中国银行保险监督管理委员会工作论文

WORKING PAPER

我国金融科技发展与监管思考

政策研究局金融科技研究课题组

2018年 10月

中国银行保险监督管理委员会

中国 北京

《中国银行业监督管理委员会工作论文》所载文章是中国银行业监督管理委员会工作人员的

论文，文中所述系作者的研究成果，不代表中国银行业监督管理委员会及其所在部门的立场

和观点，有关文章的任何问题请与作者本人直接联系。如需引用请与作者联系并须注明引自

《中国银行业监督管理委员会工作论文》。

签发：刘春航

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中国银行保险监督管理委员会工作论文

2018年第 25期

我国金融科技发展与监管思考①

政策研究局金融科技研究课题组②

摘要：当前，我国金融科技（Fintech）呈现跨越式发展态势，在零售支付、

网络借贷、财富管理（各类宝）、数字货币、区块链、市场服务等领域处于全球

前列。论文对金融科技的概念定义、我国发展现状、利弊分析、金融科技公司与

传统银行的竞合关系及金融市场结构变化、国际监管经验和我国实践进行了梳理

研究。一方面，金融科技在助推创新驱动发展、拓宽金融可获得性、提高金融体

系效率等方面发挥了重要作用；另一方面，它在加大传统的信息科技风险、操作

风险、流动性风险的同时还易引发其他潜在风险。金融科技监管面临如何在提高

金融效率与防控金融风险之间实现平衡。目前，我国初步构建了互联网金融业态

监管的总体框架，但具体监管规则仍有待建立和完善。

关键词：金融科技；互联网金融；金融稳定；监管创新

①该报告形成于 2017年 4月，因此文中引用的数据信息截至 2016年底。

②课题组成员：刘春航，廖媛媛，王梦熊，王广龙，史佳乐，李育峰。

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一、引言

近年来，全球金融科技（Fintech）发展步伐不断加快，国际组织和各国监管

机构对其监管关注也日益增加。包括金融稳定理事会、巴塞尔银行监管委员会、

支付与市场基础设施委员会、国际证监会组织、国际保险监督官协会等在内的多

个国际组织已开始对金融科技发展、风险和监管应对进行深入研究，主要发达国

家央行和监管当局均建立了对金融科技研究的专门部门。当前，我国金融科技呈

现跨越式发展态势，在零售支付、网络借贷、财富管理（各类宝）、数字货币、

区块链、市场服务等领域处于全球前列。在此背景下，我国不断推进金融科技的

监管改革，积极加强国际沟通交流。

原银监会政策研究局参与了金融稳定理事会、巴塞尔银行监管委员会下设多

个金融科技工作组的相关工作，通过了解国际金融科技发展，结合国内与银行和

金融科技公司开展的座谈调研情况，本课题组对金融科技的概念定义、我国发展

现状、利弊分析、金融科技公司与传统银行的竞合关系及金融市场结构变化、国

际监管经验和我国实践进行了梳理研究。后文结构安排如下：第二部分将介绍金

融科技的国际国内定义和分类，分析两者的区别和联系；第三部分将总结分析我

国金融科技发展现状；第四部分将对金融科技进行利弊分析；第五部分研究金融

科技对金融市场结构的影响；第六部分为金融科技监管的国际经验和我国实践；

第七部分为完善我国金融科技监管的具体建议。

二、金融科技的定义和分类

（一）国际定义和分类

金融科技（FinTech）一词为英文 Financial Technology合并后的缩写。2015

年，市场提出金融科技的概念并逐步被广泛使用，但缺乏统一权威的定义。2016

年 3月，金融稳定理事会（FSB）发布了《金融科技的描述与分析框架报告》，

第一次在国际组织层面做出初步定义，即金融科技是指通过技术手段推动金融创

新，形成对金融市场、金融机构及金融服务供给产生重大影响的新业务模式、新

技术应用以及新流程和新产品等。金融稳定理事会按照经济功能对金融科技业务

进行了分类，主要包括支付结算、存贷款与资本筹集、市场设施、投资管理以及

