, sipas të cilit vepra

penale e shpërdorimit kryhej vetëm me dashje dhe veprime direkte, si dhe kërkonte ardhjen e një pasojë të rëndë të interesave të shtetit, ka deklaruar të gjykuarën fajtore edhe pse në veprimet e saj mungojnë disa prej elemetëve të veprës penale të shpërdorimit të detyrës. E gjykuara nuk provohet të ketë bërë ndonjë veprim me dashje për të fshehur aktin e lidhjes së martesës, por përkundrazi, edhe gjykatat e kanë pranuar në arsyetimin e vendimeve se ajo, për shkak të ngarkesës se madhe në punë mundet të ketë harruar dërgimin e aktit në gjendjen civile të vendbanimit të personave që lidhen martesë. Në këto rrethana, kuptohet se mungon një prej elemeteve kryesorë të veprës penale të shpërdorimit të detyrës, pra ana objektive e saj.

Gjykata e apelit nuk ka mundur të arsyetojë se cila është pasoja e rëndë që i ka ardhur interesave të shtetit dhe që ardhja e kësaj pasoje, të ketë lidhje shkakësore me veprimet e kundërligjshme të të gjykuarës.

Është e vërtetë që e pandehura G. T. kishte detyrim ligjor të kryente veprimin administrativ, që të dërgonte menjëherë aktin e martesës, në rastin konkret në Zyrën e Gjendjes Civile Fier, me qëllim që ky akt të hidhej në gjendjen civile të shtetasit A. K., por, nga ky mosveprim nuk rezulton të ketë ardhur ndonjë pasojë në dëm të interesave të ligjshme të ndonjë shtetasi, apo në dëm të interesave të shtetit, ashtu siç dhe e kërkon dispozita”.

Në vendimin nr.615, datë 02.12.2004 Gjykata e Lartë ka vendosur pushimin e gjykimit për të gjykuarin Sh.K, akuzuar për veprën penale të shpërdorimit të detyrës358, me arsyetimin se praktika gjyqësore dëmin e shkaktuar në çështjen konkrete, nuk vlerësohet si pasojë e rëndë; “Që të ekzistojë vepra penale e shpërdorimit të detyrës, parashikuar nga neni 248 i Kodit Penal, është e domosdoshme që së pari: të provohet se i pandehuri ka kryer me dashje veprime në kundërshtim me ligjin, që përbëjnë mospërmbushje të rregullt të detyrës nga punonjësi i ngarkuar me funksion shtetëror ose me shërbim publik dhe, së dyti: se nga kryerja e këtyre veprimeve i janë shkaktuar pasoja të rënda interesave të ligjshme të shtetasve ose shtetit”.

Koncepti i pasojës së rëndë është trajtuar në Vendimin unifikues nr.5, datë 11.11.2003 të Gjykatës së Lartë ku shprehet se:

“...për të përcaktuar “pasojën e rëndë”, duhet patur parasysh se ajo do të jetë e ndryshme mes subjekteve që dëmtohen nga vepra penale e vjedhjes që ndahen në: individe, persona juridike dhe shteti. Në raport me zhvillimin aktual ekonomik e gjendjen ekonomike të individit e të shoqërisë, Kolegjet e Bashkuara përcaktojnë si kritere orientuese për vlerën si pasojë të rëndë në rastet e vjedhjes së parashikuar nga neni 134/2 i Kodit Penal:

1. Shuma ose sende me vlerë mbi 1.000.000 lekë kur ato u vidhen individëve. 2. Shuma ose sende me vlerë mbi 2.000.000 lekë kur vjedhja është realizuar në dëm të

personave juridike dhe pasurisë shtetërore”.

Në këtë vendim unifikues është bazuar praktika gjyqësore, për të trajtuar pasojën e rëndë edhe për veprën penale të shpërdorimit të detyrës, praktikë e cila ndryshoi me miratimin e ligjit nr.9275, datë 16.09.2004 “Për disa shtesa dhe ndryshime në ligjin nr.7895, datë 27.01.1995 “Kodi Penal i Republikës së Shqipërisë”, ku tashmë (pas ndryshimeve të vitit 2007) vepra penale e shpërdorimit të detyrës nuk lidhet më me ardhjen e pasojës së rëndë.

358 Para ndryshimeve të Kodit Penal, miratuar me ligjin nr.9275, datë 16.09.2004 “Për disa shtesa dhe ndryshime në ligjin nr.7895, datë 27.01.1995 “Kodi Penal i Republikës së Shqipërisë”

146


Ndërkohë që edhe Gjykata e Lartë ka dhënë qëndrimin e saj edhe për këtë çështje duke u shprehur në Vendimin nr.183, date 09.04.2008 se:

“...Por ky Kolegj gjen rastin të vërë në dukje se nga ana e gjykatave, me pa të drejtë është përdorur si argument në arsyetimin e vendimeve të tyre Vendimi Unifikues nr.5, datë 11.11.2003 i Kolegjeve të Bashkuara të Gjykatës së Lartë. Ky vendim, në unifikimin që i ka bërë praktikës gjyqësore, përcaktimin e dëmit të konsiderueshëm e lidh me dëmin material që i shkaktohet shtetit apo individit nga vepra penale e vjedhjes dhe jo nga vepra të tjera penale, siç është edhe shpërdorimi i detyrës. Shprehja e përdorur në dispozitën e nenit 248 të K.Penal “... kur i kanë sjellë pasoja të rënda interesave të ligjshme të shtetit ...” nuk ka të bëjë vetëm në rastet e pakësimit të pasurisë, por edhe me prekjen e interesave të tjera jo pasurore të shtetit, të cilat duhen vlerësuar rast pas rasti”.

7.4 Dallimi midis përgjegjësisë administrative dhe asaj penale në rastet e konfliktit të interesave.

Përgjegjësia administrative, në teorinë e së drejtës administrative përkufizohet359 si: “Veprime ose mosveprime të kryera me faj dhe nga persona të përgjegjshëm, për të cilën, për shkak të rrezikshmërisë shoqërore të vogël është caktuar dënim administrativ”. Si pasojë e një shkeljeje të konsideruar nga legjislacioni si administrative, rrjedh më tej dhe ajo që quhet përgjegjësi administrative.

Kriteri i parë që e dallon përgjegjësinë administrative nga ajo penale është rrezikshmëria shoqërore. Nisur dhe nga përkufizimi i dhënë më lart, kuptohet që dënimi penal si rrjedhojë e përgjegjësisë penale, do të zbatohet vetëm për veprime me rrezikshmëri të lartë shoqërore. Rrezikshmëria shoqërore passjell dhe nevojën që marrëdhëniet juridike të mbrohen me anë të Kodit Penal, ligji i posaçëm që ka parashikuar sanksione që janë në proporcion me rrezikshmërinë e veprës. Kriteri i rrezikshmërisë shoqërore, shërben dhe për dallimin e përgjegjësisë civile nga ajo penale.

Kriteri i dytë që e dallon përgjegjësinë administrative nga ajo penale është dënimi. Masa e dënimit që përcaktohet për shkeljet administrative është më e ulët se dënimi penal. Ndërsa, kriteri i tretë që e dallon përgjegjësinë administrative nga ajo penale është procedura, e cila është krejt ndryshe nga procedura që ndiqet gjatë një procedimi penal, rregulluar posaçërisht në Kodin e Procedurës Penale.

Praktika360 ka hasur shpesh në probleme sa i takon kualifikimit të veprës penale të shpërdorimit të detyrës dhe ndarjen e përgjegjësisë penale nga ajo administrative. Normalisht, jo çdo cënim i interesave të ligjshëm të shtetit, shtetasve apo personave juridik, përbën veprën penale të shpërdorimit të detyrës. Siç e përmendëm dhe më lart, për të pasur veprën penale të shpërdorimit të detyrës duhet të kemi lidhje shkakësorë midis shkeljes dhe pasojës së ardhur.

Dispozita parashikon që veprimet ose mosveprimet duhet të kenë qënë në kundështim me ligjin dhe të përbëjnë njëkohësisht mospërmbushje të rregullt të detyrës. Për të patur krimin e

359 Ermir Dobjani, E drejta administrative 3, Kundërvajtjet administrative në Shqipëri, Shtëpia botuese e Librit Universitar 2002, faqe 114 360 Nga të dhënat statistikore të gjykatave dhe prokurorisë, rezulton se pavarësisht numrit relativisht të lartë të cështjeve të regjistruara të shpërdorimit të detyrës krahasuar me veprat e tjera penale, numri i cështjeve të pushuara për shkak se fakti nuk përbën vepër penale, janë të larta.

147


shpërdorimit të detyrës del domosdoshmëri plotësimi njëhërësh i dy kushteve, (1) të jetë shkelur ligji apo aktet nënligjore në zbatim të tij dhe (2) rrezikshmëria shoqërore të jetë e lartë. Dallimi nga një shkelje administrative qëndron në shkallën e rrezikshmërisë shoqërore të veprës dhe nga pasoja që ka ardhur. Nëse pasoja është e tillë që ka sjellë dëme për shtetasit apo shtetin atëherë shkelja nuk është më administrative, por do të kemi përgjegjësi penale.

Ja si shprehet Gjykata e Lartë në vendimin nr.687, datë 31.10.2007 lidhur me këtë çështje: “..Si në rekurs, edhe gjatë gjykimit, u pretendua se në rastin në shqyrtim nuk mund të arrihet në përfundimin se ndodhemi para një vepre penale siç është ajo e shpërdorimit të detyrës, por para veprimeve që përbëjnë shkelje administrative dhe i gjykuari duhet të dënohet administrativisht.

Duke qënë një problem ligjor, Kolegji Penal i Gjykatës së Lartë e analizoi në tërësi dhe e gjen të bazuar përfundimin e arritur nga gjykatat. Është e qartë se, jo çdo shkelje në veprimtarinë e punonjësve të ngarkuar me funksione shtetërore ose shërbime publike përbën vepër penale. Përgjegjësia administrative nga ajo penale përcaktohet edhe nga pasojat që ka sjellë personi me veprimet apo mosveprimet e tij, gjë që del qartë edhe nga neni 248 i Kodit Penal, sipas të cilit “kryerja ose moskryerja me dashje e veprimeve a e mosveprimeve në kundërshtim me ligjin, që përbën mospërmbushje të rregullt të detyrës nga punonjësi që ushtron funksione publike kur i kanë sjellë pasoja të rënda interesave të ligjshme të shtetasve ose shtetit ...”. Siç shihet, ne kete nen, krahas te tjerave, kerkohen veprime ose mosveprime ne kundershtim me ligjin në përmbushjen e detyrës dhe ardhjen e pasojave të renda. Nga kjo përmbajtje, bëhet dallimi nëse ndodhemi ose jo para veprës së shpërdorimit të detyrës dhe elementi që e dallon nga një shkelje administrative është ardhja e pasojave të rënda.

Sikurse kanë pranuar gjykatat, në rastin në shqyrtim, i gjykuari E.L, në veprimet e mosveprimet në kundërshtim me përmbushjen e rregullt të detyrës ka sjellë pasoja të rënda që kanë dëmtuar interesat e shtetasve jo vetëm për faktin e shkaktimit të një konflikti civil, por edhe se nga humbja e dokumentave mund të mos realizohet e drejta e tyre e pronësisë.

Gjithashtu, humbja e dokumentave u bë shkak për pushimin nga prokuroria të çështjes penale, duke mos vënë para përgjegjësisë ligjore personat nëse do të vërtetohej fakti i falsifikimit të tyre. Pushimi i çështjes penale në ngarkim të shtetasve K. e F. D, sikurse u përmend, përbën një pasojë të rëndë dhe po kështu është edhe për shtetasin D.R për vërtetimin e fakteve dhe rrethanave në procesin civil.

Në këto rrethana, nuk ndodhemi para një veprimi të kundërligjshem që duhet të dënohet administrativisht, por para veprës penale të shpërdorimit të detyrës”.

Me qëllim trajtimin e ndarjen e përgjegjësisë administrative nga ajo penale, do të analizojmë një rast konkret, por në formatin e një kazusi, çështjen e shumë folur dhe problematike të konsultave private nga ana e pedagogëve për studentët e tyre.

Në Prokurorinë e Tiranës, në vitin 2010 është regjistruar procedim penal për shpërdorim detyre ndaj shtetases A.V, iniciuar nga një denoncim i disa studentëve të Fakultetit të Inxhienierisë. Në përfundim të hetimit, Prokuroria e Rrethit Gjyqësor Tiranë, ka pushuar çështjen361 në ngarkim të kësaj shtetase, duke qënë se fakti nuk përbënte vepër penale të shpërdorimit të detyrës. Por, duke qënë se nga hetimet e kryera për zbardhjen e rrethanave të këtij procedimi penal u konstatuan shkelje të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005 të cilat krijojnë dyshimin e arsyeshëm për konflikt interesi gjatë ushtrimit të funksionit publik, rasti iu referua për veprime të mëtejshme ILDKP.

361 Vendim i datës 01.12.2010 i Prokurorisë së Tiranës, për pushimin e çështjes penale nr.3550 të vitit 2010

148


Nga të dhënat hetimore, kishte rezultuar se shtetësja A.V me detyrë pedagoge në Fakultetin e Inxhinierisë në periudhën e sezonit të provimeve, organizonte konsulta private me studentët e saj, kundrejt pagesës dhe brenda ambienteve të fakultetit. Për seancat e konsultimit shtetësja A.V përfitonte prej studentëve shuma të hollash që varionin nga 1.000 deri 2.000 lekë dhe çdo seancë konsulte zgjaste nga 60 deri 90 minuta.

Nëse shkurtimisht referojmë legjislacionin në fuqi, dispozitat e ligjit nr.9367, datë 07.04.2005 dhe të Kodit të Procedurave Administrative, dalim në përfundimin se, zhvillimi i kurseve të konsultimit, vlerësohet si angazhim në veprimtari e jashtme private me qëllim fitimi, sepse pedagogia është shpërblyer nga studentët për këtë veprimtari. Për ushtrimin e kësaj veprimtarie, nuk ishte bërë pagesë për shfrytëzimin e ambienteve të Fakultetit të Inxhinierisë së Ndërtimit si dhe nuk ishte bërë pagesë në organet tatimore. Nëse i referohemi ligjit nr.9131, datë 08.09.2003 “Për rregullat e etikës në administratën publike”, ku janë përcaktuar rregullat e sjelljes të punonjësve të administratës publike, në nenin 9 të këtij ligji parashikohet se: “Nëpunësi nuk mund të shpërblehet për veprimtarinë e jashtme kur ato kanë të bëjnë me detyrat që ai ka kryer në ushtrim të funksioneve të tij ose janë vazhdimësi e drejtpërdrejtë e tyre, me përjashtim të rasteve kur parashikohet ndryshe në akte të tjera ose nënligjore”.

Në funksion të procesit verifikues, Inspektorati i Lartë, gjithashtu ka shqyrtuar dhe analizuar të gjitha aktet ligjore dhe nënligjore që rregullojnë funksionimin dhe veprimtarinë e fakulteteve, veçanërisht rregulloret e brendshme të Universitetit Politeknik të Tiranës dhe të Fakultetit të Inxhinierisë së Ndërtimit.

Nga ana tjetër, kuadri nënligjor i posaçëm, që rregullon mënyrën e organizimit dhe realizimit të orëve mësimore, Udhëzimit Nr.20 datë 09.05.2008 të Ministrit të Arsimit dhe Shkencës në pikën 4 të tij, përcaktohen se : “Mësimdhënia përfshin zhvillimin e leksioneve, seminareve, ushtrimeve, laboratoreve, provimeve, kontrolleve si dhe konsultimeve programuara me studentët.

Pra, duke qënë se konsultimet për studentët janë pjesë e mësimdhënies, bëhen programuara dhe në ushtrim të funksioneve të pedagogëve, këta të fundit nuk mund shpërblehen për një veprimtari që është detyrë funksionale e tyre.

të

të të

Për të gjitha këto arsye, në përfundim të hetimit administrativ, ndaj shtetases A.V është marrë masë administrative me gjobë362 nga institucioni përgjegjës. Ndërkohë, duke marrë shkas nga problematika që paraqiste rasti dhe fenomeni gjithmonë e më shumë shqetësues që paraqiste dhënia e konsultave private nga pedagogët dhe mësuesit, u morën masat për të sanksionuar shprehimisht në aktet nënligjore këtë ndalim363.

Duke theksuar nevojën e marrjes së masave dhe vigjilencës së institucioneve ndaj situatave të mundshme të konfliktit të interesave, mund të themi se parandalimi apo zbulimi në kohë i tyre, parandalon konsumimin e veprave penale nga ana e zyrtarëve publikë në konflikt interesi.

362 Vendim nr.29, maj 2011 i Inspektoratit të Lartë të Deklarimit dhe Kontrollit të Pasurive 363 Sipas të dhënave të ILDKP, lidhur me çështjen ku institucion i ka rekomanduar Ministrit të Arsimit marrjen e masave konkrete për trajtimin në kohë të këtyre rasteve dhe ka sugjeruar që kufizimi apo ndalimi për zhvillimin e kurseve/konsulencave private, me pagesë të parashikohet shprehimisht në aktet nënligjore që rregullojnë veprimtarinë e personelit akademik në institucionet publike të arsimit të lartë, si dhe ato të sistemit të arsimit parauniversitar. Në përgjigje të këtij rekomandimi, Ministria e Arsimit ka marrë masa të menjëhershme duke nxjerrë aktet nënligjore për këtë qëllim.

149


Për ta ilustruar këtë po trajtojmë një rast procedimi administrativ të kryer nga ILDKP në vitin 2011, për verifikimin e gjendjes së dyshuar të konfliktit të interesit të një nëpunësi të Ministrisë së Mjedisit, i cili në ushtrim të funksionit të tij publik në Drejtorinë e Vlerësimit të Ndikimit në Mjedis dhe Lejeve, kishte konceptuar Lejen Mjedisore për subjektin “G.s” shpk, në të cilin babai i tij zotëronte 33% të aksioneve dhe ku vetë zyrtari ka qënë përfaqësues ligjor ( hetimi ishte inicuar nga vet ministria). Nga hetimi administrativ rezultoi se, për shkak të interesit privat, zyrtari nuk mund të merrte pjesë në procesin e konceptimit të lejes mjedisore, sepse bazuar në nenin 37 të Kodit të Procedurës Administrative dhe nenit 3, 7 dhe 37 të ligjit nr 9367 date 07.04.2005 “Për parandalimin e konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve publike” ka patur pengesë ligjore. Ndërkohë zyrtari jo vetëm që nuk e ka deklaruar këtë fakt, por ka vijuar procesin e verifikimit, plotesimin dhe shqyrtimin e dosjes të Lejes Mjedisore për shoqërinë ku kishte aksione babai i tij.

Gjatë hetimit administrativ dhe shqyrtimit në tërësi të dokumentacionit hartografik është konstatuar se koordinatat topografike të caktuara sipas lejes mjedisore të dhënë shoqërisë “G.s” shpk binin dukshëm brenda koordinatave të Hartes së Parkut Kombëtar Bredhi i Hotoves- Dangelli, ku është e ndaluar me ligj nxjerrja e mineraleve, gureve natyrore, me përjashtim të gurëve dhe rërës për mirmbajtjen e parkut.

Në vendimin për konstatimin e konfliktit të interesit dhe vendosjen e masës administrative me gjobë për shkelje të ligjit për parandalimin e konfliktit të interesit364, ndër të tjera është rekomanduar marrja e masave për shkak të pavlefshëmrisë absolute të lejes. Duke iu referuar kështu nenit 40 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, por edhe Kodit të Procedurave Administrative, konflikti i interesave përbën shkak për pavlefshmërinë e një akti administrativ.

Nisur nga sa më sipër, leja mjedisore u anullua në kohë, pa sjellë asnjë dëm për parkun kombëtar. Nëse situata e konfliktit të interesit nuk do të ishte identifikuar në kohë dhe nuk do të ishin marrë masat konkrete nga institucioni përgjegjës, mund të kishte avancuar në dëme të konsiderueshme në parkun kombëtar, dhe që nisur nga pasojat e mundshme dhe shkeljet e ligjit, do të përbënin rrjedhimisht elementët e një vepre penale.

Një ndër parimet themelore të menaxhimit të konfliktit të interesave në institucionet e administratës publike është ndërgjegjësimi dhe koordinimi brenda stafit të punonjësve, që trajtimi i rasteve të konfliktit të interesave të bëhet sipas normave ligjore dhe të parandalohet365

në kohë. Si përfundim mund të themi se nëse një organizëm shtetëror është në gjendje të menaxhojë në mënyrë efektive konfliktet e interesit në ushtrimin e funksioneve publike, rrjedhimisht do jetë në gjendje të menaxhojë problemet dhe përballjen me fenomenet kriminale dhe abuzuese brenda saj.

364 Vendim nr.54, datë 22.06.2011 i ILDKP. 365 Mënyrat bazë të identifikimi, regjistrimit dhe trajtimit të konfliktit të interesave sipsa legjislacionit tonë i kemi trajtuar në mënyrë të zgjeruar në Kreun III.

150


KREU VIII

KONFLIKTI I INTERESIT DHE VEPRAT PENALE NË FUSHËN E PROKURIMEVE

PUBLIKE

Lidhja organike që ekziston midis ligjit të deklarimit të pasurive dhe atij të konfliktit të interesave ka bërë të mundur rritjen e efikasitetit në rezultatet e kontrollit që ushtrohen periodikisht mbi deklaratat e interesave private të zyrtarëve publikë. Procedurat verifikuese që ndiqen për mbledhjen dhe administrimin e të dhënave mbi interesat private të zyrtarëve në të gjithë regjistrat publikë dhe privatë366, synojnë që të mbajnë nën monitorim dhe kontroll periodik situatat e mundshme të konfliktit të interesave mes zyrtarëve publikë.

Miratimi i ligjit të parandalimit të konfliktit të interesave dhe ushtrimi i kompetencave kontrolluese brenda një procedure administrative mbi situata dhe vendimmarrje të veçanta publike, ka krijuar premisa për unifikimin e disa standardeve proceduriale në trajtimin e konfliktit të interesave në sektorin publik, kryesisht atë të prokurimeve, ku është dhe risku më i madh për abuzim dhe përfitim personal nga zyrtarët që kanë kompetenca thelbësore në lidhjen dhe menaxhimin e këtyre kontratave.

Por, pavarësisht parashikimeve ligjore brenda standardeve ndërkombëtare367 dhe ngritjes së instrumentave për zbatimin e tyre, prokurimi publik në vendin tonë mbetet ende një problem.

8.1 Instrumetat ligjorë për parandalimin e abuzimeve në fushën e prokurimeve të fondeve publike apo ankandeve

Prokurimi publik është fusha më e ndjeshme nga rreziku për korrupsion368 dhe konflikt interesi. Kjo për faktin se kontratat për prokurime publike, janë gjithmonë të riskuara për t’u dëmtuar nga interesa të ndryshme të zyrtarëve publikë që i menaxhojnë ato369. Duke ju referuar legjislacionit të disa vendeve të evropës e më gjerë, standardet e vendosura në parandalimin e korrupsionit në prokurimet publike fillojnë me masat e ndërmarra gjatë rekrutimit të stafit370. Për këtë janë vendosur kritere të etikës për kandidatët nëpërmjet:

- Kryerjes së kontrollit të sigurisë për pozicione që përbëjnë një risk potencial për sigurinë kombëtare dhe interesa të tjera siç është prokurimi publik, Verifikimin para rekrutimit, i kualifikimeve dhe veprimtarisë së mëparshme të punonjësve që do të merren me prokurimet, duke u siguruar që nuk kanë qënë subjekt i masave disiplinore, Realizimit të rekrutimit pas një konkurimi publik, të mbështetur në merita dhe kritere të qarta etj.

-

-

366 Shiko nenin 26 të ligjit nr.9049, datë 10.4.2003, i ndryshuar dhe nenin 42 pika 1/1 e ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar. 367 Ligji i prokurimit elektronik në vendin tonë është vlerësuar si një ligj që i plotëson kërkesat e standarteve ndërkombëtare në këtë fushë. Për më shumë shiko raportet e Bankës Botërore http://star.worldbank.org/. Madje aplikimi i prokurimit elektronik, që ishte një risi për vendin tonë, nuk është realizuar ende në shumë vende evropiane. 368 Fighting bribery in public Procurement, OECD 2008, f.33 369 Për më shumë shiko, Integrity in Public Procurement, OECD 2007, f.71-89 370 Po aty, f.80.

151


Me qëllim parandalimin e rasteve të abuzimit me prokurimet publike, legjislacioni jonë ka parashikuar disa instrumenta ligjorë dhe konkretisht:

- Ligji nr.9643, datë 20.11.2006 “Për prokurimin publik” i ndryshuar, ka parashikuar se autoriteti kontraktor është i detyruar të refuzojë një ofertë ose kërkesë për pjesëmarrje në tender nëse operatori ekonomik ose kandidati është në kushtet e konfliktit të interesit371.

- Nga ana tjetër, ligji nr.9367, datë 7.4.2005 “Për parandalimin e konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve publike” i ndryshuar, i ka kushtuar një nen të veçantë ndalimit të lidhjes së kontratave me palë një institucion publik(neni 21), duke e konsideruar lidhjen e një kontrate si një vendimmarrje të veçantë publike dhe me risk për t’u dëmtuar apo cënuar nga interesat private të zyrtarëve. Konflikti i interesave në lidhjen e kontratave me palë një institucion publik është një lloj i veçantë i konfliktit rast për rast të interesit. Praktika ka treguar se ushtrimi i një pozicioni zyrtar është i rrezikuar në çdo kohë të dëmtohet nga interesat private të zyrtarëve. Kjo është arsyeja që ligjvënësi, me qëllim parandalimi ka parashikuar një sërë ndalimesh dhe kufizimesh të interesave private të zyrtarëve, që variojnë në varësi të funksionit publik dhe rolit të tyre në vendimmarrjet publike.

Neni 21 i ligjit për parandalimin e konfliktit të interesave ka sanksionuar ndalimet e interesave private të zyrtarëve në dy nivele të ndryshme. Së pari, janë parashikuar ndalime të posaçme për kategori të caktuara zyrtarësh372, pavarësisht rolit të tyre në lidhjen e kontratave me palë një institucion publik dhe së dyti, ndalime të tjera që varen drejtpërdrejt nga roli konkret i zyrtarit në vendimmarrjen për këto kontrata373.

Risku për përfitime të padrejta të zyrtarëve nga kontratat publike, fonde apo pasuri shtetërore, potencialisht ekziston për shkak të funksionit dhe pozicionit të tyre, duke vepruar vet apo nëpërmjet “ndërhyrjeve” në kompetencat e zyrtarëve vartës. Për këtë arsye, duke synuar parandalimin e abuzimit për shkak të pozicionit publik, ligji ka parashikuar disa ndalime të posaçme të sanksionuar në nenin 21 të ligjit PKI sipas së cilës, zyrtarë të lartë të shtetit374 nuk mund të përfitojnë nga kontratat me palë një institucion publik, pavarësisht se ata mund të mos jenë në asnjë moment të përfshirë në procedurat e vendimmarrjes për lidhjen e asaj kontrate. Pra, kufizimi i përfitimit nga fondet apo pasuria publike, është i lidhur vetëm për shkak të pozicionit të zyrtarit dhe nuk ka lidhje me vendimmarrjen konkrete apo rolin e zyrtarit në këtë vendimmarrje.

371 Shiko nenin 26 pika 1 gërma b) të ligjit nr.9643, datë 20.11.2006, i ndryshuar. 372 Shiko nenin 21 pika 1 dhe 2 te ligjit nr.9067, datë 7.4.2005, “Për parandalimin e konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve publike” i ndryshuar. 373 Shiko nenin 21 pika 3 e ligjit nr.9067, datë 7.4.2005, “Për parandalimin e konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve publike” i ndryshuar. 374 Kategoritë e përfshira në ndalimin e nenit 21 pika 1, janë: Presidenti i Republikës; Kryeministri, zëvendëskryeministri, ministrat e zëvendësministrat; Deputetët; Gjyqtarët e Gjykatës Kushtetuese e të Gjykatës së Lartë; anëtarët e Këshillit të Lartë të Drejtësisë (KLD), Prokurori i Përgjithshëm, Kryetari i Kontrollit të Lartë të Shtetit (KLSH), Avokati i Popullit, anëtarët e Komisionit Qendror të Zgjedhjeve (KQZ), Inspektori i Përgjithshëm i Inspektoratit të Lartë të Deklarimit dhe të Kontrollit të Pasurive (ILDKP); Anëtarët e enteve rregullatore (Këshilli Mbikëqyrës i Bankës së Shqipërisë, përfshirë Guvernatorin dhe Zëvendësguvernatorin, të konkurrencës, telekomunikacionit; energjisë; furnizimit me ujë, të sigurimeve, letrave me vlerë, mediave); Sekretarët e Përgjithshëm, drejtorët e departamenteve, drejtorët e përgjithshëm dhe nëpunësit e nivelit të mesëm drejtues të institucioneve qendrore, si dhe çdo zyrtar tjetër, në çdo institucion publik, që është, të paktën, i barasvlershëm për nga pozicioni me këta zyrtarë. Gjyqtarët e prokurorët në nivelin e gjykatës së shkallës së parë e në atë të apelit; Nepunësit e nivelit të mesëm drejtues, por vetëm për kontatat e lidhura në fushën e territorit dhe të juridiksionit të tyre.

152


Ndalimet e përcaktuara në nenin 21 pika 1 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar, (duke mbajtur parasysh në çdo rast përjashtimet që vet ligji ka përcaktuar në rastet e ndalimit të lidhjes së kontratave375), zbatohen, në të njëjtën masë, edhe për personat e lidhur me zyrtarin. Sipas konceptit të ligjit të parandalimit të konflikti të interesit, rrethi i personave të lidhur me zyrtarin janë, bashkëshorti/ja, bashkëjetuesi/ja376, fëmijët madhorë dhe prindërit e zyrtarit dhe bashkëshortit/es377.

Në ligj është përcaktuar shprehimisht se cili do të jetë rrethi i zyrtarëve të cilëve ju ndalohet në mënyrë absolute të përfitojnë nga kontratat me palë një institucion publik378. Konkretisht në pikën 1 të nenit 21 të ligjit të parandalimit të konfliktit të interesave është përcaktuar se:

“Asnjë individ, kur ky njësohet me një zyrtar në njërin nga funksionet e përcaktuara në kreun III, seksioni 2 të këtij ligji, gjyqtarët e prokurorët në nivelin e gjykatës së shkallës së parë e në atë të apelit, dhe asnjë shoqëri tregtare, ortakëri a shoqëri e thjeshtë, ku ky zyrtar zotëron, në mënyrë aktive apo pasive, aksione a pjesë në kapital, në çfarëdo sasie, nuk mund të lidhë kontratë ose nënkontratë me asnjë institucion publik.

