บทท 3

มาตรการทางกฎหมายเกยวกบการจดการภยพบตอทกภย และความรบผดของรฐตอความเสยหายทเกดจากภยพบตอทกภย

การจดการภยพบตธรรมชาตทเกดจากอทกภย เปนภารกจพนฐานของรฐทรฐมหนาทตองดาเนนการเพอขจดภยคกคามตอชวตและความเปนอยของคนในประเทศ ซงการจดการภยพบตดงกลาวรฐจาเปนตองอาศยกฎหมายเปนเครองมอดาเนนการ สาหรบประเทศไทยนนมกฎหมายหลายฉบบและมหนวยงานหลายหนวยงานทรบผดชอบ ในบทนจงเปนการศกษาถงแนวนโยบายของรฐ กฎหมายตางๆ รวมถงอานาจหนาทของหนวยงานของรฐทเกยวของกบการบรหารจดการภยพบตทเกดจากอทกภย เพอจะไดทราบวาปจจบนประเทศไทยมการกาหนดนโยบายพนฐานและมกฎหมายใดทเกยวของ และกฎหมายทเกยวของในเรองดงกลาวเปนกฎหมายเฉพาะหรอเปนเพยงกฎหมายทวไปทใหอานาจรฐในการจดการภยพบตอทกภย ทงนเพอจะนาหลกการทางกฎหมายดงกลาวมาพจารณาเปนจดเกาะเกยวหรอจดเชอมโยงความรบผดของรฐ กรณประชาชนทไดรบความเสยหายจากภยพบตดงกลาว ประชาชนมสทธเรยกรองใหรฐตองรบผดหรอไม อยางไร และหากตองรบผดตองเปนไปตามหลกเกณฑหรอตามหลกความรบผดกรณใดนอกจากนในบทนยงไดศกษากฎหมายเกยวกบการจดการภยพบตอทกภยของตางประเทศและความรบผดของรฐกรณความเสยหายจากการจดการภยพบตทเกดจากอทกภย ทงนเพอจะไดเหนถงความเหมอนและความตางกบระบบกฎหมายไทยอยางไร

3.1 กฎหมายเกยวกบการจดการภยพบตจากอทกภยในประเทศไทย

กฎหมายเกยวกบกบจดการภยพบตอทกภยในประเทศไทย มการบญญตอยในกฎหมายหลายฉบบ ดงน 3.1.1. การจดการภยพบตอทกภยตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย การกาหนดหนาทการจดการภยพบตอทกภยตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย 3.1.1.1 หนาทของชนชาวไทยในการปองกนและบรรเทาภยพบตสาธารณะตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย

42

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย(ฉบบชวคราว) พทธศกราช 2557 ไมไดบญญตหรอกลาวถงในเรองของภยพบตสาธารณะไว แตตามหมวด 4 วาดวยหนาทของชนชาวไทย ตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 มการบญญตกฎหมายโดยกลาวถง ภยพบตสาธารณะเอาไว ในมาตรา 73 ซงบญญตไววา บคคลมหนาทรบราชการทหาร ชวยเหลอในการปองกนและบรรเทาภยพบตสาธารณะ เสยภาษอากร ชวยเหลอราชการรบการศกษาอบรม พทกษ ปกปอง และสบสานศลปวฒนธรรมของชาตและภมปญญาทองถนและอนรกษทรพยากรและสงแวดลอม ทงนตามทกฎหมายบญญต จากบทบญญตมาตรา 73 แหงรฐธรรมนญแมจะไดบญญตหรอกลาวถงภยพบตสาธารณะเอาไวกตาม แตรฐธรรมนญดงกลาวกมไดใหค านยามหรอความหมายของคาวา “ภยพบตสาธารณะ”ไวแตอยางใด นอกจากนยงขาดความชดเจนวารฐมหนาทกาหนดนโยบายในเรองภยพบตสาธารณะมากนอยแคไหนเพราะคาวาภยพบตสาธารณะเปนคาทมความหมายกวาง ประกอบกบบทบญญตดงกลาวเปนเพยงการกาหนดใหเปนหนาทโดยทวไปของปวงชนชาวไทยเทานนททกคนจะตองใหการชวยเหลอรฐในการปองกนและบรรเทาภยพบตสาธารณะ แตไมไดกาหนดอานาจหนาทใหรฐไวเปนการเฉพาะ ตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 นอกจากมาตรา 73 ทไดมการบญญตภยพบตสาธารณะเอาไวแลว ในสวนมาตราอนหรอหมวดอนกมไดบญญตเอาไว แตทบญญตไวในหมวดอนเปนแตเพยงการรบรองสทธในการมสวนรวมของประชาชนในการจดการทรพยากรธรรมชาต สงแวดลอม และความหลากหลายทางชวภาพ และแนวนโยบายการจดการน า ทงนเปนไปตามมาตรา 66 มาตรา 67และมาตรา 85 โดยมสาระสาคญไดแก (1) บญญตใหสทธบคคลซงรวมกนเปนชมชน ชมชนทองถน หรอชมชนทองถนด งเดม ยอมมสทธอนรกษหรอพนฟจารตประเพณ ภมปญญาทองถน ศลปวฒนธรรมอนดของทองถนและของชาต และมสวนรวมในการจดการ การบารงรกษา และการใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาต สงแวดลอม รวมทงความหลากหลายทางชวภาพอยางสมดลและยงยน1 (2) บญญตใหสทธของบคคลทจะมสวนรวมกบรฐและชมชนในการอนรกษ บารงรกษา และการไดประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและความหลากหลายทางชวภาพและในการคมครอง สงเสรม และรกษาคณภาพสงแวดลอม เพอใหดารงชพอยไดอยางปกตและตอเนองในสงแวดลอมทจะไมกอใหเกดอนตรายตอสขภาพอนามย สวสดภาพ หรอคณภาพชวตของตน ยอมไดรบความคมครองตามความเหมาะสม2

                                                            1 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550. มาตรา 66. 2 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550. มาตรา 67.

43

( 3 ) กาหนดให ร ฐ จด ให ม แ ผนก า รบ รห า รจดก า รท รพย ากรน า แ ละทรพยากรธรรมชาตอนอยางเปนระบบและเกดประโยชนตอสวนรวม ทงตองใหประชาชนมสวนรวมในการสงวน บารงรกษา และใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและความหลากหลายทางชวภาพอยางสมดล3 ในการมสวนรวมของประชาชน ประชาชนมสทธเขารวมในทกขนตอนของกระบวนการ ตงแตการรวมคด รวมตดสนใจ รวมปฏบตและตดตามผล รวมรบผดชอบในผลทเกดขนจากบทบญญตตามมาตรา 66 มาตรา 67 และมาตรา 85 จงอาจกลาวไดวา การทใหประชาชนเขามามสวนรวมในการบรหารจดการทรพยากรธรรมชาต โดยเฉพาะอยางยงการจดการทรพยากรน าซงเปนสาเหตสาคญของการเกดอทกภยนน กฎหมายประสงคใหมการปรบเปลยนการบรหารจดการใหมโดยมใหดาเนนเฉพาะในภาครฐแตเพยงฝายเดยว แตประสงคใหประชาชนมสวนรวม4 3.1.1.2 แนวนโยบายแหงรฐตามแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต การปองกนและการเตรยมความพรอมรบมอกบภยพบตธรรมชาตทกประเภท ตามแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต เรมปรากฏใหเหนเดนชดในฉบบท 11(พ.ศ.2555-2559)โดยปรากฏอยในบทท 8 ยทธศาสตรการจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมอยางย งยนโดยกลาวถงสถานการณปญหาเกยวกบนาไวดงน (1) ปญหาการขาดแคลนนาและภยพบตทางธรรมชาตทงอทกภยและปญหาภยแลงมแนวโนมจะเกดขนบอยครงและทวความรนแรงขนโดยความสามารถเกบกกนาเพอนามาใชงานไดในฤดแลงมเพยง 74,000 ลานลกบาศกเมตรสามารถใชไดจรงเพยงปละประมาณ 55,000 ลานลกบาศกเมตรสนองความตองการใชน าไดเฉพาะในพนทชลประทานเทานนขณะทความตองการใชน าจะเพมขนจาก 57,452 ลานลกบาศกเมตรตอปในป 2551 เปน 65,452 ลานลกบาศกเมตรตอปในป 2559โดยภาคกลางมความตองการใชน ามากทสดรองลงมาคอภาคตะวนออกเฉยงเหนอ ภาคเหนอ และภาคใตตามลาดบ ดงนน โอกาสทความรนแรงของปญหาการขาดแคลนน าและความขดแยงจากการแยงชงน าระหวางลมน าและระหวางภาคการผลตจะเพมสงขนในทกสาขาการผลตทงนหมบานทมความเสยงตอการเกดภยแลงในระดบปานกลางถงระดบรนแรงมประมาณรอยละ 34.0 ของจานวนหมบานทงประเทศโดยลมน าภาคตะวนออกเฉยงเหนอมความเสยงมากทสดในขณะทมหมบานเสยงตออทกภยน าหลากและดนถลมม 2,370 หมบานโดยหมบานทเสยงภยสงม 398 หมบานทงนภาคเหนอ มความเสยงมากทสด สาเหตสาคญเกดจากการทพนทปาตนน าถกบกรก

                                                            3 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550. มาตรา 85 (4). 4 อทธพล ศรเสาวลกษณ. (2557). กฎหมายเกยวกบการเกษตร (พมพครงท 1). กรงเทพมหานคร:สานกพมพแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย. หนา 121.

44

ทาลาย นอกจากนยงไดกลาวถงการบรหารจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม ไววา การบรหารจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม ในปจจบนยงไมมประสทธภาพเทาทควรขาดการบรณาการรวมระหวางหนวยงานรบผดชอบทเกยวของสงผลใหการกาหนดเครองมอและกลไกในการจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมเปนแบบแยกสวนระบบการจดการขอมลดานทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมยงไมเปนมาตรฐานไมครอบคลมและขาดการเชอมโยงกบขอมลดานเศรษฐกจและสงคมกฎหมายมลกษณะของการบรหารจดการทรพยากรรายสาขาขาดประสทธภาพในการบงคบใชขาดความเปนธรรมและไมโปรงใสนอกจากนยงมปญหาการทจรตคอรรปชนและความไมเปนธรรมในการจดสรรทรพยากรเชนทดนนาและปาไมเปนตนสงผลใหเกดความไมไววางใจในการบรหารจดการของภาครฐในขณะทเกดชองวางทางนโยบายในการบรณาการระหวางการอนรกษสงแวดลอมกบการพฒนาเศรษฐกจ5 นอกจากนแลวตามแผนพฒนาฯฉบบท11 ยงไดมการตระหนกถงการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศจะสงผลใหสถานการณและแนวโนมทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมทเสอมโทรมทวความรนแรงยงขนประเทศไทยมความเปราะบางหลายดานและมแนวโนมทจะไดรบผลกระทบจากการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศ ดงทกลาวไวในขอ 2.1.4 วา “ภยพบตทางธรรมชาตสถานการณการเกดภยพบตมแนวโนมรนแรงมากขนเนองจากทรพยากรธรรมชาตถกบกรกทาลายโดยคาดวาการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศจะเปนปจจยเสรมทงดานความถและระดบความรนแรงของภยพบตในหลายพนทของประเทศไดแกอทกภยภยแลงแผนดนถลมวาตภย และไฟปาซงสงผลกระทบตอความมนคงของมนษยโดยเฉพาะประชากรทมขดความสามารถในการรบมอกบผลกระทบดวยตนเอง เพอเปนการสรางภมคมกนเพอใหประเทศสามารถลดความเสยงและบรหารจดการรวมท งสรางความพรอมในการรบมอกบปจจยเสยงดงกลาวขางตนไดท งน เพอใหทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมเปนฐานทมนคงในการพฒนาประเทศไดอยางย งยนโดยมภมคมกนทสาคญ (2) การมระบบฐานขอมลและองคความรเทคโนโลยและภมปญญาทองถนทเหมาะสมในการปรบตวเพอรองรบผลกระทบจากการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศทงายตอการเขาถงและใชประโยชนทงดานภยพบตจากธรรมชาตโรคระบาดและการเปลยนแปลงของปจจยการผลตรวมไปถงการลงทนดานการพฒนาโครงสรางพนฐานทางกายภาพและการฟนฟระบบนเวศเชนการฟนฟปาบกการปองกนชายฝง การแกปญหาดนเคมการสรางแหลงกกเกบน าการคนสมดลใหธรรมชาตและการบรรเทาปญหาอทกภยและภยแลง6                                                             5 แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต เรมปรากฏใหเหนเดนชดในฉบบท 11 (พ.ศ. 2555-2559) ขอ 1.4 6 แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต เรมปรากฏใหเหนเดนชดในฉบบท 11 (พ.ศ. 2555-2559) ขอ 3.1