保险等五类（见表 1）。

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表 1：按照经济功能进行的金融科技业务分类

经济功能 具体领域 业务分类

支付结算

零售类/批发类支付移动和网络金融服务

跨境支付

数字货币

金融市场基础设施基于分布式账户（DLT）的支付结算系统

存贷款与资本筹集存贷款 借贷平台

资本筹集 股权众筹

市场设施

跨行业通用服务

数字身份认证（digital ID verification）电子聚合平台（e-aggregator）智能合约（smart contracts）

技术基础设施

分布式账户（DLT）大数据

云计算

投资管理

智能投顾

（Robo-advisors） 财富管理

电子交易

保险

可穿戴设备

（wearables IOT）智能合约

资料来源：金融稳定理事会（FSB），Financial Stability Implications from Fintech，2016。

（二）我国定义和分类

近一两年，金融科技的概念在我国逐渐兴起，与“互联网金融”概念并行。根

据《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》的定义，我国的互联网金融是传

统金融机构与互联网企业利用互联网信息技术和信息通信技术实现资金融通、支

付、投资和信息中介服务的新型金融业务模式。目前，我国的互联网金融业务主

要包括互联网支付、网络借贷、互联网信托和互联网消费金融、股权众筹、互联

网基金、互联网保险等（见表 2）。

表 2：我国的互联网金融业务

业务种类 定义 代表机构 监管机构

互联网支付

通过计算机、手机等设备，依托互

联网发起支付指令、转移货币资金

的服务。

支付宝

微信支付人民银行

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网络借贷

1.个体网络借贷（即 P2P）：个体和个体之间通过互联网平台实现

的直接借贷。

宜信

人人贷

银监会2.网络小额贷款：互联网企业通过其控制的小额贷款公司，利用互联

网向客户提供的小额贷款。

蚂蚁小贷

苏宁小贷

互联网信托 信托公司通过互联网开展业务。

中信信托

平安信托

中融信托

银监会

互联网消费

金融

消费金融公司通过互联网开展业

务。马上消费金融 银监会

股权众筹通过互联网形式进行公开小额股

权融资的互动。

阿里巴巴、京东、

平安取得试点资质证监会

互联网基金基金销售机构与其他机构通过互

联网合作销售基金。余额宝 证监会

互联网保险

保险机构依托互联网和移动通信

等技术，开展保险合同订立、提供

保险服务等业务。

众安保险 保监会

资料来源：根据《指导意见》和网络公开信息整理。

（三）国际与中国定义的区别与联系

从共性看，国际上“金融科技”与国内“互联网金融”的概念均体现了金融

与科技的融合，是对从业机构运用各种新技术手段提供、优化、创新金融服务等

行为的概括。从差异性看，“金融科技”的外延略大于“互联网金融”的概念，前

者一是不限定新技术的具体范围；二是对业务模式、技术应用以及流程和产品予

以同样重视，不限定于业务模式本身；三是将市场服务商纳入创新范畴，例如智

能投顾、数字身份认证、分布式账户技术等新科技的应用。从中长期看，我国“互

联网金融”在逐步规范发展，其概念可能会逐步趋同于国际上“金融科技”的概

念体系。

三、我国金融科技发展现状

（一）主要驱动因素

1.实体经济的金融需求是金融科技发展的引擎

近年来我国金融市场化改革快速推进，但一些领域的金融抑制依然存在，公

众的金融服务需求尚未得到完全满足。一是信息不对称下个人和小微客户信贷需

求难以满足。二是资本市场发展滞后、金融产品相对匮乏使得居民投资理财需求

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难以满足。三是居民对金融服务便利性和快捷性提出更高要求。