Ndërkohë që sipas ligjit, për zyrtarët e nivelit të mesëm drejtues dhe për zyrtarët e parashikuar në nenin 32 të tij, ndalimi sipas kësaj pike, zbatohet vetëm në lidhjen e kontratave në fushën e territorit dhe të juridiksionit të institucionit379, ku punon zyrtari.

Për qëllim të nenit 21 pika 1 dhe 2 trajtohen vetëm rastet kur zyrtari në marrëdhëniet me një institucion publik shfaqet si individ, person fizik tregtar, profesion i lirë ose kur si palë shfaqet çdo person juridik në formën e një organizmi fitimprurës në të cilin zyrtari zotëron interesa pasurore, të tilla si aksione apo pjesë në kapital. Personat e lidhur me zyrtarin, në kuptim dhe zbatim të ligjit të parandalimit të konfliktit të interesave janë bashkëshorti/ja, fëmijët në moshë madhore dhe prindërit e zyrtarit dhe bashkëshortit/es”.

Ligji përcakton shprehimisht se, jo vetëm zotërimi i interesave të drejtpërdrejtë, por edhe të tërthortë380 nga ana e zyrtarit ose personave të lidhur me të, përbëjnë interes privat të zyrtarit. Pra, konsiderohet interes privat i zyrtarit ose personave të lidhur me të, edhe nëse ata zotërojnë aksione apo pjesë në kapital në një shoqëri që nga ana e vet zotëron aksione apo pjesë në kapital në një shoqëri të dytë381, ku kjo e fundit është palë në kontratë382.

375 Shiko nenin 21 pika 4 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar. 376 Shtuar me ligjin nr.44/ 2014. 377 Shiko nenin 24 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar. 379 Neni 21 pika 1 paragrafi I dytë parashikon se: “Për zyrtarët e nivelit të mesëm drejtues të parashikuar ne nenin 31 dhe për zyrtarët e parashikuar në nenin 32 të kreut të III, seksioni 2 të këtij ligji, ndalimi sipas pikës 1 të këtij neni, për shkak të interesave private të zyrtarit, të përcaktuara në këtë pikë zbatohet vetëm në lidhjen e kontratave në fushën e territorit dhe të juridiksionit të institucionit, ku punon zyrtari. Ky ndalim zbatohet edhe kur palë është një institucion i varësisë”. 380 Neni 25 pika 2 parashikon se: “Ndalimi i lidhjes së kontratave, sipas çdo rasti të përcaktuat në nenin 21 të këtij ligji, zbatohet edhe në rastin kur zotërimi i aksioneve ose i pjesëve në kapital lidhet me një shoqëri tregtare, ortakëri a shoqëri të thjeshtë, e cila zotëron aksione apo pjesë në kapital të një shoqërie tregtare, ortakërie ose shoqërie të thjeshtë, kur kjo e fundit shfaqet si palë në lidhjen e një kontrate”. 381 Ky është rasti i konsorciumeve apo bashkimeve të shoqërive tregtare, që përgjithësisht realizohet për konkurimin në marrjen e koncensioneve të ndryshme. 382 Neni 25 pika 2 e ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar parashikon se: “2. Ndalimi i lidhjes së kontratave, sipas çdo rasti të përcaktuat në nenin 21 të këtij ligji, zbatohet edhe në rastin kur zotërimi i aksioneve ose i pjesëve në kapital lidhet me një shoqëri tregtare, ortakëri a shoqëri të thjeshtë, e cila

153


Ndërkohë, për sa i përket strukturave që ngrihen rast pas rasti për të menaxhuar dhe administruar procesin e prokurimeve në institucionet publike, siç janë Njësitë e Prokurimit Publik, Komisioni i Prokurimit Publik etj, ligji i parandalimit të konfliktit të interesave ka parashikuar gjithashtu disa ndalime specifike. Kështu, në nenin 21 pika 3 e ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar thuhet se:

“3. Pavarësisht përcaktimeve të bëra në pikat l e 2 të këtij neni, ndalohet lidhja e kontratave ndërmjet një institucioni publik apo çdo institucioni publik tjetër të varësisë, nga njëra anë dhe një individi, personi fizik a juridik apo ndonjë formë tjetër ortakërie, nga ana tjetër, kur plotësohen, njëkohësisht, kushtet e mëposhtme:

a) zyrtari, që ushtron funksionet në këtë institucion publik ka kompetencë thelbësore dhe përcaktuese në vendimmarrjen e procesit të vlerësimit të ofruesve dhe të ofertave apo në përcaktimin e termave të kontratës;

b) ky zyrtar ka një interes privat, sipas përcaktimeve të nenit 37 të Kodit të Procedurave Administrative, apo të nenit 709 të Kodit Civil, ose ka një interes të llojit të përcaktuar në pikat 1 e 2 të këtij neni”.

Vet ligji e ka cilësuar shprehimisht dhe në mënyrë shteruese rrethin e zyrtarëve përgjegjës në një rast të mundshëm konflikti interesi dhe ndalimet përkatëse:

- Zyrtari që ka kompetencën thelbësore dhe përcaktuese në vendimmarrjen e procesit të vlerësimit të ofruesve (Komisioni i vleresimit të ofertave, zyrtarët/grupi i zyrtarëve të caktuar për shqyrtimin e ankesave), zyrtari që ka kompetencën thelbësore dhe përcaktuese në përcaktimin e termave të kontratës (titullari, zyrtarët që bëjnë specifikimet teknike dhe hartojnë termat e referencës),

-

kur ka një interes privat, sipas përcaktimeve të nenit 37 të Kodit të Procedurave Administrative, apo të nenit 709 të Kodit Civil, ka vetëm një alternativë zgjidhje: Të deklarojë interesin privat dhe të përjashtohet nga vendimmarrja.

Po cilat janë mekanizmat që shteti ynë ka ngritur për të zbatuar dhe kontrolluar kufizimet e vendosura me ligj për parandalimin e konfliktit të interesave dhe korrupsionit në prokurimet publike dhe a kanë rezultuar këto efektive?

Në vendin tonë, janë ngritur dhe funksionojnë disa institucione që ndër të tjera kanë në objekt të punës së tyre, monitorimin dhe kontrollin e rregullshmërisë së procesit të prokurimit publik, ku përmendim Agjencinë e Prokurimit Publik383, Agjencinë e Trajtimit të Koncensioneve384 dhe Komisionin e Prokurimit Publik385. Ndërkohë në cilësinë e autoritetit

zotëron aksione apo pjesë në kapital të një shoqërie tregtare, ortakërie ose shoqërie të thjeshtë, kur kjo e fundit shfaqet si palë në lidhjen e një kontrate”.

383 Agjencia e Prokurimit Publik ndër të tjera është përgjegjëse për koordinimin dhe kontrollin e procesit të prokurimit publik. APP ka kompetenca zbatuese, këshilluese, kontrolluese dhe politikbërëse. Si e tillë ajo ka detryrimin të sigurojë dhe monitorojë zabtimin e ligjit të prokurimit publik dhe ligjeve të tjera në këtë fushë, siç është dhe ligji i parandalimit të konfliktit të interesave. Për më shumë shiko nenin 13 të ligjit nr.9643, datë 20.11.2006, i ndryshuar. 384 Roli i Agjencisë së Trajtimit të Koncensioneve (ATRAKO) në parandalimin e konfliktit të interesave dhe korrupsionit ësht shumë i rëndësishëm. Në zbatim të kërkesave të ligjit nr.9663, datë 18.12.2006 “Për koncensionet”, i ndryshuar ATRAKO, ndihmon në dhe këshillon autoritetet kontraktuese shqyrtimin dhe vlerësimin e projekteve koncensionare. Kuadri ligjor për koncensionet, VKM nr.27, datë 19.1.2007 “Për miratimin e rregullave të vlerësimit dhe të dhënies së koncensioneve” të ndryshuar rregullon parandalimin e konfliktit të interesave dhuke

154


qendror përgjegjës për parandalimin e konfliktit të interesave386, ILDKPKI ka një rol387 të rëndësishëm në identifikimin, parandalimin, kontrollin dhe zgjidhjen e konfliktit të interesave në fushën e prokurimeve publike388. Por, krahas rolit parandalues dhe kontrollues, ky institucion ka tashmë një rol të veçantë në rregullimin e pasojave të akteve apo kontratave389 (siç mund të jenë dhe kontratat për fonde publike) të lidhura në kushtet e konfliktit të interesave. Në nenin 42 pika 1 gërma h) ligji i parandalimit të konfliktit të interesave, parashikon se ILDKPKI me cilësinë e autoritetit qendror përgjegjës për zbatimin e këtij ligji, ndër të tjera ka detyrimin dhe përgjegjësinë për:

“Nisjen e veprimeve ligjore në institucionet publike kompetente, me qëllim shpalljen e pavlefshmërisë dhe rregullimin e pasojave që rrjedhin prej saj për aktet dhe kontratat administrative të nxjerra në kushtet e konfliktit të interesave, me kërkesën e palëve të interesuara ose me nismën e tij”.

Me ndryshimet e vitit 2012, miratuar me ligjin nr.86/2012 datë 18.09.2012 Inspektoratit të Lartë i janë dhënë kompetenca në drejtim të rregullimit të pasojave të akteve të marra në kushtet e konfliktit të interesave. Sa më sipër, ky institucion legjitimohet të ndërmarrë nismën e ankimit në rrugë administrative për shpalljen e pavlefshmërisë së akteve a kontratave administrative dhe/ose revokimit/shfuqizimit të tyre nga organet kompetente në çdo rast kur, mbi bazën e verifikimit dhe hetimit administrativ, konstaton raste të konfliktit të interesave në zbatim të këtij ligji.

parashikuar se: “nuk mund të marrin pjesë në komisionin e vlerësimit të ofertave personat që kanë konflikt interesi me ofertuesit në kuptim të ligjit “Për parandalimin e konfliktit e interesit”. 385 Komisioni i Prokurimit Publik është organi më i lartë në fushën e prokurimeve,që shqyrton ankesat për procedurat e prokurimit, në përputhje me kërkesat e përcaktuara në këtë ligjin nnr.9643, datë 20.11.2006 “Për prokurimin public”, i ndryshuar.Komisioni i Prokurimit Publik, në përfundim të shqyrtimit të ankesave, merr vendime, të cilat janë administrativisht përfundimtare (për më shumë shiko nenin 19/1 të ligjit). Roli i këtij institucioni merr një rëndësi të veçantë në hetimin adminsitrativ gjatë trajtimit të ankesave të operatorëve ekonomikë për raste të dyshuara konflikti interesash. 386 Shiko nenin 41 pika 1 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar 387 Sipas nenin 42 të ligjit ILDKPKI ndër të tjera, kryen detyrat dhe ka përgjegjësitë e mëposhtme: - drejtimin dhe përmirësimin e politikave dhe të mekanizmave të parandalimit dhe shmangies së konfliktit të interesave; - ofrimin e asistencës teknike për këshillimin dhe mbështetjen e nismave ligjore dhe nënligjore, të ndërmarra nga institucionet publike, për parandalimin e konfliktit të interesave; - forcimin e kapaciteteve për administrimin e konfliktit të interesave në institucionet publike; - monitorimin, kontrollin dhe vlerësimin e zbatimit të këtij ligji, në tërësi, për parandalimin e konfliktit të interesave në institucionet publike, si dhe të respektimit të këtij ligji, në raste të veçanta të konfliktit të interesave; - këshillimin e zyrtarëve të veçantë, të eprorëve, të institucioneve eprore, me kërkesën e tyre, për raste të caktuara të shfaqjes së konfliktit të interesave dhe për çështje të etikës të lidhura me to, si dhe për regjistrimin periodik të interesave; - verifikimin dhe hetimin administrativ të konfliktit rast për rast të interesave; si dhe të, ndalimeve e kufizimeve të interesave të përcaktuar në kreun III të këtij ligji, me kërkesë të institucionit publik a epror ose kur e gjykon të nevojshme edhe me nismën e tij; - vendosjen e masave administrative ndëshkuese në kompetencë të tij, sipas përcaktimeve në këtë ligj; 388 Nga praktika disa vjeçare e këtij institucioni, konstatohet se në dhjetra raste ky institucion në bashkëpunim me organet e tjera përgjegjëse në fushën e prokurimeve (APP dhe KPP) ka ndihmuar në parandalimin e lidhjes së kontratave ën kushtet e konfliktit të interesave. Për më shumë shiko Raportet vjetore të ILDKP 2009-2012 dhe Buletinet mujore të APP. 389 Me ligjin 86/2012, neni 9, ILDKPKI i është dhënë e drejta dhe detyrimi për të ndërmarrë hapa të drejtpërdrejtë rregullimin e pasojavetë akteve të marra në kushtet e konfliktit të interesave.

155


Nga ana tjetër, aplikimi i sistemit të prokurimit elektronik390 ka qënë një ndër instrumentat strategjikë në luftën kundër korrupsionit që ka dhënë disa efekte në vendin tonë. Sistemi, mbi të gjitha ka synuar të rregullojë dhe zgjidhë një ndër problemet më të mëdha në sistemin e prokurimeve në Shqipëri- mungesën e transparencës, shmangien e pabararazisë në tendera të operatorëve ekonomikë dhe parandalimin e korrupsionit.

Pavarësisht faktit se prokurimi elektronik ka ndikuar në dhënien e disa efekteve pozitive në parandalimin e rasteve abuzive dhe përfitimeve të paligjshme, fenomeni vazhdon të ekzistojë dhe korrupsioni në fushën e prokurimeve publike391 mbetet një nga problemet më të mëdhaja jo vetëm të vendit tonë.

Ndërkohë instrumenti më i rëndësishëm që duhet të garantojë një sistem demokratik dhe ligjor për prokurimin publik, është instituti i ankimit. Praktika ka treguar se rastet e anullimeve të prokurimeve publike, apo procedimet penale për vepra penale si korrupsioni pasiv i zyrtarëve apo shkelja e barazisë në tendera, janë iniciuar nga ankimi dhe denoncimi i operatorëve ekonomikë, të cilët kanë kundështuar procedurat e ndjekura të prokurimit publik. Prezantimi, njohja dhe ndërgjegjësimi i vazhdueshëm mbi legjislacionin në fushën e konfliktit të interesave, të operatorëve ekonomikë që veprojnë në sektorin privat dhe konkurojnë për të fituar kontrata për fonde publike, është një instrument i rëndësishëm në parandalimin, evidentimin dhe ndëshkimin e rasteve të abuzimit të zyrtarëve me fondet publike.

Një instrument tjetër ligjor, që gjen zbatim në shumë legjislacione të vendeve të tjera është dhe vendosja e disa kufizimeve për punësimin e ish-zyrtarëve (kategori të caktuara me rol dhe kompeteca thelbësore në administrimin dhe menaxhimin e fondeve publike) në sistemin privat, pas lënies së detyrës. Për të parandaluar rastet e mundshme të konfliktit të interesave, për shkak të pozicionit të zyrtarit, informacionit që mund të disponojë dhe keqpërdorë për shkak të funksionit, ndikimeve të mundshme ndaj kolegëve etj, konsiderohet e nevojshme realizimi i shkëputjeje prej 2-3 vjetesh, para punësimit në sektorin privat392.

Për ta konkretizuar nevojën e një instrumenti të tillë, mund të marrim si shembull hipotetik, rastin393 e një titullari institucioni i cili dorëhiqet nga funksioni dhe punësohet në një kompani private si drejtues teknik. Kompania ku ishte punësuar ky ish-drejtues konkuron dhe fiton në një prokurim publik, ku të gjitha specifikimet teknike ishin konceptuar dhe hartuar në kohën kur titullar ishte ky i fundit dhe që normalisht kishte dijeni dhe informacion të plotë për të gjitha detajet e prokurimit.

Në legjislacionin tonë të brendshëm ekziston një rregullim ligjor, që i afrohet konceptit të kufizimit të interesave private pas mbarimit të ushtrimit të funksionit publik. Në nenin 17 të ligjit nr. 9131, datë 08.09.2003, “Për rregullat e etikës në administratën publike” parashikohet se:

“Ndalimi i përfaqësimit në konfliktet me administratën publike. Për një periudhë kohe 2- vjeçare pas largimit nga detyra, ish-nëpunësi nuk duhet të përfaqësojë asnjë person ose

390 Në vijim të ligjit të prokurimit publik kanë dalë për zbatim disa akte nënligjore ku nënvizojmë: VKM nr. 918 Datë 29.12.2014 “Për kryerjen e procedurave të prokurimit publik në mënyrë elektronike” VKM nr. 914 Datë 29.12.2014 “Për miratimin e rregullave të prokurimit publik” VKM nr.1, datë 10.1.2007 “Për Rregullat e Prokurimit Publik”, të ndryshuar”

391 http://blog.transparency.org/2011/02/16/combating-corruption-in-the-eu-through-e-procurement/ 392 Sa i përket legjislacioneve të tjera të rajonit, periudha e kohës e aplikuar për kufizime për kalimin e zyrtarëve publikë në sektorin privat varion nga 1 vit (Bullgaria, Moldavia dhe Mali i Zi), 2 vjet (Spanja) deri në 3 vjet (Maqedonia). 393 Rasti është trajtuar në një hetim administrative të ILDKPKI në vitin 2009, iniciuar nga një ankim i një prej operatorëve ekonomik konkurentë në procedure e prokurimit.

156


organizatë në një konflikt ose marrëdhënie tregtare me administratën publike shqiptare për detyrën që ai ka kryer ose në vazhdimësi të saj”.

Pavarësisht se ky ligj e ka të parashikuar shprehimisht ndalimin e përfaqësimit në konfliktet me administratën publike të një ish-zyrtari për një periudhë 2 vjeçare, zbatimi i tij në praktikë has në dy mangësi themelore. Mangësia e parë, lidhet me faktin se ky ligj ndalon vetëm përfaqësimin nga ish zyrtari të një personi apo organizate në një konflikt apo marrëdhënie tregtare me institucionin për detyrën që ka kryer, pa i dhënë zgjidhje rastit kur zyrtari fsheh marrëdhënien e re të punësimit dhe përfiton prej saj. Në prokurimet publike, operatori ekonomik përfaqësohet nga përfaqësuesi ligjor dhe autoriteti kontraktues apo operatorët e tjerë, potencialisht nuk kanë mundësi të jenë në dijeni të këtij konflikti interesi, nuk mund te jenë në dijeni të të punësuarve të tjerë të kompanisë, siç mund të jetë një drejtues teknik, ekspert i fushës, etj. Ndërkohë, mangësia e dytë që paraqet ky ligj, lidhet me fushën e zbatimit të tij. Në nenin 2 pika 2 të ligjit nr.9131 datë 8.9.2003 “Për rregullat e etikës në administratën publike” parashikohet se: “Dispozitat e këtij ligji nuk përbëjnë detyrim për të zgjedhurit, anëtarët e Këshillit të Ministrave dhe gjyqtarët”. Pra, nga zbatimi i këtij ligji aktualisht janë të përjashtuar anëtarët e Këshillit të Ministrave, gjyqtarët dhe të zgjedhurit, ku përfshihen deputetë, kryetarë Bashkie, komune, qarku dhe Këshillat përkatës. Rezulton se është një kategori e konsiderueshme zyrtarësh të cilët janë të përjashtuar nga veprimi i këtij ligji. Ndërkohë, siç e trajtuam edhe në Kreun IV të këtij punimi, kufizimet e pas punësimit në sektorin privat për kategori të caktuara zyrtarësh janë standarde që rregullohen në shumë vende të rajonit394 e më gjërë me qëllim parandalimin e rasteve395 të konfliktit të interesave.

Ndërkohë, nisur nga niveli i lartë i perceptimit të korrupsionit në vendin tonë396, është për t’u vlerësuar nevoja e vendosjes së kufizimit për punësim në sektorin privat të zyrtarit që largohet nga detyra, për një periudhë të caktuar (1-2 vjet) si një mënyrë për të shmangur ndikimet, ndërhyrjet e mundshme, apo keqpërdorimin e të dhënave të administruara për shkak të funksionit nga ana e ish-zyrtarëve.

8.2 Nënkontraktimi në prokurimet publike.

Një tjetër problem që lidhet me prokurimet publike dhe kryesisht për kontratat me fond në vlera të konsiderueshme si për shembull, ndërtime rrugësh, koncensione etj, ka qënë dhe mbetet nënkontraktimi. Nënkontraktimi është përdorur si një mënyrë për të fshehur përfshirjen në prokurime apo përfitimin e padrejtë të zyrtarëve të ndryshëm, të cilët për shkak të ndalimeve ligjore, nuk mund të përfitojnë nga fondet publike. Edhe pse ligji ndalon përfitimin nga fondet publike të zyrtarëve të lartë, si më lart përmendur (apo personave të lidhur me ta) dhe ndalon pjesëmarrjen në konkurim të kompanive ku ata kanë interesa, një ndër alternativat e mundshme të shmangies së ndalimeve ligjore ka qënë nënkontraktimi397.

394 Kufizimet dhe kontrolli i punesimit pas lënies së detyrës rregullohet me ligj, për një afat prej minimalisht 1 vit deri maksimalisht 5 vjet në Letoni, Poloni, Itali, Francë, Portugali,Spanjë, Kroaci, Mal i Zi etj. 395 Në Francë konsiderohet krim shkelja e kufizimeve të pas-punësimit në kompanitë private, në mënyrë për të marrë përfitime në para; sanksioni është deri në dy vjet burg dhe një gjobë prej 30 000 euro. 396 Raportet e monitorimit dhe vlerësimit te Transparency International, 2008-2014. 397 Për më shumë shiko Relacionin shoqërues të projektligjit “Për disa ndryshime në ligjin nr.9367, datë 7.4.2005, Për parandalimin e konfliktit të interesave nën ushtrimin e funksioneve publike” i ndryshuar, miratuar me ligjin nr.86/2012 datë 18.9.2012.

157


Me ndryshimet e ligjit të parandalimit të konfliktit të interesave398, zyrtarit apo personave të lidhur me të i ndalohet tashmë edhe përfitimi nga kontratat publike me anë të nënkontraktimit399. Me sanksionimin shprehimisht në ligj të këtij ndalimi, parandalohen rastet e gjetjes së klauzolave të mundshme për shmangien nga kufizimet ligjore, duke hequr kështu mundësitë e pjesëmarrjeve fiktive në tendera publikë apo kontrata administrative, të cilat efektivisht realizohen nëpërmjet nënkontraktimit, nga ata persona/shoqëri që për shkak të kufizimeve ligjore nuk mund të hyjnë në konkurim për fonde apo pasuri publike.

Në nenin 61 “Nënkontraktimi” të ligjit nr.9643, datë 20.11.2006 “Për prokurimin publik” i ndryshuar është parashikuar se: “1. Autoriteti kontraktor, në njoftimin e kontratës ose në dokumentet e tenderit, u kërkon ofertuesve të tregojnë në ofertat e tyre përqindjen e kontratës, që ata mendojnë të nënkontraktojnë te palët e treta, si dhe nënkontraktorin e propozuar”.

Pra, përcaktimi dhe përzgjedhja e subjektit nënkontraktor varet nga propozimi i operatorit ekonomik, duke mos ju nënshtruar ndonjë procedure kualifikimi apo konkurimi dhe aktualisht nuk ka instrumenta kontrollues që vihen në lëvizje për këtë qëllim. Sipas vendimeve dhe udhëzimeve të Agjencisë së Prokurimit Publik400, në Dokumentet Standarte të Prokurimit401 tashmë është përfshirë edhe “Deklarata mbi konfliktin e interesit” e operatorit ekonomik. Kjo deklaratë është një dokument i detyrueshëm për plotësim, mungesa e të cilit çon automatikisht në skualifikim të kompanisë që kërkon të konkurojë. Sipas këtij dokumenti, operatori ekonomik nëpërmjet përfaqësuesit të tij ligjor, deklaron nën përgjegjësinë e tij se është në dijeni të ndalimeve dhe kufizime të ligjit të parandalimit të konfliktit të interesave dhe se asnjë nga zyrtarët përcaktuar në Kreun III, Seksioni II të ligjit nr. 9367, datë 7.4.2005, dhe në këtë deklaratë, nuk zotëron interesa private në mënyrë të drejtpërdrejtë ose të tërthortë me personin juridik që ai përfaqëson.

Kjo deklaratë është një instrument shumë i rëndësishëm për vijueshmërinë e procedurës së prokurimit, por edhe të procedurës administrative apo penale që mund të ndiqet në një rast shkeljeje. Por, ajo çfarë del e domosdoshme dhe emergjente është që institucionet të marrin masat që të reflektojnë në praktikë ndryshimet ligjore.

Përfshirja në nenin 21 të ligjit të parandalimit të konfliktit të interesave, edhe të ndalimit të nënkontraktimit, obligon institucionet përgjegjëse të krijojnë instrumentat që do të identifikojnë dhe kontrollojnë kompanitë që do të përfshihen si nënkontaktore në një kontratë për shërbime mallra etj, të prokuruara nga fondet publike.

Praktika tashmë e konsoliduar e deklarimit të konfliktit të interesave nga ana e operatorëve ekonomikë, në formularin “Deklarata e konfliktit të interesave”, duhet të plotësohet me ndryshimet e fundit ligjore lidhur me kufizimet e nënkontraktimit parashikuar në nenin 21 të ligjit të parandalimit të konfliktit të interesave. Mungesa e instrumentave identifikues por edhe kontrollues ka bërë që kufizimi ligjor për nënkontraktimin në kontratat me palë një institucion publik402, të mbetet i pazbatueshëm dhe i pamonitorueshëm nga institucionet përgjegjëse.

398 Miratuar me ligjin nr.86/2012 datë 18.9.2012. 399 Shiko shtesat dhe ndryshimet në pikën 1 të nenit 21 të ligjit. 400 Për më shumë shiko www.app.gov.al 401 https://www.app.gov.al/ep/BiddingDocuments.aspx. 402 Ligji nr.86/2012 datë 18.09.2012, ku është shtuar ky ndalim ka hyrë në fuqi në tetor 2012.

158


8.3 Konflikti i interesave si element që i paraprin veprës penale të korrupsionit apo shkeljes së barazisë së pjesëmarrësve në tendera apo ankande publike.

Identifikimi, trajtimi dhe zgjidhja e një situate konflikti interesi realizohet brenda një procedure administrative e cila sipas ligjit duhet të ndërmerret nga institucioni përgjegjës403 (apo institucioni epror) ku zyrtari ushtron funksionin publik. Por, mund të realizohet edhe brenda një hetimi administrativ të kryer nga institucioni kontrollues (ILDKPKI404) kur ky vihet në lëvizje kryesisht apo me kërkesë të palëve të interesuar. Rezultatet e një procedure administrative lidhur me situatat e konfliktit të interesave dhe shkeljen e ligjit nr.9367, datë 7.4.2005 i ndryshuar, mund të çojnë në marrjen e masave disiplinore ndaj zyrtarit përgjegjës, marrjen e masave administrative me gjobë405 nga ana e ILDKPKI apo paraqitjen e kallzimit penal ndaj zyrtarit, kur gjykohet se shkelja e kryer përbën vepër penale406.

Vepra penale që lidhet drejtpërdrejt me shkeljet në prokurimet publike është sanksionuar në neni 258 të Kodit Penal ku parashikohet se:

Shkelja e barazisë së pjesëmarrësve në tendera ose ankande publike407. “Kryerja nga personi i ngarkuar në funksione shteterore apo në shërbim publik i veprimeve në kundërshtim me ligjet që rregullojne, lirinë e pjesmarrjes dhe barazinë e shtetasve në tendera ose ankande publike, për të krijuar avantazhe ose privilegje të padrejta për të tretet, dënohet me burgim gjer në tre vjet”.

Subjekte të kësaj vepre penale mund të jenë të gjithë kategoritë e zyrtarëve që përfshihen në procedurat e vendimmarrjes së prokurimeve ose ankandeve publike, që nga percaktimi i termave të referencës, fondit limit e deri në lidhjen dhe ekzekutimin e kontratës. Këta zyrtarë me qëllim që të krijojnë avantazhe për subjekte të caktuara mund të krijojnë lehtësira që mundësojnë shpalljen fitues të një operatori ekonomik, në këmbim të përfitimeve që ky i fundit premton apo i jep zyrtarit. Kjo mund të realizohet nëpërmjet votimit në komisionin e vlerësimit të ofertave të zyrtarit përkatës, përcaktimit të kritereve që favorizojnë një operator të caktuar, përcaktimin e kritereve vlerësuese evazive, etj.

Nga ana subjektive408, krimi kryhet me dashje të drejtpërdrejtë dhe me qëllim për të krijuar avantazhe ose privilegje të padrejta për të tretët, nisur nga motivet se e ka të afërm, mik, shok apo ka interesa të tjerë materiale apo morale. Pra, ato interesa private409 të renditura në

403 Shiko nenet 27 dhe 38 të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005 “Për parandalimin e konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve publike” i ndryshuar. 404 Inspektorati i Lartë i Deklarimit dhe Kontrollit të Pasurive dhe Konfliktit të Interesave. 405 Neni 44 i ligjit nr.9367, datë 7.4.2005 i ndryshuar. 406 Neni 40/1 i ligjit nr.9367, datë 7.4.2005 i ndryshuar 407 Neni 258 i K.Penal, ndryshuar me ligjin nr.23/2012 408 Elezi I; E drejta Penale e Shqipërisë (pjesë e posaçme), f.460. 409 Interesat privatë të zyrtarit janë ata interesa që përputhen, përmbajnë, bazohen ose burojnë nga:

a) të drejta dhe detyrime pasurore të çdo lloj natyre; b) çdo marrëdhënie tjetër juridiko-civile; c) dhurata, premtime, favore, trajtime preferenciale; ç) negocime të mundshme për punësim në të ardhmen nga ana e zyrtarit gjatë ushtrimit të funksionit apo negocime për çdo lloj forme tjetër marrëdhëniesh me interes privat për zyrtarin, pas lënies së detyrës, të kryer nga ai gjatë ushtrimit të detyrës;

d) angazhime në veprimtari private me qëllim fitimi ose çdo lloj veprimtarie, që krijon të ardhura, si dhe angazhime në organizata fitimprurëse dhe jofitimprurëse , sindikata ose organizata profesionale, politike, shtetërore dhe çdo organizatë tjetër;

159


mënyrë shteruese edhe në ligjin e konfliktit të interesave410, për shkak të të cilave zyrtari duhet në çdo rast të shmanget nga vendimmarrja.