45

(3) เครองมอและกลไกบรหารจดการเพอรบมอกบการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศและระบบธรรมาภบาลในการบรหารจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมจะชวยใหการกาหนดนโยบายและมาตรการเออตอการอนรกษและใชประโยชนทรพยากรธรรมชาตอยางเหมาะสมมประสทธภาพมองคความรขอมลและระบบตดตามประเมนผลทมประสทธภาพมกฎหมายระเบยบขอบงคบและเครองมอทางเศรษฐศาสตรเพอสรางแรงจงใจและเปลยนแปลงพฤตกรรมลดการปลอยกาซเรอนกระจกและมลพษอกท งชวยใหการบรหารจดการเกดความโปรงใสเปนธรรมกบทกภาคสวนในการเขาถงและใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาต7 (4) การบรหารจดการทดโดยมงเนนการบรณาการทยดพนทเปนหลกในการจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมการปรบปรงเครองมอและกลไกในการจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมใหมประสทธภาพการพฒนาฐานขอมลเพอประกอบการกาหนดนโยบายและวางแผนการจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมในทกระดบการเพมประสทธภาพการบงคบใชกฎหมายใหเขมงวด8 กลาวโดยสรป แผนพฒนาเศรษฐกจฯ ฉบบท 11 ไดมการวางนโยบายและตระหนกถงความเสอมโทรมของทรพยากร ธรรมชาตและการเปลยนแปลงสภาวะภมอากาศอนนามาสภยพบตทางธรรมชาต เชน อทกภยทรนแรงขน แผนพฒนาฯฉบบท 11 จงใหความสาคญกบการบรหารจดการภยพบตอยางบรณาการโดยใหประชาชนไดเขามามสวนรวมในการจดดาเนนการของหนวยงานรฐดวย 3.1.2 การจดการภยพบตอทกภยตามกฎหมายวาดวยการชลประทานหลวง พทธศกราช 2485 พระราชบญญตการชลประทานหลวง พทธศกราช 2485 เปนกฎหมายทบญญตขนเพอสงเสรมและควบคมการชลประทานเพอใหไดมาซงน าหรอเพอกกเกบรกษาควบคมสงระบายหรอแบงน าเพอเกษตรกรรมการพลงงานการสาธารณปโภคหรอการอตสาหกรรมรวมถงการปองกนความเสยหายอนเกดจากน าและการคมนาคมทางน า ในเขตชลประทานโดยขอบเขตหรอพนททจะใชบงคบไดแก บรเวณทเปนทางน าชลประทาน เขตชลประทาน เขตงานตามกฎหมายวาดวยการชลประทานหลวง โดยกฎหมายฉบบนไดบญญตความหมายของการชลประทาน ทางน าชลประทาน และเขตชลประทานไวดงน“การชลประทาน” หมายความวา กจการทกรมชลประทานจดทาขนเพอใหไดมาซงน า หรอเพอกกเกบ รกษา ควบคม สง ระบาย หรอแบงน าเพอเกษตรกรรม

                                                            7 แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต เรมปรากฏใหเหนเดนชดในฉบบท 11 (พ.ศ. 2555-2559) ขอ 3.3 8 แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต เรมปรากฏใหเหนเดนชดในฉบบท 11 (พ.ศ. 2555-2559) ขอ 3.5

46

การพลงงาน การสาธารณปโภคหรอการอตสาหกรรม และหมายความรวมถงการปองกนความเสยหายอนเกดจากนา กบรวมถงการคมนาคมทางนาซงอยในเขตชลประทานดวย

“ทางน าชลประทาน” หมายความวา ทางน าทรฐมนตรไดประกาศตามความในมาตรา 5 วาเปนทางน าชลประทานซงทางน าชลประทานตามกฎหมายไดแบงออกเปน 4 ประเภท ตามทรฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณประกาศในราชกจจานเบกษาคอ9ประเภท 1 ทางน าทใชในการสง ระบาย กก หรอกนน าเพอการชลประทานประเภท 2 ทางน าทใชในการคมนาคมแตมการชลประทานรวมอยดวย เฉพาะภายในเขตทไดรบประโยชนจากการชลประทานประเภท 3 ทางนาทสงวนไวใชในการชลประทานประเภท 4 ทางนาอนเปนอปกรณแกการชลประทาน

“เขตชลประทาน” หมายความวา เขตทดนททาการเพราะปลกซงจะไดรบประโยชนจากการชลประทาน

สาหรบการดาเนนการของเจาหนาทเพอใหเปนไปตามวตถประสงคทกฎหมายกาหนด กฎหมายใหอานาจเจาหนาท รวมทงกาหนดขอหามมใหบคคลใดๆ กระทาการอนเปนการฝาฝนกฎหมายโดยมรายละเอยดดงน

1.กฎหมายใหอานาจอธบดมอานาจดงตอไปนเพอประโยชนแกการชลประทานคอ10 (1) ปดกนหรอเปดนาในทางนาชลประทาน (2) ขดลอกซอมหรอดดแปลงแกไขทางน าชลประทานหรอจดใหมสงกอสรางขน

ในทางนาชลประทาน (3) หามจากดหรอกาหนดเงอนไขในการนาเรอแพผานทางน าชลประทานตาม (1)

หรอ (2) การใชอานาจตามมาตรานใหปดประกาศไวณทชมนมชนในทองถนลวงหนาไมนอยกวาเจดวนเวนแตกรณฉกเฉนอธบดมอานาจดาเนนการไปกอนได

นอกจากนอธบดยงมอานาจหามจากดหรอกาหนดเงอนไขในการใชเรอแพการใชน าการระบายน าหรอการอนในทางน าชลประทานประเภท4โดยประกาศไวณทชมนมชนในทองถนลวงหนาไมนอยกวาเจดวน11รวมท งอธบดมอานาจแตงต งบคคลซงมใชเจาหนาทของกรมชลประทานใหเปนเจาพนกงานมหนาทเกบคาบารงทางน าชลประทานหรอดแลรกษาทางน าชลประทานคนคลองชานคลองทานบพนงหมดระดบหลกฐานหรอสงกอสรางทใชในการชลประทานตามทอธบดกาหนด12

                                                            9 พระราชบญญตการชลประทานหลวง พทธศกราช 2485. มาตรา 5. 10 พระราชบญญตการชลประทานหลวง พทธศกราช 2485. มาตรา 15 แกไขเพมเตม ฉบบท 3 พ.ศ. 2507. 11 พระราชบญญตการชลประทานหลวง พทธศกราช 2485. มาตรา 16 แกไขเพมเตม ฉบบท 3 พ.ศ. 2507. 12 พระราชบญญตการชลประทานหลวง พทธศกราช 2485. มาตรา 13 แกไขเพมเตม ฉบบท 3 พ.ศ. 2507.

47

2.กฎหมายใหอานาจนายชางชลประทานใชพนทดนทปราศจากสงปลกสรางซงอยในเขตการชลประทานไดเปนครงคราวตามระยะเวลาทจาเปนแกการชลประทาน โดยแจงเปนหนงสอ ใหเจาของหรอผครอบครองทดนนนทราบลวงหนาไมนอยกวาเจดวน และในกรณฉกเฉนเพอปองกนอนตรายอนอาจเกดแกการชลประทาน นายชางชลประทานมอานาจทจะใชทดนหรอสงของของบคคลใดๆ ในทใกลเคยงหรอในบรเวณทอาจเกดอนตรายไดเทาทจาเปน แตถามการเสยหายเกดขนตองชดใชคาสนไหมทดแทน13

3. กฎหมายกาหนดใหกานนผใหญบานหรอเทศมนตรในทองทซงอยในเขตชลประทานมหนาทดแลรกษาคนคลองและทางนาชลประทานอนอยในเขตทองทหรอเขตเทศบาลนน14

4. กฎหมายกาหนดขอหามและใหอานาจแกเจาหนาทในการทจะใหการใชน าจากการชลประทานเกดประโยชนมากขน ไดแก

(1) ใหนายชางชลประทาน ขาหลวงประจาจงหวด หรอนายอาเภอ อนญาตใหเจาของทดนทอยหางทางนามสทธทาทางนาผานทดนของผอนกาหนดใหโดยกวางรวมทงททงดนดวยไมเกนสบเมตร แตตองใชคาสนไหมทดแทนใหแกเจาของและผครอบครองทดนททางนานนผาน

(2) เมอเจาพนกงานไดสงน า ระบายน า หรอสบน า เขาไปในทดนแหงใดเพอประโยชนในการเพาะปลกหามไมใหผใดปดกนน าไวดวยวธใดๆ จนเปนเหตไมใหน าไหลไปสทดนใกลเคยงหรอปลายทาง

(3) เมอเจาพนกงานไดสงน าหรอสบน าเขาไปในทดนแหงใดเพอประโยชนในการเพาะปลกเจาพนกงานหรอนายอาเภอหรอผทาการแทนนายอาเภอมอานาจสงใหเจาของหรอผ ครอบครองทดนหรอผทาการเพาะปลกบนพนทดนภายในบรเวณทจะไดรบนานน กระทาอยางหนงอยางใดภายในระยะเวลาทจะไดกาหนดใหเพอกกน านนไวไมใหไหลไปเสยเปลาจนเปนเหตใหทดนขางเคยงไมไดรบนาตามทควร15

(4) หามมใหผใดปลกสรางแกไขหรอตอเตมสงกอสรางหรอปลกปกสงใดหรอทาการเพาะปลกรกลาทางน าชลประทานชานคลองเขตคนคลองหรอเขตพนงเวนแตจะไดรบอนญาตเปนหนงสอจากนายชางชลประทาน16

                                                            13 พระราชบญญตการชลประทานหลวง พทธศกราช 2485. มาตรา 7. 14 พระราชบญญตการชลประทานหลวง พทธศกราช 2485. มาตรา 17. 15 พระราชบญญตการชลประทานหลวง พทธศกราช 2485. มาตรา 21. 16 พระราชบญญตการชลประทานหลวง พทธศกราช 2485. มาตรา 23 แกไขเพมเตม ฉบบท 3 พ.ศ. 2507.

48

(5) ถามตนไมในทดนของผใดรกล าทางน าชลประทานหรอทาใหเสยหายแกทางน าชลประทานใหเจาพนกงานมอานาจสงใหเจาของหรอผครอบครองทดนนนตดหรอนาตนไมนนไปใหพนเสยได17

(6) หามมใหผใดขดคลองหรอทางน ามาเชอมกบทางน าชลประทานหรอมาเชอมกบ ทางน าอนทเชอมกบทางน าชลประทานหรอกระทาการอยางหนงอยางใดใหน าในทางน าชลประทานรวไหลอนอาจกอใหเกดการเสยหายแกการชลประทานเวนแตจะไดรบอนญาตเปนหนงสอจากอธบดหรอผทอธบดมอบหมาย18

(7) หามมใหผใดนาหรอปลอยสตวพาหนะลงไปในทางน าชลประทานประเภท 1 และประเภท2หรอเหยยบย าคนคลองชานคลองหรอบรเวณสงกอสรางอนเกยวกบการชลประทานเวนแตในททไดกาหนดอนญาตไวหรอไดรบอนญาตเปนหนงสอจากเจาพนกงาน19

(8) หามมใหผใดทงมลฝอยซากสตวซากพชเถาถานหรอสงปฏกลลงในทางน าชลประทานหรอทาใหน าเปนอนตรายแกการเพาะปลกหรอการบรโภค นอกจากนยงหามมใหผใดปลอยน าซงทาใหเกดเปนพษแกน าตามธรรมชาตหรอสารเคมเปนพษลงในทางน าชลประทานจนอาจทาใหน าในทางนาชลประทานเปนอนตรายแกเกษตรกรรมการบรโภคอปโภคหรอสขภาพอนามย20

(9) หามมใหผใดทาใหประตน าฝายเขอนระบายประตระบายทอน าทอเชอมสะพานทางน าปมเสาหรอสายโทรศพททใชในการชลประทานเสยหายจนอาจเกดอนตรายหรอขดของแกการใชสงทกลาวนน21

(10) หามมใหผใดกระทาการอยางหนงอยางใดอนจะทาใหเสยหายแกคนคลองชานคลองทานบพนงหรอหมดระดบหลกฐานทใชในการชลประทาน22

(11) หามมใหผใดกระทาการอยางหนงอยางใดอนจะเปนการกดขวางแกแนวทางทไดสารวจไวหรอเขตงานหรอทาใหแนวทางทไดสารวจไวหรอหมดหมายแสดงเขตงานคลาดเคลอนหรอสญหาย23

                                                            17 พระราชบญญตการชลประทานหลวง พทธศกราช 2485. มาตรา 24. 18 พระราชบญญตการชลประทานหลวง พทธศกราช 2485. มาตรา 26 แกไขเพมเตม ฉบบท 2 พ.ศ. 2497. 19 พระราชบญญตการชลประทานหลวง พทธศกราช 2485. มาตรา 27. 20 พระราชบญญตการชลประทานหลวง พทธศกราช 2485. มาตรา 28 แกไขเพมเตม ฉบบท 4 พ.ศ. 2518. 21 พระราชบญญตการชลประทานหลวง พทธศกราช 2485. มาตรา 29. 22 พระราชบญญตการชลประทานหลวง พทธศกราช 2485. มาตรา 30. 23 พระราชบญญตการชลประทานหลวง พทธศกราช 2485. มาตรา 31.