2.科技的迅速发展是金融科技发展的基础保障

近年来，互联网通信技术、大数据、云计算、分布式账户技术、生物识别、

机器学习和人工智能等迅速发展，奠定了金融体系变化发展的技术基础。一是金

融信息数字化有助于降低信息不对称。二是金融交易的去中介化，降低了金融服

务成本，提高了服务效率。三是金融服务的网络化，提高了金融服务的覆盖面，

金融服务解除了地理约束与时间束缚，客户体验大为提升。

3.监管与观念的变化是金融科技发展的潜在激励

自 2008年金融危机以来，国际金融监管和政策制定愈加严格，银行面临的

监管压力与合规成本大为增加，市场竞争逐步加剧。一方面，大量小微客户缺少

资金，而银行不愿意降低借贷条件向高风险客户提供服务；另一方面，投资人到

处寻找高于银行利率的更好回报，供需缺口带来了非金融机构的市场机会，也为

新技术在金融领域的应用创造了条件。

（二）科技公司金融科技发展状况

科技公司在零售支付、投资管理、网络借贷、市场基础设施等领域建立以客

户体验为导向、以数据技术为驱动、以互联网低成本扩张为手段的业务模式，促

进金融服务向广度和深度拓展（见表 3）。

表 3：我国科技公司金融科技发展状况

业务种类 重点领域 金融功能 代表机构

非金融机构零售支付 第三方支付、互联网支付 支付清算 支付宝、微信支付

投资管理

互联网基金 投资理财余额宝、腾讯理财通、

京东小金库

智能投顾 投资理财蓝海财富、弥财、京东

智投

网络借贷个体网络借贷（即 P2P） 债权融资 宜信、人人贷

网络小额贷款 债权融资 蚂蚁小贷、苏宁小贷

市场服务商电子聚合平台 市场设施 融 360

数字身份认证 市场设施 科大讯飞、远鉴科技

分布式账户技术

（DLT）电子货币、资金清算、证

券登记转让结算等多领域市场设施 灵钛科技、布比、布萌

资料来源：根据网络公开信息整理。

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1.非金融机构零售支付

受益于中国成为全球最大最发达的零售电子商务市场以及互联网的广泛普

及，我国的非金融机构零售支付呈现爆发式增长势头。支付宝、微信支付等通过

计算机、手机等设备，依托互联网发起支付指令、转移货币资金，具体表现为支

付场景多样化、去设备化和去中心化，支付行为短平快、碎片化，身份验证技术

手段多样化和简单化。截至 2016年底，我国拥有第三方支付牌照的公司共计 270

家，第三方互联网支付规模已从 2009年的 0.51万亿元大幅增长到 19.2万亿元；

第三方移动支付规模从 2009年的 0.04万亿元跃升至 38.5万亿元（见图 1）。

数据来源：wind资讯。图 1:近年来我国第三方互联网支付、移动支付发展情况

2.投资管理

互联网基金是由基金销售机构与其他机构通过互联网合作销售基金等投资

理财产品，丰富了投资者的资产配置渠道。在我国，互联网基金起始于 2013年

支付宝与天弘基金联合推出的余额宝，之后范围和规模不断扩大，目前已经形成

第三方支付系、银行系、基金系等多种宝宝类产品。2016年底余额宝以 8083亿

元人民币的规模继续成为全球第三大货币市场基金。

智能投顾是数字化投资的一种，也被称为机器人投资顾问、智能理财、自动

化理财等，是指利用大数据分析、量化金融模型以及智能化算法，根据投资者的

风险承受水平、财务状况、预期收益目标以及投资风格偏好等要求，运用一系列

智能算法，投资组合优化等理论模型，为用户提供智能化和自动化的资产配置建

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议。智能投顾目前国内发展处于探索阶段，平台智能化程度参差不齐，按照研发

主体可以分为三类，一是以蓝海财富、理财魔方、弥财等为代表的独立第三方智

能投顾平台；二是以京东智投、雪球财经为代表的互联网公司智能投顾平台；三

是以招行摩羯智投、嘉实基金为代表的传统金融机构智能投顾平台。

3.网络借贷

网络借贷，包括网络小额贷款和 P2P网络借贷两种主要类型。其中，网络

小额贷款是指小额贷款公司通过互联网向客户提供小额贷款。例如蚂蚁小贷、苏

宁小贷等，都是通过互联网运营模式，为电子商务平台上的小微企业、个人创业

者提供“金额小、期限短、随借随还”的纯信用小额贷款服务。截至 2016年底，

蚂蚁小贷已经为超过 500万小微企业累计发放了 8000多亿贷款。P2P网络借贷

是指个体和个体之间通过互联网平台实现的直接借贷。我国 P2P行业发展从 2006

年的宜信成立起，2011年开始加快发展，2013年以来进入快速发展期，呈现出

规模增长势头过快、业务创新偏离轨道、风险乱象时有发生的三大特征。2016

年 8月随着相关监管办法和配套细则的出台，P2P行业进入清理整顿、规范发展

时期。截至 2016年底，我国 P2P行业正常运营平台数量为 2448家，全年成交

量达到 20639 亿元，同比增长 110%，规模为全球最大（见表 4）。

表 4：近年来我国 P2P行业发展情况

年份 运营平台数量 成交量（亿元） 贷款余额（亿元）

2010 10 0.62011 50 31 122012 200 212 562013 800 1058 2682014 1575 2528 10362015 3433 9823 40612016 2448 20639 8162

数据来源：网贷之家、盈灿咨询。

4.市场服务商

电子聚合平台通过将不同主体提供的相同类型服务进行整合，为客户提供单

一的服务入口，不仅提升客户使用体验，而且降低社会整体成本。例如，融 360

以金融垂直搜索模式将个人消费者、个体工商户、小微企业与银行、小贷公司等

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金融机构连接起来，将金融机构的金融产品信息变成可供搜索的标准化信息，便