Ekzistenca e konfliktit të interesave në vendimmarrje të tilla, vë përballë përgjegjësisë institucionin përkatës apo institucionin epror për të kontrolluar më tej procedurat e ndjekura dhe vlerësimin nëse zyrtari/ët kanë konsumuar elementët e ndonjë vepre penale, duke vepruar me keqbesim për të ardhur pasoja konkrete.

Nga ana tjetër, duhet theksuar se vepra penale e shkeljes së barazisë në tendera dhe ankande konkuron edhe me veprën penale të korrupsionit pasiv të zyrtarëve publikë (neni 259 dhe 260 i Kodit Penal) përderisa interesi privat i marrjes së përfitimit të parregullt për vetë apo për të tjerë, lidhet me kryerjen apo moskryerjen e një veprimi që lidhet me funksionin e tij.

Ndërsa, lidhur me konkurimin e nenit 258 të Kodit Penal “Shkelja e barazisë së pjesëmarrjes në tendera dhe ankande publike” me atë të neni 248 të Kodit Penal “Shpërdorimi i detyrës”, vlen për t’u trajtuar praktika e ndjekur nga Gjykata e Lartë. Në një vendim të Kolegjit Penal të Gjykatës së Lartë, trajtohet rasti ku dy gjykatat e shkallëve më të ulta kishin dënuar me burgim për shpërdorim detyre dhe shkelje të barazisë në tendera, dy shtetas, njëri në pozicionin e Kryetarit të Entit Prokurues dhe tjetri në Komisionin e Prokurimit. Gjykata e Lartë ka pushuar çështjen në ngarkim të të pandehurve për veprën penale të shpërdorimit të detyrës duke lënë në fuqi vetëm dënimet përsa i përket veprës penale të shkeljes së barazisë në tendera. Ndër të tjera në vendim, Kolegji Penal411 është shprehur se: “ Vepra penale e shpërdorimit të detyrës nuk konkuron me atë të shkeljes së barazisë në tendera, prandaj në kundërshtim me parimet e të drejtës penale, dy të gjykuarit janë deklaruar fajtorë dhe dënuar dy herë për të njëjtin veprim kriminal.

Nga përmbajtja e nenit 248 të K.Penal, del se nga ana objektive kjo vepër kërkon “…kryerjen ose mos kryerjen e veprimeve, ose mos veprimeve në kundërshtim me ligjin që përbën mospërmbushje të rregullt të detyrës …”, ndërkohë që në mënyrë të posaçme dhe shumë më specifike ligjvënësi të njëjtën mënyrë veprime ose mos veprime të subjektit e ka parashikuar si elemente të anës objektive të veprës penale që parashikon dispozita e nenit 258 të K.Penal. Kjo dispozite, anën objektive e lidh me kryerjen e veprimeve në kundërshtim me ligjet që rregullojnë lirinë e pjesëmarrjes në tendera, ç’ka bën që veprimet shpërdoruese të subjektit në rastet kur preken marrëdhëniet juridike që garantojnë barazinv e pjesëmarrësve në tendera, duhet të kualifikohen sipas nenit 258 të K.Penal. Edhe pse në këto veprime janë të pranishme elementët e veprës penale të shpërdorimit të detyrës, vepra duhet të kualifikohet si shkelje e barazisë në tendera, pasi vetë ligjvënësi këtë lloj shpërdorimi e ka cilësuar si vepër penale të posaçme. Në këtë përfundim të çon dhe përmbajtja e nenit 248 të K.Penal, sipas të cilit, veprimet kriminale mund të kualifikohen si shpërdorim i detyrës nëse fakti … “nuk përbën vepër tjetër penale …”.

Në analizë të lidhjes së pashmangshme që ekziston midis konfliktit të interesit dhe shkeljeve në procedurat e prokurimit publik apo veprave penale të korrupsionit dhe shkeljes së barazisë në

dh) marrëdhënie: i) familjare apo të bashkëjetesës; ii) të komunitetit; iii) etnike; iv) fetare; v) të njohura të miqësisë apo të armiqësisë; e) angazhime të mëparshme, nga të cilat kanë buruar ose burojnë interesa të përmendur në shkronjat e mësipërme të këtij neni. 410 Neni 5 i ligjit nr.9367, datë 7.4.2005 i ndryshuar. 411 Vendimi nr.450 datë 09.05.2007 i Kolegjit Penal të Gjykatës së Lartë.

160


pjesëmarrjen në tendera apo ankande publike, vlen për t’u trajtuar një rast i gjykuar në Gjykatë të Lartë.

Në Vendimin nr.269 të vitit 2012, Gjykata e Lartë ka prishur vendimin e Gjykatës së Apelit që kishte vendosur pafajësinë e dy të gjykuarve për veprën penale të Shkeljes së barazisë në tendera, të parashikuar në nenin 258 të Kodit Penal. Kolegji Penal ka lënë në fuqi vendim e gjykatës së shkallës së parë, e cila ka dënuar dy zyrtarët L.P në pozicionin e kryetarit të Bashkisë dhe njëkohësisht Kryetar i Entit Prokurues dhe Gj.M në pozicionin e Nënkryetarit të Bashkisë dhe Kryetar i Komisionit të Vlerësimit të Ofertave, për veprën penale të parashikuar nga neni 258 i Kodit Penal.

Në arsyetimin e saj Gjykata e Lartë ndër të tjera ka vërejtur se të gjykuarit me veprimet e tyre të kundraligjshme kanë favorizuar një subjekt privat në procedurat e tenderimit të fondeve publike në dëm të subjekteve të tjera pjesëmarrëse në tenderin e zhvilluar në datën 27.03.2008. Kolegji Penal ka konstatuar se: “ ...nga Komisioni i Vlerësimit të Ofertave nuk është hetuar në lidhje me konfliktin e interesit të kandidatëve. Në kundërshtim me përcaktimet e Nenit 26 të ligjit nr.9643, datë 20.11.2006. “Për Prokurimin publik” përfaqësuesi i operatorit fitues, P.G, në datën 27.03.2007, është zgjedhur anëtar i Këshillit të Komunës Shëngjin”.

Më tej Kolegji Penal i Gjykatë së Lartë, në mbështetje të vendimit për rastin konkret ka analizuar disa nga elementët e veprës penale të nenit 258 të Kodit Penal, anën objektive dhe atë subjektive kur shprehet se: “ Format e kryerjes së kësaj vepre penale nga ana objektive janë dy: 1) pengimi i palëve për të marrë pjesë në tender/ankand dhe 2) vlerësim i pabarabartë i një kushti/disa kushteve të plotësuar nga të gjitha palët. Pra, pavarësisht se pjesëmarrësit janë në kushte të barabarta konkurrimi, njëri apo disa nga këto kushte vlerësohen në mënyrë jo të barabartë nga KVO dhe vetëm ky/këta kushte dhe asnjë tjetër të pas sjellin fitoren e njërit pjesëmarrës dhe skualifikimin e pjesëmarrësve të tjerë. Nga ana subjektive, krimi kryhet me dashje të drejtpërdrejtë dhe me qëllim për të krijuar avantazhe ose privilegje të padrejta për të tretët, nisur nga motivet se e ka të afërm, mik, shok apo interesa të tjera materiale ose morale. Subjekt i krimit janë vetëm personat e ngarkuar me një funksion shtetëror, ose me shërbim publik; në rastin konkret, i gjykuari L.P, Kryetari i Komunës si kryetar i entit prokurues, si dhe i gjykuari Gj.M në detyrën e nënkryetarit të Këshillit Komunës dhe njëkohësisht kryetar i komisionit të vlerësimit të ofertave të tenderit”.

Pra, në rastin konkret pozicioni i përfaqësuesit ligjor të operatorit, që mbante njëkohësisht dhe detyrën e anëtarit të Këshillit të Komunës, përbën shkak ligjor për skualifikimin e shoqërisë që ai përfaqësonte, në zbatim të ligjit të nr.9643, datë 20.11.2006. “Për Prokurimin publik” i ndryshuar dhe ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar.

Ky konflikt interesi, i ka paprirë konsumimit të veprës penale të shkeljes së barazisë në tendera dhe ankande. Shkelja e kritereve ligjore dhe kritereve të prokurimit të vendosura nga vet enti prokurues, me qëllim kualifikimin e kompanisë së përfaqësuar nga shtetasi P.G konfirmon dijeninë e plotë të funksionarëve publikë për situatën e konfliktit të interesit, të cilët me vetdije e kanë lejuar të ndodhte, madje duke krijuar avantazhet dhe premisat për skualifikimin e padrejtë të kompanive të tjera.

Zbatimi dhe respektimi i ligjit të konfliktit të interesave nga funksionarët publikë të ngarkuar me procedurat e prokurimit, do të kishte shmanguar ardhjen e pasojave dhe parandalimi që në fazën e parë nuk do të kishte përfunduar deri në konsumimin e veprës penale të shkeljes së barazisë në tendera dhe ankande publike.

161


Kohët e fundit, konflikti i interesit është bërë një çështje kyçe në debatin publik dhe kjo jo vetëm në sektorin publik, por edhe në atë privat. Krijimi i mundësive të reja të bashkëpunimit midis sektorit publik dhe atij privat për shërbime, mallra etj, kanë rritur të ashtuquajturat “zona gri”, ku konflikti i interesave mes privates dhe publikes është shtuar ndjeshëm veçanërisht në fushën e prokurimeve për fonde publike.

Legjislacioni jonë i brendshëm ka të parashikuar një sërë instrumentash ligjorë për të parandaluar rastet e shkeljeve dhe përfitimet e paligjshme nga ana e operatorëve ekonomikë apo zyrtarëve nga fondet publike. Edhe pse tashmë kemi një legjislacion më të plotë për sa i përket çështjes së nënkontraktimit në kontratat me palë institucionin publik dhe ndalimeve përkatëse, duhet të merren masa për zbatimin në praktikë të saj. Mund të themi se instrumentat monitorues dhe kontrollues për zbatimin në praktikë mungojnë, ose janë joefektive.

Marrja e rolit aktiv412 të institucioneve publike në parandalimin, evidentimin dhe trajtimin e rasteve të konfliktit të interesave, në përputhje me parashikimet e ligjit nr.9367, datë 7.4.2005 “Për parandalimin e konfliktit të interesave..” i ndryshuar, do të ndikonte në parandalimin e rasteve të mundshme të abuzimit me fondet publike.

Ndërkohë, sigurimi i garancive proceduriale të operatorëve ekonomikë në fazën e ankimimit për raste të dyshuara në konflikt interesi apo abuzive dhe përmirësimi i pozicionit të tyre në këtë proces, mbetet thelbësor.

8.4 Pasojat ligjore ndaj personave juridikë që veprojnë në shkelje të ligjit.

Gjobat413 dhe masat disiplinore414 të marra ndaj zyrtarëve që gjenden në situatat e konfliktit të interesave janë vetëm një pjesë e ndëshkimit. Instrumenti më i rëndësishëm që duhet të realizohet për të marrë formë ndëshkimi i shkeljes ligjore, qëndron tek pavlefshmëria e një akti të nxjerrë në kushtet e konfliktit të interesit, tek procesi i gjykimit të një rasti të tillë, tek mundësia e veprimit prapaveprues, të kompensimit të palëve dhe shlyerjes së dëmeve dhe të kalimit të gjithë barrës së dëmit, përfshirë edhe dëmet morale që mund t’i shkaktohen një institucioni publik, tek zyrtari përgjegjës415.

Ndërkohë, ligji ka parashikuar sanksione edhe për operatorët ekonomikë, të cilët me qëllim kualifikimi në prokurime publike paraqesin të dhëna të rreme, siç është rasti kur në shoqërinë tregtare që konkuron për fonde publike ka aksione, një zyrtar i lartë, të cilit i ndalohet me ligj përfitimi nga këto fonde. Ndërsa në rast të konsumimit të ndonjë vepre penale gjatë procedurave të prokurimit, krahas përgjegjësisë penale të personave juridikë, ligji parashikon dhe të tjera instrumenta ndëshkimi dhe parandalimi.

Sipas ligjit të prokurimit, çdo autoritet kontraktor refuzon një ofertë ose një kërkesë për pjesëmarrje në tender nëse ofertuesi ose kandidati është në kushtet e konfliktit të interesit416.

412 Shiko nenin 10 “Roli aktiv i institucioneve në mbledhjen e informacionit për interest private të zyrtarit” dhe neni 37 dhe 38 I ligjit nr.9367, date 7.4.2005, i ndryshuar. 413 Shiko nenin 44 ligjit nr.9367, date 7.4.2005, i ndryshuar. Në zbatimin e procedurave për ndjekjen e masave administrative me gjobë ILDKPKI i referohet dispozitave të Kodit të Procedurave Administrative dhe ligjit nr.10279, datë 20.05.2010 “Për kundërvajtjet administrative” 414 Neni 44 dhe 45 i ligjit nr.9367, date 7.4.2005, i ndryshuar 415 Për më shumë trajtuar në Kreun III të këtij punimi. 416 Neni 26 -Veprimet korruptive dhe konflikti i interesave , “1. Autoriteti kontraktor refuzon një ofertë ose një kërkesë për pjesëmarrje në tender nëse:

162


Duke qënë se deklarimi i mungesës së ekzistencës së konfliktit të interesave, është një proces vetëdeklarimi i operatorëve ekonomikë, nëpërmjet plotësimit në çdo rast të formularëve “Deklaratë e konfliktit të interesave e operatorëve ekonomikë” situata duhet të shmanget që në fazat paraprake. Fakti që nëpërmjet këtij formulari, operatorit ekonomik i bëhen të njohura ndalimet përkatëse417, është një element shumë i rëndësishëm për vijueshmërinë e procesit dhe marrjen e masave përkatëse.

Nga ana tjetër, në rastet kur një operator ekonomik në kushtet e konfliktit të interesave, deklaron të dhëna të rreme me qëllim kualifikimin e tij, Agjencia e Prokurimit Publik, në mbështetje të nenit 13 të ligjit për prokurimin ka të drejtë ta përjashtojë këtë operator ekonomik nga pjesëmarrja në procedura prokurimi që zhvillohen në të gjithë Republikën e Shqipërisë për një periudhë prej 1 deri 3 vjetësh.

Kështu në nenin 13 të ligjit nr. 9643, datë 20.11.2006 “Për Prokurimin Publik”, të ndryshuar, parashikohet shprehimisht se: “3. Agjencia e Prokurimit Publik përjashton një operator ekonomik nga pjesëmarrja në procedurat e prokurimit, pavarësisht nga çështja penale, që mund të ketë filluar, për një periudhë nga 1 deri në 3 vjet për: a) keqinformim dhe dorëzim të dokumenteve, që përmbajnë të dhëna të rreme për qëllime kualifikimi, përcaktuar në nenet 45 e 46 të këtij ligji; b) veprime korruptive të përcaktuara në shkronjën “a” të pikës 1 të nenit 26 të këtij ligji; c) dënime për vepra penale, të parashikuara në nenin 45 pika 1 të këtij ligji; ç) mospërmbushje të detyrimeve kontraktuale në kontratat publike, brenda afateve të përcaktuara në rregullat e prokurimit ; d) kur ka një vendim të formës së prerë të Komisionit të Autoritetit të Konkurrencës për marrëveshje në oferta “.

Ndërkohë, operatorëve të tjerë ekonomikë, ju lind e drejta të kërkojnë civilisht dëmshpërblim për dëmin e shkaktuar sipas ligjit për dëmin jashtëkontraktor418, si psh për konkurencë të pandershme dhe dëmshpërblim për shpenzimet që ka bërë për pjesëmarrje në tender.

Ligji nr.9754, datë 14.06.2007 “Për përgjegjësinë penale të personave juridikë” i klasifikon dënimet e personit juridik në: a) dënime kryesore dhe b) dënime plotësuese.

a) ofertuesi apo kandidati i jep ose premton t’i japë, drejtpërdrejt ose tërthorazi, një zyrtari apo punonjësi një shpërblim në çfarëdolloj forme, mundësi punësimi ose mall, shërbim ose vlerë, si stimul për një akt, vendim apo procedurë, që ndërmerr autoriteti kontraktor për procedurat e prokurimit; b) ofertuesi ose kandidati është në kushtet e konfliktit të interesit. Refuzimi dhe arsyet për një veprim të tillë duhet të pasqyrohen në procesverbalet e procedurave të prokurimit, sipas nenit 12 të këtij ligji dhe duhet t’i komunikohet, menjëherë dhe zyrtarisht, kandidatit ose ofertuesit në fjalë. Vendimi mund të ankimohet në rrugë gjyqësore. 2. Vendimet e marra nga autoriteti kontraktor, në përputhje me pikën 1 të këtij neni, nuk pengojnë kallëzimin penal në organet përkatëse, kur aktet apo veprimet në fjalë përbëjnë vepër penale. 8. Në rast se në momentin e hapjes së ofertave evidentohet se një ose disa prej operatorëve ekonomikë ndodhen në kushtet e konfliktit të interesit me një ose disa prej zyrtarëve të caktuar për vlerësimin e ofertave dhe kjo situatë konflikti nuk mund të evidentohej përpara këtij momenti, atëherë duhet të zëvendësohet zyrtari/zyrtarët në fjalë dhe më pas të vazhdojë procesi i prokurimit”. 417 Formati i deklarimit është një dokument standart i detyeshëm për tu plotësuar nga konkurentët në një prokurim publik, lehtësisht i aksesueshëm dhe në faqen e web-it te APP. 418 Ligj nr.8510, datë 15.7.1999 “Për përgjegjësinë jashtëkontraktore të organeve të administratës publike”.

163


Si dënime kryesore419 parashikohen gjoba dhe mbarimi i personit juridik, ndërsa si dënime plotësuese, në nenin 10 të ligjit, parashikohen420 mbyllja e një ose më shumë veprimtarive apo strukturave të personit juridik, vendosja e personit juridik në administrim të kontrolluar, ndalimi për të marrë pjesë në procedurat e prokurimit të fondeve publike, heqja e së drejtës së marrjes ose përdorimit të licencave, autorizimeve, koncensioneve etj. Perveç sa më lart, gjykata mund të aplikojë dhe dënime plotësuese të parashikuara nga neni 36 i Kodit Penal, për konfiskimin e mjeteve të kryerjes së veprës penale421 dhe të produkteve të veprës penale.

419 Neni 8 i ligjit nr.9754, datë 14.06.2007 “Për përgjegjësinë penale të personave juridikë”. 420 Neni 10- Dënimet plotësuese, i ligjit nr.9754, datë 14.06.2007 “Për përgjegjësinë penale të personave juridikë” “1. Ndaj personave juridikë, që kanë përgjegjësi për kryerjen e veprës penale, bashkë me dënimin kryesor mund të jepen edhe një ose disa nga këto dënime plotësuese: a) mbyllja e një ose më shumë veprimtarive apo strukturave të personit juridik; b) vendosja e personit juridik në administrim të kontrolluar; c) ndalimi për të marrë pjesë në procedurat e prokurimit të fondeve publike; ç) heqja e së drejtës së marrjes ose përdorimit të licencave, autorizimeve, koncesioneve ose subvencioneve; d) ndalimi për të kërkuar publikisht fonde dhe burime financiare; dh) heqja e së drejtës së ushtrimit të një apo më shumë veprimtarive ose operacioneve; e) detyrimi për publikimin e vendimit gjyqësor. 2. Dënimet plotësuese, të parashikuara në shkronjat "a", "b", "d" dhe "dh" të pikës 1 të këtij neni, nuk zbatohen për njësitë e qeverisjes vendore, personat juridikë publikë, partitë politike dhe sindikatat. 3. Dënimet plotësuese ekzekutohen së bashku me dënimin kryesor. 4. Gjykata, sipas kushteve të përcaktuara në nenin 36 të Kodit Penal, vendos, në çdo rast, konfiskimin e mjeteve të kryerjes së veprës penale dhe të produkteve të veprës penale. 421 Neni 36- Konfiskimi i mjeteve të kryerjes së veprës penale dhe produkteve të veprës penale

“1. Konfiskimi jepet detyrimisht nga gjykata dhe ka të bëjë me marrjen dhe kalimin në favor të shtetit: a) të sendeve që kanë shërbyer ose janë caktuar si mjete për kryerjen e veprës penale; b) të produkteve të veprës penale, ku përfshihet çdo lloj pasurie, si dhe dokumentet ose instrumentet ligjore që

vërtetojnë tituj ose interesa të tjerë në pasurinë që rrjedh ose fitohet drejtpërdrejt ose tërthorazi nga kryerja e veprës penale;

c) të shpërblimeve, të dhëna ose të premtuara, për kryerjen e veprës penale; ç) të çdo pasurie tjetër, vlera e së cilës i korrespondon asaj të produkteve të veprës penale; d) të sendeve, prodhimi, përdorimi, mbajtja ose tjetërsimi i të cilave përbëjnë vepër penale, edhe kur nuk është

dhënë vendim dënimi. 2. Nëse produktet e veprës penale janë transformuar ose shndërruar pjesërisht ose plotësisht në pasuri të tjera,

këto të fundit i nënshtrohen konfiskimit. 3. Nëse produktet e veprës penale janë bashkuar me pasuri të fituara në rrugë të ligjshme, këto të fundit

konfiskohen deri në vlerën e produkteve të veprës penale. 4. Konfiskimit i nënshtrohen edhe të ardhurat ose përfitimet e tjera nga produktet e veprës penale, nga pasuritë

në të cilat janë transformuar ose shndërruar produktet e veprës penale ose nga pasuritë me të cilat janë përzier këto produkte, në të njëjtën masë dhe mënyrë sikurse produktet e veprës penale”.

164


KREU IX

REFUZIMI PËR DEKLARIM, MOSDEKLARIMI, FSHEHJA OSE DEKLARIMI I RREMË I PASURIVE TË PERSONAVE TË ZGJEDHUR DHE NËPUNËSVE PUBLIKË

Sistemi i deklarimit të interesave private në vendin tonë dhe instrumentat e përcaktuara me ligj për të siguruar rregullshmërinë e procesit të deklarimit të pasurive të zyrtarëve publikë dhe kontrollit të legjimitetit të burimeve të krijimit të tyre, mbrohen posaçërisht nga legjislacioni penal, konkretisht nga nenin 257/a i Kodit Penal.

Është për t’u theksuar se përpara sanksionimit në Kod Penal të kësaj dispozite (neni 257/a), vepronte ligji nr.7903, datë 8.3.1995 “Për deklarimin e pasurive të të zgjedhurve dhe disa drejtuesve e punonjësve të shërbimit publik”, shkeljet e të cilit përbënin vetëm kundërvajtje administrative422.

Parashikimi i kësaj dispozite (neni 257/a) në Kodin Penal synonte të plotësonte një boshllëk ligjor të krijuar ndërmjet përmbajtjes së ligjit ekzistues të asaj kohe423 dhe Kodit Penal.

Mandej, dalja e ligjit të ri nr.9049, datë 10.4.2003 “Për deklarimin, mosdeklarimin, fshehjen ose deklarimin e rremë të pasurive të personave të zgjedhur dhe të disa nëpunësve publikë” i lidhur ky organikisht me ligjin nr.9367, datë 7.4.2005 “Për parandalimin e konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve publike”, sanksionoi norma më të plota dhe më të qarta në lidhje me deklarimin e pasurisë dhe bëri që dispozita në fjalë të fillojë të funksionojë.

Sanksionimi si vepër penale e refuzimit për deklarim, fshehjes së pasurisë apo deklarimit të rremë, solli rezultate konkrete, jo vetëm në drejtim të rritjes së efektivitetit në procesin e administrimit të deklaratave, ku u reduktua424 ndjeshëm numri i rasteve të mosdorëzimit të deklaratës pranë institucionit përgjegjës, por mbi të gjitha në drejtim të luftës kundër korrupsionit dhe pasurimit të paligjshëm të zyrtarëve publikë.

9.1 Formulimi dhe kuptimi i nenit 257/a të Kodit Penal.

Neni 257/a u fut për herë të parë në Kodin Penal me ligjin nr.9030, datë 13.3.2003425 me titull “Për një shtesë në ligjin nr.8240 datë 10.4.1997 “Kodi Penal i Republikës së Shqipërisë”

422 Neni 8 i ligjit nr.7903, date 8.3.1995, “Shkeljet e parashikuara në nenet 1 dhe 2 të ketij ligji nga persona të tjerë me përjashtim të atyre të permendur në nenin 7, përbëjnë kundërvajtje administrative dhe dënohen: - Për mosparaqitjen në kohën e duhur pa shkaqe të arsyeshme të deklaratës me gjobë në masën 1000 deri në 50000 lekë nga inspektorët e tatimeve të rrethit. - Për deklarata të rreme me dashje më gjobë në masen 500 000 deri në 1 000 000 lekë për çdo rast nga kryetari i degës seë policisë financiare, si dhe me heqjen e së drejtës së ushtrimit të profesionit deri në 5 vjet. Kundër vendimeve të denimit mund të behet ankim në gjykatën e rrethit deri brenda 10 ditëve nga dita e shpalljes së vendimit. Kur shkelja përbën veper penale, bëhet kallëzim në organet e prokurorisë”. 423 Ligji nr.7903, dt. 8.3.1995 “Për deklarimin e pasurive të të zgjedhurve dhe të disa drejtuesve e punonjësve të shërbimit publik”. 424 Për më shumë shiko të dhënat statistikore të publikuara në raportet vjetore të ILDKP për periudhën 2005-2012. 425 Botuar në Fletoren Zyrtare Nr.23 viti 2003, faqe 729.

165


ndryshuar me ligjin nr.8279 datë 15.1.1998 dhe me ligjin nr.8733 datë 24.1.2001”426 dhe u vendos në kreun e VIII “Krime kundër autoritetit të shtetit” në seksioni II “Vepra penale kundër veprimtarisë shtetërore të kryera nga punonjësit shtetërorë ose në shërbim publik”, pas nenit 257 “Përfitimi i paligjshëm i interesave” me përmbajtjen si më poshtë:

Neni 257/a Refuzimi për deklarim, mosdeklarimi, fshehja ose deklarimi i rremë i pasurive të personave të

zgjedhur dhe nëpunësve publikë. “Refuzimi për deklarim ose mosdeklarimi i pasurisë së personave të zgjedhur ose nëpunësve publikë sipas ligjit, kur më parë janë marrë masa administrative, përbën kundërvajtje penale dhe dënohet me gjobë ose me burgim deri në 6 muaj. Fshehja ose deklarimi i rremë i pasurive të personave të zgjedhur dhe nëpunësve publikë përbën kundërvajtje penale dhe dënohet me gjobë ose me burgim deri në 2 vjet”.

Dispozita penale e parashikuar nga neni 257/a i Kodit Penal është një normë e bardhë, që u referohet dy ligjeve kryesore: Ligjit nr.9049, datë 10.4.2003 “Për deklarimin dhe kontrollin e pasurive, të detyrimeve financiare të të zgjedhurve dhe të disa nëpunësve publikë” i ndryshuar dhe ligjit nr.9367, datë 7.4.2005 “Për parandalimin e konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve publike” i ndryshuar.

Kjo dispozitë synon, mbrojtjen juridiko-penale të veprimtarisë shtetërore kur veprimet dhe mosveprimet e subjekteve që mbartin detyrim për deklarim, kryhen me dashje me qëllim mosdeklarimin ose fshehjen e pasurisë.

Dispozita penale e parashikuar nga neni 257/a është e ndarë në dy paragrafë: Në paragrafin e parë parashikohet “Refuzimi për deklarim ose mosdeklarimi i pasurisë

nga personat e zgjedhur apo nëpunësit publikë, kur më parë janë marrë masa administrative”, ndërsa në paragrafin e dytë, parashikohet “Fshehja ose deklarimi i rremë i pasurive të personave të zgjedhur apo nëpunësve publikë”. Sipas të dy paragrafëve vepra penale konsiderohej kundërvajtje penale.

Në të dy paragrafët parashikohej si dënim gjoba, por, ndërsa paragrafi i parë parashikonte dënim në maksimum deri 6 muaj burgim, i dyti parashikonte dënim deri në dy vjet burgim. Vetëm paragrafi i parë i dispozitës parashikonte kushtin e marrjes më parë të masave administrative për ekzistencën e elementëve të veprës penale. Pra, në rastin e refuzimit për deklarim ose të mosdeklarimit të pasurisë detyrimisht kërkohet që më parë të jenë dhënë masa administrative nga organi kompetent dhe vetëm nëse pas aplikimit të tyre, në rastin kur nuk bëhet deklarimi i pasurisë sipas kërkesave të ligjit, quhet e konsumuar kjo kundërvajtje penale.

Mandej, kjo dispozitë, është ndryshuar me ligjin nr.9686, datë 26.2.2007 “Për disa shtesa dhe ndryshime në ligjin nr.7895 datë 27.1.1995 ‘Kodi Penal i Republikës së Shqipërisë’ të ndryshuar”427. Ky ligj në nenin 22 të tij thotë:

“Në nenin 257/a paragrafi i dytë ndryshohet si më poshtë:

426 Në titull është me gabime mbasi Kodi Penal është miratuar me ligjin nr.7895, datë 27.1.1995. Ligji nr.8240 është “Për një ndryshim në ligjin 7928 datë 27.4.1995 “Për tatimin mbi vlerën e shtuar”, ndërsa data 10.4.1997 përkon me një ndryshim që i është bërë Kodit Penal me ligjin 8204 “Për një shtesë në ligjin 7895 datë 27.1.1995 “Kodi Penal i Republikës së Shqipërisë. 427 Botuar në Fletoren Zyrtare nr.27, viti 2007, faqe 489.

166


Fshehja ose deklarimi i rremë i pasurive të personave të zgjedhur dhe nëpunësve publikë dënohet me gjobë ose me burgim deri në tre vjet”.

Pra, ka ndryshuar vetëm masa e dënimit në maksimum, nga dy vjet që ishte, u bë tre vjet. Por, ky ndryshim nuk është pa pasoja mbasi ligjvënësi ka shtuar shkallën e rrezikshmërisë shoqërore të veprës duke kapërcyer pragun që ndan kundërvajtjen penale nga krimi. Duke e futur këtë vepër në kategorinë e krimeve, natyrisht që konsiderohet si vepër me rrezikshmëri shoqërore më të lartë.

Tashmë, paragrafin e parë e dallojnë nga paragrafi i dytë dy tipare të karakterit juridiko- formal. Tipari i parë dallues është shprehja “përbën kundërvajtje penale” dhe tiparin e dytë dallues e përbën masa e dënimit me burgim, kufiri maksimal i së cilës, për kundërvajtje është dy vjet.