49

(12) หามมใหผใดนอกจากเจาพนกงานผมหนาทปดหรอเปดประตน าเขอนระบายประตระบายทอนาทอเชอมสะพานทางนาปมหรอลากเขนสาลในบรเวณทานบหรอประตระบาย24

(13) หามมใหผใดนอกจากนายชางชลประทานหรอผทไดรบอนมตจากอธบดทาการแกไขเปลยนแปลงหรอรอถอนบรรดาสงกอสรางอนเกยวกบการชลประทาน25

ตามพระราชบญญตการชลประทานหลวง พทธศกราช 2485 ดงทไดกลาวมาขางตน จงอาจกลาวไดโดยสรปวา พระราชบญญตการชลประทานหลวง พทธศกราช 2485 ไดใหอานาจและกาหนดหนาทแกเจาหนาทของรฐ ซงไดแก อธบดกรมชลประทาน นายชางชลประทานเจาพนกงานทเปนเจาหนาทของกรมหรอบคคลซงอธบดแตงตง รวมถงกาหนดหนาทแกเจาหนาทปกครองทองถน โดยม กานน ผใหญบาน หรอเทศมนตร ใหมสวนรวมโดยตรงตอการปองกนอทกภย เพราะหากมการบรหารจดการทางน าชลประทาน คนคลอง ชานคลอง ทานบ พนง ประตระบายน า เขอนทด เชนมการขดลอก มการเปดปดทางน าอยางเปนระบบและมประสทธภาพ รวมถงการดแลรกษา ทางน าชลประทานมใหมสงกดกนทางเดนน าหรอดแลรกษาคนกนน า พนงกนน า ใหดอยเสมอ ยอมสรางเสรมประสทธภาพในการปองกนภยน าทวมไดดยงขน แตอยางไรกดแมเจาหนาทดงกลาวจะมหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองดาเนนการตามกฎหมายกตาม แตหนาทตามกาหนดไวนนกเปนเพยงหนาทโดยทวไปเทานนแตหาไดกาหนดเปนหนาทโดยเฉพาะใหเจาหนาทตองดาเนนการแตอยางใดนอกจากนกฎหมายดงกลาวกไมไดกาหนดความรบผดของเจาหนาทไวเปนการเฉพาะหากเจาหนาทละเลยหรอไมปฏบตตาม 3.1.3 การจดการภยพบตอทกภยตามกฎหมายวาดวยการปองกนและบรรเทาสาธารณภย การจดการภยพบตอทกภยตามกฎหมายวาดวยการปองกนและบรรเทาสาธารณภย มรายละเอยดดงน

3.1.3.1 พระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ. 2550 พระราชบญญตฉบบนมขอบเขตการดาเนนการปองกนและบรรเทาสาธารณภย

อนไดแก ภยจาก อคคภย วาตภย อทกภย ภยแลง โรคระบาดในมนษยโรคระบาดสตว โรคระบาดสตวน า การระบาดของศตรพช ตลอดจนภยอนๆอนมผลกระทบตอสาธารณชน ไมวาเกดจากธรรมชาต มผทาใหเกดขนอบตเหต หรอเหตอนใด ซงกอใหเกดอนตรายแกชวตรางกายของประชาชน หรอความเสยหายแกทรพยสนของประชาชน หรอของรฐและใหหมายความรวมถงภยทางอากาศ และการกอวนาศกรรมดวย26มรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย เปนผบญชาการ

                                                            24 พระราชบญญตการชลประทานหลวง พทธศกราช 2485. มาตรา 32 แกไขเพมเตม ฉบบท 3 พ.ศ. 2507. 25 พระราชบญญตการชลประทานหลวง พทธศกราช 2485. มาตรา 33. 26 พระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภยพ.ศ. 2550. มาตรา 4.

50

ปองกนและบรรเทาสาธารณภยแหงชาต มอานาจควบคมและกากบการปองกนและบรรเทาสาธารณภยทวราชอาณาจกรใหเปนไปตามแผนการปองกนและบรรเทาสาธารณภยแหงชาต และมอานาจบงคบบญชาและสงการผอานวยการ รองผอานวยการ ผชวยผอานวยการ เจาพนกงาน และอาสาสมครไดทวราชอาณาจกร27 แตในกรณทเกดสาธารณภยรายแรงอยางยง นายกรฐมนตรหรอรองนายกรฐมนตรซงนายกรฐมนตรมอบหมายมอานาจสงการผบญชาการ ผอานวยการ หนวยงานของรฐและองคกรปกครองสวนทองถนใหดาเนนการอยางหนงอยางใด เพอปองกนและบรรเทาสาธารณภยรวมตลอดทงใหความชวยเหลอแกประชาชนในพนททกาหนดกได28 สาหรบแผนการปองกนและบรรเทาสาธารณภยแหงชาต มคณะกรรมการปองกนและบรรเทาสาธารณภยแหงชาต (กปภ.ช.) ทาหนาทกาหนดนโยบายในการจดทาแผนดงกลาว และใหคาแนะนา ปรกษาและสนบสนนการปฏบตหนาทในการปองกนและบรรเทาสาธารณภย29

ปจจบนการปองกนและบรรเทาสาธารณภยของประเทศไทย ไดกาหนดใหมแผนการปองกนและบรรเทาสาธารณภยแหงชาตพ.ศ. 2558 โดยเปนการปรบปรงแผนการปองกนและบรรเทาสาธารณภยแหงชาตเมอป 2553 – 2557 ใหมความเหมาะสมและมประสทธภาพมากขน โดยแผนดงกลาวคณะกรรมการปองกนและบรรเทาสาธารณภยแหงชาตไดกาหนดกรอบนโยบายการปองกนและบรรเทาสาธารณภยแหงชาตไว 4 ดานดงน

1. การพฒนาและสงเสรมการลดความเสยงจากสาธารณภยดวยการปองกนการลดผลกระทบและการเตรยมความพรอมใหมประสทธภาพโดยการเสรมสรางความเขมแขงใหเปนชมชนปลอดภยและการสงเสรมใหทองถนและชมชนมสวนรวมในการพฒนาการจดการเพอใหเกดการรรบและปรบตวตอผลกระทบจากสาธารณภยนาไปสการจดการอยางย งยน

2. การบรณาการความรวมมอกบทกภาคสวนเพอพฒนาศกยภาพการจดการสาธารณภยในภาวะฉกเฉนใหเกดประสทธภาพและประสทธผลพรอมท งการบรรเทาทกขและชวยเหลอสงเคราะหผประสบภยไดอยางรวดเรวทวถงและทนเหตการณ

3. การพฒนาระบบการฟนฟใหสามารถสนองตอบตอความตองการของผประสบภยไดอยางทวถงและทาใหพนทประสบภยไดรบการซอมแซมและฟนสภาพใหกลบคนสสภาพเดมโดยเรวหรอดกวาและปลอดภยกวาเดม

                                                            27 พระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ. 2550. มาตรา 13. 28 พระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ. 2550. มาตรา 31. 29 พระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภยพ.ศ. 2550. มาตรา 7.

51

4. การพฒนาและสงเสรมมาตรฐานความรวมมอระหวางประเทศในการจดการความเสยงจากสาธารณภยรวมกบหนวยงานเครอขายท งภายในประเทศและตางประเทศใหมประสทธภาพ

นอกจากน แผนปองกนและบรรเทาสาธารณภยแหงชาตดงกลาว ยงไดกาหนดระดบการจดการสาธารณภยออกเปน 4 ระดบ ท งนขนกบพนทประชากรความซบซอนหรอความสามารถในการจดการสาธารณภยตลอดจนศกยภาพดานทรพยากรและกาหนดผมอานาจตามกฎหมายใชดลยพนจในการตดสนใจเกยวกบความสามารถในการเขาควบคมสถานการณเปนหลกกลาวคอระดบท 1 สาธารณภยขนาดเลกมผอานวยการอาเภออานวยการทองถนและ/หรอผชวยผอานวยการกรงเทพมหานครควบคมและสงการระดบท 2 สาธารณภยขนาดกลางมผอานวยการจงหวดหรอผอานวยการกรงเทพมหานครควบคมสงการและบญชาการระดบท 3 สาธารณภยขนาดใหญมผบญชาการปองกนและบรรเทาสาธารณภยแหงชาตควบคมสงการและบญชาการและระดบท 4 สาธารณภยรายแรงอยางยงมนายกรฐมนตรหรอรองนายกรฐมนตรซงนายกรฐมนตรมอบหมายควบคมสงการและบญชาการ30 สาหรบหนวยงานทมอานาจหนาทดาเนนภารกจในการปองกนและบรรเทาสาธารณภยใหเปนไปตามกฎหมายฉบบน กาหนดใหกรมปองกนและบรรเทาสาธารณภยเปนหนวยงานกลางของรฐในการดาเนนการเกยวกบการปองกนและบรรเทาสาธารณภยของประเทศ31

ซงตามกฎหมายกรมปองกนและบรรเทาสาธารณภยมอานาจดาเนนการเกยวกบการปองกนและบรรเทาสาธารณภยของประเทศดงตอไปน

(1) จดทาแผนการปองกนและบรรเทาสาธารณภยแหงชาตเสนอ กปภ.ช. เพอขออนมตตอคณะรฐมนตร

(2) จดใหมการศกษาวจยเพอหามาตรการในการปองกนและบรรเทาสาธารณภยใหมประสทธภาพ

(3) ปฏบตการ ประสานการปฏบต ใหการสนบสนนและชวยเหลอหนวยงานของรฐองคกรปกครองสวนทองถน และหนวยงานภาคเอกชนในการปองกนและบรรเทาสาธารณภย และใหการสงเคราะหเบองตนแกผประสบภยผไดรบภยนตราย หรอผไดรบความเสยหายจากสาธารณภย

                                                            30 แผนการปองกนและบรรเทาสาธารณภยแหงชาต พ.ศ. 2558. 31 พระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ. 2550. มาตรา 11.

52

(4) แนะนา ใหคาปรกษา และอบรมเกยวกบการปองกนและบรรเทาสาธารณภยแกหนวยงานของรฐ องคกรปกครองสวนทองถน และหนวยงานภาคเอกชน

(5) ตดตาม ตรวจสอบ และประเมนผลการดาเนนการตามแผนการปองกนและบรรเทาสาธารณภยในแตละระดบ

(6) ปฏบตการอนใดตามทบญญตไวในพระราชบญญตนหรอกฎหมายอนหรอตามทผบญชาการ นายกรฐมนตร กปภ.ช. หรอคณะรฐมนตรมอบหมายเมอคณะรฐมนตรอนมตแผนการปองกนและบรรเทาสาธารณภยแหงชาตตาม (1)แลวใหหนวยงานของรฐและองคกรปกครองสวนทองถนทเกยวของปฏบตการใหเปนไปตามแผนดงกลาวในการจดทาแผนการปองกนและบรรเทาสาธารณภยแหงชาตตาม (1)ใหกรมปองกนและบรรเทาสาธารณภยรวมกบหนวยงานของรฐทเกยวของและตวแทนองคกรปกครองสวนทองถนแตละประเภทมาปรกษาหารอและจดทา ทงนจะจดใหหนวยงานภาคเอกชนเสนอขอมลหรอความเหนเพอประกอบการพจารณาในการจดทาแผนดวยกได

เพอประโยชนในการปฏบตหนาทตาม (3) (4) (5) และ (6)กรมปองกนและบรรเทาสาธารณภยจะจดใหมศนยปองกนและบรรเทาสาธารณภยขนในบางจงหวดเพอปฏบตงานในจงหวดนนและจงหวดอนทอยใกลเคยงกนไดตามความจาเปนและจะใหมสานกงานปองกนและบรรเทาสาธารณภยจงหวดขนเพอกากบดแลและสนบสนนการปฏบตการปองกนและบรรเทาสาธารณภยในจงหวดหรอตามทผอานวยการจงหวดมอบหมายดวยกได สวนผทมหนาทรบผดชอบในการปองกนและบรรเทาสาธารณภยจะเปนไปตามเขตพนทเชน ผวาราชการจงหวด เปนผอานวยการจงหวด รบผดชอบในการปองกนและบรรเทาสาธารณภยในเขตจงหวด32ผวาราชการกรงเทพมหานคร เปนผอานวยการกรงเทพมหานคร รบผดชอบในการปองกนและบรรเทาสาธารณภยในเขตกรงเทพมหานคร33 ผบรหารทองถนขององคกรปกครองสวนทองถนแหงพนท (นายกองคการบรหารสวนตาบล นายกเทศมนตร นายกเมองพทยา และหวหนาผบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนแหงพนทอนทมกฎหมายจดต ง) เปนผอานวยการทองถนมหนาทปองกนและบรรเทาสาธารณภยในเขตทองถนของตน34 โดยมอธบดกรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย เปนผอานวยการกลาง มหนาทปองกนและบรรเทาสาธารณภยทวราชอาณาจกร35

                                                            32 พระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ. 2550. มาตรา 15. 33 พระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ. 2550. มาตรา 32. 34 พระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ. 2550. มาตรา 20. 35 พระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ. 2550. มาตรา 14.