利用户获得适宜的金融服务。

数字身份认证技术比较有代表性的方式包括：基于人脸、指纹、声纹等生物

特征的识别技术；基于 SE硬件芯片及数字证书的识别技术；基于大数据的识别

技术等。目前，科大讯飞、远鉴科技等服务商已可以提供包括人脸识别、声纹识

别、指纹识别等在内的生物识别手段及验证产品供银行或支付机构使用。

5.分布式账户技术（DLT）

区块链作为分布式账户最主要也最有代表性的技术，其原理是：基于安全技

术，区块链在互联网建立了一个信任验证体系，所有加入这个网络的个体同步记

录某一交易信息，相互验证该信息的真实性，确保交易可验证、可追溯、不可篡

改，实现了无须第三方介入的点对点交易，增强交易双方的直接信任，在大大降

低中介成本的同时，也对传统金融机构中心化的中介模式提出了挑战。区块链技

术可能改变互联网上所有基于信任的中介模式，其从支持比特币网络安全的底层

技术蜕变出更多商业应用场景，目前国内探索的主要方向是电子货币、支付清算、

证券登记转让结算等领域，也有科技公司开始为企业提供区块链底层技术和行业

解决方案，例如灵钛科技、布比、布萌等。

（三）银行金融科技发展状况

银行以金融科技架构符合互联网商业惯例和用户体验的金融产品销售与服

务体系，打造“金融+互联网”生态圈（见表 5）。

表 5：银行金融科技发展状况

应用领域 代表机构/产品

营销与渠道建设

移动设备产品 工商银行电子钱包

拓展线上渠道

改造线下网点

多家银行已普及网上银行、手机银行、

电话银行、微信银行；进行网点智能化

改造，推出 VTM、厅堂机器人、智能柜台等。

经营模式

直销银行 民生银行直销银行、工银直销银行

互联网综合化金融服务

平台（对公平台、同业

平台、特色业务平台）

农业银行“管家式”对公金融服务平台

恒丰银行“E联盟金融资产交易平台”华夏银行“完美生活”线上服务平台

电商平台工商银行“融 e购”、建设银行“善融商务”

财富管理 电子交易农业银行自动理财、渤海银行添金宝产

品

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智能投顾 招商银行摩羯智投

风险管理

大数据 招商银行大数据风险预警模型

数字身份认证 微众银行

人工智能 工商银行

DLT应用跨境直联清算 招商银行

资产托管 邮储银行

贷款结算和清算 微众银行&上海华瑞银行资料来源：根据座谈会材料和网络公开信息整理。

1.加强营销与渠道建设，实现线上线下服务协同

一方面，银行业金融机构积极发展线上渠道，推出了网上银行、手机银行、

电话银行、微信银行等电子银行渠道，或与第三方机构合作等，为客户随时随地

提供快捷的支付结算、投资理财、财务管理等多种金融服务，提高金融服务便捷

性。其中，多数大型银行和股份制银行将研发本行自有支付平台和产品同与第三

方机构合作并重拓宽服务渠道；区域性城商行主要通过与第三方机构进行支付合

作延伸服务空间。

另一方面，银行业金融机构利用互联网理念和信息科技进行线下网点的智能

化改造，加大远程视频银行 VTM等智能设备投放，改进服务销售流程，提升网

点互动体验，实现线上线下协同。

2.探索经营模式创新，多渠道提升金融服务能力

第一，积极探索建立纯粹线上运营的直销银行模式。直销银行没有营业网点，

不发放实体银行卡，以数字、移动和在线为主要的发展特点，客户主要通过互联

网和其他自助渠道获取金融产品和服务，运营成本低，利率更优惠，产品设计更

贴近互联网用户。其组织形式包括独立银行、金融机构的独立子银行（例如百信

银行）或者银行的一个部门（或事业部）。从 2013年北京银行直销银行上线开

始，我国目前已有 50余家直销银行，绝大多数采取部门（或事业部）制架构。

第二，打造互联网综合化金融服务平台，为不同客户提供多元化、全流程金

融产品和服务。例如对公综合金融服务平台密切银企联系；金融同业线上平台增

进同业合作；针对社交生活、财富管理等不同零售客户需求建设特色金融服务平

台等。

第三，银行推出自有的电子商务平台或者与其他电商平台合作，将银行的金

融服务充分渗透到交易全过程中，有利于银行掌握大量真实的交易和经营信息。

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例如工商银行的“融 e购”、建设银行的“善融商务”等。

3.丰富财富管理产品与服务，提升客户体验

银行积极结合金融科技成果与设备特点，丰富财富管理产品种类和服务内

容。一是在应用电子交易方面，例如部分银行通过各类电子化渠道（包括手机银

行、网上银行、微信银行）进行理财产品的电子化交易。二是在应用智能投顾方

面，当客户在银行进行相关风险测评后，系统为客户提供产品组合服务，后续根

据产品的运作情况并结合市场的变化，为客户提供组合配置调整建议，在客户同

意并认可后，进行动态的投资组合调整。

4.加强银行风险管理，改进风控工具和流程

一是利用大数据分析技术改进风险管理。例如招商银行开发大数据风险预警

模型，计算风险信号，监控风险预警对象，全流程服务贷前、贷中、贷后的各业

务环节，提高银行精细化风险管理水平。二是利用生物识别技术进行客户身份核

验，推进客户认证智能化。包括微众银行在内的多家银行拟将人脸、指纹、声纹

等生物识别技术结合现有的联网核查、实时视频等智能化技术，作为实名验证的

补充方式，应用于手机、柜台、ATM、可视柜台等线上线下辅助核身场景。三

是利用人工智能技术防范客户欺诈，工商银行对每笔交易采取与客户风险相适应

的安全认证措施，实现精细化的风险管理。

5.跟踪分布式账户技术（DLT）发展，探索实际场景应用

银行开展分布式账户的研究和应用主要从区块链技术研究和具体业务场景

应用两方面进行，在研究方面部分银行根据自身情况选择加入国际、国内重要的

区块链联盟组织以加强同业交流、跟踪技术发展，在业务场景方面遵照现有的业

务监管制度，在技术上采用传统技术和区块链技术并行的方式，确保创新技术的

应用不影响原有业务的稳定性和连续性。目前，一些银行在跨境直联清算、资产

托管、贷款结算清算等具体领域已有实际突破。

四、金融科技的利弊分析

（一）正面影响

1.金融科技符合我国经济金融发展需要，有助于提升金融服务实体经济的能力

第一，金融科技是落实国家创新驱动发展战略，推动供给侧改革的有效路径。

金融科技有机融合了互联网信息技术与金融的双重优势，作为科技创新的前沿，

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通过提供新业务模式、新技术应用、新产品服务能更好提升经济主体间资金配置