Siç shihet, edhe kjo dispozitë ka ndjekur linjën e Kodit Penal që ka dhe për dispozitat e tjera. Kodi Penal në fuqi, nuk njeh kritere shkencore në dallimin e kundërvajtjes penale, krijon përsëritje të panevojshme për çdo vepër të shprehjes “përbën kundërvajtje penale” dhe vështirëson gjetjen e dispozitës përkatëse. Ndryshe ishte Kodi Penal paraardhës, ku ndarja e veprave penale në krime dhe kundërvajtje penale, bëhej në bazë të rrezikshmërisë shoqërore të tyre dhe dallimi i tyre bëhej duke i parashikuar ato të grupuara në pjesë të veçanta të tij duke ju përmbajtur kritereve shkencore në paraqitjen dhe radhitjen e tyre.

Kjo dispozitë më tej është ndryshuar dhe dy herë të tjera, ndryshime që konsistojnë në shtimin e rrethit të subjekteve428 të kësaj figure vepre penale dhe përfshirja si elementë të anës objektive të mosdeklarimit, fshehjes apo deklarimit të rremë, të interesave private429, krahas termit “pasurive”.

9.2 Subjekti i veprës penale të parashikuar në nenin 257/a dhe ndryshimet në Kodin Penal.

Subjekt i veprës penale të parashikuar nga neni 257/a të Kodit Penal është subjekti i posaçëm, personi i zgjedhur (deputet, drejtues lokal, këshilltar etj), ose nëpunës i administratës sipas emërtesës së përcaktuar me ligj të posaçëm.

Për të qenë subjekt i posaçëm i veprës penale kërkohet që personi jo vetëm të ketë këto cilësi të veçanta, por edhe t’i përdorë ato për kryerjen e veprës penale, si dhe vepra penale që kryhet të kërkojë përdorimin e këtyre cilësive430.

Subjekte të posaçëm të veprës penale të parashikuar në nenin 257/a të K.Penal janë të zgjedhurit dhe disa zyrtarë të administratës publike që mbartin detyrimin për deklarimin e interesave private. Kategoritë e zyrtarëve të detyruar për të bërë deklarimin periodik të interesave private janë përcaktuar nenin 3 të ligjit nr.9049 datë 10.4.2003 “Për deklarimin dhe kontrollin e pasurive të detyrimeve financiare të zgjedhurve dhe të disa nëpunësve publike”431 i ndryshuar:

a) Presidenti i Republikës, deputetë të Kuvendit, Kryeministri, Zëvendëskryeministri, ministrat dhe zëvendësministrat;

b) nëpunësit civilë të nivelit të lartë dhe të mesëm drejtues, sipas përcaktimit të nenit 11 të ligjit nr.8549 datë 11.11.1999 “Statusi i nëpunësve civilë”;

428 Shtuar me ligjin nr.23/2012 429 Shtuar me ligjin nr.98/2014 430 Për më shumë shiko Elezi I; Kaçupi S; Haxhia M; Komentari i Kodit Penal të Republikës së Shqipërisë, GEER 2001, f.98 431 Në këtë kategori përfshihen zyrtarët e përcaktuar në pikën 1 të nenit 3 të ligjit nr.9049, datë 10.4.2003 “Për deklarimin dhe kontrollin e pasurive, të detyrimeve finaciare të të zgjedhurve dhe të disa nëpunësve publikë”

167


c) prefektët, kryetarët e këshillave të qarqeve, kryetarët e bashkive, të njësive bashkiake dhe të komunave;

c) drejtorët e drejtorive dhe komandantët e Forcave të Armatosura në Ministrinë e Mbrojtjes dhe në Shërbimin Informativ Shtetëror;

d) prokurorët, gjyqtarët dhe përmbaruesit e të gjitha niveleve; dh) drejtuesit e të gjitha institucioneve të pavarura publike; e) drejtorët e përgjithshëm, drejtorët e drejtorive dhe shefat e sektorëve, (komisariateve)

në qendër, rrethe e rajone, të Drejtorisë së Përgjithshme të Policisë, Drejtorisë së Përgjithshme të Tatimeve dhe asaj të Doganave;

f) drejtuesit e të gjithë niveleve të strukturave të kthimit dhe kompensimit të pronave, të privatizimit dhe regjistrimit të pasurisë;

g) drejtuesit e të gjithë niveleve të KRRT-ve; gj) zyrtarët që zgjidhen dhe emërohen nga Kuvendi, Presidenti i Republikës,

Kryeministri, ministrat ose personat e barazuar me ta; h) drejtuesit e shoqërive anonime me kapital shtetëror mbi 50 % dhe mesatarisht me më

shumë se 50 punëtorë; i) anëtari i organit të autoritetit rregullator ose të mbrojtjes së konkurrencës, përfshirë

Guvernatorin e Bankës së Shqipërisë, Zëvendësguvernatorin dhe anëtarët e këshillit Mbikëqyrës të saj;

j) zyrtari i nivelit të lartë dhe të mesëm të Policisë së Shtetit dhe të Forcave të Armatosura, sipas sistemit të gradave dhe detyrave të zbatueshme për këto institucione publike;

k) zyrtarët e nivelit të lartë dhe të mesëm, që barazohen me ata të nëpunësit civil në entet rregullatorë dhe në të gjitha institucionet e tjera publike;

l) zyrtari i administratës doganore dhe tatimore, që merret drejtpërdrejt me mbledhjen e të ardhurave doganore dhe tatimore;

m) nivelet drejtuese në Drejtorinë e Përgjithshme të Parandalimit të Pastrimit të Parave.

Për qëllim të deklarimit periodik të interesave, ndër personat e lidhur432 me zyrtarin, mbartin detyrimin për deklarim vetëm bashkëshorti/ja, bashkëjetuesi/ja dhe fëmijët madhorë të zyrtarit.

Për këtë arsye, në rastet kur pasuria e personit të lidhur me zyrtarin është e regjistruar veçmas, deklarimi paraqitet veçmas nga çdo anëtar i familjes, i cili mban përgjegjësi ligjore për vërtetësinë dhe saktësinë e të dhënave të deklaruara.

Në nenin 38 të ligjit thuhet se “Deklaratat dhe të gjitha dokumentat që i shoqërojnë ato janë dokumente zyrtare. Paraqitja në to e të dhënave të rreme përbën vepër penale dhe dënohet sipas legjislacionit në fuqi”.

Objekt i drejtpërdrejtë i ligjit nr.9049, datë 10.4.2003 është përcaktuar pasuria dhe legjitimiteti i burimeve të krijimit të saj për atë kategori zyrtarësh që janë më shumë të ekspozuar ndaj korrupsionit, si të zgjedhurit, kategori të caktuara zyrtarësh të administratës publike si dhe personat e lidhur me ta.

Qëllimi kryesor433 për miratimin e ligjit nr.9049 “Për deklarimin dhe kontrollin e pasurive, të detyrimeve financiare të të zgjedhurve dhe të disa nëpunësve publikë” ka qenë

432 Neni 3/11 i ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, përcakton se “Person i lidhur me një zyrtar" është çdo person fizik ose juridik, i cili rezulton të ketë pasur ose të ketë lidhje interesi, pasurore ose vetjake jo pasurore, sipas nenit 5 të këtij ligji, me zyrtarin”. 433 Shiko nenin 1, ligji nr.9049, datë 10.04.2003, i ndryshuar.

168


marrja e masave sa më efektive për intensifikimin e luftës kundër korrupsionit, rritja e besimit në institucionet shtetërore, transparenca, parandalimi i rasteve të abuzimit me pushtetin shtetëror dhe pasurimit të paligjshëm të personave të zgjedhur ose të atyre që kryejnë funksione të caktuara shtetërore.

Ky ligj është i pajisur me disa instrumente të veçantë që i vijnë në ndihmë Inspektoratit të Lartë në ushtrimin e kompetencave kontrolluese, siç është dhe detyrimi për deklarim të pasurisë i personave të lidhur me zyrtarin (bashkëshorti dhe fëmijët madhorë) apo deklarimi me kërkesë.

Së pari, Deklarimi i pasurisë nga ana e personave të lidhur me zyrtarin që gjen rregullim në nenin 21 dhe 22 të ligjit nr.9049, datë 10.04.2003, i ndryshuar:

Neni 21- Deklarimi “Deklarimi i pasurive, i burimeve të tyre, i detyrimeve financiare bëhet sipas kërkesave të përcaktuara në këtë ligj dhe në formën e përcaktuar nga Inspektori i Përgjithshëm. Deklarimi përfshin pasurinë e subjektit dhe të familjes së tij (bashkëshortit/es, bashkëjetuesit/es dhe fëmijëve në moshë madhore), burimet e krijimit dhe detyrimet financiare të subjektit. Deklarimi duhet të përmbajë edhe faktin nëse deklaruesi/ja ka ose jo persona të tjerë të lidhur”. Neni 22- Deklarimi i pjesëtarëve të familjes “Kur pasuria e pjesëtarëve të familjes është e ndarë dhe e regjistruar si e tillë në organet e administratës shtetërore ose gjyqësore, deklarimi paraqitet veçmas nga çdo anëtar i familjes, me pasuri të regjistruar në emër të vet dhe i bashkëlidhet deklaratës së personit që ka detyrimin për deklarim”. Anëtari i familjes dhe personi i lidhur me subjektin deklarues mban përgjegjësi ligjore për vërtetësinë dhe saktësinë e të dhënave të deklaruara.

Ligji ka përcaktuar që, në rastet kur pasuria e zyrtarit është e ndarë dhe e regjistruar veçmas në organet e administratës shtetërore ose gjyqësore, deklarimi paraqitet veçmas nga çdo anëtar i familjes dhe i bashkëlidhet deklaratës së zyrtarit. Pra, përgjegjësia penale në rast të refuzimit për deklarim, mosdeklarimit, fshehjes apo deklarimit të rremë është individuale. Personi i lidhur me zyrtarin do të mbajë përgjegjësi penale, për ato pasuri të regjistruara në emrin e tij, por të padeklaruara apo të fshehura. Në rastet kur pasuria është në bashkëpronësi, përgjegjësia për deklarim mbetet e zyrtarit.

Së dyti, veç deklarimeve periodike, në ndihmë të ushtrimit të kontrollit të të dhënave të deklaratës së subjekteve deklarues, ligjvënësi në nenin 9 të ligjit nr.9049, datë 10.04.2003, i ndryshuar, ka parashikuar dhe aplikimin e “Deklarimit me kërkesë”, ku thuhet se:

“1. Inspektori i Përgjithshëm ka detyrimin të kërkojë deklarimin e pasurive e të interesave privatë dhe burimet e krijimit të tyre, sipas kërkesave të këtij ligji, si dhe të urdhërojë kontrollin për saktësinë e këtyre deklarimeve edhe për individët ose personat fizikë e juridikë, kur, nga verifikimet e kryera, rezulton se këta të fundit janë persona të lidhur me subjektet që mbartin detyrimin për deklarim periodik. 2. Vlerësohet person i lidhur, në zbatim të pikës 1 të këtij neni, edhe i besuari, sipas kuptimit të neneve 3 pika 6 dhe 38 pika 3 të ligjit nr. 9367, datë 7.4.2005 “Për parandalimin e konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve publike”, të ndryshuar, si dhe bashkëjetuesi, sipas kuptimit të neneve 163 e 164 të ligjit nr. 9062, datë 8.5.2003 “Kodi i Familjes”. 3. Inspektori i Përgjithshëm, për efekt të verifikimit të deklarimit të të ardhurave, në përputhje me ligjin nr. 8438, datë 28.12.1998 “Për tatimin mbi të ardhurat”, të ndryshuar, i

169


dërgon Ministrit të Financave dhe Drejtorit të Përgjithshëm të Tatimeve informacion për listën e individëve, të cilët kanë rezultuar persona të lidhur434 me subjektet deklaruese që mbartin detyrim për deklarim, sipas pikës 1 të këtij neni”. Së treti, Autorizimi i kontrollit dhe detyrimi ligjor i çdo institucioni publik apo personi

juridik publik e privat për t’i dhënë ILDKPKI informacionin e kërkuar në kuadër të hetimit administrativ të deklarimeve të pasurisë dhe veriffikimit të saktësisë e vërtetësisë së tyre. Sipas nenit 9/1 të ligjit nr.9049, datë 10.04.2003, i ndryshuar deklarimi i pasurisë dhe i interesave privatë shoqërohet me një autorizim të veçantë435, ku deklaruesi autorizon organet e përcaktuara në këtë ligj të verifikojnë të gjitha subjektet, private e publike, brenda dhe jashtë vendit, për të dhënat e deklaratës. Ligji parashikon se mosdhënia e autorizimit brenda 15 ditëve nga mbarimi i afatit për deklarim përbën shkak ligjor për ndërprerjen e marrëdhënieve të punës, sipas legjislacionit përkatës.

Nga ana tjetër, ligji ka sanksionuar shprehimisht të drejtën e Inspektoratit të Lartë për të shfrytëzuar të dhënat436 dhe informacionin e nevojshëm që mbahet në të gjithë aparatin shtetëror e publik si dhe në personat publikë e privatë, brenda 15 ditëve nga marrja e kërkesës për informacion. Mosdhënia e informacionit të kërkuar passjell marrjen e masave administrative437

434 Sipas nenit 3 pika 11 e ligjit 9367 datë 07.04.2005, "Person i lidhur me një zyrtar" është çdo person fizik ose juridik, i cili rezulton të ketë pasur ose të ketë lidhje interesi, pasurore ose vetjake jo pasurore, sipas nenit 5 të këtij ligji, me zyrtarin. 435Neni 9/1 i ligjit nr.9049, datë 10.04.2003, i ndryshuar, Autorizimi i kontrollit “Deklarimi i pasurisë dhe i interesave privatë shoqërohet me një autorizim të veçantë, ku deklaruesi autorizon organet e përcaktuara në këtë ligj të verifikojnë të gjitha subjektet, private e publike, brenda dhe jashtë vendit, për të dhënat e deklaratës. Mosdhënia e autorizimit brenda 15 ditëve nga mbarimi i afatit për deklarim përbën shkak ligjor për ndërprerjen e marrëdhënieve të punës, sipas legjislacionit përkatës”. 436 Neni 26- Detyrimi për të dhënat “Për kryerjen e kontrollit dhe verifikimin e të dhënave të deklaratës, Inspektorati i Lartë ka të drejtë të shfrytëzojë të dhënat e nevojshme në të gjithë aparatin shtetëror e publik dhe në personat juridikë publikë e privatë. Me kërkesë të Inspektorit të Përgjithshëm bankat e nivelit të dytë dhe subjektet e tjera, që ushtrojnë veprimtari bankare dhe financiare në Republikën e Shqipërisë, detyrohen të japin të dhëna për depozitat, llogaritë dhe transanksionet e kryera nga personat që, sipas këtij ligji, kanë detyrimin për deklarim. Subjektet e mësipërme janë të detyruara të vënë në dispozicion të gjitha të dhënat e kërkuara brenda 15 ditëve nga paraqitja e kërkesës me shkrim nga Inspektori i Përgjithshëm”. 437 Neni 40 - Kundërvajtjet administrative “1. Çdo shkelje e detyrimeve të përcaktuara në këtë ligj, kur nuk përbën vepër penale, përbën kundërvajtje administrative dhe dënohet me gjobë, sipas kufijve të përcaktuar më poshtë: a) Për mosdeklarim periodik apo me kërkesë, në afat dhe pa shkaqe të arsyeshme, zyrtari ose personi i lidhur me të, që mbart detyrimin për deklarim, dënohet me gjobë nga 50 000 (pesëdhjetë mijë) lekë deri në 100 000 (njëqind mijë) lekë; b) Për moslëshim autorizimi, sipas nenit 10 të këtij ligji, zyrtari dënohet me gjobë nga 30 000 (tridhjetë mijë) lekë deri në 50 000 (pesëdhjetë mijë) lekë; c) Kur nuk jepen të dhënat e kërkuara nga Inspektorati i Lartë, sipas nenit 26 të këtij ligji, personat përgjegjës të institucioneve publike dhe private dënohen me gjobë nga 50 000 (pesëdhjetë mijë) lekë deri në 100 000 (njëqind mijë) lekë. ç) Kur ekspertët refuzojnë kryerjen e ekspertimit ose kur ata nuk paraqiten, pa shkaqe të arsyeshme, për kryerjen e ekspertimit, sipas nenit 29 të këtij ligji, dënohen me gjobë nga 100 000 (njëqind mijë) lekë deri në 200 000 (dyqind mijë) lekë; d) Për shkelje të tjera të këtij ligji, të përcaktuara me urdhër të Inspektorit të Përgjithshëm e të konstatuara gjatë veprimtarisë kontrolluese të Inspektoratit të Lartë, Inspektori i Përgjithshëm dënon personat përgjegjës me gjobë në masën 50 000 (pesëdhjetë mijë) lekë deri në 100 000 (njëqind mijë) lekë.

170


me gjobë (50.000 –100.000 lekë) ndaj personave përgjegjës të institucioneve publike apo private438.

Por, krahas këtyre instrumentave ligjorë, praktika ka treguar se gjithmonë e më shumë vërehej si një fenomen në rritje fakti që zyrtarët deklaronin të ardhura në rrugë informale (huamarrje dhe huadhënie apo dhurata në vlera të konsiderueshme), nëpërmjet familjarëve apo personave të lidhur me ta në marrëdhënie të tjera juridiko civile. Verifikimi i vërtetësisë së burimit të krijimit të këtyre të ardhurave kërkonte që procedurialisht jo vetëm të administrohen deklarimet e vet këtyre personave, por edhe të ushtrojë kontroll të drejtpërdrejtë mbi ta. Ndërkohë që mosshoqërimi me një masë shtrënguese dhe një sanksioni në rast mosplotësimi të detyrimit për deklarim nga ana e personave të lidhur në Kodin Penal, u krijonte kushte vetë subjekteve për t’i përdorur ata si burim,439 si dhe vetë këtyre te fundit mundësinë për mosplotësim të detyrimit.

Nga raportimet dhe të dhënat statistikore të ILDKP440, rezultonte se në praktikë ishin konstatuar probleme në zbatimin deklarimit me kërkesë të personit të lidhur. Në ndryshim nga ligji për konfliktin e interesave, i cili parashikon kufizime apo sanksione si për zyrtarin dhe për personin e lidhur, Kodi Penal në nenin 257/a të tij, ashtu si për rastin e zyrtarit që refuzon të deklarojë pasurinë, nuk kishte të parashikuar një rregullim të tillë për personin e lidhur me të.

Me futjen e dispozitës 257/a në Kodin Penal, u plotësua kuadri ligjor për rregullimin e deklarimit të pasurisë të të zgjedhurve dhe të disa nëpunësve publikë (subjekte deklarues) në rastin e refuzimit për deklarim apo fshehjes së pasurisë, por nuk i ishte dhënë zgjidhje rastit kur ndodhemi para një refuzimi nga ana e personit të lidhur me subjektin deklarues (për ato raste kur ILDKP në zbatim të nenit 7 të ligjit nr.9049, datë 10.4.2003 i kërkon të bëjë “Deklarimin me kërkesë”). Kjo sepse, subjekt i figurës së veprës penale të “Refuzimit për deklarim, mosdeklarimi..” është subjekt i posaçëm të përcaktuar shprehimisht në nenin 3 të ligjit “Për deklarimin e pasurive ...”.

Më tej, për të garantuar një hetim të plotë administrativ dhe për të rritur efektivitetin e Inspektoratit të Lartë në kuadër të luftës kundër korrupsionit, doli si domosdoshmëri kërkesa për amendimin e nenit 257/a të Kodit Penal, duke shtuar si subjekte të veprës penale të “Refuzimit për deklarim, mosdeklarimi..” edhe personat e lidhur me zyrtarin deklarues. Konkretisht, neni 257/a i Kodit Penal parashikonte: “Refuzimi për deklarim, mosdeklarimi, fshehja ose deklarimi i rremë i pasurive të personave të zgjedhur dhe nëpunësve publike”.

2. Të drejtën për vendosjen e masave administrative për rastet e shkeljeve të mësipërme e ka Inspektori i Përgjithshëm. 3. Procedurat për zbatimin e masave administrative dhe ankimin ndaj tyre rregullohen sipas Kodit të Procedurave Administrative dhe dispozitave të ligjit nr. 10 279, datë 20.5.2010 “Për kundërvajtjet administrative”. 4. Shqyrtimi i kundërvajtjeve administrative të konstatuara gjatë kryerjes së inspektimeve të Inspektoratit të Lartë bëhet jo më vonë se 6 muaj pas konstatimit të shkeljes”. 438 E drejta e ILDKPKI për të vënë gjobë ndaj personave juridike publikë dhe privatë që refuzojnë të japin të dhënat e kërkuara në funksion të hetimit administrative është shtuar me ligjin nr.86/2012, shiko nenin 12 me të cilin janë bërë shtesat dhe ndryshimet e dispozitës që sanksionon llojet dhe masat e dënimeve me gjobë. 439 Për më shumë shiko relacionin shoqërues të projektligjit për disa shtesa dhe ndryshime në ligjin për deklarimin dhe kontrollin e pasurive. 440 Për më shumë shiko Raportet vjetore të ILDKPKI për vitet, 2009,2010,2011 dhe njoftimet mediatike në faqen e web-it www.hidaa.gov.al si dhe Relacioni shoqërues i projektligjit “Për disa shtesa dhe ndryshime në ligjin nr.7895, datë 27.01.1995 Kodi Penal ..”, projektligj i miratuar me ligjin nr.23/2012.

171


Refuzimi për deklarimin ose mosdeklarimi i pasurisë së personave të zgejdhur ose nëpunësve publike sipas ligjit, kur më parë janë marrë masa administrative, përben kundërvajtje penale dhe dënohet me gjobë ose me burgim deri në 6 muaj. Fshehja ose deklarimi i rremë i pasurive të personave të zgjedhur dhe nëpunësve publike dënohet me gjobë ose me burgim deri në tre vjet.

Kjo dispozitë në Kodin Penal nuk i jepte zgjidhje rastit kur ndodhemi para një refuzimi nga ana e personit të lidhur me subjektin deklarues sepse, subjekt i figurës së veprës penale të “Refuzimit për deklarim, mosdeklarimi...” është subjekt i posaçëm.

Ndodhur para këtij fakti dhe pengesave ligjore të konstatuara gjatë procedurave të kontrollit të pasurive të zyrtarëve, me ndryshimet e fundit ligjore të Kodit Penal, është zgjeruar rrethi i subjektit të veprës penale të parashikuar nga neni 257/a. Me miratimin e ligjit nr. 23/2012, “Për disa shtesa dhe ndryshime në Ligjin nr. 7895, datë 27.1.1995 "Kodi Penal i Republikës së Shqipërisë", të ndryshuar, shtohen si subjekte të posacëm të kësaj dispozite edhe personat e lidhur me zyrtarin. Konkretisht në nenin 33 të këtij ligji, parashikohet se:

“Në titullin dhe në tekstin e nenit 257/a, pas fjalëve "nëpunësve publikë" shtohen fjalët "ose i çdo personi tjetër që ka detyrimin ligjor për deklarim".

Me këtë ndryshim të fundit ligjor, institucioni i ngarkuar me kontrollin e pasurive të zyrtarëve, ka një instrument të rëndësishëm ligjor dhe efektiv, së pari në drejtim të parandalimit të rasteve të pasurimit të paligjshëm të zyrtarëve nëpërmjet personave të lidhur, por edhe një mjet ndëshkimi për rastet abuzive.

Gjithsesi, pavarësisht hapave që janë ndërmarrë në këtë drejtim duke krijuar instrumenta të rinj apo forcim të mekanizmave ekzistues, mendojmë se për aq kohë sa në vendin tonë nuk do të jenë të gjithë shtetasit subjekt deklarues, të kontrollueshëm nga organet përkatëse tatimore lidhur me të ardhurat, detyrimet dhe asetet, problemi i fshehjes së pasurisë dhe kalimit të pasurive të paligjshme në emrat e personave të tretë, do të mbetet i pazgjidhur plotësisht.

Përpjekja që u bë me ligjin e tatimeve, për deklarimin e të ardhurave personale, nuk ndihmoi në këtë drejtim, jo vetëm për shkak të pazbatueshmërisë së plotë të tij, por edhe për shkak të dyshemesë së vendosur për deklarim, sipas së cilës deklarojnë personat që kanë të ardhura441 mbi 200.000 leke.

Vetëm kur në vendin tonë të ketë një regjistër të të gjithë shtetasve, të cilët të jenë subjekt i deklarimit dhe kontrollit të të ardhurave e aseteve pranë organeve tatimore, mund të kemi sukses në shmangien e të fenomentit të kalimit të pasurive në emrin e personave të tretë (jo familjarë dhe jo subjekt deklarues) apo si burim i krijimit e justifikimit të pasurive të krijuara.

441 Neni 13- Deklarata individuale vjetore e te ardhurave, i ligjit nr.8438, datë 28.12.1998 “Për tatimin mbi të ardhurat” i ndryshuar “1. Tatimpaguesit individë rezidentë apo të vetëpunësuarit rezidentë, sipas nenit 12 të këtij ligji, që realizojnë të ardhura në territorin e Republikës së Shqipërisë, dorëzojnë deklaratën vjetore të të ardhurave pranë administratës tatimore qendrore jo më vonë se data 30 prill e vitit që pason periudhën tatimore, për të cilën bëhet deklarimi. 2. Përjashtohen nga detyrimi për plotësim të deklaratës vjetore të të ardhurave: a) tatimpaguesit individë, të cilët gjatë një viti realizojnë të ardhura vjetore jo më shumë se 200 000 lekë; b) tatimpaguesit që janë të vetëpunësuar e që kanë një qarkullim vjetor deri në 2 000 000 lekë c) të gjithë taksapaguesit, të cilët gjatë një viti realizojnë të ardhura vetëm nga paga dhe për të cilat punëdhënësi i ka paguar taksat në burim, të ardhura nga pensioni apo të ardhura nga vetëpunësimi për të cilat i kanë paguar taksat”.

172


9.3 Konkurimi i nenit 257/a të Kodit Penal me vepra të tjera penale.

Diskutimi i konkurimit të veprës penale të parashikuar nga nenin 257/a i Kodit Penal me vepra të tjera është prezent, përderisa figura e kësaj vepre penale është e ngjashme në elementët e saj me vepra të tjera penale. Kështu, po të studiojmë përmbajtjen e nenit 190 të Kodit Penal “Fallsifikimi i vulave, i stampave ose formularëve” del se kjo vepër konsumohet me anë të paraqitjes së të dhënave të rremë në formularët që i drejtohen shtetit.

Deklarata me anë të së cilës bëhet deklarimi i pasurisë në fakt është një formular që i drejtohet shtetit. Ligji parashikon442 shprehimisht se “Deklaratat dhe të gjitha dokumentet që i shoqërojnë ato janë dokumente zyrtarë”. Atëherë lind pyetja, Si do të kualifikohet vepra penale kur paraqiten “rrethana të rreme” në këtë deklaratë? Praktika gjyqësore i ka qendruar faktit se në këtë rast kualifikimi i veprës penale do të bëhet sipas dispozitës specifike që është pikërisht dispozita e parashikuar nga neni 257/a i Kodit Penal.

Pra, vepra e parashikuar nga neni 190 i Kodit Penal, nuk konkurron me veprën e parashikuar nga neni 257/a i Kodit Penal, sepse vepra penale e deklarimit të rremë të pasurisë është një vepër penale specifike, variant i figurës së përgjithshme të falsifikimit të formularëve që i drejtohen shtetit. Duke qene se për të realizuar deklarimin e rremë zyrtari ka paraqitur dokumente të tilla si kontrata e blerjes së aseteve, deklarata huamarrjeje apo dhuratash etj, të cilat kanë përmbajtje të rreme, referuar nenit 38 të ligjit nr.9049 datë 10.04.2003, sipas të cilit deklarata dhe të gjithë dokumentet që e shoqërojnë atë janë dokumente zyrtare, rrjedhimisht dhe paraqitja në to e rrethanave të rreme përbën vepër penale.

Ndërkohë, vepra penale e refuzimit për deklarim, mosdeklarimit të pasurive, fshehjes apo deklarimit të rremë parashikuar nga neni 257/a i Kodit Penal, mund të konkurrojë me vepra të tjera penale siç janë korrupsioni pasiv dhe pastrimi i parave që rrjedhin nga një krim, parashikuar nga nenit 259, 260, 319/a dhe 287 Kodit Penal, sepse në këto raste elementët e këtyre veprave penale janë qartësisht të ndarë nga njëri tjetri, konsumohen pavarësisht prej deklarimit të rremë të pasurisë, para ose pas deklarimit të rremë dhe nuk janë pjesë përbërëse e deklarimit të kundërligjshëm.

9.4 Lidhja e konfliktit të interesave me deklarimin apo fshehjen e pasurive.

Konflikti i vazhdueshëm i interesave është pazgjidhshmërisht i lidhur me deklarimin e pasurive, sepse kontrolli dhe verifikimi i të dhënave të interesave private gjatë hetimit administrativ të deklarimit të pasurive është instrumenti kryesor për identifikimin e këtyre rasteve. Sistemi i deklarimit dhe kontrollit të pasurive, konsiderohet nga shumë vende si mekanizmi kryesor për adresimin e konfliktit të interesave dhe instrument themelor për transparencën443. Jo pa qëllim, të dyja këto ligje i janë lënë në kompetencë një institucioni të vetëm, si një mënyrë për të realizuar me efektivitet dhe përdorur secilin nga këto dy ligje për kontrollin e ligjshmërisë së aktiviteteve të jashtme të zyrtarëve publikë.

Konflikti i interesave është objekt i kontrollit periodik sipas formularit të deklarimit. Elementët që ndihmojnë janë të dhënat që zyrtari pasqyron për llogari të deklarimit periodik vjetor në ILDKPKI, si:

- çdo lloj të ardhure të krijuar gjatë vitit (nga paga apo veprimtari të tjera private apo profesionale)

442 Neni 38 i ligjit nr.9049, datë 10.04.2003, i ndryshuar 443 Reed Q; Sitting on the fence, Conflicts of interest and how to regulate them, 2008, f.14

173


- çdo interes apo marrëdhënie juridiko-civile si, kuotat apo pjesët në kapital që zotëron në shoqëri tregtare.

Për të ilustruar lidhjen që ekziston midis konfliktit të interesave dhe deklarimit apo fshehjes së pasurive do të trajtojmë një rast konkret nga praktika e ILDKP.