53

จากการศกษาพระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ. 2550 อาจกลาวไดวากฎหมายฉบบนแมจะเปนกฎหมายทใหอานาจแกหนวยงานของรฐในการจดการกบสาธารณภยทเกดขนโดยตรง แตอยางไรกตามกฎหมายกไมบญญตเฉพาะการแกไขปญหาอทกภยแตเพยงอยางเดยว แตไดครอบคลมในเรองการจดการภยพบตกรณอนๆ โดยใหอานาจหนาทแกเจาหนาทตามทกฎหมายกาหนดไวเปนการทวไปในการปองกนและบรรเทาสาธารณภยทเกดขนเทานนนอกจากน ในการดาเนนการเกยวกบการจดการภยพบตของเจาหนาทนน ยงพบวาพระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ. 2550 ยงใหอานาจเจาพนกงานในการดาเนนการตางๆไวมากมายหลายลกษณะ แตกฎหมายนน กยงไมมความชดเจนวาเจาพนกงานจะสามารถดาเนนการอะไรไดบาง แตอยางไรกตามในการปฏบตงานของเจาพนกงานในการจดการภยพบตนน หากเจาหนาทไดดาเนนการดวยความระมดระวงไมประมาทเลนเลอและกระทาไปพอสมควรแกเหตเจาพนกงานนนกไมตองรบผดใดๆ เปนการสวนตวในการดาเนนการปองกนและบรรเทาสาธารณภย หากมบคคลใดทไดรบความเสยหายจากการดาเนนการของเจาพนกงานหรอเกดความเสยหายอนเนองมาจากการจดการสาธารณภยภาครฐแลว จะเรยกรองคาเสยหายไดหรอไมอยางไรนน ยอมเปนไปตามพระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภยมาตรา 43 ซงบญญตวา ใหผบญชาการ รองผบญชาการ ผอานวยการรองผอานวยการ ผชวยผอานวยการ และเจาพนกงานซงปฏบตหนาทในการปองกนและบรรเทาสาธารณภยตามพระราชบญญตนเปนเจาพนกงานตามประมวลกฎหมายอาญา และในการปฏบตการตามหนาทดงกลาว หากไดดาเนนการไปตามอานาจหนาท และไดกระทาไปพอสมควรแกเหต และมไดประมาทเลนเลออยางรายแรงใหผกระทาการนนพนจากความผดและความรบผดทงปวง วรรคสอง ในการดาเนนการตามวรรคหนงหากเกดความเสยหายแกทรพยสนของผใดซงมใชเปนผไดรบประโยชนจากการบาบดภยนตรายจากสาธารณภยนน ใหทางราชการชดเชยความเสยหายทเกดขนใหแกผน น ตามหลกเกณฑและวธการทกาหนดในกฎกระทรวง

3.1.3.2 กฎหมายวาดวยการพยากรณอากาศและการเตอนภย กรมอตนยมวทยา กระทรวงเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสารเปนหนวยงานทมภารกจเกยวกบการบรหารจดการดานอตนยมวทยา โดยการตรวจ เฝาระวง ตดตาม รายงานสภาวะอากาศและปรากฏการณธรรมชาต พยากรณอากาศและเตอนภยทเกดจากธรรมชาตและใหบรการดานอตนยมวทยาแกกจการตางๆ ดวยความถกตอง รวดเรว แมนยา และทนเหตการณเพอประโยชนสงสดในเชงเศรษฐกจและสงคม เกษตรกรรมและอตสาหกรรม ตลอดจนเปนการปองกนการเกดภยพบต และความสญเสยในชวตและทรพยสนของประชาชน เอกชน และหนวยงานของรฐ

54

จากภยธรรมชาต และอกหนวยงานทสาคญคอศนยเตอนภยพบตแหงชาตเรยกโดยยอวา ศภช. ทาหนาทเปนฝายปฏบตการเกยวกบการเตอนภยพบต ทผานมากรมอตนยมวทยาไดจดทาแผนยทธศาสตรเพอใชเปนกรอบแนวทางในการพฒนากจการดานอตนยมวทยา รวม3 ฉบบ ไดแก แผนยทธศาสตรกรมอตนยมวทยา พ.ศ. 2547-2550 แผนยทธศาสตรกรมอตนยมวทยา พ.ศ. 2548-2551 (ฉบบปรบปรง) และแผนยทธศาสตรกรมอตนยมวทยา พ.ศ. 2552-2555 โดยมเปาประสงคในการพฒนางานอตนยมวทยาและแผนดนไหว ใหประสทธภาพสง เพอใหสามารถบรการทมคณภาพ แกประชาชน หนวยงานภาครฐ ภาคเอกชน แตเนองจากแผนยทธศาสตรกรมอตนยมวทยา พ.ศ. 2552-2555 สนสดระยะเวลาการดาเนนการ ปจจบนกรมอตนยมวทยาจงไดแตงต งคณะกรรมการจดทาแผนยทธศาสตร เพอจดทาแผนยทธศาสตรกรมอตนยมวทยาพ.ศ. 2557-2560 โดยในการจดทาแผนยทธศาสตรกรมอตนยมวทยา พ.ศ. 2557-2560 คณะกรรมการจดทาแผนยทธศาสตร ไดนาแนวนโยบายของรฐบาล แผนการบรหารราชการแผนดน พ.ศ. 2555-2558 แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตฉบบท 11 พ.ศ. 2555-2559 แผนยทธศาสตรประเทศ พ.ศ. 2556-2561 พระราชกฤษฎกาวาดวยหลกเกณฑและวธการบรหารกจการบานเมองทด พ.ศ. 2546 แผนยทธศาสตรกระทรวงเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสาร พ.ศ. 2557-2560 มาประกอบในการจดทาแผน โดยนโยบายทเกยวของกบหนาทของกรมอตนยมวทยา ทนามาใชเปนแนวทางในการกาหนดยทธศาสตรในดานการบรหารจดการทรพยากรน า ไดแก นโยบายท 5 นโยบายทดน ทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมมรายละเอยดทสาคญ คอ 1. สงเสรมใหมการบรหารจดการน าอยางบรณาการ โดยการจดใหมการบรหารจดการนาในระดบประเทศทงน าผวดนและน าใตดนอยางมประสทธภาพ โดยคานงถงศกยภาพของลมนา จดหาและจดสรรน าใหเพยงพอตอการใชประโยชนดวยการบรณาระบบน าในประเทศทง 25 ลมน า สนบสนนเกษตรกรทาแหลงน าในไรนา พรอมการผนน าจากลมน าอนๆ และการจดสรางระบบโครงขายน าอยางมประสทธภาพ ทวถงตามศกยภาพของพนท เพอสนองความตองการของภาคเศรษฐกจและการอปโภคและบรโภค36 2. สรางภมคมกนและเตรยมความพรอมในการรองรบและปรบตวตอผลกระทบจากการเปลยนแปลงของภมอากาศและภยพบตธรรมชาต โดยการพฒนาองคความรและระบบฐานขอมลทเกยวกบผลกระทบทเกดขนจากการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศและภยธรรมชาต เพมขดความสามารถในการพยากรณและคาดการณ ความเสยงจากการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศและภยธรรมชาตในระดบประเทศและระดบพนท จดทายทธศาสตรรองรบพบตภยระยะยาว                                                             36 แผนยทธศาสตรกรมอตนยมวทยา พ.ศ. 2557-2560 ตามนโยบายท 5 ขอ 5.6

55

สงเสรมและเรงรดการเตอนภยและเตรยมความพรอมในการรบมอความแปรปรวนในปจจบน เพอใหเปนฐานกบการรบมอความเปลยนแปลงในระยะยาว ปองกนภยพบตโดยเฉพาะน าทวม สนาม แผนดนไหว และดนถลม สรางกลไกลเสรมการเขาถงขอมลระดบชมชน ทองถน เพมขดความสามารถในระดบชมชนใหเขมแขงพรอมรบมอกบการเปลยนแปลงภมอากาศและภยพบตตางๆ ดาเนนการศกษาอยางรอบคอบในเรองของความจาเปนของโครงการพฒนาเขอนและเกาะ เพอปองกนกรงเทพฯ และภาคกลางใหปลอดภยจากการเพมขนของระดบน าทะเล และจากการละลายของนาแขงขวโลกตามสภาวะโลกรอนทกาลงเกดขน37 จากการศกษากฎหมายวาดวยกฎหมายวาดวยการพยากรณอากาศและการเตอนภยอาจกลาวไดวา กรมอตนยมวทยาเปนหนวยงานสาคญททาหนาทในการตรวจ ตดตาม เฝาระวงสภาวะอากาศ พยากรณอากาศและแจงเตอนสภาวะอากาศราย ไดแก พายหมนเขตรอน พายฝนฟาคะนอง ฝนตกหนก ภยหนาว ภยแลง พายคลนซดฝง โดยจะสงขอมลการพยากรณอากาศและการประกาศลกษณะอากาศรายใหหนวยงานทเกยวของทนาไปดาเนนการในสวนทรบผดชอบตอไป ซงในปจจบนรฐบาลมหนวยงานกลางทาหนาทในการบรหารจดการภยพบตและการบรหารจดการน า ซงเปนการบรหารแบบ Single Command ซงจะทาใหการบรหารจดการภยพบตเปนเอกภาพมากยงขน ซงจะทาใหลดการสญเสยในชวตและทรพยสน และลดงบประมาณทเกยวกบการชวยเหลอฟนฟกรมอตนยมวทยาในฐานะหนวยงานตนน า จงเนนการทางานเชงรก เพอสนบสนนขอมลของสภาพอากาศและสารสนเทศอตนยมวทยา ทถกตอง รวดเรว ทนเหตการณ นาไปปฏบตเมอเกดภยพบตธรรมชาต 3.1.4 การจดการภยพบตอทกภยตามกฎหมายวาดวยการผงเมอง

กฎหมายผงเมองเปนกฎหมายในการจดการการใชทดนในเขตเมองเพอสรางหรอพฒนาเมองหรอสวนของเมองขนใหมหรอแทนเมองหรอสวนของเมองทไดรบความเสยหายเพอใหมหรอทาใหดขน ถกสขลกษณะ มความสะดวกสบาย มความเปนระเบยบ ความสวยงาม การใชประโยชนในทรพยสน ความปลอดภยของประชาชนและสวสดภาพของสงคมเพอสงเสรมเศรษฐกจ สงคม สภาพแวดลอมเพอดารงรกษาหรอบรณสถานทและวตถหรอคณคาในทางศลปกรรม สถาปตยกรรม ประวตศาสตร หรอโบราณคด หรอเพอบารงรกษาทรพยากรธรรมชาต ภมประเทศทงดงาม หรอมคณคาในทางธรรมชาต38 การจดทาผงเมองทาได 2 ประเภท คอผงเมองรวมหรอผงเมองเฉพาะ โดยมคณะกรรมการผงเมองกาหนดหลกเกณฑ วธการและเงอนไขทเจาของหรอผครอบครองทดนจะตองแกไข                                                             37 แผนยทธศาสตรกรมอตนยมวทยา พ.ศ. 2557-2560 ตามนโยบายท 5 ขอ 5.7 38 อทธพล ศรเสาวลกษณ. อางแลวเชงอรรถท 4. หนา 140.