效率，改善金融系统的基本功能，从而对经济增长动力的转换发挥积极作用，最

终有利于经济发展。

第二，金融科技是推进“大众创业、万众创新”发展的重要助力。一方面，

金融科技促进新科技与金融行业丰富的场景应用相结合，激发了全社会的创新动

力和创业活力，成为“双创”主战场。另一方面，金融科技通过提高资金配置效率、

加强金融服务供给支持小微企业发展，进一步推动“双创”发展。

2.金融科技有力促进了普惠金融发展

一是金融科技依托互联网技术，具有全天候、跨地域的属性，有利于弥补传

统金融服务空白，拓宽金融服务覆盖面。二是有效提高金融服务的透明度和降低

信息不对称，提高金融服务的可得性和便利性。三是金融科技具有标准化操作、

业务处理成本低、服务海量客户等特征，可以简化交易流程，降低小额、高频、

标准化金融服务成本。

3.金融科技有助于改善金融服务，促进金融稳定

一是推动金融服务去中心化和去中介化，强化竞争带来金融体系的多元化可

降低市场冲击的影响。二是有利于增强金融业的竞争和创新活力，提升金融服务

效率。三是实现金融产品的多样化、精准化、个性化，改善用户体验。四是提高

了市场参与者资产配置和风险组合的差异性，降低金融体系的风险集中度。

（二）负面影响

1.金融科技可能加大实体经济成本。

一是部分科技公司存在忽视金融本质、风险属性和必要监管约束的现象，出

现了业务运作不规范、风险管理不到位、监管适用不恰当或不充分等问题，未经

批准从事金融业务甚至引发风险事件。二是部分科技公司或违规吸附资金用于泡

沫领域的投资，或脱离实体经济进行所谓的创新，导致资金脱实向虚，破坏了实

体经济健康发展。

2.金融科技带来新的潜在风险可能影响金融稳定。

金融科技没有改变金融业务的风险属性，其开放性、互联互通性、科技含量

高等特征使得金融风险的隐蔽性、传染性、广泛性、突发性特征更加明显，潜在

的系统性风险更加复杂。

第一，微观个体的传统金融风险和操作风险更加突出。一是市场参与者的信

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用风险、期限错配风险、流动性风险、高杠杆风险仍然存在，并且由于金融科技

业务复杂的结构安排和程序编码设计，传统金融风险更加隐蔽复杂。二是金融科

技使得技术创新和外包业务得到广泛应用，导致信息科技风险加剧。三是市场参

与者的公司治理和业务流程管理不完善、对第三方机构依赖性的加强以及法律和

监管合规性等操作风险不容忽视。

第二，宏观领域潜在的系统性、周期性风险更加突出。一是金融科技业务发

展基于“网络效应”、“规模效应”、“范围效应”、“尾部效应”，机构、客

户之间增加的关联性可能放大风险的传染性和影响力。二是例如 P2P网络借贷

等领域的投资者在经济下行时期可能更快收缩投资，参与者的行为趋同会放大金

融体系的顺周期性。三是金融科技以实时反应为一大特征，自动应用电子交易和

智能合约等新技术可能导致市场的过度波动性。四是掌握金融科技细分领域核心

技术的技术公司或第三方机构可能成为新的“大而不能倒”机构，从而放大系统性

风险。

五、金融科技对金融市场结构的影响

金融科技与传统金融体系正在加速融合发展，科技公司与银行金融科技发展

形成一种交织融合了合作、竞争、互补、替代的复杂多态关系，对金融市场结构

产生重大影响。

（一）科技公司与银行金融科技发展的关系

1.替代与竞争

就我国目前金融科技发展情况看，零售支付和融资是科技公司真正形成规模

并对银行传统业务带来挑战的主要领域。

在零售支付领域，支付宝、微信利用社交平台融合日常消费活动占据个人线

上支付的主导地位，银行逐渐失去与客户的直接联系，退而成为科技公司的资金

后台。在融资领域，网络借贷平台以其低成本、高便利、广覆盖的特性对传统银

行的金融产品形成竞争优势，银行存量信用卡消费、分期以及消费信贷市场同样

受到冲击。此外，互联网平台线上销售理财产品也对银行的代理销售造成影响。

2.互补与合作

一是科技公司主要服务对象以小微、个人为主，大都属于金融服务的长尾部

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分，形成对银行业务的有益补充。二是科技公司不断汲取传统银行经验，增强服