Gjatë procesit të verifikimit administrativ të vitit 2011, ILDKP ka konstatuar se subjekti M.P, nëpunës i lartë i Ministrisë X, ka ushtruar veprimtari private në formën e personit fizik me objekt “Projektim konstruktim, ndërtim, supervizim, kolaudim dhe vlerësim i pasurive të paluajtshme”, njëkohësisht me ushtrimin e funksionit publik, gjë e cila ndalohet shprehimisht nga neni 31/c i ligjit nr.9367, date 7.4.2005, i ndryshuar. Gjithashtu, është konstatuar se, megjithëse subjekti me fillimin e detyrës ka bërë çregjistrimin e personit fizik në QKR dhe organet tatimore, ka vazhduar ushtrimin e kësaj veprimtarie në kundërshtim të plotë me ligjin duke përfituar të ardhura, të evidentuara në të dhënat bankare dhe të padeklaruara.

Inspektorati i Lartë, gjatë hetimit administrativ ka vleresuar se, masat e marra nga ana e saj, duke ç’regjistruar nga Qendra Kombëtare e Regjistrimit dhe Drejtoria Rajonale Tatimore, aktivitetin privat me objekt “Projektim konstruktim ndërtim supervizim kolaudim dhe vlerësim i pasurive të paluajtshme”, janë bërë në kundërshti me ligjin, duke qënë se efektivisht subjekti e ka ushtruar profesionin dhe aktivitetin privat duke përfituar të ardhura, pa qënë e regjistruar në organet përkatëse, në kushtet e konfliktit të interesave dhe për këtë arsye ka marrë masën administrative me gjobë444 në shumën 200.000 lekë445.

Ky konflikt interesash është shoqëruar dhe me konsumimin e veprës penale të fshehjes së pasurisë, duke qënë se për shkak të paligjshmërisë së ushtrimit të veprimtarisë private, zyrtari nuk kishte deklaruar të ardhurat e depozituara në llogaritë bankare personale (të verifikuara nga institucioni gjatë kontrollit të plotë). Për këtë arsye, institucioni përgjegjës krahas masës administrative me gjobë, ka paraqitur dhe kallzim penal pranë organit të Prokurorisë.

Me vendim nr.1279, datë 26.09.2012 të Gjyktës së Rrethit Gjyqësor Tiranë, shtetësja M.P është deklaruar fajtore për veprën penale të parashikuar nga neni 257/a/2 të Kodit Penal dhe është dënuar me gjobë në shumën 210.000 lekë. Ja si është shprehur Gjykata e Tiranës lidhur me këtë fakt:

“Nga aktet e fashikullit hetimor, rezulton i provuar fakti se e pandehura M.P. nuk ka deklaruar të ardhurat për vitin 2007, 2008, 2009 dhe 2010 në shumat 3.280,97 euro, 3.000 $ dhe 1.327.591 lekë, për vlerësimin e pronave të kryera në kushtet e konfliktit të interesit. Megjithëse në kuptim të Ligjit Nr.9367, datë 07.04.2005 “Për parandalimin e konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve publike”, e ka zgjidhur konfliktin e interesave, sipas çertifikatës së ç’regjistrimit të datës 30.03.2009 të personit fizik me objekt “Projektim, konstruktim, ndërtim, supervizim, kolaudim dhe vlerësim i pasurive të paluajtshme”, në kundërshtim të hapur me ligjin e ka ushtruar këtë profesion pa qenë e regjistruar dhe duke përfituar të ardhura.

Në gjykim rezultoi e provuar se, shtetasja M.P. nuk i ka deklaruar këto të ardhura si rezultat i ekzistences së konfliktit të interesit”.

444 Vendim nr.14, date 02.03.2011 i ILDKP. 445 Në zbatim të nenit 42/1 germa “h” dhe 44/1/d dhe 44/2/3/4 të Ligjit Nr.9367, datë 07.04.2005 “Për parandalimin e konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve publike”, i ndryshuar.

174


Të dhënat që merren nga institucionet e tjera shtetërore446 apo private447, krahas kontrollit të ligjshmërisë së pasurive të krijuara krahasuar me të ardhurat, janë të dhëna që ndihmojnë në identifikimin e rasteve të konfliktit të vazhdueshëm të interesave të zyrtarëve. Kontrolli i ekzistencës së konfliktit të vazhdueshëm të interesave (papajtueshmëria me funksionin) për zyrtarët që mbartin detyrimin për deklarim, është në kompetencën448 e Inspektoratit të Lartë, i cili ndër të tjera ka detyrimin të verifikojë respektimin e kufizimeve dhe ndalimeve të parashikuara në Kreun III, të ligjit nr.9367, datë 7.4.2005 i ndryshuar449.

Pavarësisht se në shtete të ndryshme konstatohen qëndrime dhe eksperienca të ndryshme mbi faktin nëse kontrolli i deklarimit të pasurive dhe konfliktit të interesave duhet të kryhet nga

jo450, një institucion i vetëm apo mund të themi se rasti i Shqipërisë ku të dy këto institute menaxhohen nga një organ kompetent i pavarur, përbën një instrument efektiv ligjor në identifikimin451 dhe monitorimin e rasteve të konfliktit të interesave.

9.5 Lidhja që ekziston midis veprës penale të parashikuar nga neni 257/a të K.Penal dhe veprat e tjera penale të kryera nga nëpunësit publikë.

Duke u përqëndruar edhe njëherë në objektin e nenit 257/a të Kodit Penal, që konkretisht janë marrëdhëniet juridike të vendosura me ligj për të siguruar saktësinë e burimeve të pasurisë së personave të zgjedhur dhe nëpunësve publikë, të mbrojtura posaçërisht me legjislacionin penal nga veprimet ose mosveprimet e paligjshme, kuptohet që qëllimi i drejtpërdrejtë i ligjvënësit në sanksionimin e kësaj vepre penale, ka qënë parandalimi dhe ndëshkimi i përfitimeve të padrejta dhe abuzimeve në ushtrimin e funksionit të tyre publik. Pra, në çdo rast, si në trajtimin teorik, por edhe në zbatimin në praktikë të zbulimit të rasteve të dyshuara për fshehje apo deklarim të rremë, kjo vepër penale nuk mund të veçohet dhe të trajtohet vetëm brenda kornizave të një figure të vetme vepre penale.

Gjithashtu, organi i prokurorisë që ushtron ndjekjen penale në çështjet e kallzuara nga ILDKP për deklarim të rremë apo fshehje pasurie, i lind detyrimi të zgjerojë pistën e hetimit në gjetjen e veprimtarisë kryesore që ka sjellë përfitimin e paligjshëm.

Për të kuptuar dhe ndarë drejt kualifikimin ligjor të veprës penale të konsumuar nga ana e zyrtarit publik, duhet të kemi parasysh se “fshehja” dhe “deklarimi i rreme” i pasurisë sipas paragrafit të dytë të kësaj dispozitë është i lidhur me nje veprim ose mosveprim tjetër që paraprin,shoqëron ose pason deklarimin e rreme të pasurisë e interesave private. Ky veprim mund të kryhet me anë të dhurimit të pasurisë personave të tjerë, me anë të shitjes se padeklaruar në organet kompetentë ose shitjeve fiktive, me anë të kryerjes se veprimeve të tjera financiare

446 Gjatë procedurës hetimore administrative ILDKPKI mbledh të dhëna në të gjithë instituciovet që mbajnë regjistra publikë si QKR, QKL, tatime, dogana, ZVRPP, etj. 447 Ndër të dhënat kryesore që shëbejnë në hetimin administrative janë informacionet e bankave të nivelit të dytë, instritucionet e tjera financiare jobankare, kompanitë telefonike etj. 448 Neni 42 i ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar. 449 Përcaktuar në nenet 27-33 të këtij ligji. 450 Shiko lidhjen nr.2, Kreu IV të këtij punimi. 451 Kalimi i kompetencave për ndjekjen dhe zbatimin e ligjit të parandalimit të konfliktit të interesave, ILDKP, institucioni që kontrollon pasuritë e zyrtarëve është vlerësuar pozitivisht nga Grupi i Vlerësuesve në Raportin e Raundit të dytë të Vlerësimit të Shqipërisë, që përkon me kohën kur ishte në proces diskutimi dhe miratimi ligji iri i parandalimit të konfliktit të interesave, miratuar me nr.9367, datë 7.4.2005 . Shiko paragrafin 33 dhe 34 të Raporti i Raundit të II të Vlerësimit, Strasburg 14-18 mars 2005.

175


ose transaksioneve të copëzuar,por mund të kryhet dhe me mosveprim duke heshtur dhe mos deklaruar pasuri të fituar pavarësisht se ku e mban atë në bankë në ndonjë institucion tjetër apo në shtëpi.

Praktika gjyqësore në këtë fushë këto 10 vite, që nga hyrja në fuqi e dispozitës penale dhe në vijim ka qënë e pakët, por shpesh dhe kontradiktore. Nga shqyrtimi i vendimeve të gjykatave452 lidhur me nenin 257/a paragrafi i dytë, konstatohet se në një numër të konsiderueshëm çështjesh subjektet kanë marrë pafajësi, me argumentin se mungon ana subjektive si element i figurës së veprës penale.

Sa më sipër, po analizojmë disa raste nga praktika gjyqësore, ku qëndrimet e ndryshme që kanë mbajtur gjykatat për sa i përket anës subjektive, vlejnë për t’u trajtuar në aspektin teorik të elementëve kryesore të anës subjektive të kësaj figure vepre penale. Në një çështje penale453 të filluar në ngarkim të shtetasit Y.M, akuzuar për veprën penale të deklarimit të rremë, neni 257/a paragrafi i dytë i Kodit Penal, ndër të tjera nga organi kallzues është evidentuar se në deklarimet e pasurisë së këtij shtetasi, ka patur transaksione që nuk mbuloheshin me të ardhurat vjetore të subjektit deklarues. Gjithashtu, është konstatuar deklarim i rremë lidhur me blerjen e një automjeti tip Benz ML, deklaruar në shumën 2300 euro (çmim ky dukshëm shumë më i ulët se vlera e tregut). Pavarësisht se para gjykatës u provua vlera reale e blerjes së makinës (nga hetimi administrativ i ILDKP kishte rezultuar se shoqëria shitëse e këtij automjeti kishte bërë një derdhje në llogarinë e shtetasit Y.M shumën 3.657 euro, si taksë e rikthyeshme në rastin e shitjes së automjetit jashtë Gjermanise dhe se nisur nga kjo taksë vlera reale e makinës ishte 19.327 euro), gjykata vendosi të shpallë të pafajshëm subjektin me arsyetimin se:

“…Duke pasur parasysh se nga ana subjektive vepra penale e “Deklarimit të rreme të pasurisë të personave të zgjedhur dhe nënpunësve publik” të parashikuar nga neni 257/a,prg 2 i K.Penal kryet me dashje si dhe faktin qe i pandehuri Y.M nuk ka bere deklarim te rreme me dashje ne lidhje me keto llogari dhe depozita bankare rezulton se ai nuk ka konsumuar elementet e vepres penale te parashikuar nga neni 257/a,prg 2 i K.Penal”.

Ndërkohë në një tjetër vendim të Gjykatës së Rrethit Gjyqësor Tiranë,454 në ngarkim të shtetasit M.G akuzuar për deklarim të rremë dhe fshehje pasurie, gjykata ka analizuar të gjithë elementët e veprës penale, veçanërisht atë të formës së kryerjes së saj, ku citoj:

“…38. Në lidhje me formën e veprës penale konkrete të kryer nga i pandehuri, gjykata çmon të nevojshme sqarimin e dy formave të kryerjes së saj, që janë fshehja e pasurisë dhe deklarimi i rremë e pasurisë. Do të kishim të bënim me kryerjen e veprës penale të parashikuar nga neni 257/a pg.2 i Kodit Penal, nëpërmjet fshehjes së pasurisë, në rastin kur personi, ka kryer veprime të caktuara, si këmbim të pasurisë, trasferim të saj, fshehje apo mbulim të natyrës së vërtetë të burimit, vendosjes, zhvendosjes, pronësisë ose të drejtave të tjera pasurore, fitim të pronësisë, posedim apo përdorim, që do të çonin në moslidhjen dot të pasurisë me pronarin e vërtetë të saj, duke e vendosur atë në emër të një personi tjetër, të ndryshëm nga rrethi i personave për të cilët i pandehuri është i detyruar që të deklarojë pasurinë. Subjekti në këtë rast

452 Në trajtimin e këtij punimi dhe lidhur me vendimmarrjet e gjykatës lidhur me procedimet e iniciuara nga ILDKPKI, janë analizuar vendimet e Gjykatës së Rrethit Gjyqësor Tiranë për periudhën 2004-2014, marrë nga sistemi elektronik http://www.gjykatatirana.gov.al/, sepse përbëjnë dhe numrin më të madh të çështjeve penale të nenit 257/a të kallzuara nga ky institucion. 453 Vendimi nr.1565, datë 01.12.2010 i Gjykatës së Rrethit Gjyqësor Tiranë. 454 Vendimi nr.559, datë 07.05.2013 i Gjykatës së Rrethit Gjyqësor Tiranë.

176


ndërmerr veprime të caktuara, shoqërisht të rrezikshme, për t’i humbur gjurmët e pasurisë, apo duke e gëzuar atë, me ndërmjetësinë e personave të tretë. Të gjitha këto veprime të ndërmarra nga ana e një të pandehuri, paraqesin një rrezikshmëri më të theksuar, janë ndërmarrë me një qëllim dhe synim të mirëpërcaktuar, duke përfshirë përveç momentit voluntiv edhe atë intelektuar.

39. Nga ana tjetër, kryerja e po kësaj vepre nëpërmjet formës tjetër, asaj të deklarimit të rremë, nënkupton që i pandehuri ka pranuar të deklarojë, sipas detyrimit ligjor, ka deklaruar duke e mbushur një deklaratë, qoftë atë para fillimit të detyrës,(kur është rasti), apo edhe Deklaratat periodike, dhe nga deklarimi i tij ai me dashje nuk ka deklaruar, plotësisht apo pjesërisht, pasuri të tijat apo të personave për të cilët është i detyruar që të deklarojë.

40.Në rastin konkret, i pandehuri ka kryer deklarimet si para fillimit të detyrës, ashtu edhe deklarimet periodike, duke përfshirë pasuri, si të bashkëshortes apo të fëmijëve të tij madhorë (përmendim këtu të ardhurat nga pagat), por që ka lënë jashtë këtij deklarimi pasuri të tjera që i përkisnin atij vetë apo familjarëve të tij, nga ato të parashikuara në nenin 4 të ligjit nr. 9049 dt. 10.04.2003 “Për deklarimin dhe kontrollin e pasurive te detyrimeve financiare të të zgjedhurve dhe të disa nëpunesve publike”, i ndryshuar.

41.Pra nga sa më sipër kjo Gjykatë arrin në konkluzionin se i pandehuri e ka konsumuar veprën penale, nëpërmjet formës së “Deklarimit të rremë”, pasi ky i pandehur gjatë deklarimit të tij, për motive të ndryshme, nuk ka deklaruar rregullisht dhe me korrektësi të gjitha pasuritë që gëzohen prej tij apo familjarëve të tij, për të cilët ishte i detyruar që të deklaronte…

48. Nga ana subjektive vepra penale e fshehjes së pasurisë kërkon një formë konkrete faji, me dashje dhe në shumicën e rasteve shoqërohet nga motivet që e kanë shtyre atë të kryeje veprën penale. Për gjykatën, qëllimi dhe motivet që e kanë shtyrë këtë të pandehur për të kryer deklarim të rremë, nuk përbëjnë elementë të domosdoshëm për ekzistencën e veprës penale. Qëllimet dhe motivet mund të jenë të ndryshëm, të cilët duhet të analizohen rast pas rasti. Për gjykatën, është e mjaftueshmë ekzistenca e pasurive në emër të të pandehurit dhe të familjarëve të tij, të ndryshme nga ato të deklaruara, dhe të lëna jashtë këtij deklarimi me dashje, për të pranuar konsumimin e plotë të kësaj vepre penale nga ana e këtij të pandehuri.

49. Me veprimet e kryera në tërësi, bazuar edhe nga provat në dosje rezultoi se ky shtetas ka konsumuar veprën penale parashikuar nga neni 257/a pg.2 i Kodit Penal, (krim), për të cilat është sjellë para gjykatës.

50. Në këto kushte, i pandehuri i plotëson kushtet për përgjegjësi penale të parashikuara nga neni 257/a pg.2 i Kodit Penal “Refuzimi për deklarim, mosdeklarimin, fshehja ose deklarimi i rremë i pasurive të personave të zgjedhur dhe nëpunësve publikë….

Sa më sipër arsyetoi Gjykata, e deklaron të pandehurin M.G fajtor për kryerjen e veprës penale të “Refuzimi për deklarim, mosdeklarimin, fshehja ose deklarimi i rremë i pasurive të personave të zgjedhur dhe nëpunësve publikë “, parashikuar nga neni 257/a pg. 2 i Kodit Penal”.

Në këtë analizë të qartë që ka bërë gjykata lidhur me rastin, del në pah fakti që konsumimi i veprës penale të parashikuar nga nenin 257/a/2 i Kodit Penal, nuk kërkon si kusht një motiv apo qëllim të caktuar. Gjetja e motivit apo qëllimit nga i cili është nisur subjekti për të bërë deklarim të rremë apo fshehur pasurinë do të na çonte në elementët e një vepre tjetër penale nga potencialisht mund të kenë buruar pasuritë e padeklaruara (si pasojë e një shpërdorimi detyre, korrupsioni etj).

177


Ja si shprehet Gjykata e Tiranës 455lidhur me këtë element të anës subjektive, të veprës penale të parashikuar nga nenin 257/a paragrafi i dytë i Kodit Penal:

“Nga ana subjektive vepra penale e fshehjes së pasurise kërkon një formë konkrete faji, me dashje dhe në shumicën e rasteve shoqerohet nga motivet që e kanë shtyre atë të kryeje veprën penale. Për gjykatën, qëllimi dhe motivet që e kanë shtyrë këtë të pandehur për të kryer deklarim të rremë, nuk përbëjnë elementë të domosdoshëm për ekzistencën e veprës penale. Qëllimet dhe motivet mund të jenë të ndryshëm, të cilët duhet të analizohen rast pas rasti. Për gjykatën, është e mjaftueshmë ekzistenca e pasurive në emër të të pandehurit dhe të familjarëve të tij, të ndryshme nga ato të deklaruara dhe të lëna jashtë këtij deklarimi me dashje, për të pranuar konsumimin e plotë të kësaj vepre penale nga ana e këtij të pandehuri”.

Por, në tërësinë e vendimeve të studiuara lidhur me praktikën gjyqësore të kësaj figure vepre penale456, konstatohen qëndrime të ndryshme sa i takon anës subjektive. Kështu, në një vendim të vitit 2010 Gjykata457 ka vlerësuar si kusht për ekzistencën e veprës penale458

vërtetimin e motivit për deklarimin e rremë, kur shprehet se: “Pra, Gjykata çmon se me deklarim të rreme duhet kuptuar deklarimi i një pasurie më të

madhe se sa në fakt ka efektivisht personi, për të justifikuar një korrupsion të ardhshëm, ose, mosdeklarimi i një pasurie që tashme ekziston, për të mbuluar një korrupsion që tashme ka ndodhur, apo për te mbuluar një veprimtari të jashtëligjshme. Kjo do të thote që duhet patjetër që të vërtetohet motivi i deklarimit të pavertete apo i mosdeklarimit”.

Ndërkohë, ajo që konstatohet rëndom në të gjitha vendimet e dënimit të gjykatave459

është fakti se masa e dënimit me gjobë është relativisht shumë e ulët në nivelet e minimales, krahasuar me shkeljen e kryer. Referuar nenit 34 të Kodit Penal, gjobat për krime jepen nga 100.000 gjer në 10 milion lekë. Ndërsa, masa e gjobave të vendosura përgjithësisht nuk e kalon shumën prej 200.000 -300.000 lekësh, duke mbetur kështu në nivelet e masës administrative me gjobë që ka në kompetencë të vendosë ILDKPKI brenda një procedimi administrativ.

9.6 Koncepti i veprës penale të pasurimit të paligjshëm dhe mundësitë e zbatimit të tij në legjislacionin shqiptar.

Problemi i korrupsionit në rradhët e administratës publike përveç faktit që zë një vend të gjërë në debatin e sotëm publik, është bërë një pengesë serioze për ecurinë dhe procesin e anëtarësimit të vendit tonë në BE. Lufta kundër korrupsionit me rezultate konkrete, shihet tashmë si një parakusht që mund të afrojë vendin tonë me fillimin e negociatave për anëtarësim. Ndërkohë, përpjekjet e vazhdueshme të institucioneve për të luftuar këtë fenomen duket se synojnë dhe kërkojnë vazhdimisht ngritjen dhe përsosjen e instrumentave ligjorë në këtë drejtim. Në Kodin Penal të Republikës së Shqipërisë, aktualisht ekzistojnë një sërë dispozitash penale, që parashikojnë si të dënueshëm penalisht shkeljet dhe abuzimin me detyrën të zyrtarëve nisur nga

455 Për më shumë shiko Vendimin nr.598, datë 04.03.2015 të Gjykatës së Rrethit Gjyqësor Tiranë 456 Për qëllim të këtij punimi janë studiuar vendimet e Gjykatës së Rrethit Gjyqësor Tiranë, për veprën penale të parashikuar nga neni 257/a i KP, për periudhën 2004-2015 457 Për më shumë shiko Vendimin nr.374, datë 15.03.2010 të Gjykatës së Rrethit Gjyqësor Tiranë 458 Të njëjtin qëndrim e gjejmë edhe në Vendimin nr.116, datë 03.02.2010, vendimit nr.1565, date 01.12.2010 dhe vendimit nr.987, date 25.10.2006 të kësaj gjykate 459 Në këtë përfundim këmi arritur pasi kemi analizuar të gjitha vendimet e dënimit për kallzimet e paraqitura nga ILDKPKI për veprën penale të parashikuar nga nenin 257/a I Kodit Penal. Shuma e përmendur prej 200.000- 300.000 lekësh është një mesatare e masës së gjobave të marra nga gjykatat për këto raste.

178


interesa të ngushta personale ose të të tretëve. Ajo që është e përbashkët në të gjitha rastet e veprave penale korruptive460 është shprehja “përfitim i parregullt”. Koncepti përfitim i parregullt përfshin përfitime materiale dhe përfitime jomateriale (premtim punësimi në të ardhmen, privilegje, trajtime preferenciale, etj).

Ashtu siç e trajtuam edhe më lart, në vendin tonë ashtu si dhe në shumë vende të tjera të rajonit e më gjerë, është ngritur dhe funksionon sistemi i deklarimit dhe kontrollit të pasurive të zyrtarëve. Pasuritë e pajustifikuara, përgjithsisht tentojnë të mosdeklarohen apo të fshihen nga zyrtarët. Kjo sepse burimin dhe origjinën e tyre potencialisht e kanë të lidhur me veprime ose mosveprime që mund të përbëjnë elementët e një vepre penale, të korrupsionit, shpërdorimit të detyrës, shkeljes së barazisë në tendera etj. Ndërkohë, qëllimi kryesor i tyre në këto raste, mbetet futja e këtyre pasurive të fitura në mënyrë të paligjshme, në sistemin e rregullt fiskal dhe pasqyrimi në formularët e deklarimit të interesave private duke përdorur forma të ndryshme justifikimi, si dhurimi nga personave të afërm, me anë të huamarrjeve apo huadhënieve fiktive, shitjes se padeklaruar në organet kompetentë ose shitjeve fiktive, me anë të kryerjes se veprimeve të tjera financiare ose transaksioneve të copëzuar etj. Organi përgjegjës, në rastet kur gjatë hetimit administrativ konstaton se zyrtari ka pasuri që nuk justifikohen me burimet e tij të ligjshme, ka fshehje apo deklarim të rremë të pasurisë, sipas ligjit paraqet kallzim penal pranë organit të prokurorisë.

Ndërkohë një çështje që nuk ka gjetur rregullim dhe zgjidhje në praktikë, është fakti se si do veprohet në rastin, kur provohet se subjekti që mbart detyrim për deklarim ka pasuri të pajustifikuar? A përbën kjo pasuri e pajustifikuar produkt të veprës penale? Në nenin 36 të Kodit Penal me titull “Konfiskimi i mjeteve të kryerjes së veprës penale dhe produkteve të veprës penale”, jepen rastet kur gjykata bën konfiskimet. Por në ligjet specifike nr.9049, datë 10.4.2003“Për deklarimin dhe kontrollin e pasurive, të detyrimeve financiare të të zgjedhurve dhe të disa nëpunësve publikë” i ndryshuar dhe nr.9367, datë 7.4.2005 “Për parandalimin e konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve publike” i ndryshuar, të cilave iu referohet dispozita e nenit 257/a të Kodit Penal nuk jepet zgjidhje se çfarë do të bëhet me pasuritë e pajustifikuara të subjekteve që mbartin detyrim për deklarim. Mbetet vetëm neni 32 “Pasuritë e fituara nga fshehja e detyrimeve fiskale” e ligjit nr.9040, datë 10.4.2003 i cili thotë se: “Kur pasuritë e fituara gjykohet se janë rrjedhojë e fshehjes së detyrimeve fiskale, Inspektori i Përgjithshëm njofton organet tatimore”.

Siç shihet në këtë drejtim është bërë prapa, krahasuar me ligjin nr.7903, datë 8.3.1995 “Për deklarimin e pasurive të të zgjedhurve dhe të disa drejtuesve e punonjësve të shërbimit publik”. Në këtë ligj dhe konkretisht në nenin 9 të tij thuhej: “Organet e ngarkuara me gjykimin e kundërvajtjeve administrative sipas këtij ligji, krahas dënimit me gjobë vendosin dhe për pasurinë e fituar nga burime të paligjshme prej personave të përcaktuar në pikën 1 dhe 4 të këtij ligji. Kjo pasuri konfiskohet nga policia financiare dhe kalon në dobi të shtetit.” Me akte nënligjore si, vendime të Këshillit të Ministrave apo udhëzime të Ministrisë së Financave, jepeshin format e kontrollit dhe investigimit, që duhet të bënin organet e ngarkuara me zbatimin e këtij ligji, si dhe mënyrën se si do të bëhej konfiskimi i pasurisë të fituar nga burime të

460 Termi “ vepra korruptive” është përdorur në një koncept më të gjërë, për të cilësuar të gjitha ato vepra penale të kryera nga nënpunësit publikë dhe kundër veprimtarisë shtetërore të lidhura me një përfitim të parregullt, dhe konkretisht: Neni 244; Neni 244/a; Neni 245/1; Neni 248; Neni 256; Neni 259; Neni 259/a; Neni 257 ; Neni 257/a; Neni 245; 258, Neni 260;Neni 312; Neni 319; Neni 319/a;Neni 319/b; Neni 319/c; Neni 319/ç; Neni 319/d; Neni 319/dh; Neni 319/e i Kodit Penal.

179


paligjshme. Ndërkohë, sot që kemi edhe dispozitë konkrete penale (neni 257/a i Kodit Penal) nuk bëhet fjalë për konfiskim.

Me miratimin e ligjit nr.9049, datë 10.04.2003, kjo dispozitë u shfuqizua dhe nuk gjeti më riformulim në ligjin e ri të deklarimit të pasurisë. Edhe pse, në kohën e zbatimit të ligjit të 1995, ky instrument parandalues nuk pati rezultat461, vlerësojmë se aktualisht do të ishte një element dhe mekanizëm i rëndësishëm kundër korrupsionit dhe krimit financiar. Në një kohë që hetimi penal i veprave korruptive nga të zgjedhurit e nëpunësit publikë, paraqet vështirësi, kryesisht në fushën e të provuarit të figurës së veprës penale, aplikimi i instrumenteve të tillë të drejtpërdrejtë do të ndihmonin maksimalisht në parandalimin e elementëve korruptive në radhët e administratës publike.

Në një interpretim të zgjeruar të nenit 39 dhe 257/a të Kodit Penal mund të konkludojmë se në çdo rast kur do të provohet në gjykatë se subjekti që mbart detyrimin për deklarim, ka pasuri të pajustifikuara, qoftë dhe pasuri që e ka kaluar tek persona të tretë apo e kundërta, kur mban pasuri të pajustifikuar nga persona të tretë, dhe rezultojnë se janë produkte të kësaj vepre penale, duhet të konfiskohen dhe të kalojnë në favor të shtetit. Në qoftë se, mundësia e konfiskimit nuk del qartë nga dispozitat në fuqi, një zgjidhje efektive për këtë çështje do të ishte, parashikimi i saj dhe plotësimi me një paragraf më vete, në nenin 257/a të K.Penal. Por, nisur nga rëndësia do të duhej të bëheshin shtesat e nevojshme edhe në nenin 248, 258, 259, 260 etj.

Pra, i njëjti problem qëndron edhe kur jemi para përfitimeve të paligjshme të cilat kanë ardhur si rrjedhojë e një shpërdorimi detyre (neni 248), shkelje të barazisë në tendera dhe ankande (neni 258), përfitimi i paligjshëm i interesave (neni 257), korrupsioni pasiv i personave që ushtrojnë funksione publike (neni 259) etj. Praktika gjyqësore e viteve të fundit ka treguar se ka patur pak ose thuajse aspak konfiskime të produkteve të veprave penale të lartpërmendura.

Në kuadër të luftës kundër korrupsionit, me ndryshimet462 ligjore të vitit 2014, tashmë janë përfshirë në fushën e veprimit të ligjit nr.10192, datë 3.12.2009 “Për parandalimin dhe goditjen e krimit të organizuar dhe trafikimit nëpërmjet masave parandaluese kundër pasurisë”463, një numër i konsiderueshëm veprash penale korruptive464. Me përfshirjen e këtyre dispozitave në fushëveprimin e ligjit nr.10192, datë 3.12.2009, ofrohet një mekanizëm i rëndësishëm për hetimin pasuror dhe goditjen e pasurisë së personave/zyrtarëve të cilët kanë një nivel të pajustifikuar ekonomik, si rezultat i veprimtarisë së dyshuar kriminale korruptive465.