56

เปลยนแปลง หรอระงบการใชประโยชนทดน หากการใชประโยชนทดนดงกลาวขดตอนโยบายผงเมองรวมในสาระสาคญทเกยวของกบสขลกษณะ ความปลอดภยของประชาชนและสวสดภาพของสงคม เมอคณะกรรมการผงเมองเหนสมควรวางและจดทาผงเมองรวม ณ ทองทใด กรมโยธาธการและผงเมองจะวางและจดผงเมองรวมของทองทนนขนหรอเจาพนกงานทองถนของทองทนนๆทจะวางและจดผงเมองรวมในทองทของตนขนได แตตองไดรบอนมตจากคณะกรรมการผงเมองกอนตลอดจนใหมการรบฟงความคดเหนของประชาชนรวมดวย ทงนเปนไปตามบทบญญตมาตรา 19 ความวา “มาตรา 19 เมอสานกผงเมองจะวางหรอจดทาผงเมองรวมของทองทใด ใหสานกผงเมองแจงใหเจาพนกงานทองถนของทองทน นทราบ และใหเจาพนกงานทองถนนนมาแสดงความคดเหนตอสานกผงเมองดวย ในการวางและจดทาผงเมองรวมใด ใหสานกผงเมองหรอเจาพนกงานทองถน แลวแตกรณ จดใหมการโฆษณาใหประชาชนทราบ แลวจดการประชมไมนอยกวาหนงครง เพอรบฟงขอคดเหนของประชาชนในทองททจะมการวางและจดทาผงเมองรวมนน ในการรบฟงขอคดเหนนจะกาหนดเฉพาะใหผแทนของประชาชนเขารวมการประชมตามความเหมาะสมกได หลกเกณฑ วธการและเงอนไขในการโฆษณา การประชม และการแสดงขอคดเหน ใหกาหนดโดยกฎกระทรวง” เมอเจาพนกงานทองถนไดวางและจดทาผงเมองแลว กรมโยธาธการและผงเมองเปนผมอานาจและเสนอใหคณะกรรมการผงเมองพจารณาอกครง ถากรมโยธาธการและผงเมองเหนวาควรมการแกไขเปลยนแปลงผงเมองรวมใหแจงใหเจาพนกงานทองถนทราบพรอมดวยเหตผล หากเจาพนกงานทองถนไมเหนดวยกบความเหนของกรมโยธาธการและผงเมองใหเสนอความเหนของสานกผงเมองและเหตผลของเจาพนกงานทองถนทไมเหนพองไปพรอมกนดวย ผงเมองรวมเชนวาน มผลบงคบใชไดไมเกน 5 ป และภายใน 1 ปกอนระยะเวลาการใชบงคบกฎกระทรวงสนสดลง ใหกรมโยธาธการและผงเมองหรอเจาพนกงานทองถน แลวแตกรณ สารวจวาสภาพการณและสงแวดลอมในการใชผงเมองรวมดงกลาวมการเปลยนแปลงไปหรอไม ถาเหนวาสภาพการณและสงแวดลอมไมมการเปลยนแปลงในสาระสาคญ ใหกรมโยธาธการและผงเมองหรอเจาพนกงานทองถน แลวแตกรณ จดใหมการประชมเพอรบฟงความคดเหนของประชาชนในทองททใชบงคบผงเมองรวมนนตามมาตรา 19 วรรคสอง และถาไมมผใดคดคาน กใหกรมโยธาธการและผงเมองหรอเจาพนกงานทองถน โดยความเหนชอบของคณะกรรมการผงเมองขยายระยะเวลาการใชบงคบกฎกระทรวงตามวรรคหนงไดอกหาป แตในกรณทเหนวาภาพการณและ

57

สงแวดลอมมการเปลยนแปลงในสาระสาคญ กใหกรมโยธาธการและผงเมองหรอเจาพนกงานทองถนดาเนนการแกไขปรบปรงผงเมองรวมเสยใหมใหเหมาะสมไดตามมาตรา 26 เมอไดมกฎกระทรวงใหใชบงคบผงเมองรวม ณ ทองทใดแลว ถาเจาพนกงานทองถนของทองทนนเหนสมควรจะจดใหมการวางและจดทาผงเมองเฉพาะขน หรอจะขอใหกรมโยธาธการและผงเมองเปนผวางและจดทาผงเมองเฉพาะกได ผงเมองเฉพาะจะตองสอดคลองกบผงเมองรวมตามมาตรา 29 ทงนในการวางและจดทาผงเมองเฉพาะใหกรมโยธาธการและผงเมองหรอเจาพนกงานทองถนแลวแตกรณ โฆษณาใหประชาชนทราบแลวจดการประชมไมนอยกวาสองครง เพอรบฟงขอคดเหนของประชาชนในทองททจะมการวางและจดทาผงเมองเฉพาะนน ในการรบฟงขอคดเหนน จะกาหนดเฉพาะใหผแทนของประชาชนเขารวมการประชมตามความเหมาะสมกได หลกเกณฑ วธการและเงอนไขในการโฆษณา การประชมและการแสดงขอคดเหนใหกาหนดโดยกฎกระทรวงตามมาตรา 33 เมอมการจดทาผงเมองเฉพาะแลวจะใชในทองทใด มาตรา 41 กาหนดใหตองตราเปนพระราชบญญตใชบงคบไดไมเกนหาป หากเจาพนกงานทองถนหรอกรมโยธาธการและผงเมองเหนสมควรขยายระยะเวลาการใชบงคบพระราชบญญต ใหเสนอความเหนตอคณะกรรมการผงเมองเพอพจารณาดาเนนการตราเปนพระราชบญญตขยายระยะเวลาการใชบงคบผงเมองเฉพาะตอไปกได ทงนหากเจาพนกงานทองถนหรอกรมโยธาธการเหนวาสภาพการณและสงแวดลอมในเขตของผงเมองเฉพาะไดเปลยนแปลงไป สมควรแกไขปรบปรงขอกาหนดหรอรายละเอยดของผงเมองเฉพาะทบญญตไวในพระราชบญญตใหใชบงคบผงเมองเฉพาะเสยใหมใหเหมาะสม ใหเจาพนกงานทองถนหรอกรมโยธาธการและผงเมองเสนอขอแกไขปรบปรงผงเมองเฉพาะตอคณะกรรมการผงเมอง ถาคณะกรรมการผงเมองเหนชอบดวยกบการแกไขปรบปรง และการแกไขปรบปรงนนไมเปลยนแปลงขอกาหนดและรายละเอยดของผงเมองเฉพาะในสวนทเกยวกบการเวนคนทดนหรออสงหารมทรพยอยางอน หรอการทจะตองรอหรอยายอาคาร หรอไมกอใหเกดการเวนคนทดนหรออสงหารมทรพยอยางอนขนอก หรอการทจะตองรอหรอยายอาคารใหม ใหคณะกรรมการผงเมองรายงานรฐมนตรเพอออกกฎกระทรวงแกไขปรบปรงผงเมองเฉพาะตอไป กได ในทองทใดทใชบงคบพระราชบญญตใหใชบงคบผงเมองเฉพาะ ใหถอไดวามการประกาศพระราชกฤษฎกาใหใชบงคบกฎหมายวาดวยการควบคมอาคาร การกอสรางอาคารในเขตแหงผงเมองเฉพาะนน รวมทงบรเวณโดยรอบหนงกโลเมตรนบจากแนวเขตผงเมองเฉพาะดวย และหามบคคลใดใชประโยชนทดนหรอแกไขหรอเปลยนแปลงอสงหารมทรพยใหผดไปจากทไดกาหนดไว

58

ในพระราชบญญตใหใชบงคบผงเมองเฉพาะ หากผใดฝาฝนหรอไมปฏบตตามมาตรา 83 บญญตใหมความผดตองระวางโทษจาคกไมเกนหกเดอนหรอปรบไมเกนหนงหมนบาทหรอทงจาทงปรบ 3.1.5 การจดการภยพบตตามกฎหมายวาดวยระเบยบบรหารราชการแผนดน

พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ. 2534 เปนกฎหมายทวางหลกการ ในการจดระเบยบการบรหารราชการ การจดองคกรของรฐฝายบรหาร ซงพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ. 2534 ไดวางหลกการบรหารราชการไววา การบรหารตองเปนไปเพอประโยชนสขของประชาชน เกดผลสมฤทธตอภารกจของรฐ ความมประสทธภาพ ความคมคาในเชงภารกจแหงรฐ การลดขนตอนการปฏบตงาน การลดภารกจและยบเลกหนวยงานทไมจาเปน การกระจายภารกจและทรพยากรใหแกทองถน การกระจายอานาจการตดสนใจ การอานวยความสะดวก และการตอบสนองความตองการของประชาชน ทงน โดยผรบผดชอบตอผลของงานในการปฏบตหนาทของสวนราชการ ตองใชวธการบรหารกจการบานเมองทด โดยเฉพาะอยางยงใหคานงถงความรบผดชอบของผปฏบตงาน การมสวนรวมของประชาชน การเปดเผยขอมล การตดตามตรวจสอบและประเมนผลการปฏบตงาน ตามความเหมาะสมแตละภารกจ39 กฎหมายฉบบนจะมความเกยวของกบการจดการภยพบตกคอ การกาหนดอานาจทวไปของนายกรฐมนตร โดยกาหนดเอาไวในมาตรา 11 แหงระเบยบฯ ทใหนายกรฐมนตรมอานาจหนาทบงคบบญชาสงสดในการบรหารราชการแผนดนทงในราชการสวนกลาง ราชการสวนภมภาค และราชการสวนทองถน นอกจากนยงมอานาจในการวางระเบยบปฏบตราชการ เพอใหการบรหารราชการแผนดนเปนไปโดยรวดเรวและมประสทธภาพ ซงทผานมานายกรฐมนตรไดใชอานาจในการออกระเบยบทสาคญในการจดการภยพบตอทกภย ดงน

3.1.5.1 ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการบรหารทรพยากรน าแหงชาต พ.ศ. 2550

ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการบรหารทรพยากรน าแหงชาต พ.ศ. 2550 มผลใชบงคบเมอ 14 กรกฎาคม 2550 โดยมเจตนารมณเพอใหการบรหารจดการทรพยากรน าของประเทศในดานตางๆ ไมวาจะเปนกระบวนการบรหารจดการ การจดหาการใชประโยชนการบารงรกษาการพฒนาการปองกนการแกไขปญหาการอนรกษ การฟนฟและการดาเนนการดานอนทเกยวของกบทรพยากรน า40เปนไปอยางมเอกภาพและบรณาการสอดคลองสมพนธกนทงระดบลมน าและระดบประเทศโดยการมสวนรวมของประชาชนทกภาคสวนมองคกรบรหารจดการในรปของคณะกรรมการ 2 ชด ไดแก“คณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาต” เรยกโดยยอวา “กนช.”                                                             39 พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ. 2534. มาตรา 3/1. 40 ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการบรหารทรพยากรนาแหงชาต พ.ศ. 2550. มาตรา 4.

59

ประกอบดวยนายกรฐมนตรหรอรองนายกรฐมนตรทนายกรฐมนตรมอบหมายเปนประธานกรรมการ กนช. มอานาจและหนาทเชน เสนอแนะนโยบายแผนงานและแผนปฏบตการเกยวกบการบรหารทรพยากรนา และงบประมาณตอคณะรฐมนตรประสานงานกบสวนราชการองคกรปกครองสวนทองถนหรอคณะกรรมการอนทเกยวของกบการดาเนนการดานปองกนภยพบตเพอกาหนดแนวทางการจดทาแผนปองกนภยพบตอนเนองมาจากทรพยากรน าและการรกษาคณภาพน า เปนตน41และใหมกรมทรพยากรน ากระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมเปนสานกงานเลขานการกนช. โดยมอานาจและหนาทรบผดชอบงานเลขานการของกนช. และประสานงานกบหนวยงานตางๆ ตดตามประเมนผลและจดทารายงานสรปผลการปฏบตงานตามนโยบายการบรหารทรพยากรนา42 สวนคณะกรรมการอกชด คอ คณะกรรมการลมน า ปฏบตหนาทในแตละลมน าประกอบดวยผแทนสวนราชการผแทนองคกรปกครองสวนทองถนผแทนองคกรผใชน าและผทรงคณวฒทมความรและประสบการณเกยวกบการบรหารทรพยากรน าเปนกรรมการมอานาจและหนาทเสนอความเหนตอกนช. เกยวกบการกาหนดนโยบายแผนงานโครงการแนวทางแกไขปญหาและอปสรรคในการบรหารทรพยากรน ารวมทงการดาเนนงานใดๆของสวนราชการองคกรปกครองสวนทองถนและภาคเอกชนทเกยวของในพนทลมน า ประนประนอมไกลเกลย ขอขดแยงและแกไขปญหาเกยวกบการบรหารทรพยากรน าในพนทลมน าประสานการปฏบตงานเกยวกบการบรหารทรพยากรนากบคณะกรรมการลมนาอนทเกยวของ43 ระเบยบสานกนายกรฐมนตรฯฉบบน โดยภาพรวมเปนการกาหนดอานาจหนาทใหกบองคกรบรหารจดการทรพยากรน า คอ คณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาตหรอ กนช. และ คณะกรรมการลมน า ในการดาเนนการในเรองการบรหารจดการทรพยากรน า โดยกาหนดเปนแนวทางวาจะตองทาอยางไร แตไมไดมการกาหนดรายละเอยดเฉพาะลงไปวาจะตองมเงอนไข หรอวธการอยางไรในแผน และในเรองการจดการกบปญหาอทกภยกไมไดใหความชดเจนเกยวกบแนวทางปฏบตเพยงแตกลาวถงอานาจของ กนช. ในการทจะประสานงานรวมกบสวนราชการองคกรปกครองสวนทองถนหรอคณะกรรมการอนทเกยวของกบการดาเนนการดานปองกนภยพบต ดงนนในเรองการจดการกบปญหาอทกภยตามระเบยบสานกนายกรฐมนตรฯฉบบนจงยงไมเกยวของโดยตรงมากนก

                                                            41 ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการบรหารทรพยากรนาแหงชาต พ.ศ. 2550. มาตรา 10. 42 ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการบรหารทรพยากรนาแหงชาต พ.ศ. 2550. มาตรา 11. 43 ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการบรหารทรพยากรนาแหงชาต พ.ศ. 2550. มาตรา 15.