务水平。三是银行与科技公司通过合作实现互惠共赢。银行利用科技公司技术优

势开发互联网金融解决方案，有效减少试错风险；银行将自身金融服务融入互联

网生态圈，实现双方业务的共同拓展。四是两者在数据挖掘、场景开发与金融服

务嵌入等方面还具有广阔的合作空间。

（二）对金融市场结构产生的影响

一是市场集中度降低。金融科技的发展与应用为非传统机构提供了新的金融

服务市场机会，市场参与者的增多带来市场份额的分散，竞争强化、市场影响力

弱化、价格低廉导致市场集中度降低。二是市场竞争性加强。金融科技降低了金

融服务市场参与者的进入壁垒，使新入者能够凭借技术优势与原有机构竞争。三

是市场成分变化。虽然原有的金融业务本质和风险属性没有改变，但金融科技的

应用使得提供金融服务的市场参与者发生变化，进而导致更多业务活动可能游离

在监管之外。

六、金融科技监管

（一）金融科技监管的国际经验

金融科技被认为是影响未来金融业务模式的最重要因素之一。但同时，金融

科技也引发了新的风险问题，给金融监管带来了新的挑战，监管机构也面临如何

在提高金融效率与防控金融风险之间实现平衡的问题。

近年来，金融稳定理事会、巴塞尔银行监管委员会、国际证监会组织和国际

保险监督官协会等国际组织均成立了专门工作组，从不同角度研究金融科技的发

展演进、风险变化和监管应对，探索如何完善监管规则，改进监管方式。由于金

融科技的具体应用领域广泛、在各国的经营模式和发展情况差异较大，目前国际

上尚未就金融科技形成统一的监管模式。各国金融监管部门积极探索相应的监管

框架，主要特点如下：

一是按照金融业务属性，基于现有金融监管框架实施归口监管。因为金融科

技在金融产品设计和业务模式上的应用目前并未改变金融业务的基本属性和结

构，因此许多国家根据所从事金融业务属性划归对口的监管部门负责监管。

二是行业自律先行，根据金融科技发展动态及时实施并完善监管。金融科技

具有发展迅速、技术迭代快、影响扩散广等特点，在业务发展早期即制定监管规

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则并实施监管存在困难，行业自律可以很大程度上填补监管空白。从各国实践来

看，金融科技监管大多遵循了行业自律先行然后政府监管跟上的路径，英国的

P2P监管就是典型的例子。

三是强化信息披露，完善金融消费者和投资者权益保护机制。金融科技的服

务对象很大一部分是传统金融体系没有覆盖到的小微客户、低收入人群等，由于

其金融专业知识相对较少、风险承受能力低，各国大都将信息披露、金融消费者

和投资者权益保护放在重要位置。

四是探索实施新的监管方式。例如在现行的法律框架下建立监管沙盒、创新

指导窗口、创新加速器，主要目的是加强监管机构与金融科技公司的沟通交流，

提早介入了解金融科技业务模式并进行政策辅导。

五是建立内部机制加强分析研判和监管协作。许多国家开始关注金融科技发

展对金融稳定和银行业的潜在影响，并建立内部机制，重点在于加强跟踪研究和

风险评估、开展监管协作、探索利用金融科技提高监管能力等方面。

（二）我国监管实践

1.监管思路和框架

2015年 7月，人民银行、银监会等十部委发布《关于促进互联网金融健康

发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），将鼓励创新和加强监管并举，从

鼓励金融创新、明确监管职责、完善制度设施三个方面对我国互联网金融监管进

行了基本规划。

一是在鼓励金融创新方面，《指导意见》明确了互联网金融监管“鼓励创新、

防范风险、趋利避害、健康发展”的四个总体要求，提出了一系列鼓励互联网金

融平台、产品和服务创新的措施。

二是在落实监管责任方面，《指导意见》明确了“依法监管、适度监管、分

类监管、协同监管、创新监管”五项基本原则，根据“一行三会”等的监管职责和

各类互联网金融业态的金融属性，明确了相关部门的监管职责：互联网支付属于

支付清算业务范畴，由人民银行负责监管；网络借贷（含 P2P）属于借贷业务范

畴，由银监会负责监管；股权众筹属于股权融资范畴，由证监会负责监管；互联

网基金销售的业务实质仍然是基金销售，由证监会负责监管；互联网保险、互联

网信托、互联网消费金融是保险机构、信托公司、消费金融公司等金融机构通过

互联网信息平台等销售产品，分别由保监会和银监会负责监管；其他金融机构开

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展“金融+互联网业务”，由这些金融机构对应的监管部门负责监管。此外，工