461 Kjo për shkak dhe të faktit të lartpërmendur, që ligji në tërësi kishte probleme. 462 Ligji nr.24/2014, datë 20.03.2014 “Për disa shtesa dhe ndryshime në ligjin nr.10192, datë 03.12.2009…” 463 I ashtuquajturi ligji antimafia. 464 Neni 164/a “Korrupsioni aktiv në sektorin privat”, neni 244 “Korrupsioni aktiv i personave që ushtrojnë funksione publike”, neni 244/a “Korrupsioni aktiv i nëpunësve të huaj publikë”, neni 245 “Korrupsioni aktiv i funksionarëve të lartë shtetërorë ose të zgjedhurve vendor”, neni 260 “Korrupsioni pasiv i funksionarëve të lartë shtetërorë ose të zgjedhurve vendor”, neni 312 “Korrupsioni aktiv i dëshmoitarit, i ekspertit ose përkthyesit” , neni 319 “Korrupsioni aktiv i gjyqtarit, prokurorit dhe funksionarëve të tjerë të drejtësisë”, neni 319/ç “Korrupsioni pasiv i gjyqtarit, prokurorit dhe funksionarëve të tjerë të drejtësisë”. 465 Siç e përmendëm më lart, në fushëveprimin e ligjit antimafia janë përfshirë nenet 164/a, 244, 244/a, 260, 312 dhe 319/ç. Pra, kemi pesë dispozita të korrupsionit aktiv dhe vetëm dy dispozita të korrupsionit aktiv, ku lehtësisht konstatohet mungesa e nenit 259 “Korrupsioni pasiv i personave që ushtrojnë funksione publike”. Në vlerësimin tonë, shtimi i veprave penale të korrupsionit aktiv është një ngarkesë e tepert për këtë ligj. Ndërkohë mospërfshirja e nenit 259, duket e papërligjur në tërësinë e ndryshimeve të realizuara. Duke analizuar dhe Procesverbalin e seancës së datës 28.02.2014 të Komisionit për Çështjet Ligjore, Administratën Publike dhe të Drejtat e Njeriut, ku janë diskutuar këto ndryshime (shiko f.26-34), konstatohet një konfuzion dhe mosrakordim i qëllimit të iniciativës për ndryshime me ndryshimet e propozuara nga Ministria e Drejtësisë dhe atyre të realizuara.

180


E veçanta e këtij ligji është fakti që dispozitat e tij, zbatohen edhe ndaj pasurive të: a) personave të afërm (bashkëshorti, fëmijët, të paralindurit, të paslindurit, vëllezërit,

motrat, ungjërit, emta, nipërit, mbesat, fëmijët e vëllezërve dhe të motrave, vjehrri, vjehrra, dhëndri, nusja, kunata, kunati, bashkëjetuesi, thjeshtri, thjeshtra, njerku dhe njerka) të subjekteve të pikës 1 të këtij neni;

b) personave fizikë ose juridikë, për të cilët ka të dhëna të mjaftueshme se pasuritë ose veprimtaritë e tyre zotërohen, pjesërisht ose plotësisht, në mënyrë të drejtpërdrejtë ose të tërthortë, a janë përdorur, kanë lehtësuar apo në një formë kanë ndikuar në kryerjen e veprimtarive të jashtëligjshme nga personat e parashikuar në pikën 1 të këtij neni.

Një tjetër element i rëndësishëm është parashikimi në ligj i barrës së provës466 tek personi/zyrtari (kundër pasurive të të cilit kërkohet konfiskimi) për të vërtetuar se pasuritë janë fituar në mënyrë të ligjshme. Nisur nga fakti se ndryshimet ligjore kanë pak muaj që ka hyrë në fuqi, nuk mund të flasim dot për rezultate dhe praktikë gjyqësore në këtë fushë.

Duke vlerësuar rëndësinë e përfshirjes në fushën e veprimit të këtij ligji të disa veprave penale të lartpërmendura, mund të themi se aktualisht kanë mbetur jashtë fushës së veprimit të këtij ligji një numër i konsiderueshëm veprash penale që potencialisht janë të lidhura me përfitime të paligjshme, si neni 248 “Shpërdorimi i detyrës”, neni 258 “Shkelja e barazisë së pjesëmarrësve në tendera”, neni 257 “Përfitimi i paligjshëm i interesave” neni 245/1 “Ushtrimi i ndikimit të paligjshëm” dhe 259 “Korrupsioni pasiv i personave që ushtrojnë funksione publike” Mospërfshirja e tyre në ligjin e posaçëm, e bën të vështirë konfiskimin e produkteve të veprave penale të larpërmendura, sipas nenit 39 të Kodit Penal, për disa arsye:

1. Pa një hetim pasuror, prokurori dhe më pas gjyqtari e ka të vështirë të disponojë për konfiskimin. Në zbatim të nenit 39 të Kodit Penal, është e vështirë aplikimi ndaj personave të afërm të zyrtarit. Konfiskimi sipas nenit 39 behet vetem pasi kemi një vendim dënimi, ndërkohë sipas ligjit antimafia, konfiskimi bëhet edhe kur procedimi penal mund të pushohet për shkaqe të tjera ligjore.

2.

3.

Në nenin 24 “Pranimi i kërkesës për konfiskim” të ligjit nr.10192, datë 03.12.2009, i ndryshuar parashikohet se:

“1. Gjykata vendos konfiskimin e pasurive kur plotësohen të gjitha kushtet e mëposhtme: a) kur ka dyshime të arsyeshme, bazuar në indicie, për pjesëmarrjen e personit në veprimtari kriminale të parashikuara në nenin 3 të këtij ligji; b) kur nuk provohet se pasuria ka prejardhje të ligjshme, apo personi nuk justifikon zotërimin e pasurive ose të të ardhurave, që nuk i përgjigjen dukshëm nivelit të të ardhurave, fitimeve apo veprimtarive të ligjshme, të deklaruara dhe as nuk justifikohen prej tyre; dhe

466 Neni 21 “Kërkesa për konfiskimin e pasurisë dhe barra e proves” “1. Masa e konfiskimit vendoset me kërkesën e prokurorit, i cili i paraqet gjykatës arsyet ku bazohet kërkesa. 2. Konfiskimi i pasurisë kërkohet dhe vendoset edhe në raste kur ndaj pasurive nuk është kërkuar dhe vendosur

masa e sekuestrimit. 3. Barra e provës, për të vërtetuar se pasuritë janë fituar në mënyrë të ligjshme, i përket personit, kundër pasurive të të cilit kërkohet konfiskimi”.

181


c) kur rezulton se pasuria është drejtpërdrejt ose tërthorazi në zotërim të pjesshëm apo të plotë personit.

2. Gjykata mund të vendosë pranimin e kërkesës për konfiskimin e pasurisë edhe kur: a) procedimi penal i filluar ndaj personit pushohet nga organi procedues për shkak: i) të pamjaftueshmërisë së provave; ii) të vdekjes së personit; iii) se personi nuk mund të merret si i pandehur dhe nuk mund të dënohet; b) personi deklarohet i pafajshëm penalisht për shkak: i) të pamjaftueshmërisë së provave; ii) se vepra penale është kryer nga një person, që nuk mund të akuzohet ose dënohet; c) personi është proceduar për një vepër penale, që përfshihet në fushën e zbatimit të këtij ligji, por gjatë procedimit penal ndryshohet cilësimi juridik i veprës dhe vepra e re është jashtë fushës së zbatimit të këtij ligji”.

Rezerva që shtrohet në këtë rast, është fakti që nëse e zgjerojmë më shumë fushën e veprimit të ligjit nr.10192, datë 03.12.2009, i ndryshuar, atëherë rrezikojmë që ai të humbasë thelbin e qëllimit për të cilin është miratuar dhe duke riskuar zbatimin efektiv të tij.

Për këtë arsye, një variant tjetër me i arsyeshëm do të ishte parashikimi në ligjin penal shqiptar, si vepër penale të veçantë atë të pasurimit të paligjshëm, sipas të njëjtit koncept të përdorur dhe sugjeruar në Konventën e Kombeve të Bashkuara kundër Korrupsionit (më tej Konventa) duke e saktësuar shprehimisht të drejtën për konfiskim nga ana e organeve përgjegjëse.

Në nenin 20 “Pasurimi i paligjshëm” të Konventës parashikohet se: “Në përputhje me Kushtetutën dhe principet themelore të sistemit të tij ligjor, secili

shtet palë shqyrton marrjen e masave legjislative dhe të tjera që mund të jenë të nevojshme për të parashikuar si vepër penale, kur kryhet me qëllim pasurimin e paligjshëm, që është një rritje e madhe e pasurisë së një nëpunësi publik që ai ose ajo nuk mund ta justifikojë me të ardhurat e tij ose të saj të ligjshme”.

Ndërkohë në Udhëzuesin Legjislativ467 për zbatimin e Konventës së Kombeve të Bashkuara kundër Korrupionit, hartuar nga UNODC (Zyra e Kombeve të Bashkuara për Drogën dhe Krimin), janë dhënë disa orientime për aplikimin nga shtetet anëtare të nenit 20 të Konventës, lidhur me pasurimin e paligjshëm të zyrtarëve dhe konkretisht në këtë udhëzues është argumentuar se:

“Krijimi i pasurimit të paligjshëm, si një vepër penale është gjetur e dobishme në një numër të konsiderueshëm jurisdiktiksionesh. Kjo dispozitë adreson vështirësitë me të cilat përballët prokuroria kur duhet të provojë se një zyrtar publik ka kërkuar ose pranuar ryshfet, në raste kur pasurimi i tij është aq në disproporcion me të ardhurat e ligjshme, sa ne pamje të parë duket se korrupsioni është evident se ka ndodhur. Krijimi si vepër penale e pasurimit të paligjshëm është gjetur e dobishme, si një pengesë me efekt parandalues ndaj korrupsionit në mesin e zyrtarëve publikë468.

Detyrimi për palët të marrin në konsideratë krijimin e një vepre të tillë është gjithsesi subjekt i kushtetutshmërisë të secilit shtet palë dhe parimet themelore të sistemit të tyre ligjor. Kjo si pasojë tregon se vepra penale e pasurimit të paligjshëm, për të cilën i

467 Për më shumë shiko, Legislative Guide for the implementation of the UNCAC, UNOCD, New York 2009. 468 Shiko paragrafin 296 i Udhëzuesit Teknik të Konventes se Kombeve të Bashkuara kundër Korrupsionit.

182


pandehuri duhet të japë një shpjegim të arsyeshëm për rritje të konsiderueshme të pasurisë së tij, në disa juridiksione mund të konsiderohet si në kundërshtim me e drejtën e prezumimit të pafajësisë. Megjithatë, është bërë gjithashtu e qartë se nuk ka asnjë prezumim të fajësisë dhe që barra e provës mbetet mbi prokurorinë, pasi është ajo që ka për të provuar se pasurimi është përtej mundësisë së krijimit të të ardhurat të ligjshme. Pasi është bërë një gjë e tillë, atëherë i pandehuri mund të ofrojë një shpjegim të arsyeshëm ose të besueshëm”469.

Vepra penale e pasurimit të paligjshëm penalizon zyrtarin publik nga disponimi i pasurisë kur ajo është në disproporcion me të ardhurave të tij, dhe që nuk justifikohet dot me burimet e tij të të ardhurave. Parashikimi me ligj si një vepër penale e pasurimit të paligjshëm, mund të lehtësojë punën e organit të prokurorisë, për sa kohë ajo shmang kërkesat për të lidhur fajësinë për një vepër penale me rritjen e pasurisë dhe aseteve.

Organizata për Siguri dhe Bashkëpunim në Evropë (OSCE)470 e ka konsideruar ekzistencën e një vepre të tillë si një nga praktikat më të mira për të luftuar korrupsionin (OSCE 2004). Nisur nga vështirësia e të provuarit të veprës penale që ka sjellë përfitime të pajustifikuara, juridiksione471 të ndryshme e kanë kualifikuar si vepër penale faktin që një zyrtar të disponojë pasuri të pajustifikuara. Në Hong Kong, ku kjo vepër penale ka ekzistuar për gati 40 vjet, Gjykata e Apelit ka konstatuar se: "Kjo dispozitë ka provuar efektivitetin e saj në luftën kundër korrupsionit"472 . Një studim i fundit nga Banka Botërore473 në kuadër të iniciativës së përbashkët me UNODC, ka vërejtur se disa juridiksione kanë arritur të kthenin dhe konfiskonin shuma të mëdha parash pasojë e veprime të ndryshme korruptive të zyrtarëve publikë, në sajë të aplikimit të veprës penale të pasurimit të paligjshëm. Ndërkohë nuk kemi ende një rast praktik të trajtuar në Gjykatën Evropiane të të Drejtave të Njeriut.

Nga ana tjetër, një çështje që do të kërkojë t’i jepet kujdesi i duhur në praktikë është fakti që, zyrtari duke u përpjekur të justifikojë pasurinë e tij, mund të rrezikojë vet-inkriminimin, sepse ndërkohë që ai mbrohet për veprën penale të pasurimit të paligjshëm, mund të ekspozojë veten përballë sanksioneve të tjera administrative, fiskale (për shembull mospagimi ose mosdeklarimi i të ardhurave tek tatimet) etj.

Në analizë të të gjithë elementëve të lidhur me pasuritë e zyrtarëve, problemeve të korrupsionit dhe abuzimit me detyrën, rezulton se përfshirja si vepër penale e “pasurimit të paligjshëm” në legjislacionin tonë penal, duke e shoqëruar me masa të tjera siç është konfiskimi nga shteti të pasurive të pajustifikuara me burime të ligjshme, do të ishte një tjetër instrument i rëndësishëm ligjor për parandalimin e rasteve të korrupsionit, abuzimit me detyrën apo pastrimin e parave.

469 Po aty, paragrafi 297. 470 The accumulation of unexplained wealth by public officials: Making the offence of illicit enrichment enforceable, U4 Anticorruption Resource Center, 2012, f.2. 471 Kina, Argjentina, Botsvana, Ekuador, El Salvador, India, Paraguaj, Peru, Venezuela, dhe Zambia. 472 Prokurori i Përgjithshëm v. Hui Kin-hong, 1995. 473 UNODC’s StAR Iniciative, http://star.worldbank.org/star/.

183


PËRFUNDIME DHE REKOMANDIME

Përballja me konfliktin e interesave dhe korrupsionin në administratën publike, sot përbën një sfidë të institucioneve ligjzbatuese dhe veçanërisht shumicës qeverisëse të një vendi. Pasojat e konfliktit të interesave janë të rënda, dhe gjithmonë shoqërohen me rënien e besimit të publikut në institucionet shtetërore, cënimin e integritetit të zyrtarëve, shtimin e praktikave korruptive në rradhët e administratës publike etj. Me qëllim parandalimin e rasteve të tilla, shteteve iu lind detyrimi që të marrin masa konkrete dhe të ngrejnë instrumenta ligjorë duke kodifikuar rregulla dhe procedura që duhet të ndiqen gjatë ushtrimit të detyrave publike dhe të sigurojnë që zyrtarët publikë të mos ndikohen në vendimmarrjen e tyre nga interesat e tyre private. Në parim e gjithë veprimtaria e zyrtarëve publikë duhet të udhëhiqet nga disa elementë themelore si ligjshmëria, mbrojtja e interesave publike dhe të drejtave të personave privatë, barazia, drejtësia dhe paanshmëria, përgjegjshmëria, kontrolli i brendshëm, efektshmëria, etj., të rregulluara nga ligjet proceduriale dhe materiale. Konflikti i interesave është dukuria më e mundshme që mund të prekë e dobësojë zbatimin e parimeve të përmendura më lart. Për këtë arsye, janë parashikuar rregulla dhe procedura për identifikimin e konfliktit të interesave me qëllim parandalimin e tij dhe shmangien e pasojave të dëmshme dhe shpeshherë me kosto të konsiderueshme financiare për shtetin dhe shoqërinë. Ky punim evidenton lidhjen që ekziston midis rasteve të konfliktit të interesave me disa vepra penale që kryhen nga zyrtarët në ushtrimin e detyrave të tyre publike. Në rastet e jurisprudencës të trajtuara në këtë punim, arrihet në përfundimin se veprat penale të kryera nga zyrtarët publikë, kanë qënë të lidhura me një konflikt interesi, apo të paraprira nga një situatë e tillë.

1. Për një përballje me efektivitet ndaj rasteve të konfliktit të interesave gjatë ushtrimit të funksioneve publike, duhet së pari që të kuptohet dhe njihet se çfarë është konflikti i interesave, mënyrat e format e shfaqjes së tij dhe mbi të gjitha cilat janë kufizimet që parashikon legjislacioni i brendshëm për kategori të caktuara zyrtarësh dhe vendimmarrjesh publike. Në përkufizimin e saktë të konfliktit të interesave ka vështirësi, së pari për shkak të spektrit mjaft të gjërë të rasteve që mund të përbëjnë konflikt interesi dhe të llojeve të shumta të interesave private të zyrtarëve të cilat mund të përbëjnë shkak për lindjen e situatave të tilla. Gjithashtu, përkufizimi i konfliktit të mundshëm në të ardhmen apo konflikti në dukje i interesave që ka një natyrë deri diku abstrakte, e zgjerojnë shumë konceptin e konfliktit të interesave. Ndërkohë, vështirësi më të mëdha ka në përkufizimin dhe dokumentimin e interesave private jopasurore, të tilla si marrëdhëniet e miqësisë dhe armiqësisë, të komunitetit, etnike, fetare etj.

2. Në legjislacionin e brendshëm që rregullon çështje të parandalimit të konfliktit të interesave, parashikohen kufizime dhe ndalime të posaçme të interesave private për zyrtarët që ushtrojnë funksione publike, në varësi të funksionit të tyre, përgjegjësive dhe kompetencave në vendimmarrjet publike. Por, në kufizimin që ju bëhet interesave private të zyrtarëve duhet të ruhet balanca midis interesit publik që mbrohet dhe atij privat që kufizohet, në mënyrë që të jetë në proporcion me nevojën dhe domosdoshmërinë e sanksionimit të kufizimeve për çdo rast. Kufizime të interesave private të cilat nuk respektojnë parimin e proporcionalitetit midis interesit publik dhe të drejtave të zyrtarëve që kufizohen, mund të jenë objekt i goditjes për antikushtetuetshmëri.

184


3. Në vendin tonë dispozitat mbi konfliktin e interesave i gjejmë në një sërë ligjesh, duke filluar nga Kushtetuta dhe në ligje të tjera specifike apo proceduriale. Në Kushtetutë janë parashikuar se cilat janë papajtueshmëritë ndërmjet funksionit publik dhe interesave private të disa zyrtarëve publikë, funksionarëve të lartë, që trajtohen si raste të veçanta të konfliktit të vazhdueshëm të interesave. Kodi i Procedurës Penale dhe Kodi i Procedurës Civile përcaktojnë rregulla të hollësishme të cilat detyrojnë gjyqtarin/prokurorin të tërhiqet nga gjykimi apo ndjekja e çështjes konkrete, ose i japin mundësi palëve në gjykim që të kërkojnë përjashtimin e gjyqtarit/prokurorit nga procesi. Ndërsa këto dy kode kanë përcaktuar rregullat proceduriale për shmangien e konflikteve rast pas rasti të interesave, Kushtetuta dhe ligji për organizimin dhe funksionimin e pushtetit gjyqësor dhe ligji për organizimin dhe funksionimin e prokurorisë kanë përcaktuar rregullat për parandalimin e konfliktit të vazhdueshëm të interesave (papajtueshmërinë me funksionin) për gjyqtarin dhe prokurorin. Ndërkohë në ligjin nr.9367, datë 7.4.2005 “Për parandalimin e konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve publike” i ndryshuar (nenet 27-33) janë parashikuar të gjitha llojet e kufizimeve të interesave private për kategori të caktuara zyrtarësh, duke patur parasysh kompetencat e tyre dhe rolin në vendimmarrje të caktuar. Niveli i kufizimeve për kategori të caktuara bazohet në parimin e proporcionalitetit, sipas të cilit sa më të rëndësishme të jenë detyrat, përgjegjësitë ose kompetencat e zyrtarit, aq më të shumta janë kufizimet e interesave të zyrtarit, aq më të ashpra janë dënimet dhe në mënyrë edhe më të hollësishme janë përcaktuar rregullat, mënyrat, mjetet dhe procedurat për parandalimin e konfliktit të interesit nga institucionet publike. Parashikimi i kufizimeve në këtë ligj, nuk përjashton zbatimin e kufizimeve për të njëjtën çështje të rregulluar në një ligj tjetër, me parimin se do të zbatohet kufizimi më i rreptë.

4. Në kufizimet e interesave private të zyrtarëve për parandalimin, identifikimin, regjistrimin dhe zgjidhjen e situatave të konfliktit të interesave, ligji për konfliktin e interesave bën një kategorizim të tyre, në konflikt rast për rast dhe atë të vazhdueshëm të interesave (ose ndryshe, papajtueshmëri me funksionin). Në lidhje me konfliktet rast për rast të interesave (konflikt i cili është i lidhur gjithmonë me një vendimmarrje konkrete) janë përcaktuar procedura specifike të cilat sigurojnë identifikimin, regjistrimin, trajtimin dhe zgjidhjen e situatave të konfliktit të interesit për çdo vendimmarrje. Lidhur me këto situata ligji ka parashikuar rregullim të posaçëm për të drejtën e publikut që të njihet me këto raste, si një element që ndikon drejtpërdrejt në rritjen e besimit të publikut tek institucionet shtetërore.

5. Procedurat për identifikimin dhe regjistrimin e konfliktit të interesave janë të parashikuara në ligjin i parandalimit të konfliktit të interesave. Parimi bazë i identifikimit të interesave private është vetdeklarimi paraprak nga çdo zyrtar, i cili në bazë të njohjes së tij dhe në mirëbesim, është i detyruar rast për rast, të deklarojë ekzistencën e interesave private, shkak për një konflikt interesi. Si rregull, subjekt që ka detyrim për deklarim rast për rast të interesave private, është çdo zyrtar që kryen detyra dhe ushtron funksionin publik, duke marrë pjesë në një vendimmarrje të caktuar. Ndërkohë, institucionet sipas ligjit obligohen që të kenë një rol aktiv në mbledhjen e informacionit për interesat private të zyrtarit, me qëllim parandalimin e rasteve të konfliktit të interesave, nga regjistrat publike ose private apo burime të tjera të ligjshme.

6. Ligji i parandalimit të konfliktit të interesave ka parashikuar kufizime dhe ndalime të posaçme të interesave private për zyrtarët publikë, në varësi të funksionit, përgjegjësive dhe

185


kompetencave të tyre në vendimmarrjet publike. Këto ndalime në një masë të caktuar shtrihen dhe në personat e lidhur me zyrtarin (bashkëshorti/ja, bashkëjetuesi/ja fëmijët madhorë prindrit e zyrtarit dhe të bashkëshortit/es). Gjithashtu, ky ligj në nenet 21-24 të tij, ka parashikuar disa ndalime dhe kufizime të zyrtarëve për lidhjen e kontratave me palë një institucion publik, ndalime në sigurimin e të ardhurave për shkak të funksionit të veçantë, si dhe ndalime për marrjen e dhuratave, favoreve, trajtimeve preferenciale. Këto kufizime kanë për qëllim në rradhë të parë të mbrojnë interesat e shtetasve nga çdo ndikim i zyrtarëve publikë të cilët, në funksion të interesave të tyre ose të të afërmve, në një proces administrativ mund të dëmtojnë interesat e shtetit, shtetasve ose të personave juridikë.

7. Ligji parashikon se një akt i marrë në kushtet e konfliktit faktik apo në dukje të interesave është i pavlefshëm. Ndërsa në lidhje me zyrtarët që kanë vepruar në kushtet e konfliktit të interesave përcaktohen sanksione të ndryshme duke filluar nga përgjegjësia administrative, disiplinore, civile e penale të tyre. Masa të tilla parashikohen edhe ndaj çdo zyrtari tjetër përgjegjës, që me veprimet ose mosveprimet e tyre nuk ka parandaluar konfliktin e interesave, shkak për pavlefshmërinë e aktit, ose nuk ka marrë masat e përcaktuara në ligj ndaj zyrtarit që ka vepruar në kushtet e konfliktit të interesave.

Ligji për parandalimin e konfliktit të interesave ka përcaktuar në mënyrë specifike, përgjegjësinë civile të zyrtarit që ka vepruar në konflikt interesi, për dëmin që mund tiu ketë shkaktuar personave të tretë, si dhe ndaj institucionit për dëmin moral si rrjedhojë e cënimit të besimit të publikut ndaj institucioneve shtetërore. Masat administrative dhe ato disiplinore ndaj zyrtarëve që gjenden në situatatat e konfliktit të interesave janë vetëm një pjesë e ndëshkimit. Instrumenti më i rëndësishëm që duhet të realizohet për të marrë formë ndëshkimi i shkeljes ligjore, qëndron tek pavlefshmëria e një akti të nxjerrë në kushtet e konfliktit të interesit, tek procesi i hapur i gjykimit të një rasti të tillë, tek mundësia e veprimit prapaveprues të kompensimit të palëve dhe shlyerjes së dëmeve dhe të kalimit të gjithë barrës së dëmit, përfshirë edhe dëmet morale që mund t’i shkaktohen një institucioni publik, tek zyrtari përgjegjës.

8. Në disa vende të evropës, konflikti i interesave, apo keqmenaxhimi i tij është parashikuar si shkelje në Kodin Penal. Në legjislacionin tonë, dispozita penale që në përmbajtje lidhet me konfliktin e interesave e realizohet nëpërmjet tij, është neni 257 “Përfitimi i paligjshëm i interesave”, por që është shumë e kufizuar në elementët e anës objektive. Nisur nga fakti që kjo dispozitë është miratuar në një kohë që instituti i konfliktit të interesave për vendin tonë nuk gjente një rregullim të plotë siç rezulton sot, duhet të analizohet nevoja e rishikimit dhe amendimit të kësaj dispozite me qëllim përditësimin e saj për shkak të zhvillimit ekonomiko- social të vendit dhe nevojat aktuale të kriminalizimit të atyre situatave të konfliktit të interesit, që potencialisht sjellin pasoja dhe dëme të konsiderueshme shtetit dhe interesit publik.

9. Në lidhje me shfaqjen e konfliktit të interesave në pushtetin gjyqësor, për shkak dhe të pasojave të rënda që mund të sjellë një situatë konflikti interesash në një proces civil apo penal, Kushtetuta dhe ligje të tjera kanë përcaktuar rregulla të sakta dhe të detajuara për identifikimin, parandalimin dhe trajtimin e tyre. Në këto rregulla përfshihet parashikimi i rasteve të papajtueshmërisë së gjyqtarëve/prokurorëve në një proces të caktuar si dhe procedura të sakta për menaxhimin e tyre si dhe procedura për rregullimin e pasojave ligjore në raste kur kemi vendime të marra në kushtet e konfliktit të interesave.

186


Kodet proceduriale civile dhe penale kanë përcaktuar rastet në të cilat gjyqtari/prokurori është i detyruar të japë dorëheqjen nga çështja konkrete apo të drejtën e palëve për ta kërkuar këtë përjashtim, kur është rasti. Parimisht, në ligj është përcaktuar një listë joshteruese e rasteve që përbëjnë konflikt interesi, kështu gjyqtari/prokurori mund të përjashtohet edhe për çdo rast tjetër në të cilin ai apo palët gjykojnë se ka interesa që mund të ndikojnë në paanshmërinë e tij. Gjithashtu, në ligjet proceduriale, përcaktohet e drejta e ankimit ndaj vendimit për mospranim të kërkesës për përjashtim.

10. Kodet proceduriale penal e civil, ashtu si dhe ligji specifik, kanë parashikuar pasojat e një vendimi të marrë në kushtet e konfliktit të interesave. Vendimet gjyqësore të marra në kushtet e konfliktit të interesave janë të pavlefshme dhe rrjedhimisht ato prishen nga gjykatat më të larta, ndërsa çështja kthehet për rigjykim me një tjetër trup gjykues. Në këtë pikë duhet të theksohet fakti se mosrespektimi i dispozitave që lidhen me konfliktin e interesave mund ta bëjë procesin të parregullt në kuptim të nenit 42 të Kushtetutës dhe nenit 6 të Konventës Evropiane për të Drejtat e Njeriut. Ndërkohë palët mund t’i drejtohen kësaj gjykate për të kërkuar rregullimin e pasojave të konfliktit të interesave në procesin gjyqësor.

Lidhur me përgjegjësinë e gjyqtarëve/prokurorëve që kanë vepruar në kushtet e konfliktit të interesave, ligji i ka përjashtuar nga përgjegjësia civile. Ndaj tyre mund të merren masa disiplinore apo administrative me gjobë apo të procedohen penalisht nëse kanë konsumuar elementët e ndonjë vepre penale.

11.Referuar standardeve ndërkombëtare, sistemi i parandalimit të konflikti i të interesit dhe ai i deklarimit të pasurive, duhet të ketë disa karakteristika thelbësore në mënyrë që të prezantojnë procedura të përshtatshme për identifikimin dhe menaxhimin e rasteve, ekzistencën e një institucioni apo disa institucionesh përgjegjëse për të hetuar dhe mbledhur të gjithë informacionin e nevojshëm dhe vendosjen e masave përkatëse në rast të konsumuara të konfliktit të interesave dhe të sanksioneve të duhura etj. Në përgjithësi, sistemi shqiptar i parandalimit të konfliktit të interesave plotëson të gjitha kriteret themelore të një instrumenti efektiv kundër korrupsionit. Ndërkohë, ndryshe nga shumë vende të tjera, në legjislacionin shqiptar, konstatohet problemi i mungesës së kufizimit të pas-punësimit për kategori të caktuara zyrtarësh publikë në sektorin privat.

Nisur nga niveli i lartë i perceptimit të korrupsionit në vendin tonë, është për t’u vlerësuar nevoja e vendosjes së kufizimit për punësim në sektorin privat të zyrtarit që largohet nga detyra, për një periudhë të caktuar (1-2 vjet) si një mënyrë për të shmangur ndikimet, ndërhyrjet e mundshme, apo keqpërdorimin e të dhënave të administruara për shkak të funksionit nga ana e ish-zyrtarëve.

Marrja e rolit aktiv të institucioneve publike në parandalimin, evidentimin dhe trajtimin e rasteve të konfliktit të interesave, ashtu siç parashikohet dhe në ligjin nr.9367, datë 7.4.2005 “Për parandalimin e konfliktit të interesave..” i ndryshuar, do të ndikonte në parandalimin e rasteve të mundshme të abuzimit me fondet publike.

12. Sistemi i deklarimit të pasurive të Republikës së Shqipërisë është krijuar fillimisht në vitin 1995 dhe reformuar në vitin 2003. Deklarimi i interesave private aktualisht është një ndër instrumentat kryesorë në luftën kundër korrupsionit dhe në një vështrim krahasues me vendet e rajonit e më gjërë sistemi i deklarimit të pasurive në Shqipëri është në përputhje me

187


standardet ndërkombëtare dhe reflekton kërkesat kryesore të Konventës së Kombeve të Bashkuara kundër Korrupsionit në këtë drejtim. Subjektet që mbartin detyrimin për deklarim janë të parashikuar shprehimisht në ligj, duke filluar me funksionin e Presidentit, Kryeministrit, ministrat e zëvendësat e tyre, deputetë, gjyqtarë e prokurorë të të gjitha niveleve, nëpunës civilë të nivelit të lartë e të mesëm drejtues e deri në nivelet më të ulëta të administratës doganore e tatimore. Për qëllim të deklarimit periodik të interesave, ndër personat e lidhur me zyrtarin, mbartin detyrimin për deklarim bashkëshorti/ja, bashkëjetuesi/sja dhe fëmijët madhorë të zyrtarit.