60

3.1.5.2 ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยยทธศาสตรเพอการฟนฟและสรางอนาคตประเทศ พ.ศ. 2554

ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยยทธศาสตรเพอการฟนฟและสรางอนาคตประเทศพ.ศ. 2554 มผลใชบงคบเมอวนท 11 พฤศจกายน 2554 เนองจากในขณะนนประเทศไทยเผชญกบปญหาวกฤตอทกภยครงรายแรงซงสรางความเสยหายใหแกประเทศเปนจานวนมาก เพอเปนการสรางความเชอมนฟนความเชอถอและสรางความมงคงและมนคงของประเทศจากวกฤตภยธรรมชาตใหกลบฟนคนมาในระยะยาวอยางย งยนและเปนระบบจงเหนสมควรใหมการตราระเบยบนขนใชบงคบเพอกาหนดยทธศาสตรเพอการฟนฟและสรางอนาคตประเทศ ท ง นโดยมคณะกรรมการยทธศาสตรเพอการฟนฟและสรางอนาคตประเทศ หรอเรยกโดยยอวา “กยอ.” มอานาจหนาทเกยวกบการจดทายทธศาสตรเพอการฟนฟและสรางอนาคตประเทศระดมความคดเหนและความรเพอจดทาขอเสนอแนะเชงนโยบายในการกาหนดยทธศาสตรประเทศในระยะยาว การสรางความเขาใจแกประชาชนและขอเสนออนใดทเปนประโยชนตอการแกไขปญหาวกฤตของประเทศจากภยธรรมชาตในระยะยาวเพอเสนอตอคณะรฐมนตร44และใหมสานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาตรบผดชอบงานธรการของกยอ.แตอยางไรกด สาระสาคญตามระเบยบนกเปนเพยงการใหอานาจคณะกรรมการฯ จดทายทธศาสตรเพอการฟนฟและสรางอนาคตประเทศ โดยเฉพาะเหตการณภายหลงทเกดภยพบตอทกภยรายแรงเพอเรงฟนฟประเทศใหกลบคนสสภาวะปกตเทานน แตระเบยบนไมไดกลาวถงยทธศาสตรสาคญทเกยวกบการปองกนและแกไขปญหาภยพบตอทกภยแตอยางใด

3.1.5.3 ระเบยบสานกนายกรฐมนตร วาดวยการบรหารจดการน าและอทกภยแหงชาต พ.ศ.2555 และแกไขเพมเตม (ฉบบท 2) พ.ศ. 2555

ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการบรหารจดการนาและอทกภยแหงชาต พ.ศ. 2555 ฉบบท 1 มผลใชบงคบเมอวนท 14 กมภาพนธ พ.ศ. 2555 และฉบบท 2 มผลใชบงคบ 17 กรกฎาคม พ.ศ. 2555 ระเบยบสานกนายกรฐมนตรฯ ทง 2 ฉบบนเปนการกาหนดระเบยบการปฏบตราชการเพอใหการบรหารจดการนาการปองกนและแกไขปญหาอทกภยเปนไปอยางมประสทธภาพรวดเรวและสามารถแกไขปญหาไดอยางย งยนโดยมองคกรบรหารจดการในรปของคณะกรรมการ 2 ชด ไดแก “คณะกรรมการนโยบายนาและอทกภยแหงชาต” เรยกโดยยอวา“กนอช.” ประกอบดวยนายกรฐมนตรเปนประธานกรรมการมอานาจหนาทกาหนดนโยบายการจดทาแผนปฏบตการบรหารจดการน าการปองกนและแกไขปญหาอทกภยแหงชาตเพอใหหนวยงานของรฐนาไปปฏบต

                                                            44 ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยยทธศาสตรเพอการฟนฟและสรางอนาคตประเทศ พ.ศ. 2554 ขอ 5.

61

และใหขอเสนอแนะตอคณะรฐมนตรในเรองตางๆเกยวกบการบรหารจดการน าและอทกภย45 โดยใหมคณะกรรมการยทธศาสตรเพอวางระบบการบรหารจดการทรพยากรน าตามระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยยทธศาสตรเพอวางระบบการบรหารจดการทรพยากรน า พ.ศ. 2554 เปนคณะทปรกษาของกนอช. มหนาทในการเสนอแนะนโยบายและแนวทางในการบรหารจดการน าและอทกภยตอกนอช.46 สวนคณะกรรมการอกชดไดแก คณะกรรมการบรหารจดการน าและอทกภยหรอเรยกโดยยอวา “กบอ.” ประกอบดวยรองนายกรฐมนตรหรอรฐมนตรซงนายกรฐมนตรมอบหมายเปนประธานกรรมการ โดย กบอ.มหนาทจดทาแผนปฏบตการและดาเนนการบรหารจดการน าและอทกภยตามนโยบายของกนอช. กาหนดวธดาเนนการของหนวยงานของรฐเพอใหการปองกนและแกไขปญหาอทกภยเปนไปโดยเหมาะสมและสอดคลองกบแผนปฏบตการและอานวยการควบคมตรวจสอบตดตามและประเมนผลการปฏบตงานของหนวยงานของรฐทเกยวของ47และมสานกงานนโยบายและบรหารจดการน าและอทกภยแหงชาตเรยกโดยยอวา“สบอช.” เปนหนวยงานภายในสานกเลขาธการนายกรฐมนตรทาหนาทเปนสานกงานเลขานการของกนอช. และกบอ. และมอานาจหนาทประสานงานกบหนวยงานของรฐทเกยวของในการรวบรวมขอมลตางๆทเกยวของกบการบรหารจดการน าและอทกภยการเตรยมการชวยเหลอประชาชนเพอวเคราะหเสนอตอกนอช. และกบอ. ตดตามและเรงรดและประเมนผลการปฏบตงานของหนวยงานของรฐทเกยวของเพอเสนอตอกบอ.48 ในการดาเนนการบรหารจดการนาและอทกภยจะมการจดทาแผนปฏบตโดยบรณาการแผนการปองกนและแกไขปญหาอทกภยหรอแผนการจดการน าของทกหนวยงานของรฐเขาดวยกนเพอใหเปนแผนปฏบตการในระดบชาตทมผลบงคบกบหนวยงานของรฐทกแหงทเกยวของ และหากอทกภยทใกลจะเกดหรอขณะทเกดอทกภย กใหอานาจแก กบอ. ในการสงการใหหนวยงานของรฐทกแหงดาเนนการอยางหนงอยางใดเพอปองกนแกไขปญหาหรอบรรเทาความเสยหายทเกดหรออาจจะเกดขนไดจากสาระสาคญของระเบยบสานกนายกรฐมนตรฯ ดงกลาวถอเปนความพยายามของรฐทจะสรางแนวทางปฏบตในการบรหารจดการน าและอทกภยใหเปนไปในแนวทางทสอดคลองกนซงตางจากเดมทมแนวทางปฏบตทแตกตางกนไปตามหนวยงานทรบผดชอบซงมกฎหมายของตนใหอานาจไว แตเนองจากเปนเพยงระเบยบสานกนายกรฐมนตรฯ

                                                            45 ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการบรหารจดการนาและอทกภยแหงชาต พ.ศ. 2555 ขอ 6 . 46 ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการบรหารจดการนาและอทกภยแหงชาต พ.ศ. 2555 ขอ 7. 47 ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการบรหารจดการนาและอทกภยแหงชาต พ.ศ. 2555 ขอ 11. 48 ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการบรหารจดการนาและอทกภยแหงชาต พ.ศ. 2555 ขอ 12 .

62

ซงมผลบงคบใชกบหนวยงานของรฐทเกยวของ จงอาจไมเพยงพอรองรบการปฏบตของหนวยงานรฐตางๆทอาจกระทบตอผลประโยชนของภาคเอกชนและภาคประชาชนได 3.1.6 ความรบผดของรฐตอความเสยหายทเกดจากภยพบตอทกภยของไทย ในระบบกฎหมายไทยความรบผดของรฐซงเกดจากการกระทาของเจาหนาทของรฐนน ไดถกกาหนดเปนหลกการพนฐานไวในรฐธรรมนญไทยโดยมหลกการวา บคคลยอมมสทธทจะฟองหนวยราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ ราชการสวนทองถน หรอองคกรอนของรฐทเปนนตบคคลใหรบผดเนองจากการกระทาของขาราชการ พนกงาน หรอลกจางของหนวยงานนน49และหากจะทาการแบงแยกความรบผดของรฐ ระหวางรฐกบเจาหนาทของรฐเพอใหเกดความชดเจนตอความรบผดซงมตอเอกชนผทไดรบความเสยหายทสามารถจะนาคดไปฟองตอศาลใหเจาหนาทหรอหนวยงานรบผดไดนน สามารถแบงแยกความรบผดไดเปน 2 กรณ คอ (1)การกระทาทเปนเรองเฉพาะตวของเจาหนาทของรฐ และ (2) การกระทาใดทเปนการกระทาในการปฏบตหนาททอยในความรบผดของหนวยงานของรฐ สาหรบหวขอทจะกลาวตอไป จะเปนการกลาวถงเฉพาะกรณความรบผดของรฐทเกดจากการกระทาของเจาหนาทในการปฏบตหนาทเทาน น และเมอเกดความเสยหายเกดขนรฐหรอหนวยงานของรฐจะตองรบผดหรอไมอยางไร ซงเปนไปตามหลกความรบผดใดทงนจะไมไดกลาวถงความรบผดของเจาหนาทเกยวกบความรบผดทางวนย หรอความรบผดทางอาญาซงถอเปนเรองเฉพาะตวของเจาหนาทนนๆ และเมอไดทาการศกษาความรบผดของรฐทเกดจากการกระทาของเจาหนาทในการปฏบตหนาทและเกดความเสยหายแกเอกชนขนรฐจะเขามารบผดไดนน ยอมเปนไปตามหลกความรบผดใน 2 กรณ คอ (1) รฐจะตองรบผดตามหลกความรบผดทางละเมด และ (2) รฐจะตองรบผดตามหลกความรบผดอยางอน ซงหลกความรบผดท ง 2 กรณดงกลาวมรายละเอยดดงน 3.1.6.1 ความรบผดทางละเมดตามพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. 2539 หลกเกณฑความรบผด การพจารณาความรบผดทางละเมดของเจาหนาท วาการกระทาใดเปนการกระทาละเมดหรอไมนน พระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. 2539 ไมไดมบทบญญตกาหนดหลกเกณฑ หรอกาหนดรายละเอยดเกยวกบการกระทาละเมดวาตองมลกษณะอยางไร ดงนนการพจารณาจงอาศยบทบญญตในมาตรา 420 แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย

                                                            49 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550. มาตรา 60.

63

ตองพจารณาวาการกระทาทเปนละเมดเปนการกระทาตอบคคลภายนอก หรอเปนการทาละเมดตอหนวยงานทางปกครอง และเปนการกระทาละเมดในขณะปฏบตหนาท หรอเปนการทาละเมดนอกการปฏบตหนาท ตามพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. 2539 มาตรา 5 บญญตวาใหหนวยงานของรฐตองรบผดตอผเสยหายในผลแหงละเมดทเจาหนาทของตน ไดกระทาในการปฏบตหนาท ในกรณนผเสยหายอาจฟองหนวยงานของรฐดงกลาวไดโดยตรงแตจะฟองเจาหนาทไมได ถาการกระทาละเมดจากเจาหนาทซงไมไดสงกดหนวยงานของรฐแหงใดใหถอวา กระทรวงการคลงเปนหนวยงานของรฐทรบผดตนสงกดของเจาหนาทผนน แตหามฟองเจาหนาทเปนการสวนตว หากเจาหนาทผนนไมมหนวยงานตนชอบตามวรรคหนง เมอหนวยงานทางปกครองไดชดใชคาเสยหายใหแกบคคลภายนอกแลว รฐสามารถไลเบยกบเจาหนาทผทาละเมดนนได ตามพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. 2539 มาตรา 8 โดยบญญตวา ในกรณทหนวยงานของรฐตองรบผดใชคาสนไหมทดแทนแกผเสยหายเพอการละเมดของเจาหนาท ใหหนวยงานของรฐมสทธเรยกใหเจาหนาทผทาละเมดชดใชคาสนไหมทดแทนดงกลาวแกหนวยงานของรฐได ถาเจาหนาทไดกระทาการนนไปดวยความจงใจหรอประมาทเลนเลออยางรายแรง สทธเรยกใหชดใชคาสนไหมทดแทนตามวรรคหนงจะมไดเพยงใดใหคานงถงระดบความรายแรงแหงการกระทาและความเปนธรรมในแตละกรณเปนเกณฑโดยมตองใหใชเตมจานวนของความเสยหายกได ถาการละเมดเกดจากความผดหรอความบกพรองของหนวยงานของรฐหรอระบบการดาเนนงานสวนรวม ใหหกสวนแหงความรบผดดงกลาวออกดวย ในกรณทการละเมดเกดจากเจาหนาทหลายคน มใหนาหลกเรองลกหนรวมมาใชบงคบและเจาหนาทแตละคนตองรบผดใชคาสนไหมทดแทนเฉพาะสวนตนเทานน ในกรณเจาหนาทของรฐทาละเมดตอหนวยงานของรฐในการปฏบตหนาท มาตรา 12 ตามพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. 2539 บญญตวา ในกรณทเจาหนาทตองชดใชคาสนไหมทดแทนทหนวยงานของรฐไดชดใชแกผเสยหายตามมาตรา 8 หรอในกรณ เจาหนาทตองชดใชคาสนไหมทดแทนเนองจากเจาหนาทผนนไดกระทาละเมดตอหนวยงานของรฐตามมาตรา 10 ประกอบมาตรา 8 ใหหนวยงานของรฐทเสยหายมอานาจออกคาสงเรยกใหเจาหนาทผนนชาระเงนดงกลาวภายในเวลาทกาหนด50

การพจารณาวาการกระทาละเมดใดเปนการกระทาละเมดของเจาหนาทของรฐ ตามพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. 2539 พจารณาจากประมวลกฎหมาย                                                            50พรเทพ สขทรพย. (2556). ความรบผดของรฐในความเสยหายจากภยพบตทางธรรมชาต. วทยานพนธมหาบณฑต, คณะนตศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร. หนา 74-75.