业和信息化部负责对互联网金融业务涉及的电信业务进行监管，国家互联网信息

办公室负责对金融信息服务、互联网信息内容等业务进行监管。各相关部门也按

照分工要求，对《指导意见》提到的几大类互联网金融业态明确各自的监管规则

并实施监管。

三是在完善制度设施方面，《指导意见》为切实保障消费者合法权益，维护

公平竞争的市场秩序，从互联网行业管理、客户资金第三方存管制度、信息披露、

风险提示和合格投资者制度、消费者权益保护、网络和信息安全、反洗钱和防范

金融犯罪、加强互联网金融行业自律以及监管协调与数据统计监测等方面提出了

具体要求。

2.P2P网络借贷监管

2016年 8月，银监会等四部委发布《网络借贷信息中介机构业务活动管理

暂行办法》（以下简称《暂行办法》），明确了网络借贷信息中介机构（即 P2P

平台）的职能定位和业务范围——专门从事网络借贷信息中介业务活动的金融信

息中介公司，以互联网为主要渠道，为借款人与出借人（即贷款人）实现直接借

贷提供信息搜集、信息公布、资信评估、信息交互、信贷撮合等服务。随后，银

监会陆续发布《网络借贷信息中介机构备案管理登记指引》、《网络借贷资金存

管业务管理指引》等配套制度，不断完善 P2P网络借贷监管框架。

一在监管模式方面，《暂行办法》对 P2P网络借贷实行中央和地方协同的

多维度监管。银监会及其及其派出机构作为中央金融监管部门负责对网贷机构实

施行为监管，包括制定统一的规范发展政策措施和监督管理机制，并负责网贷机

构日常经营行为监管；地方政府所属金融监管部门负责对本辖区网贷机构实施机

构监管。同时，工业和信息化部对 P2P网贷机构具体业务中涉及的电信业务进

行监管；公安部牵头对个体网贷机构业务活动进行互联网安全监管，打击网贷涉

及的金融犯罪。

二在经营模式方面，《暂行办法》一是明确网络借贷信息中介机构要在地方

金融监管部门备案登记，履行资信评估、借贷撮合、融资咨询、在线争议解决等

相关义务；二是以负面清单形式界定网络借贷信息中介机构的业务边界，明确其

不能从事的十三项禁止性行为，例如禁止设立资金池、发放贷款、自融自保、期

限拆分等，对以网络借贷名义进行非法集资等活动的，坚决予以打击和取缔。

16

三在明确借贷双方责任和义务方面，《暂行办法》从投资者（出借人）角度，

强调风险承担能力和风险自担等义务；从融资者（借款人）角度，强调禁止行为

以及借款人的真实还款能力等。

四在建立风险控制核心机制方面，《暂行办法》提出网络借贷信息中介机构

应建立客户资金第三方存管机制、限制借款集中度、规范线下业务、加强网络与

信息安全管理等具体要求。

《暂行办法》发布后的一年内，银监会陆续发布《网络借贷信息中介机构备

案登记管理指引》、《网络借贷资金存管业务指引》、《网络借贷信息中介业务

活动信息披露指引》三个配套制度，基本搭建完成了“1+3”的网贷行业监管制

度框架，使行业有法可依、有章可循。同时，自 2016年 4月以来，网贷风险专

项整治工作有序开展，引导企业合规创新，促进网贷市场规范健康发展。

3.我国金融科技监管存在的问题

一是金融科技迅速发展导致新的金融业态不断涌现，一些业态并未包含在

《指导意见》等目前监管规则的范畴内，存在监管空白和风险隐患。

二是目前银行监管方式难以满足以大数据、互联网为技术特征的金融科技时

代的监管需要，包括对海量数据分析、新业务风险监测的时效性等方面都存在短

板。

三是对科技公司的监管不到位。首先，科技公司提供的金融服务混业趋势明

显，涉及多个监管部门，带来监管重叠、监管协作困难和监管空白等问题。其次，

市场上一些规模较大的科技公司如 BAT（即百度、阿里巴巴、腾讯）在某些特

定领域已经形成市场垄断，掌握了一定话语权，但并未像持牌金融机构一样纳入

金融机构监管范畴，存在系统性风险隐患。

四是金融科技监管的市场基础设施如信用体系建设、相关领域制度和标准等

尚不健全，在一定程度上阻碍了监管有效性。

七、建议

目前我国金融业对新兴科技的应用呈加速趋势，银行体系内外的金融科技风

起云涌，对银行业和金融体系的影响不容忽视。因此，我们应积极借鉴国际经验，

加强监管沟通协作，深入研究跟进金融科技在银行业的发展应用和相关影响，做

好监管政策储备。

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（一）加强金融科技在银行业应用研究

金融科技未来广泛的应用场景以及对金融稳定可能造成的影响不容忽视，建

议及时跟进金融科技的最新发展情况，密切跟踪研究大数据、云计算、区块链、

人工智能、数字身份认证等重要金融科技领域发展对银行业务模式、风险特征和

银行监管的影响，做好相关政策储备。

（二）加强国际监管交流合作

金融科技的发展在很大程度上突破了金融服务的地域和行业限制，由于各国

发展状况及受监管情况不同，金融科技也会产生跨境效应，因此国际监管协作日

益重要。一方面，建议继续加强国际监管交流与合作，积极参与金融稳定理事会、

巴塞尔银行监管委员会等国际组织关于金融科技的发展演进、对金融稳定的影响

和监管应对等问题研究，共同探索如何完善监管规则，改进监管方式，确保监管