Qëllimi kryesor për miratimin e ligjit nr.9049, datë 10.4.2003 “Për deklarimin dhe kontrollin e pasurive, të detyrimeve financiare të të zgjedhurve dhe të disa nëpunësve publikë”, ka qenë marrja e masave sa më efektive në luftën kundër korrupsionit, rritja e besimit në institucionet shtetërore veçanërisht nëpërmjet transparencës me publikun, si dhe parandalimi i rasteve të abuzimit me pushtetin shtetëror dhe pasurimit të paligjshëm të personave të zgjedhur ose të atyre që kryejnë funksione të caktuara shtetërore.

13. Sistemi i deklarimit të pasurive është shoqëruar edhe me sanksionimin në Kodin Penal të përgjegjegjësisë penale në rast të refuzimit për deklarimi, mosdeklarimi, fshehjes se pasurisë apo deklarimit të rremë të pasurisë nga ana e subjekteve, që mbartin detyrimin për deklarim. Fshehja e pasurisë ose deklarimi i rremë, në të shumtën e rasteve vjen si rrjedhojë e veprave penale të kryera gjatë ushtrimit të funksionit publik, si psh: shpërdorimi i detyrës; përfitimi i paligjshëm i interesave; shkelja e barazisë së pjesëmarrësve në tendera apo ankande publike; korrupsioni pasiv i personave që ushtrojnë funksione publike etj. Ndërkohë që e përbashkëta në të gjitha këto vepra penale është shprehja “përfitimi i paligjshëm”. Organit të prokurorisë që ushtron ndjekjen penale në çështjet e kallzuara për deklarim të rremë apo fshehje pasurie, i lind detyrimi të zgjerojë hetimin në gjetjen e veprimtarisë kryesore që ka sjellë përfitimin e paligjshëm. Kjo për vet faktin se “fshehja” dhe “deklarimi i rreme” i pasurisë është gjithmonë e lidhur me një veprim ose mosveprim tjetër që paraprin, shoqëron ose pason deklarimin e rreme në dokumentin zyrtar, “Deklaratë e interesave private”. Ky veprim mund të kryhet me anë të dhurimit të pasurisë personave të tjerë, me anë të huamarrjeve apo huadhënieve fiktive, shitjes se padeklaruar në organet kompetentë ose shitjeve fiktive, me anë të kryerjes se veprimeve të tjera financiare ose transaksioneve të copëzuara, por mund të kryhet dhe me mosveprim duke mosdeklaruar pasuri apo likuiditete pavarësisht se si dhe ku administrohen ato.

14. Verifikimi, kontrolli i pasurive të zyrtarëve dhe masat në drejtim të parandalimit të abuzimeve e përfitimeve të paligjshme për shkak të funksionit publik, nuk janë dhe nuk duhet të trajtohen të izoluara dhe në përgjegjësi të vetëm një institucioni. Produktet e korrupsionit apo abuzimeve me detyrën nga zyrtarët publikë, synohet që të futen në sistemin e ligjshëm financiar të vendit dhe format që mund të përdoren për këtë qëllim janë të ndryshme. Për këtë arsye, nevojitet gjithmonë një koordinim midis institucioneve të zbatimit të ligjit dhe agjencive të inteligjencës financiare (si psh Drejtoria e Përgjithshme e Parandalimit të Pastrimit të Parave, Drejtorinë e Tatimeve, Drejtorinë e Doganave etj) me qëllim arritjen e rezultate konkrete në këtë drejtim. Zbatimi me efektivitet i ligjit nr.9917, datë 19.5.2008 “Për parandalimin e pastrimit të parave dhe financimit të terrorizmit” i ndryshuar lidhur me personat e Ekspozuar Politikisht (PEP) ndaj të cilëve aplikohet vigjilencë e zgjeruar nga ana e subjekteve përkatëse sipas ligjit,

188


është një tjetër instrument që i vjen në ndihmë organeve ligjzbatuese për parandalimin e rasteve të pastrimit të parave si rrjedhojë e korrupsionit apo vepra të tjera penale të kryera gjatë dhe për shkak të funksionit.

15. Transparenca mbi pasuritë e zyrtarëve publikë, është konsideruar si një instrument tjetër i rëndësishëm, që synon rritjen e rolit të publikut në luftën kundër korrupsionit. Sipas ligjit shqiptar të deklarimit të pasurive, të dhënat e deklaruara nga subjektet deklarues janë të lejueshme për publikun, sipas parashikimeve të ligjit për të drejtën e informimit. Aktualisht të dhënat e interesave private të zyrtarëve dhe personave të tyre të lidhur (subjekt i deklarimit të pasurisë) janë të aksesueshme për publikun vetëm në bazë të një kërkese paraprake drejtuar ILDKPKI. Pra, institucioni përgjegjës nuk mund t’i publikojë këto të dhëna me iniciativën e tij, por vetëm kur ka një kërkesë nga palët e interesuara.

16.Trajtimi nga pikëpamja teorike dhe praktike që i është bërë në këtë temë konfliktit të interesave dhe deklarimit të pasurive, ka patur si qëllim kryesor daljen në një konkluzion të argumentuar se korrupsioni nuk mund të ekzistojë pa një konflikt interesi dhe nëse institucionet janë në gjendje të menaxhojnë në mënyrë efektive konfliktet e interesit në ushtrimin e funksioneve publike, rrjedhimisht do jenë në gjendje të menaxhojnë përballjen e tyre me korrupsionin.

Kuadri ligjor shqiptar për dënimin e korrupsionit përputhet në shkallë të gjerë me kërkesat e Konventës për të Drejtën Penale mbi Korrupsionin. Me ndryshimet e Kodit Penal të miratuara në vitin 2004, u realizuan amendime të dispozitave ekzistuese lidhur me korrupsionin në sektorin publik, por edhe dispozita krejt të reja për korrupsionin në sektorin privat dhe ushtrimin e ndikimit të paligjshëm. Legjislacioni penal shqiptar me këto ndryshime ka arritur që të vendosë standardet e miratuara nga Konventa për të Drejtën Penale mbi Korrupsionin.

Një ndër hapat e rëndësishën që ka ndërmarrë Shqipëria në këtë drejtim ishte rishqyrtimi i pozicionit të saj lidhur me rezervën që i kishte bërë Konventës Penale për Korrupsionin, duke krijuar tashmë garancitë ligjore që një vepër korrupsioni, e kryer jashtë shtetit, të mund të procedohet edhe nëse nuk është e dënueshme në shtetin tjetër.

17. Përgjithësisht vepra penale e korrupsionit identifikohet me mitëmarrjen dhe ka trajtën e dhënies së rryshfetit, dhuratave apo sendeve me vlere të madhe etj, në shkëmbim të qëndrimit të zyrtarit në një vendimmarrje, për të favorizuar subjekte të caktuara. Korrupsioni pasiv i zyrtarit mund të lerë gjurmë dhe indicie që dokumentohen nëpërmjet procedurave administrative te deklarimit të interesave private të zyrtarëve, sepse zyrtari do të synojë të gjejë format për t’i futur në qarkullim përfitimet e paligjshme të marra nga korrupsioni. Në këto raste është e domosdoshme të lidhen në kohë e në hapësirë, veprimet e zyrtarit publik, vendimmarrja, favori i përfituar, përfituesi nga vendimmarrja, përfitimi dhe dëmi i pësuar. Pa patur një lidhje të qëndrueshme dhe logjike, shkak-pasojë midis këtyre elementeve nuk do të mund të kualifikohet si vepër penale një veprim të caktuar.

Kështu, deklarimi dhe kontrolli i pasurive dhe burimeve të krijimit të tyre nga ana e zyrtarëve publikë është jo vetëm një mjet parandalimi, por edhe zbulimi për veprat penale të kryera nga nëpunësit publikë kundër veprimtarisë shtetërore.

189


18. Ndërkohë lidhur me veprën penale të korrupsionit pasiv në rradhët e administratës publike, ky punim duke analizuar disa nga problematikat më të spikatura në praktikë ka arritur në disa rekomandime me qëllim rritjen e efektivitetit në luften kundër fenomenëve korruptive si:

- Ndryshimi i përmbajtjes së neneve 259, 260 dhe 319/ç përsa i përket keqinterpretimit në praktikë të shprehjes “për të kryer ose mos kryer një veprim….” duke e përcaktuar qartësisht se do të përbënte vepër penale marrja e çdo përfitimi të parregullt si para ashtu edhe pas kyerjes së veprimit a mosveprimit. Qartësimi i kuptimit të subjekteve të posaçëm të veprës penale të nenit 319/ç. Mënyra si është formuluar kjo dispozitë si dhe praktika e paunifikuar gjyqësore na tregon se kanë lindur paqartësi se cilët janë subjektet e kësaj vepre penale. Në praktikë vërehet një aplikim i gabuar i ligjit, në lidhje me cilësimin juridik të faktit në ato raste kur vepra penale e korrupsionit kryhet më shumë se një herë. Në këtë pikë duhet ndërhyrja e ligjvënësit për të parashikuar në një paragraf të veçantë rastet e kryerjes së veprës penale të korrupsionit më shumë se një herë, apo kur ka sjellë pasoja të rënda për shtetin apo shtetasit. Nisur nga vështirësitë që ka procesi i të provuarit të një vepre penale, arrihet në konkluzionin që një vepër korrupsioni të zbulohet ajo duhet të denoncohet. Pavarësisht bashkëpunimit që ofron, legjislacioni në fuqi parashikon se personi duhet të merret i pandehur dhe të dërgohet në gjykate pasi, sipas nenit 52/a të K.Penal vetëm kjo e fundit mund ta përjashtojë atë nga dënimi. Për këtë arsye, prokurori duhet të legjitimohet të përjashtojë nga ndjekja penale personin që ka dhënë rryshfet, në kushtet kur ai kallëzon krimin dhe afron bashkëpunimin e vet në evidentimin e faktit penal dhe vënien para përgjegjësisë të zyrtarit.

-

-

-

19. Legjislacioni shqiptar, krahas masave ndëshkuese penale, duhet të plotësohet me rregullimet e duhura ligjore për të obliguar realizimin e shpërblimit material dhe moral si pasojë e veprave penale të korrupsionit, në përputhje dhe me Konventën Civile për Korrupsionin. Kjo do të shërbente së pari jo vetëm si mjet “ndëshkimi” ndaj zyrtarëve të korruptuar, por edhe si mjet parandalimi të fenomenit, nisur nga fakti se tashmë të gjithë jemi të ndërgjegjshëm se goditja e pasurisë kriminale është instrumenti më efektiv në luftën kundër korrupsionit dhe kriminalitetit në përgjithësi.

20. Forcimi i bashkëpunimit ndërkombëtar dhe ndihma e ndërsjelltë juridike në fushën penale merr një rëndësi të veçantë në hetimin dhe ndjekjen penale të veprave të korrupsionit të kryera nga nëpunësit vendas, por kryesisht nëpunësve të huaj publikë, gjyqtarët ose zyrtarët e gjykatave ndërkombëtare, arbitrat vendas dhe të huaj, anëtarët e jurive gjyqësore të huaja, nisur nga vështirësitë që mund të hasen në praktikë në mbledhjen e provave dhe mbi të gjitha dimensionin transnacional që mund të kenë këto raste. Rezerva ligjore vendosur nga vendi jonë ndaj nenit 17 të Konventës për të Drejtën Penale mbi Korrupsionin dhe parashikimi i kushtit të dënueshmërisë së njëkohshme të një vepre në shtetin tjetër sipas nenit 6 të Kodit Penal të vitit 1995, është vlerësuar si një mangësi e legjislacionit krahasuar me standardet ndërkombëtare dhe pengesë për një bashkëpunim ndërkombëtar efektiv në rastet e veprave penale të korrupsionit dhe ushtrimit të ndikimit të paligjshëm.

Me ndryshimet e fundit të Kodit Penal, u arritën standardet e kërkuara dhe të përcaktuara në Konventën për të Drejtën Penale kundër Korrupsionit, duke krijuar dhe lehtësuar në këtë

190


mënyrë instrumentat ligjorë për hetimin dhe ndjekjen e veprave penale të korrupsionit, por jo vetëm, të kryera nga nëpunësit publikë vendas por edhe të huaj. Këto ndryshime, kanë krijuar mundësinë që tashmë në vendin tonë të parashikohet në legjislacionin e brendshëm ngritja e skuadrave (ekipeve) të përbashkëta hetimore. Këto skuadra, në thelb synojnë realizimin e një hetimi ndërkombëtar të një veprimtarie kriminale ndërkufitare, për hetimin dhe ndjekjen penale të sukseshëm të të cilave kërkohet një bashkëpunim i shpejtë dhe efikas ndërmjet autoriteteve kompetente të vendeve të ndryshme.

21. Ashtu si vepra penale e korrupsionit, vepra penale e shpërdorimit të detyrës, shpesh mund të jetë rrjedhojë e konfliktit të interesit dhe është e ngjashme me veprat e tjera penale, si shkelja e barazise në tendera, ose korrupsioni pasiv, ku zyrtarët përfitojnë shpërblime, marrin premtime apo favore në shkëmbim të qendrimit të tyre në një vendimmarrje. Interesat private që mund të ndikojnë në një vendimmarrje të caktuar mund të jenë të ndryshme, duke filluar nga interesi në marrëdhënie juridike civile ku zyrtari ka pjesë e deri në marrëdhënie familjare apo të bashkëjetesës, të komunitetit, etnike, fetare, të miqësisë apo armiqësisë.

22. Në parim, çdo zyrtar në çfarëdo lloj pozicioni, i cili ka qoftë edhe një interes të llojit të mësipërm të lidhur me një vendimmarrje të caktuar, që çon në lidhjen e një kontrate me palë një institucion publik apo nxjerrjen e një akti të caktuar, sipas ligjit ka vetëm një alternativë: “Të deklarojë interesin privat dhe të shmanget duke mos marrë pjesë në vendimmarrje. Në të kundërt, kontrata apo akti që ai prodhon do të jetë i pavlefshëm”. Në rastin kur zyrtari i përfshirë në një vendimmarrje të caktuar ka një interes privat dhe nuk e deklaron atë pavarësisht pasojave të njohura, përbën një mosveprim që denohet administrativisht sipas ligjit me gjobë. Kur nga ky mosveprim kanë ardhur pasoja të dëmshme (përfitime materiale të padrejta, dëmtime të interesave të ligjshme të shtetit, të shtetasve dhe të personave të tjerë juridike) dhe lidhet me veprime të tjera që plotësojnë lidhjen shkak pasojë, janë elementë të mjaftueshëm për të konsideruar të konsumuar veprën penale të shpërdorimit të detyrës.

Një pyetje që kemi hedhur për diskutim në këtë punim, është fakti se si duhet të trajtohen ato vendimmarrje të formalizuara në ligj apo akte nënligjore të cilat sjellin përfitime apo privilegje për zyrtarë, ku përfshihen dhe këta si vendimmarrës? A është ligji apo akti nënligjor në këto raste një artificë që mund të përdoret padrejtësisht dhe abuzivisht nga zyrtarët e lartë vendimmarrës, për përfitime personale apo të tretëve, ku këta të fundit kanë interesa të drejtpërdrejta apo përfitojnë privilegje të ndryshme? A duhet të vendosen kufizime në ligj që nuk duhet të tejkalohen? Ndërkohë, mbetet e rëndësishme që kurdo herë që aktet ligjore, nënligjore apo administrative sjellin pasoja të drejtpërdrejta mbi persona/individë apo subjekte tregtare, kontrolli duhet të jetë më i madh dhe sistematik.

23. Legjislacioni jonë gjithashtu i ka dhënë një rëndësi të veçantë kufizimeve ligjore dhe trajtimit të rasteve të konfliktit të interesave në prokurimet publike. Kjo për vet faktin se nisur nga rëndësia dhe vlerat pasurore publike që kanë, janë të rrezikuara në çdo kohë që të dëmtohen nga veprimi i interesave private të zyrtarëve të përfshirë në këtë vendimmarrje. Ligji për parandalimin e konfliktit të interesave i ka kushtuar një nen të veçantë ndalimit të lidhjes së kontratave me palë një institucion publik, duke e konsideruar lidhjen e një kontrate si një

191


vendimmarrje të veçantë publike dhe me risk për t’u dëmtuar apo cënuar nga interesat private të zyrtarëve. Konflikti i interesave në lidhjen e kontratave me palë një institucion publik trajtohet si një lloj i veçantë i konfliktit rast për rast të interesit. Kufizimi i përfitimit nga fondet apo pasuria publike, është i lidhur vetëm për shkak të pozicionit të zyrtarit dhe nuk ka lidhje me vendimmarrjen konkrete apo rolin e zyrtarit në këtë vendimmarrje. Në ligj, është përcaktuar shprehimisht se cili do të jetë rrethi i zyrtarëve të cilëve ju ndalohet në mënyrë absolute të përfitojnë nga kontratat me palë një institucion publik.

Sipas konceptit të ligjit të parandalimit të konflikti të interesit, rrethi i personave të lidhur me zyrtarin janë bashkëshorti/ja, bashkëjetuesi/ja, fëmijët madhorë dhe prindërit e zyrtarit dhe bashkëshortit/es, të cilëve iu ndalohet njësoj si zyrtarti të përfitojnë nga fondet apo pasuria publike.

24. Një ndër instrumentat strategjikë në luftën kundër korrupsionit në fushën e prokurimit publik ka qënë, sistemi i prokurimit elektronik. Sistemi, mbi të gjitha ka synuar të rregullojë dhe zgjidhë një ndër problemet më të mëdha në sistemin e prokurimeve në Shqipëri- mungesën e transparencës, shmangien e pabarazisë në tendera të operatorëve ekonomikë dhe parandalimin e korrupsionit.

Pavarësisht faktit se prokurimi elektronik ka ndikuar në parandalimin e rasteve abuzive dhe përfitimeve të paligjshme, fenomeni vazhdon të ekzistojë dhe korrupsioni në fushën e prokurimeve publike mbetet nje nga problemet më të mëdhaja jo vetëm të vendit tonë.

Praktika ka treguar se prokurimi i mallrave, shërbimeve e ndërtimeve është e rrezikuar në çdo kohë të dëmtohet nga interesat private të zyrtarëve, prandaj dhe është parashikuar si një marrëdhënie juridike që mbrohet posaçërisht nga ligji penal.

25. Një tjetër problem që lidhet me prokurimet publike dhe kryesisht për kontratat me fond në vlera të konsiderueshme si ndërtime rrugësh, koncensionesh etj, ka qënë dhe mbetet nënkontraktimi. Nënkontraktimi është përdorur si një mënyrë për të fshehur përfshirjen në prokurime apo përfitimin e padrejtë të zyrtarëve të ndryshëm të cilët për shkak të ndalimeve ligjore, nuk mund të përfitojnë nga fondet publike. Edhe pse ligji ndalon përfitimin nga fondet publike të zyrtarëve të lartë, (apo personave të lidhur me ta) dhe ndalon pjesëmarrjen e tyre në prokurime publike, një ndër alternativat e mundshme të shmangies së ndalimeve ligjore ka qënë nënkontraktimi.

Në ndryshimet e ligjit të parandalimit të konfliktit të interesave miratuar me ligjin nr.86/2012 datë 18.9.2012, zyrtarit apo personave të lidhur me të i ndalohet tashmë edhe përfitimi nga kontratat publike me anë të nënkontraktimit. Me sanksionimin shprehimisht në ligj të këtij ndalimi, parandalohen rastet e gjetjes së klauzolave të mundshme për shmangien nga kufizimet ligjore, duke hequr kështu mundësitë e pjesëmarrjeve fiktive në tendera publikë apo kontrata administrative, të cilat efektivisht realizohen nëpërmjet nënkontraktimit, nga ata persona/shoqëri që për shkak të kufizimeve ligjore nuk mund të përfitojnë nga fondet apo pasuria publike

26. Me qëllim parandalimin e rasteve të konfliktit të interesave në prokurimet publike, janë parashikuar disa mekanizma efektivë. Në dokumentet standarde të prokurimeve, tashmë është përfshirë detyrimi që në të gjitha rastet të plotësohet “Deklarata mbi konfliktin e interesit” nga operatori ekonomik. Kjo deklaratë është një dokument i detyrueshëm për plotësim, mungesa e të cilit çon automatikisht në skualifikim të kompanisë që kërkon të konkurojë.

192


Ndërkohë ky dokument, “Deklarata e konfliktit të interesave”, duhet të plotësohet me ndryshimet e fundit ligjore dhe operatorët ekonomikë nëpërmjet përfaqësuesve ligjore, duhet të deklarojnë nën përgjegjësinë e tyre se, asnjë nga zyrtarët e listuar në të nuk zotëron interesa private në mënyrë të drejtpërdrejtë ose të tërthortë me kompaninë që ai përfaqëson apo me kompaninë nënkontraktore të tij.

27. Identifikimi, trajtimi dhe zgjidhja e një situate konflikti interesi realizohet brenda një procedure administrative, e cila sipas ligjit duhet të ndërmerret nga institucioni përgjegjës (apo institucioni epror) ku zyrtari që ka interesin privat ushtron funksionin, por mund të realizohet edhe brenda një hetimi administrativ të kryer nga institucioni kontrollues (ILDKPKI) kur ky vihet në lëvizje kryesisht apo me kërkesë të palëve të interesuar. Rezultatet e një procedure administrative lidhur me situatat e konfliktit të interesave dhe shkeljen e ligjit nr.9367, datë 7.4.2005, i ndryshuar, mund të çojnë në marrjen e masave disiplinore ndaj zyrtarit përgjegjës, marrjen e masave administrative me gjobë nga ana e ILDKPKI, apo paraqitjen e kallzimit penal ndaj zyrtarit, kur gjykohet se shkelja e kryer përbën vepër penale.

Subjekte të kësaj vepre penale mund të jenë të gjithë kategoritë e zyrtarëve që përfshihen në procedurat e vendimmarrjes së prokurimeve ose ankandeve publike, që nga percaktimi i termave të referencës, fondit limit e deri në lidhjen dhe ekzekutimin e kontratës.

28. Në rastet praktike të Gjykatës së Lartë trajtuar në këtë punim, arrihet në konkluzionin se rastet e veprave penale të shpërdorimit të detyrës apo shkeljes së barazisë në tendera, kanë qënë gjithmonë të lidhura me një konflikt interesi, apo të paraprira nga një situatë e tillë.

Legjislacioni jonë i brendshëm ka të parashikuar një sërë instrumentash ligjorë për të parandaluar rastet e shkeljeve dhe përfitimet e paligjshme nga ana e operatorëve ekonomikë apo zyrtarëve nga fondet publike. Edhe pse tashmë kemi një legjislacion më të plotë për sa i përket çështjes së nënkontraktimit në kontratat me palë institucionin publik dhe ndalimeve përkatëse, duhet të merren masa për zbatimin në praktikë të saj. Mund të themi se instrumentat monitorues dhe kontrollues për zbatimin në praktikë mungojnë, ose janë joefektive.

29. Praktika ka treguar se rastet e anullimeve të prokurimeve publike, apo procedimet penale për vepra penale si korrupsioni pasiv i zyrtarëve apo shkelja e barazisë në tendera, janë iniciuar nga ankimi dhe denoncimi i operatorëve ekonomikë, të cilët kanë kundështuar procedurat e ndjekura të prokurimit publik. Prezantimi, njohja dhe ndërgjegjësimi i vazhdueshëm mbi legjislacionin në fushën e konfliktit të interesave, të operatorëve ekonomikë që veprojnë në sektorin privat dhe konkurojnë për të fituar kontrata për fonde publike, është një instrument i rëndësishëm në parandalimin, evidentimin dhe ndëshkimin e rasteve të abuzimit të zyrtarëve me fondet publike.

30. Ndërkohë që, në lidhjen që ekziston midis konfliktit të interesave dhe deklarimit të rremë apo fshehjes së pasurisë të parashikuar në nenin 257/a të Kodit Penal, kemi dalë në përfundimin se janë pazgjidhshmërisht të lidhura me njëri tjetrin. Jo pa qëllim, të dyja këto ligje i janë lënë në kompetencë një institucioni të vetëm, si një mënyrë për të realizuar me efektivitet dhe përdorur secilin nga këto dy ligje për kontrollin e ligjshmërisë së aktiviteteve të jashtme të zyrtarëve publikë.

Gjithsesi, pavarësisht hapave të ndërmarrë në këtë drejtim, duke krijuar instrumenta të rinj apo forcim të mekanizmave ekzistues, mendojmë se për aq kohë sa në vendin tonë nuk do

193


të jenë të gjithë shtetasit subjekt deklarues, të kontrollueshëm nga organet përkatëse, për shembull ato tatimore (lidhur me të ardhurat, detyrimet dhe asetet), problemi i fshehjes së pasurisë dhe kalimit të pasurive të paligjshme në emrat e personave të tretë, do të mbetet i pazgjidhur plotësisht. Vetëm kur në vendin tonë të ketë një regjistër të të gjithë shtetasve, të cilët të jenë subjekt i deklarimit të të ardhurave dhe kontrollit pranë organeve tatimore, mund të kemi sukses në shmangien e fenomentit të kalimit të pasurive në emrin e personave të tretë (jo familjarë dhe jo subjekt deklarues) apo si burim i krijimit e justifikimit të pasurive të krijuara.

31. Një çështje tjetër që është hedhur për diskutim, është fakti se si do veprohet në rastin, kur provohet se subjekti që mbart detyrim për deklarim ka pasuri të pajustifikuar dhe nëse kjo pasuri e pajustifikuar përbën produkt të veprës penale. Gjithashtu është trajtuar gjërësisht koncepti i veprës penale të pasurimit të paligjshëm në këndvështrim dhe të Konventës së Kombeve të Bashkuara kundër Korrupsionit. Si përfundim, rekomandohet që përfshirja si vepër penale e “pasurimit të paligjshëm” në legjislacionin tonë penal, duke e shoqëruar me masa të tjera siç është konfiskimi nga shteti të pasurive të pajustifikuara me burime të ligjshme, do të ishte një tjetër instrument i rëndësishëm ligjor për parandalimin e rasteve të korrupsionit, abuzimit me detyrën apo pastrimin e parave.

Në këtë punim dilet në disa përfundime mbi instrumentat që kanë rezultuar të suksesshëm në luftën kundër korrupsionit dhe jepen vlerësime për ndryshime të mundshme ligjore, në legjislacionin penal, por edhe për zbatimin në praktikë të mekanizmave ekzistues. Ndërkohë që, pavarësisht domosdoshmërisë së qasjes së legjislacionit tonë me standardet ndërkombëtare dhe praktikat më të mira evropiane, ndryshimet duhet të realizohen nisur nga nevojat aktuale se si shteti shqiptar duhet t’i përgjigjet formave të shfaqjes së korrupsionit.

194


BIBLOGRAFIA

Legjislacion ndërkombëtar • Rezoluta e Këshillit të Evropës mbi njëzet parimet udhëzuese për luftën kundër

korrupsionit, 1997. Konventa Penale e Këshillit të Evropës kundër Korrupsionit, 1999 Protokoll shtesë i Konventës Penale mbi Korrupsionin, 2003. Konventa e Kombeve të Bashkuara kundër Korrupsionit, 2003. Konventa Civile mbi Korrupsionin, 1999. Konventa për luftën kundër Korrupsionit që përfshin zyrtarë të Komuniteteve Europiane apo zyrtarë të Shteteve Anëtare të Bashkimit Evropian, 1997. Rekomandim Nr.R(2000)10 i Komitetit të Ministrave të Këshillit të Evropës drejtuar shteteve anëtare për kodin e sjelljes së zyrtarëve publikë, 2000. Rekomandim Nr.R(2003)4 i Komitetit të Ministrave të Këshillit të Evropës për shtetet anëtare për rregullat e përgjithshme kundër korrupsionit në financimin e partive politike dhe fushatave zgjedhore, 2003. Konventa e Këshillit të Evropës për pastrimin, depistimin, sekuestrimin dhe konfiskimin e produkteve të krimit dhe financimit të terrorizmit, 2005.

• • • • •

•

•

•

• Nëntë Rekomandimet e Veçanta të Task Forcës së Veprimit Financiar për Pastrimin e Parave (FATF) për Financimin e Terrorizmit, 2004.

• Dyzet Rekomandimet e Veçanta të Task Forcës së Veprimit Financiar për Pastrimin e Parave (FATF) për Financimin e Terrorizmit, 2004.

• Direktiva e BE, 2005/60/EC e Parlamentit Evropian dhe e Këshillit datë 26 tetor 2005 për parandalimin e përdorimit të sistemit financiar për qëllimet e pastrimit të parave dhe financimit të terrorizmit, 2005.

• Direktiva e BE, 2006/70/EC e Komisionit datë 1 gusht 2006 që përcakton masat implementuese për direktivën 2005/60/EC të Parlamentit Evropian dhe Këshillit për sa i takon përkufizimit të “personit të ekspozuar politikisht”, kritereve teknike për procedurën e thjeshtësuar të vigjilencës së duhur ndaj klientëve dhe për përjashtimin me arsye të një veprimtarie financiare të kryer me raste ose në mënyrë shumë të kufizuar, 2006.

• Karta e Organizatës së Kombeve të Bashkuara. • Deklarata Universale e të Drejtave të Njeriut. • Konventa Evropiane e të Drejtave të Njeriut dhe Lirive Themelore. • Konventa për Mbrojtjen e Interesave Financiare të Komuniteteve Europiane, 1995. • Protokoll i Konventës për Mbrojtjen e Interesave Financiare të Komuniteteve Europiane,

1996. • Protokoll i Dytë i Konventës për Mbrojtjen e Interesave Financiare të Komuniteteve

Europiane, 1997. • Konventa Ndër-Amerikane kundër Korrupsionit, viti 1996. • Legislative Guide for the Implementation of the United Nations Convention against

Corruption, UNODC 2006. • Technical Guide to the United Nations Convention against Corruption, UNODC 2009. • Udhezimet e OECD për Menaxhimin e konflikteve të interesit në shërbimin publik,

Gov/Puma, 2003.

195


Legjislacion, dokumente të Bashkimit Evropian

• Progres Raporti i Komisionit Evropian për Shqipërinë 2011.