64

แพงและพาณชยมาตรา 420 ซงบญญตวา ผใดจงใจหรอประมาทเลนเลอทาตอบคคลอนโดยผดกฎหมายใหเขาเสยหายถงแกชวตกด แกรางกายกด อนามยกด ทรพยสนหรอสทธอยางหนงอยางใดกด ทานวาผนนทาละเมดจาตองใชคาสนไหมทดแทนเพอการนน ซงมหลกในการพจารณาดงน 1.) การกระทาของบคคล การจะเปนละเมดไดตองมบคคลหนงทกระทา การพจารณาความรบผดของรฐ บคคลทกระทาตองเปนเจาหนาทของรฐ ตอมาตองพจารณาเรอง การกระทา ซงการกระทาคอลงมอทาดวยการเคลอนไหวรางกายโดยรสานก หรอกรณการนงเฉย คอ การงดเวน ซงโดยหลกการไมถอวาเปนการกระทาแตหากวาบคคลมหนาทตามกฎหมายบางประการทจะตองกระทา และเมอไดกระทาตามหนาทแลวความเสยหายกจะไมเกดขน การทไมกระทาตามหนาทหรอการงดเวนนน ไดกอใหเกดความเสยหายขนการงดเวนจงอยในความหมายของการกระทาทกอใหเกดความเสยหายเชนกน 2.) กระทาโดยจงใจหรอประมาทเลนเลอ จงใจคอ การทบคคลทาละเมด โดยมงหมายจะกอความเสยหายใหบคคลอน ทาใหคนอนเสยหาย หรอรวาทาใหคนอนเสยหาย สวนประมาทเลนเลอหมายความวาไมจงใจ แตไมใชความระมดระวงตามสมควรทจะใช รวมทงในลกษณะทบคคลผมความระมดระวงจะไมกระทาดวย51 ความระมดระวงตองเปรยบเทยบกบบคคลทมความระมดระวงตามพฤตการณ และตามฐานะในสงคมเชนเดยวกบผกระทาความเสยหาย เมอพจารณาในกรณเจาหนาทรฐตองใชมาตรฐานความระมดระวงของผมหนาทในระดบทเปนเจาหนาทของรฐมาเปรยบเทยบ กระทาโดยมชอบดวยกฎหมาย หมายถงการกระทานนกอใหเกดความเสยหาย การกระทาโดยผดกฎหมายตามมาตรา 420 คอ กรณทการกระทาฝาฝนกฎหมายทกาหนดไวโดยชดแจงวาเปนความผด กรณทกฎหมายไมไดกาหนดไวโดยชดแจงแตทาใหเกดความเสยหายแกสทธเดดขาดอยางใดอยางหนง และกรณการใชสทธทมแตจะทาใหบคคลอนเสยหาย 3.) ความเสยหาย ทเกดขนจากการกระทาผดกฎหมาย จะเปนละเมดกตอเมอการทไดกระทาลงไปนน มผลใหเกดความเสยหาย ความเสยหายตองเกดขนจรงๆ คอความเสยหายมอยหรอไดมอยแลว เปนความเสยหายทแนนอน ความเสยหาย ตองเปนผลมาจากการกระทาของผทาความเสยหาย และความเสยหายจะตองสมพนธกนระหวางการกระทาและผล ซงเปนไปตาม ทฤษฎความเทากนแหงเหตหรอทฤษฎเงอนไข

                                                            51 ไพจตร ปญญพนธ. (2548). คาอธบายประมวลกฎหมายแพงและพาณชย ลกษณะละเมด.(พมพครงท 11). กรงเทพมหานคร: นตบรรณาการ. หนา 9.

65

การฟองคดเกยวกบความรบผด ความรบผดทางละเมดของเจาหนาทตามพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. 2539 นน แตเดมกอนจดตงศาลปกครอง การฟองคดเกยวกบความรบผดทางละเมดของรฐหรอเจาหนาทของรฐซงอยในฐานะเปนฝายปกครองนน จะตองฟองคดกนทศาลยตธรรมแตเมอมการจดตงศาลปกครองขนในปพ.ศ.2542 พระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ.2542 มาตรา 9 (3) บญญตวา “คดพพาทเกยวกบการกระทาละเมดหรอความรบผดอยางอนของหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐอนเกดจากการใชอานาจตามกฎหมาย หรอจากกฎ คาสงทางปกครอง หรอคาสงอน หรอจากการละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบตหรอปฏบตหนาทดงกลาวลาชาเกนสมควร” บทบญญตดงกลาวไดแบงแยกเขตอานาจศาลปกครองและศาลยตธรรมไวอยางชดเจน ซงคดละเมดทจะอยในเขตอานาจศาลปกครองตามมาตรา 9 (3) จะตองเปนคดทเกดจากการกระทาละเมดในการปฏบตหนาทในทางปกครองของเจาหนาทของรฐในหนวยงานทางปกครอง และเปนคดทมความเสยหายจากการกระทาละเมดในการปฏบตหนาททางปกครอง ซงเกดจากการใชอานาจตามกฎหมาย การออกกฎ คาสงทางปกครอง หรอคาสงอน การละเลยตอหนาททกฎหมายกาหนดใหตองปฏบต หรอ การปฏบตหนาทดงกลาวลาชาเกนสมควร แตการกระทาละเมดทเกดจากการปฏบตหนาทของเจาหนาทในกรณอนนอกจากทกลาวขางตนน ผเสยหายไมอาจฟองคดตอศาลปกครองได ตองฟองคดตอศาลยตธรรม

แนวคาพพากษาศาลปกครอง จากกรณปญหาเกยวกบกบความรบผดของรฐตอความเสยหายจากภยพบตอทกภยซงรฐจะตองเขามารบผดชดใชคาเสยหายทเกดขนหรอไม อยางไรทผานมามการนาคดไปฟองตอศาลปกครองตามมาตรา 9 (3) แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 เพอใหรฐตองรบผดตามหลกความความรบผดทางละเมด ซงศาลไดมแนวคาพพากษาไวดงตอไปน

ก) แนวคาพพากษาศาลปกครองกรณความรบผดทางละเมด คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ.590/2554 (คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ.47/2552 วนจฉยทานองเดยวกน)คดนสรปขอเทจจรงไดวา หนวยงานทางปกครองไดทาขอตกลง ในการแจงเตอนกอนทจะมการเปดประตระบายน า เพอใหผทอาศยอยใตประตระบายน าไดเตรยมการปองกนความเสยหายกอน หากหนวยงานทางปกครองไดดาเนนการเปดประตระบายน าโดยไมไดแจงเตอนกอน เมอเกดความเสยหายขน ศาลปกครองเคยมคาพพากษาใหหนวยงานของรฐตองรบผดชดใชคาเสยหายในกรณน เชน ในคดทผฟองคด เปนผประกอบการเลยงปลาในกระชง

66

บรเวณแมน าบางปะกง ไดรบความเสยหายจากการทกรมชลประทานไดเปดประตระบายน าคลองพานทองโดยไมไดมการแจงเตอนใหผฟองคดทราบ เพอเตรยมการปองกนผลกระทบ ทาใหน าในคลองพานทองซงเปนน าเสยระบายลงแมน าบางปะกงเปนเหตใหปลาในกระชงทผฟองคดเลยงไวตายเปนจานวนมาก ในคดนขอเทจจรงปรากฏวา กรมชลประทานเคยทาขอตกลงรวมกบผประกอบการเลยงปลากระชงวา เมอใดจะมการเปดประตระบายน า จะมการแจงเตอนใหทราบเพอเตรยมการปองกนความเสยหาย ซงกรณนกรมชลประทานไมไดมการแจงเตอนผประกอบการกอน โดยกรมชลประทานอางวาเปนเหตจาเปนเรงดวนเพราะพนทเหนอประตระบายน าเกดภาวะน าทวมขง ประกอบกบกรมอตนยมวทยาไดพยากรณอากาศวาจะเกดฝนตกหนกจงเรงเปดประตระบายน าเพอบรรเทาความเสยหาย ซงศาลปกครองสงสดพจารณาแลว เหนวากรณนเปนกรณทกรมชลประทาน หลงจากทราบวามภาวะน าทวมขงจนกระทงถงเวลาเปดประตระบายน า สามารถทจะแจงเตอนแกผประกอบการไดทน เมอไมไดมการแจงเตอนผประกอบการดงกลาว จงเปนการกระทาโดยประมาทเลนเลออยางรายแรง เปนการกระทาละเมดทาใหผฟองคดไดรบความเสยหายตองชดใชคาเสยหาย52 ข) แนวคาพพากษาศาลปกครองกรณไมเปนการกระทาละเมด

คาพพากษาศาลปกครองกลางคดแดงเลขท ส.112/2557 คดนผฟองคดฟองวาผฟองคดมภมลาเนาและทพกอาศยอยในพนทกรงเทพฯ ซง

เปนพนทเกดอทกภย และถกประกาศใหเปนพนทเขตภยพบต ผฟองคดไดรบความเดอดรอนเสยหายจากอทกภยในชวงเดอนกรกฎาคม – พฤศจกายน พ.ศ. 2554 ซงเหตอทกภยเปนผลโดยตรงจากการบรหารจดการนาทผดพลาดของผถกฟองคด โดยไดกระทาหรอละเวนการกระทาในการเกบกกน าไวในปรมาณมาก ละเลยการตรวจสอบขอมลดานสถตของปรมาณน าฝน เรงระบายน าออกจากเขอนทาใหมวลน าไหลเขาทวมบานเรอนราษฎรไมปฏบตหนาทตามกฎหมายในการปองกนและบรรเทาสาธารณภยโดยไมมการแจงเตอนภย และไมมการจดทาแผนปองกนและบรรเทาสาธารณภยไวลวงหนา เปนเหตใหน าทวมบานเรอนราษฎรเสยหาย นอกจากนผถกฟองคดยงขาดการบรณาการการบรหารจดการน าอยางเปนระบบ ทาการเปดปดประตระบายน า สรางพนงกนน าเปนผลใหเกดแรงดนน าจานวนมากกดเซาะจนประตระบายน าบางโฉมศรพง ละเลยหรอปฏบตหนาทลาชาเกนสมควร ในการชวยเหลอฟนฟเยยวยา ประชาชนทประสบภย คดนมประเดนทศาลจะตองวนจฉยวา การปฏบตหนาทจดการหรอปองกนน าทวมกรงเทพฯของผถกฟองคดเปนเหตใหบานเรอนและทรพยสนของผฟองคดถกน าทวมไดรบความ                                                            52 คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ.590/2554 และคาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. 47/2552 วนจฉยทานองเดยวกน

67

เสยหายหรอไมและเปนการทาละเมดหรอรบผดอยางอนของผถกฟองคดหรอไม หากเปนการกระทาละเมดหรอรบผดอยางอนผถกฟองคดจะตองรวมกนหรอแทนกนชดใชคาเสยหายตามคาขอของผฟองหรอไมเพยงใด ศาลพเคราะหแลวเหนวา ผถกฟองคดมมาตรการบรหารจดการเพอปองกนการเกดเหตอทกภยในพนทกรงเทพฯอยางเตมความสามารถแลว โดยไดมมาตรการดาเนนการตงแตกอนเกดอทกภย ระหวางเกดอทกภย และหลงเกดอกภย ตลอดจนแกไขปญหาการเกดอทกภยอยางเตมความสามารถตามอานาจหนาททกฎหมายกาหนด แตกยงเกดอทกภย กรณจงไมอาจถอไดวาผถกฟองไดกระทาการโดยไมชอบดวยกฎหมาย หรอละเลยการปฏบตหนาท ตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบต หรอปฏบตหนาทลาชาเกนสมควร และไมอาจถอไดวาการบรหารจดการน าของผถกฟองเปนเหตใหบานเมอง และทรพยสนของผฟองคดไดรบความเสยหายอนเปนการกระทาละเมดตอผฟองคดตามมาตรา 420 แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย

คาพพากษาศาลปกครองกลางคดแดงเลขท ส.224/2558 คดนผฟองคดมภมลาเนาและบานพกอาศยอยในบรเวณพนทกรงเทพฯไดรบความ