有效性。另一方面，充分学习借鉴国际上金融科技在监管上的应用经验，加强对

监管沙盒、创新指导窗口、创新加速器等制度的研究应用。

（三）推动发展金融监管科技（RegTech）

金融科技不仅有助于改进金融服务，也为改善监管效率、提高监管有效性提

供了机遇，促进了金融监管科技（RegTech）的发展。一方面，建议积极研究利

用区块链、机器学习、大数据、云计算等新兴技术手段改进监管方式和工具，提

高监管自动化程度，升级完善监管体系。另一方面，建议加强监管人员的信息技

术培训和知识更新，提高监管人员理解、应用信息科技的能力，提高监管效率。

（四）加强业界沟通协调

建议通过专题调研、培训座谈、合作项目等形式加强与相关行业自律组织、

业界科技公司、第三方机构等的沟通交流，一是促进监管机构对金融科技应用的

了解，为更好制定实施监管政策做足准备；二是促进科技公司更好理解自身业务

的金融属性、潜在风险以及应该接受监管情况，从而改进风险管理和规范业务行

为；三是推动相关部门结合金融科技应用情况适时建立具体子行业标准，促进行

业规范健康发展。

18

参考文献

1. 原银监会，《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（银发〔2015〕221号），

2015年。

2. 原银监会，《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》（银监会令〔2016〕1

号），2016年。

3. 原银监会，《网络借贷信息中介机构备案登记管理指引》（银监办发〔2016〕160

号），2016年。

4.原银监会，《网络借贷资金存管业务指引》（银监办发〔2017〕21号），2017年。

5. 原银监会，《网络借贷信息中介业务活动信息披露指引》（银监办发〔2017〕113

号），2017年。

6. FSB, Fintech Describing Landscape and Analytical Framework, March 2016.

7. FSB, Financial Stability Implications from Fintech, December 2016.

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中国银行保险监督管理委员会工作论文索引

期号 题目 作者2018年第 1期 市场利率风险量化分析及其在法人银行监管的运用 谭震 王冰辉

2018年第 2期 中国 PPP模式的潜在问题与完善路径研究 杨新

2018年第 3期 地方中小法人银行流动性风险高频监测及识别体系研究

——基于LIMIT工具的监管创新试点 孙佳 陈栋 褚航宁

2018年第 4期 欠发达地区金融支持县域经济路径研究

——以西北五省为例的实证分析 汪轶 董楠 李超臻 鲁兴

科

2018年第 5期 建立银行业监管大数据平台的探索与实践

——以福建银监局“银监眼”系统为例 陈怡 陈云

龙

2018年第 6期 我国债券市场脆弱性监测体系构建与实证检验

上海银监局债券市场脆弱性课题组

2018年第 7期 我国银行业非传统证券融资业务的模式、风险及监管研究 陈晨

2018年第 8期 保险业服务实体经济量化评价体系研究

——以 S省北部地区为例 延安保监分局课题组

2018年第 9期 金融的本质与未来 肖远企

2018年第 10期 供给侧结构性改革视角下普惠保险发展研究

刘妍 刘长宏 尹燕

2018年第 11期 银行业支持先进制造业发展：现状、问题与改进路径

——基于福建的样本分析 福建银监局课题组

2018年第 12期 分布式账户、区块链和数字货币的发展与监管研究 李文红 蒋则沈

2018年第 13期 巴塞尔 III审慎监管框架：从单一约束转向多重约束 王胜邦

2018年第 14期 如何提升金融监管的有效性？

——基于知识、组织与制度互动演化的视角 黄俊 林松火

2018年第 15期 保险公司分支机构合规管理评价体系调查研究

岳志军 周述文 周璐

2018年第 16期 法人银行绿色金融事业部的设立与推进路径研究

湖州银监分局绿色金融课题组

2018年第 17期 早期监管干预制度研究 金融稳定学院

2018年第 18期 区块链加密货币发展与监管研究 陈晨

2018年第 19期 乡村振兴视角下县域银行转型升级研究 金晓艳 缪得志

2018年第 20期 中国金融周期：指标、方法和实证 朱太辉 黄海晶

2018年第 21期 后危机时期全球银行业变革趋势与竞争格局 王胜邦

2018年第 22期 如何从根源上改进金融系统性风险监管？

——基于实体经济债务视角的研究 朱太辉

2018年第 23期 金融精准扶贫模式效应及影响因素研究

——基于大别山连片特困地区的调查 王玉

2018年第 24期 我国银行业网络风险与监管调查研究 政策研究局网络风险研究课题组

2018年第 25期 我国金融科技发展与监管思考 政策研究局金融科技研究课题组

（《中国银行保险监督管理委员会工作论文》自 2011年创办，历年各期请从原中国银行业监督管理委员会网站查阅。）