• Opinioni i Komisionit Evropian për Shqipërinë, datë 10.06.2011 për plotësimin e rekomandimeve për marrjen e statusit të vendit kandidat.

• Progres Raporti i Komisionit Evropian për Shqipërinë 2012. • Progres Raporti i Komisionit Evropian për Shqipërinë 2013. • Progres Raporti i Komisionit Evropian për Shqipërinë 2014. • Raportin mbi Konferencën së shtetve palë të Konventës së Kombeve të Bashkuara kundër

Korrupsionit, Vjenë, Qershor 2012. • Raportet e Vlerësimit të GRECO-s për Shqipërinë.

- - - -

Raporti i Raundit të I të Vlerësimit, Strasburg 9-13 dhjetor 2002 Raporti i Raundit të II të Vlerësimit, Strasburg 14-18 mars 2005 Raporti i Raundit të III të Vlerësimit “Dënimet”, Strasburg 11-15 maj 2009 Raporti i Raundit të IV të Vlerësimit “Parandalimi i e korrupsionit për deputetet, gjyqtarët dhe prokurorët”, Strasburg 24-28 mars 2014.

Legjislacion i brendshëm

• Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë.

• Kodi i Procedurës Penale i Republikës së Shqipërisë. • Kodi Procedures Civile. • Kodi Procedurave Administrative. • Kodi Penal i Republikës së Shqipërisë. • Kodi Civil i Republikës së Shqipërisë. • Ligj nr. 9590, datë 27.07.2006 “Për ratifikimin e marrëveshjes së stabilizim-asocimit

ndërmjet Republikës së Shqipërisë dhe Komuniteteve Europiane dhe shteteve të tyre anëtare.

• Ligj nr.7903 datë 8.3.1995, “Për deklarimin e pasurive të të zgjedhurve dhe të disa drejtuesve e punonjësve të shërbimit publik (shfuqizuar).

• Ligj nr.9049, datë 10.4.2003, “Për deklarimin dhe kontrollin e pasurive, të detyrimeve financiare të të zgjedhurve dhe disa nëpunësve publike”, i ndryshuar me ligjin.

• Ligj nr.9887, datë 10.3.2008 “Për mbrojtjen e të dhënave personale”, i ndryshuar • Ligji nr. 10221, datë 4.2.2010 Për mbrojtjen nga diskriminimi. • Ligji nr. 8503, datë 30.06.1999 “Për të drejtën e informimit për dokumentet zyrtare” , i

shfuqizuar. • Ligji nr.119/2014, datë 18.09.2014 “Për të drejtën e informimit”. • Ligji nr.8549, datë 11.11.1999 Për statusin e nëpunësit civil, i shfuqizuar. • Ligji nr.152/2013, datë 30.05.2013 “Për nëpunësin civil”. • Ligji nr. 9131, datë 8.9.2003, Për rregullat e etikës në administratë publike. • Ligji nr. 9902, datë 17.04.2008 "Për mbrojtjen e konsumatorëve", i ndryshsuar me ligjin

nr.10444/2011. • Ligj nr. 9508, datë 3.4.2006 “Për bashkëpunimin e publikut në luftën kundër

korrupsionit”. • Ligj nr.8457, datë 11.2.1999 “Për informacionin e klasifikuar sekret shtetëror”.

196


• Ligji nr.8503, datë 30.6.1999 “Për te drejtën e informimit për dokumentet zyrtare”. • Ligj nr.9887, datë 10.3.2008 “Për mbrojtjen e të dhënave personale”. • Ligji nr.9917, datë 19.5.2008 “Për parandalimin e pastrimit të parave dhe financimin e

terrorizmit”. • Ligj nr.10319, datë 3.3.2011, “Për disa shtesa dhe ndryshime në ligjin nr.9917, datë

19.5.2008 “Për parandalimin e pastrimit të parave dhe financimin e terrorizmit”. • Ligji nr.9678, datë 13.1.2007 “Për dhënie amnistie”. • Ligji nr.8480, datë 27.5.1999 “Për funksionimin e organeve kolegjiale të administratës

shtetërore dhe enteve publike”. • Ligji nr.8510, datë 15.07.1999 “Për përgjegjësinë jashtëkontraktore të organeve të

administratës shtetërore, i ndryshuar. • Ligji nr.9877, datë 18.02.2008 “Për organizimin dhe funksionimin e pushtetit gjyqësor

në Republikën e Shqipërisë” i ndryshuar. • Ligji nr. 8737, datë 12.02.2001“Për organizimin dhe funksionimin e Prokurorisë në

Republikën e Shqipërisë” i ndryshuar. • Ligji nr.8577, datë 02.10.2000 “Për organizimin dhe funksionimin e Gjykatës

Kushtetuese”. • Ligj nr.8270, datë 23.12.1997 “Për Kontrollin e Lartë të Shtetit”, i ndryshuar. • Ligji nr.9643, datë 20.11.2006 “Për Prokurimin Publik i ndryshuar me Ligjin nr. 9800,

datë 10.09.2007; ligjin Nr. 9855, datë 26.12.2007; ligjin nr. 10170, datë 22.10.2009 dhe ligjin nr. 10309, datë 22.07.2010.

• Ligjit nr.9741, datë 21.05.2007 “Për Arsimin e Lartë”, i ndryshuar me ligjin nr.10307/ 2010, nr.10493/2011.

• Ligji nr.8389, datë 05.08.1998 “Për shtetësinë”, i ndryshuar me ligjin nr.8442/1999. • Ligji nr. 9663, datë 18.12.2006, “Për Koncesionet”, i ndryshuar. • Ligj nr.9874, datë 14.2.2008 "Për ankandin publik". • Ligji nr.8457, datë 11.2.1999 “Për informacionin e klasifikuar "Sekret shtetëror", i

ndryshuar. • Ligji nr.10019, datë 29.12.2008 “Kodi zgjedhor i Republikës së Shqipërisë” i ndryshuar • Ligji nr.9062, datë 08.05.2003 “Kodi i Familjes” i ndryshuar. • Ligji nr.10 018, datë 13.11.2008 “Për Avokaturën e Shtetit”, i ndryshuar. • Ligji nr.9121, datë 28.07.2003 “Për mbrojtjen e konkurencës”. • Ligj nr.10173, datë 22.10.2009 “Për mbrojtjen e dëshmitarëve dhe të bashkëpunëtorëve të

drejtësisë”. • Ligji nr.7829, datë 01.06.1994 “Për noterinë” i ndryshuar. • Ligji nr.8652, datë 31.07.2003 “Për organizimin dhe funksionimin e qeverisjes vendore” • Ligj nr.8548, datë 11.11.1999 “Për ratifikimin e “Kartës Europiane të autonomisë

vendore”. • Ligji nr.8269, datë 23.12.1997 “Për Bankën e Shqipërisë” i ndryshuar. • Ligji nr.9662, datë 18.12.2006 “Për bankat në Republikën e Shqipërisë” i ndryshuar. • Ligji nr.9879, datë 21.02.2008 “Për titujt” i ndryshuar. • Ligj nr.8894, datë 14.05.2002 “Për Agjencinë e Trajtimit të Kredive” i ndryshuar. • Ligji nr.8730, datë 18.01.2001 “Për organizimin dhe funksionimin e shërbimi të

Përmbarimit Gjyqësor”.

197


• Ligji nr.8560, datë 22.12.1999 “Për procedurat tatimore” i ndryshuar. • Ligji nr.8449, datë 27.1.1999 “Kodi Doganor i Republikës së Shqipërisë” i ndryshuar. • Ligj nr.9268, datë 29.7.2004 “Për organizimin dhe funksionimin e autoritetit mbikqyrës

të sigurimeve”. • Ligji nr.9009, datë 13.02.2003 “Për auditimin e brendshëm në sektorin publik” i

Ndryshuar. • Ligji nr.9918, datë 19.05.2008 “Për komunikimet elektronike në Republikën e

Shqipërisë, i ndryshuar. • Ligji Nr. 9572, datë 3.7.2006 “Për Autoritetin e Mbikëqyrjes Financiare”, i ndryshuar. • Ligji Nr.8102, datë 28.3.1996 “Per kuadrin Rregullator te Sektorit te Furnizimit me Uje

dhe te Largimit dhe Perpunimit te Ujerave te Ndotura”, i ndryshuar. • Ligj nr.8788, datë 7.5.2001 “Për organizatat fitimprurëse”. • Ligji nr.8927, datë 26.07.2002 “Për prefektin” i ndryshuar. • Ligj nr.10279, datë 20.05.2010 “Për kundërvajtjet administrative”. • Ligji nr.9131, datë 8.9.2003 “Për rregullat e etikës në administratën publike”. • Ligj nr.7503 datë 26.3.1991 “Për statusin e deputetit (shfuqizuar). • Ligj nr.8550, datë 18.11.1999 “Statusi i deputetit” i ndryshuar. • Ligji nr.9754, date 14.6.2007 “Për përgjegjësinë penale të personave juridikë”.

Vendime të Këshillit të Ministrave

• Vendim i Këshillit të Ministrave nr.38 datë 15.1.1996 “Për zbatimin e ligjit 7903 datë 8.3.1995 “Për deklarimin e pasurive të të zgjedhurve dhe disa drejtuesve e punonjësve të shërbimit publik” ( i pabotuar).

• Udhëzim nr.2 datë 7.3.1996 Ministrisë se Financave, në zbatimin e V.K.M nr.38 datë 15.1.1996 “Për deklarimin e pasurive të të zgjedhurve dhe disa drejtuesve dhe punonjësve të Shërbimit Publik”.

• Vendim i Këshillit të Ministrave nr.148 datë 11.3.1996 “Për një ndryshim në V.K.M nr38 datë 15.1.1996 “Për zbatimin e ligjit 7903 datë 8.3.1995 “Për deklarimin e pasurisë të të zgjedhurve dhe disa drejtuesve dhe punonjësve të shërbimit publik” ( I pabotuar).

• Vendim i Këshillit të Ministrave nr.644 datë 17.6.1996 “Për një ndryshim në V.K.M nr.38 datë 15.1.1996 “Për deklarimin e pasurive të të zgjedhurve dhe të disa drejtuesve të shërbimit publik” ( I pabotuar).

• Vendim i Këshillit të Ministrave nr.55 datë 3.2.1997 “Për një ndryshim në V.K.M. nr,.38 datë 15.1.1995 “Për deklarimin e pasurisë të të zgjedhurve dhe disa drejtuesve dhe punonjësve të shërbimit publik” ( I pabotuar).

• Vendim i Këshillit të Ministrave nr.334 datë 23.6.2000 “Për krijimin e Komisionit të Kontrollit të Deklarimit të Pasurive të Personelit të Administratës Doganore”.

• Urdhër i K.Ministrave nr.198 datë 17.8 2000 “Për emërimin e anëtarëve të komisionit të kontrollit të deklarimit të pasurive të personelit të administratës doganore” (i padatuar).

• Vendim i Këshillit të Ministrave nr.43, datë 27.01.2006 “Për shmangien e nepotizmit dhe ndikimit të pushtetit në rekrutimin dhe karrierën e personalit të administratës tatimore”.

• Vendim i Këshillit të Ministrave nr.44, datë 27.01.2006 “Për shmangien e nepotizmit në administratën publike”.

198


• Vendim i Këshillit të Ministrave nr. 48, datë 27.01.2006 “Për disa shtesa dhe ndryshime në vendimin nr.205, datë 13.9.1999 të Këshillit të Ministrave “Për miratimin e dispozitave zbatuese të Kodit Doganor të RSH” të ndryshuar.

• Vendim i Këshillit të Ministrave nr.714, date 22.10.2004 “Për veprimtarinë e jashtme dhe dhënien e dhuratave gjatë veprimtarisë së nëpunësit të administratës publike”.

• Vendim i Këshillit të Ministrave nr. 1195 dt. 05.08.2008 “Per blerjen, zhvillimin, prodhimin e bashkeprodhimin e programeve e te reklamave per transmetim nga operatoret radioteleviziv ose botim ne median e shkruar, dhe per kontratat, per kohe transmetimi, nga organet e administrates shteterore”.

• Vendim i KM nr.1561, datë 3.10.2008 “Për miratimin e Strategjise Ndërsektoriale për Parandalimin e Luftën kundër Korrupsionit dhe për një qeverisje transparente, 2008- 2013”.

• Vendim i KM nr.519, datë 20.7.2011 “Për miratimin e Strategjisë Ndërsektoriale të Drejtësisë dhe të planit të veprimit të saj”.

• Vendim i KM nr. 663, datë 17.7.2013 “Për miratimin e strategjisë ndërsektoriale të luftës kundër krimit të organizuar, trafiqeve të paligjshme dhe terrorizmit, 2013-2020 dhe planit të veprimit për vitet 2013-2016”.

• VKM nr.27, datë 19.1.2007 “Për miratimin e rregullave të vlerësimit dhe të dhënies së koncensioneve” të ndryshuar.

• VKM nr. 918 Datë 29.12.2014 “Për kryerjen e procedurave të prokurimit publik në mënyrë elektronike”.

• VKM nr. 914 Datë 29.12.2014 “Për miratimin e rregullave të prokurimit publik”. • VKM nr.1, datë 10.1.2007 “Për Rregullat e Prokurimit Publik”, të ndryshuar”.

Legjislacion i huaj •

• •

Ligji maqedonas “Për parandalimin e korrupsionit”.

Ligji lituanez “Mbi rregullimin e interesit publik dhe privat në shërbimin publik”. Ligji italian “Për reklamimin e situatës pasurore të titullarëve të zgjedhur dhe të disa drejtuesve të lartë të enteve”. Ligji kosovar “Për deklarimin, prejardhjen dhe kontrollin e pasurisë të zyrtarëve të lartë publik dhe deklarimin, prejardhjen dhe kontrollin e dhuratave për të gjithë personat zyrtarë. Ligji kosovar “Për parandalimin e konfliktit të interesit në ushtrimin e funksionit publik”. Ligji kroat “Për konfliktin e interesave”. Ligji gjerman. Ligji hungarez Ligji rumun Ligji spanjoll Ligji francez i konfliktit të interesave të zyrtarëve dhe të zgjedhurve. Ligji malazes

a. Ligji mbi luftën kundër korrupsionit dhe protektionizmit” b. Ligji mbi deklarimin e pasurive

Ligji bullgar “Parandalimi dhe deklarimi i konfliktit të interesave” Ligji mbi konfliktin e interesave në institucionet e qeveritare, i Bosnje dhe Hercegovinës.

•

•

• • • • • • •

• •

199


Artikuj të huaj, studime të organizatave ndërkombëtare • Administrative Procedures and the Supervision of Administration in Hungary, Poland,

Bulgaria, Estonia and Albania, Sigma (OECD) 1997. Reed Q, Regulating conflicts of interest in challenging environments, 2010. Reed Q; Sitting on the fence, Conflicts of interest and how to regulate them, 2008. Hussmann K., Hechler H., Peñailillo M., Institutional arrangements for corruption prevention: Considerations for the implementation of the United Nations Convention against Corruption Article 6, 2009. United Nations Office on Drugs And Crime Vienna: Compendium Of International Legal Instruments On Corruption, 2005. Bruno W. Speck, Conflict of Interest: Concepts, Rules and Practices regarding Legislators in Latin America, The Latin Americanist, Volume 49, Issue 2, 2008 Messick R., Income and assets declarations, 2009. Integrity in Public Procurement, OECD, 2007. Fighting bribery in public procurement, OECD 2007 Integrity and resistance to corruption of the law enforcement bodies in south east europian countries, Survey Report, Transparency International Romania. Transparenca dhe interesat financiare të anëtarëve të Bashkimit Evropian, Këshilli i Evropës,Strazburg 1995. Frazer J., Kryetar i Inspektimit dhe vlerësimit SHBA, Standardet cilësore për inspektimet, 1996. Understanding success and failure of anti-corruption initiatives”, U4 Anticorruption Resource Center, Mars 2011. World Bank, Governance and Development 1992. Schedler Andreas; Diamond Lerry; Platnner F. Marc; The self restraining state, Power and accountability in new democracies, 1999. Jesper Johnson, Hannes Hechler, Luís De Sousa and Harald Mathisen, How to monitor and evaluate anti-corruption agencies: Guidelines for agencies, donors and evaluators, U4 Anticorruption Resource Center, Shtator 2011. Anti-corruption specialisation of prosecutors In selected european countries, OECD 2011. Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions and Related Documents, OECD 2011. Corruption in Albania, A report by Aiste Skardziute, 2009. Criminalisation of Corruption: Proceedings of the Seminar, 26-28 March 2007, Almaty, Kazakhstan. Disclosure of Conflict of Interest, OECD 2013. Typology on Mutual Legal Assistance in Foreign Bribery Cases, OECD 2012. The accumulation of unexplained wealth by public officials: Making the offence of illicit enrichment enforceable, U4 Anticorruption Resource Center, 2012.

•

• • •

•

•

• • • •

•

•

•

• •

•

•

•

• •

• •

•

200


• Investigation and Prosecution of Corruption: Bribery, Illicit Enrichment and Liability of Legal Persons”, Proceedings of the Regional Seminar, OECD Georgia, 25 – 26 September 2012. Stapenhurst R. and Sahr J. K. eds., Curbing Corruption:Toward a model for Building National Integrity. World Bank, Washington 1999. Przeworski, Adam, Stokes, Susan, Manin, Bernards eds., Democracy, Accountability and Representation. Cambridge U.P 1999 dhe Stapenhurst et al, 1999. Comparative view of administrative law issues, AECID 2010. Pradel J; Corstens G; Vermeulen G; E drejta penale evropiane, Papirus 2009. JJ.Senturia, Enciklopedia e shkencave sociale, vol VI 1993. George Moody Stuart, Korrupsioni i madh në Zhvillimin e Botës së Trete, 1997. Raportet e monitorimit dhe vlerësimit te Transparency International, 2008-2014. Opinion on the law ‘On the prevention of conflict of interest in the exercise of public functions’ and proposed amendments, Reed Q., PACA Team Leader , Korrik 2010, ECD/22/2010. Opinion on the law ‘On the declaration and audit of assets, financial obligations of the elected officials and certain public officials’ of the Republic of Albania and proposed amendments, Ibrahimi G., PACA long term advisor, Korrik 2010.

•

•

• • • • • •

•

Jurisprudencë

1) Vendime të Gjykatës Kushtetuese • • • • •

Vendimi nr.16 datë 11.11.2004 i Gjykatës Kushtetuese Vendimi nr. 20, datë 11.07.2006 Vendim nr.26 datë 4.12.2006 i Gjykatës Kushtetuese. Vendim nr.12 datë 20.5.2008 i Gjykatës Kushtetuese. Vendim nr.2 datë 11.7.2006 i Gjykatës Kushtetuese.

2) Vendime të Gjykatës së Lartë të studiuara në interes të disertacionit • •

Vendim Unifikues i Gjykatës së Lartë nr.284 datë 6.10.2000. Vendime të Kolegjit Penal 2004-2014, me objekt veprën penale të parashikuar nga neni 259-260 të Kodit Penal

Vendime të Kolegjit Penal 2004-2014, me objekt veprën penale të parashikuar nga neni 248 të Kodit Penal Vendime të Kolegjit Penal 2004-2014, me objekt veprën penale të parashikuar nga neni 258 të Kodit Penal Vendime të Kolegjit Penal 2004-2014, me objekt veprën penale të parashikuar nga neni 259-260 të Kodit Penal

•

•

•

3) Vendime të Gjykatës së Shkallës së Parë Tiranë dhe të Gjykatës së Apelit Tiranë Periudha: viti 2004-2014 Objekti: Vendime penale, akuza për nenin 259, 260, 248, 258, 257/a të Kodit Penal

4) Të tjera • Vendimin nr.287 datë 26.05.2009 të Gjykatës së Rrethit Gjyqësor Durrës • Vendim i datës 01.12.2010 i Prokurorisë së Rrethit Gjyqësor Tiranë

201


• • • • • • • • •

Vendim i datës 17.12.2013 i Prokurorisë së Rrethit Gjyqësor Tiranë Vendim i datës 19.12.2013 i Prokurorisë së Rrethit Gjyqësor Tiranë Vendim nr.29, maj 2011 i ILDKPKI Vendim nr.54, datë 22.06.2011 I ILDKPKI Vendim nr.14, datë 02.03.2011 i ILDKPKI Vendimi nr.30, datë 05.05.2011 i ILDKPKI Vendimi nr.31, datë 05.05.2011 i ILDKPKI Udhëzimin Nr. 239, datë 02.02.2006 të ILDKPKI Urdhër nr.1007, datë 24.6. 2014 “Për përcaktimin e kategorisë së zyrtarëve të administratës doganore, të cilët i nënshtrohen kufizimeve të nenit 32 të ligjit nr.9367, datë 07.04.2005 "për parandalimin e konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve publike", të ndryshuar

• Urdhër nr.1008, datë 24.6.2014 “Për përcaktimin e kategorisë së zyrtarëve të administratës tatimore të cilët i nënshtrohen kufizimeve të nenit 32 të ligjit nr.9367, datë 07.04.2005 "për parandalimin e konfliktit të interesave në ushtrimin e funksioneve publike", të ndryshuar.

Doktrinë, botime, publikime, raporte

• • • •

Islami H, Panda I, Hoxha A, Komentar i Kodit të Procedurës penale. Muçi Sh; E drejta Penale e Shqipërisë (Pjesa e përgjithshme), Ora botime, 2006 Elezi I; E drejta Penale e Shqipërisë (pjesë e posaçme),Botimet Erik, 2007. Elezi I; Kaçupi S; Haxhia M; Komentari i Kodit Penal të Republikës së Shqipërisë, GEER 2001. Komentarin e Kodit të Procedurës Administrative, Instituti i Studimeve Publike dhe Ligjore, Toena 2004. Balla.R, “Mbi mbrojtjen e të dhënave personale” Revista “Tribuna Juridike” nr.69. Muçi Sh ; Vepra penale vazhduese, Revista Drejtësia Popullore nr.1, 1985. Dvorani A; Konflikti i interesave, Revista “E drejta parlamentare dhe politika ligjore”. Dobjani E, E drejta administrative 3, Kundërvajtjet administrative në Shqipëri, Shtëpia botuese e Librit Universitar 2002. Manuali shpjegues dhe trajnimi mbi parandalimin e konfliktit të interesave, Dhjetor 2006. Manual 2, Mbi parandalimin e konfliktit të interesave në prokurimet publike, Maj 2009. Manual 3, Mbi parandalimin e konfliktit të interesave në pushtetin vendor, Maj 2009. Manual 4, Hetimi administrativ dhe trajtimi i rasteve të veprave penale në fushën e deklarimit të interesave private, Mars 2010. Manuali shpjegues dhe trajnimi mbi rolin e Autoriteteve Përgjegjëse në parandalimin dhe kontrollin e konfliktit të interesave. Manual mbi Ekipet e Përbashkëta Hetimore, Mars 2014, “IPA 2010-Lufta kundër krimit të organizuar dhe korrupsionit: Forcimi i Rrjetit të Prokurorëve”. Udhëzues për Hetimin e Korrupsionit dhe Krimit Financiar, Prokuroria e Përgjithshme, PACA, OPDAT.

•

• • •

•

•

•

• •

•

•

•

202


• Manual për Hetimin e Pastrimit të Parave, Mars 2013-Projekti i Binjakëzimit i BE. • Udhëzues i DPPParave, Organizatat Jo-Fitimprurëse dhe parandalimi i financimit të

terrorizmit. • Tipologjitë e Pastrimit të Parave në Republikën e Shqipërisë, Drejtoria e PPParave • Vlerësimi i riskut në sektorin bankar, Drejtoria e PPParave. • Procesverbal i Komisioni për Çështjet Ligjore, Administratën Publike dhe të Drejtat e

Njeriut, datë 10.12.2013 dhe date 28.02.2014.

Artikuj dhe konferenca të lidhura me temën- Ballauri F.

• Korrupsioni i zyrtarëve publikë dhe konflikti i interesave në Shqipëri, Revista shkencore ndërkombëtare, International Journal of Social Science and Interdisciplinary Research, ISSN 2277-3622, viti 2015.

• Konflikti i interesave në kontratat me palë një institucion publik, Revista shkencore ndërkombëtare, IOSR Journal of Humanities and Social Sciences (IOSR-JHSS) ISSN: 2279-0845, viti 2015.

• Deklarimi i interesave private, instrument i rëndësishëm në luftën kundër korrupsionit Revista Studime Juridike, Fakulteti i Drejtësisë Tiranë, 2014.

• Konflikti i interesave dhe veprat penale në fushën e prokurimeve publike Revista shkencore, Justicia UET, 2015.

• “Deklarimi i pasurive dhe ndryshimet që ka pësuar legjislacioni penal në këtë fushë” Konferenca shkencore kombëtare me titull "Evoluimi i legjislacionit penal nga koha e pavaresisë deri në ditët e sotme", organizuar nga Fakulteti i Drejtësisë, Universiteti i Tiranës, Nëntor 2012.

• Parandalimi i konfliktit të interesave dhe kufizimet e disa të drejtave themelore që parashikon ligji për këtë qëllim”; Konferenca e dytë shkencore ”Shteti, shoqëria dhe ligji: Të drejtat e njeriut sfidat në Shqipëri”, Fakulteti i të Shkencave Politike Juridike, Universiteti A.Xhuvani Durrës dhe Fakulteti i Drejtësisë, Universiteti Luarasi Tiranë, Mars 2013.

• Bashkëpunimi rajonal në hetimin e rasteve të korrupsionit të nëpunësve të huaj publikë” Konferenca e tretë shkencore, Universiteti A.Xhuvani Durrës dhe Albanian Univeristy “Shteti, Shoqëria dhe Ligji- Bashkëpunimi Rajonal” të zhvilluar në Maj 2014.

Faqe interneti • http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/Resolution%2897%2924_EN.

pdf • www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/default_en.asp • mailto:[email protected] • www.legislationonline.org • www.oas.org/juridico/english/Treaties/b-58.html - (Konventa Ndër-Amerikane

kundër Korrupsionit) • www.africa-

union.org/Official_documents/TreatiesConventionsProtocols/ConventionCombatingC orruption.pdf (Konventa e Bashkimit Afrikan për Parandalimin dhe Luftën kundër Korrupsionit )

203


• http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2011-en • http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2011-en (Conflict-of-interest disclosure by top

decision makers) • www.hidaa.gov.al • www.app.gov.al • [email protected] • http://stats.oecd.org/glossary/detail.asp?ID=7206 • htt p: // shkpsh.studio al bo x.com /ko di eti k.htm • http://www1.worldbank.org/publicsector/anticorrupt/corruptn/cor02.htm • www.coe.int/greco (Raportet e monitorimit te GRECO) • https://www.app.gov.al/ep/BiddingDocuments.aspx (Dokumentacioni standart i

prokurimit) • http://star.worldbank.org/star/ (UNODC’s StAR Iniciative) • http://akk-ks.org/ • http://en.wikipedia.org/wiki/Conflict_of_interests • www.idra-al.org/en/9news/n0009corr-survey • https://www.app.gov.al/ep/BiddingDocuments.aspx • www.U4.no, U4 expert Answer, Foreign exchange controls and assets declarations

for politicians and public officials.

204


ABSTRAKT

Ky punim trajton në aspektin ligjor çështje që lidhen me masat ndaj korrupsionit dhe abuzimit me detyrën të funksionarëve publikë, duke identifikuar disa nga instrumentat ligjorë më efektivë për të luftuar këtë fenomen. Në vendin tonë janë ngritur dhe funksionojnë një sërë mekanizmash parandalues dhe ndëshkues të fenomenit të korrupsionit në rradhët e zyrtarëve publikë. Por a janë të mjaftueshëm këto mekanizma për një luftë të suksesshme kundër këtij fenomeni? Studimi merr në analizë elementët e disa veprave penale kundër veprimtarisë shtetërore të kryera nga punonjësit shtetërorë ose në shërbim publik, si korrupsioni, shpërdorimi i detyrës, shkelja e barazisë në tendera apo ankande publike dhe deklarimi i rremë apo fshehja e pasurisë, të lidhura këto me konfliktin e interesave, si një element që shoqëron, pason ose paraprin veprimet kriminale të kryera nga funksionarët publikë. Lufta ndaj korrupsionit përbën një prioritet kyç në procesin e integrimit të vendit tonë në BE. Në realizim të qëllimit të këtij punimi, duke dhënë një vështrim krahasues me vendet e rajonit e më gjërë, janë identifikuar disa nga elementët thelbësorë, vlerësuar ndërkombëtarisht si të rëndësishëm për të parandaluar dhe shmangur konfliktin e interesave dhe korrupsionin në rradhët e zyrtarëve të administratës publike. Teza themelore që përshkron këtë punim shkencor është fakti që korrupsioni nuk mund të ekzistojë pa një konflikt interesi dhe se, nëse një institucion shtetëror është në gjendje të menaxhojë në mënyrë efektive konfliktet e interesit, rrjedhimisht do jetë në gjendje të menaxhojë përballjen e tij me korrupsionin. Punimi del në disa përfundime mbi instrumentat që kanë rezultuar të suksesshëm në luftën kundër korrupsionit dhe vlerësime për ndryshime të mundshme ligjore, që duhet të realizohen më së shumti nisur nga nevojat aktuale se si një shtet duhet t’i përgjigjet formave të shfaqjes së korrupsionit.

Fusha: E drejta penale

Fjalë kyçe: korrupsion, konflikt interesi, funksionar publik, instrument ligjor, standart ndërkombëtar

ABSTRACT

This paper addresses the legal aspects, about issues related to measures against corruption and abuse of office, identifying some of the most effective legal instruments for fighting this phenomenon. In our country are set up and operate a range of preventive and punitive mechanisms for the phenomenon of corruption among public officials. But, are these mechanisms sufficient for a successful work in the fight against this phenomenon? The study analyzes the components of certain offenses committed by state employees or public officials, such as corruption, abuse of power, violation of equality in public procurements, hiding or false declaration of assets, related these to conflict of interest, as an element that accompanies, follows or precedes the criminal actions committed by public officials. Fight against corruption is a main priority for the Albanian process of integration in EU. For the purpose of this study, by indicating a comparative view in other countries, there are indentified some of the key elements, evaluated internationally as very important for preventing the conflict of interests and corruption among public officials. The basic thesis of this scientific work is the fact that corruption can not exist without a conflict of interest and that, if an institution is able to effectively manage conflicts of interest, thus will be able to prevent and fight corruption. This paper comes out with some conclusions, on instruments that have been proven to be successful in the fight against corruption and with some assessments for possible legal changes, which should be realized mostly based on actual needs of how a state should respond to different forms of corruption.

Areas: Criminal Law

Keywords: corruption, conflict of interest, public official, legal instrument, the international standard

205