เดอดรอนเสยหายอนเนองมาจากเหตอทกภยซงเปนผลโดยตรงจากการบรหารจดการน าผดพลาดของผถกฟองคด ผถกฟองคดไมมการชะลอน าและไมใหน าไหลเขาในพนทบรเวณจงหวดสพรรณบรทาใหน าเกดความไมสมดลจงไหลไปรวมในบรเวณฝงตะวนออกของแมน าเจาพระยา และยงมสวนกกขงดวยพนงกนนาและมการบงคบน าใหไหลเขาในบรเวณทองทอนจนทาใหเกดน าทวมในหลายพนท การแตงตงผถกฟองคดเปนการกระทาทไมชอบดวยกฎหมายไมเปนไปตามมาตรา 6 แหงพระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ. 2550 เปนเหตใหการบรหารจดการน าผดพลาดจนเกดอทกภย ไมมการเสนอแผนการปองกนและบรรเทาสาธารณภยแหงชาต ไมมการเตอนภยหรอใหการสอสารดานการเตอนภยใหแกประชาชนทประสบอทกภยอยางทวถง ครอบคลมและถกตอง ไมประสานงานหรอดาเนนการในการนาแผนการปองกนและบรรเทาสาธารณภยไปสการปฏบตในการปองกนและบรรเทาสาธารณภย ไมมการประเมนผลกระทบอยางรอบดานสรางความเดอดรอนเสยหายแกประชาชนและผฟองคดทมพนทอยนอกเหนอคนกนน า การกระทาของผถกฟองเปนการกระทาทไมชอบดวยกฎหมายหรอละเลยตอหนาททาใหผฟองคดไดรบความเสยหาย คดนมประเดนตองวนจฉยวา ผถกฟองคดกระทาละเมดตอผฟองคดกรณการบรหารจดการนาทวมพพาทหรอไม และตองชดใชคาเสยหายใหแกผฟองคดหรอไมเพยงใด

ศาลพเคราะหแลวเหนวา มาตรา 420 แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชยบญญตวา ผใดจงใจหรอประมาทเลนเลอทาตอบคคลอนโดยผดกฎหมาย ใหเขาเสยหายถงแกชวต

68

กด แกรางกายกด อนามยกด เสรภาพกด ทรพยสนหรอสทธอยางหนงอยางใดกด ทานวาผนน ทาละเมดจาตองใชคาสนไหมทดแทนเพอการนน เมอขอเทจจรงรบฟงไดวาการบรหารจดการน าของผถกฟองคดเปนไปตามอานาจหนาทตามระเบยบและกฎหมายทเกยวของ โดยไมไดละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบตหรอปฏบตหนาทลาชาเกนสมควร แตเหตททาใหผฟองคดไดรบความเสยหายเปนผลมาจากอทกภยเปนภยพบตตามธรรมชาตไมไดเปนผลโดยตรงจากการกระทาหรอการละเลยตอหนาทหรอปฏบตหนาทลาชาเกนสมควรของผถกฟองคดในการบรหารจดการน าทวม ผถกฟองไมไดกระทาละเมดตอผฟองคด และไมตองชดใชคาเสยหายใหแก ผฟองคด 3.1.6.2 ความรบผดอยางอนของรฐ ตามพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ.2542 หลกเกณฑความรบผด ระบบกฎหมายไทยใหความสาคญกบความรบผดของรฐทอยบนพนฐานของการกระทาความผด หรอการกระทาละเมดเปนสาคญ แตนอกจากความรบผดทางละเมดแลว ในระบบกฎหมายของไทย ยงมความรบผดทเรยกวาความรบผดอยางอน ซงปรากฏในพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครองมาตรา 9 วรรคหนง (3) หลกความรบผดอยางอนม 2 ลกษณะ คอ (1) การกาหนดความรบผดอยางอนไวในกฎหมาย ในระบบกฎหมายไทยไดนาหลกเรองความรบผดอยางอนมาใชในกฎหมายบางฉบบ เชนการเวนคนอสงหารมทรพย การเวนคนอสงหารมทรพยนนจะกระทามได เวนแตอาศยอานาจตามบทบญญตของกฎหมาย เพอใชในการตางๆ ตามทกาหนดไวในรฐธรรมนญ และการเวนคนอสงหารมทรพย จะตองชดใชคาทดแทนในราคาทเหมาะสมและเปนธรรม โดยมการตราพระราชบญญตวาดวยการเวนคนอสงหารมทรพย พ.ศ. 2530 ขนใชบงคบ

(2) กรณความรบผดอยางอนพฒนาโดยศาลปกครองไทย สาหรบกรณความรบผดอยางอนทพฒนาโดยศาลปกครองไทยนน ยงไมมแนวคาวนจฉยทเปนการสรางหลกกฎหมาย โดยศาลปกครองไทยจะพจารณาพพากษาคดโดยปรบใชบทบญญตของกฎหมายลายลกษณอกษรและเปนสวนใหญ และเจตนารมณของกฎหมาย หากกฎหมายบญญตไวไมชดเจนการพจารณาพพากษาคดเกยวกบความรบผดชอบของรฐ ศาลจะวนจฉยคดตามหลกตามความรบผดโดยอาศยความผด โดยไมไดนาหลกความรบผดอยางอนมาใช หากไมมกฎหมายบญญตไวโดยเฉพาะ

69

การฟองคดใหรฐรบผดในความเสยหายทเกดจากการกระทาของรฐ ไมวาจะเปนกรณความรบผดทางละเมด หรอความรบผดอยางอน ผทมสทธทจะฟองคดปกครองไดนน จะตองเปนบคคลตามมาตรา 42 แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 ตองเปนผไดรบความเดอดรอนเสยหาย จากการกระทาทางปกครองทเปนเหตใหนามาฟองคด ในคดฟองขอใหรฐรบผดในละเมดหรอความรบผดอยางอน ศาลจะพจารณาโดยใชหลกประโยชนเกยวของหรอสวนไดเสย คอผทจะนาคดมาฟองเพอเรยกใหรฐรบผดในละเมดหรอความรบผดอยางอน จะตองเปนผทไดรบความเสยหายโดยตรง

แนวคาพพากษาศาลปกครอง ทผานมาผฟองคดซงอางวาไดรบความเสยหายจากภยพบตอทกภย ไดนาคดไปฟองตอศาลปกครองตามมาตรา 9 วรรคหนง (3)53 แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ.2542 เพอใหรฐตองรบผดชดใชคาเสยหาย ตามหลกความรบผดอยางอนมตวอยางแนวคาพพากษาศาลปกครอง ดงน ก) การฟองคดใหรฐรบผดตามมาตรา 754 แหงพระราชบญญตการชลประทานหลวง พทธศกราช 2485 คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ.438/2556

คดนผฟองประกอบกจการปลกสวนสกทอง จานวน 1400 ตน ในพนทจงหวดสงหบรโดยผฟองคดมงหวงจะขายใหโรงไมเมอตนสกอาย 15 ป ในราคาเหมาตดไรละ 1,200,000 บาท ตอมาเมอวนท 2 ตลาคม 2549 ผถกฟองคดไดละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนดให ตองปฏบต โดยผถกฟองคดไมทาแนวปองกนน าทวมบนถนนสายสงหบร-ชยนาท ดงเชนกรณน าหลากในป พ.ศ. 2545 ซงมปรมาณน ามากกวาป พ.ศ. 2549 ปลอยใหน าในแมน าเจาพระยาเออลนตลง เกดนาทวมในพนทตาบลบางกระบอ อาเภอเมองสงหบร จงหวดสงหบร ทาใหตนสกทองของผฟองคดไดรบความเสยหาย

                                                            53 มาตรา 9 ศาลปกครองมอานาจพจารณาพพากษาหรอมคาสงในเรองดงตอไปน (3) คดพพาทเกยวกบการกระทาละเมดหรอความรบผดอยางอนของหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐอนเกดจากการใชอานาจตามกฎหมาย หรอจากกฎ คาสงปกครอง หรอคาสงอน หรอจากการละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบตหรอปฏบตหนาทดงกลาวลาชาเกนสมควร 54 มาตรา 7 ในกรณฉกเฉนเพอปองกนอนตรายอนอาจเกดแกการชลประทาน นายชางชลประทานมอานาจทจะใชท ดนห รอ ส งของของบคคลใดๆใน ท ใกลเ ค ย งห รอในบร เ วณ ทอาจ เ กดอนตรายได เ ท า ท จา เ ปน แตถามการเสยหายเกดขนตองชดใชคาสนไหมทดแทน

70

ศาลปกครองชนตนพจารณาแลวเหนวา กรณน าทวมพนทเกษตรกรรมในจงหวดสงหบร ซงมสวนสกของผฟองคดรวมอยดวย จงไมไดเปนผลจากกรณฝนตกหนกจากอทธพลของพายในฤดมรสม ซงเปนสภาพภมอากาศธรรมชาตตามปกตของพนทในบรเวณนแตเพยงประการเดยว หากแตเปนผลโดยตรงจากการใชอานาจบรหารจดการน าของผถกฟองคด และแมวาการกระทาของผถกฟองคดทกอใหเกดความเสยหายขนแกผฟองคดจะไมไดเปนการกระทาโดยผดกฎหมายและไมเปนละเมดตามมาตรา 420 แหงประมลกฎหมายแพงและพาณชย เพราะเหตทมกฎหมายวาดวยการชลประทานหลวง บญญตใหอานาจไวกตาม แตผถกฟองคดยอมมหนาทตองเยยวยาความเสยหายทเกดขนแกผฟองคดตามทกาหนดไวในกฎหมายดงกลาว ขอกลาวอางของผถกฟองคดทวาอทกภยทเกดขนเปนเหตทางธรรมชาต และผถกฟองคดไดดาเนนการตามอานาจหนาททกฎหมายบญญตไวโดยไมไดจงใจหรอประมาทเลนเลอ หรอละเลยไมปฏบตหนาทหรอปฏบตหนาทลาชาเกนควร และไมเปนละเมดตอผฟองคด จงรบฟงไมไดศาลปกครองชนตนพพากษาใหผ ถกฟองคดจายเงนคาเสยหายพรอมดอกเบย ผถกฟองคดอทธรณ ศาลปกครองสงสดพจารณาแลวเหนวา มประเดนทตองวนจฉยในชนอทธรณเพยงวาความเสยหายทผฟองคดไดรบมเหตมาจากภยพบตอทกภยตามธรรมชาตอนเปนเหตสดวสยหรอผลโดยตรงจากการใชอานาจของผถกฟองคดในการบรหารจดการนาตามกฎหมายวาดวยการชลประทานหลวง ศาลพเคราะหแลวเหนวา การทน าทวมบรเวณสวนสกของผฟองคดไมไดเกดจากการบรหารจดการน าโดยจงใจหรอประมาทเลนเลอหรอปฏบตหนาทลาชาเกนสมควร แตเกดจากพายชางสาร ทาใหปรมาณน าเหนอทไหลลงแมน าเจาพระยามมากเกนกวาความจของแมน า เ ปนเหตใหน า ทวมพน ท เกษตรกรรม และทอยอาศยของราษฎร เปนบรเวณกวาง แมมกระสอบทรายและดนปองกนไวแลวกตาม ดงนน ความเสยหายทเกดกบ ผฟองคดและราษฎรอนๆทอยในบรเวณเดยวกนจงเปนผลมาจากอทกภยอนเปนภยพบตตามธรรมชาต มไดเปนผลโดยตรงจากการใชอานาจกระทาการอยางหนงอยางใดของผถกฟองคด ดงนน จงไมมกรณทรฐโดยผถกฟองคดจะตองรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกผฟองคด ตามนยมาตรา 7 แหงพระราชบญญตการชลประทานหลวง พทธศกราช 2485 ศาลปกครองสงสดไมเหนพองดวย พพากษากลบเปนใหยกฟอง

คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ.396/2556 คดนผฟองคดประกอบอาชพกจการโรงสขาววชรพาณชยไพบลยซงดาเนนกจการ มาต งแตป พ.ศ. 2530 ประกอบดวยโรงสขาว และโกดงเกบขาวเปลอกและขาวสาร ต งอยบน พนทดนสวนทถมสงกวาระดบถนนสายสงหบร-ชยนาท ประมาณ 50 เซนตเมตร ผถกฟองคดละเลยตอหนาทไมทาแนวปองกนบนถนนสายสงหบร-ชยนาท ปลอยใหแมน าเจาพระยาเออลนตลง

71

เกดนาทวมในพนทตาบลบางกระบอ อาเภอเมองสงหบร จงหวดสงหบร ทาใหโรงสขาวและขาวในโกดงของผฟองคดไดรบความเสยหาย ขอใหศาลพพากษาหรอคาสงใหผถกฟองคดกอสรางแนวปองกนนาทวมถาวรตลอดแนวแมนาเจาพระยาโดยเรว และชดใชคาเสยหายใหแกผฟองคด ศาลปกครองชนตนพจารณาแลวเหนวา กรณน าทวมพนทเกษตรกรรมในจงหวดสงหบร ซงรวมถงโรงงานสขาวของผฟองคดรวมอยดวย จงไมไดเปนผลจากกรณฝนตกหนกจากอทธพลของพายในฤดมรสม ซงเปนสภาพภมอากาศธรรมชาตตามปกตของพนทบรเวณนแตเพยงประการเดยว หากแตเปนผลโดยตรงจากการใชอานาจบรหารจดการน าของผถกฟองคดและแมจะเปนการกระทาของผถกฟองคดทกอใหเกดความเสยหายขนแกผฟองคด จะไมไดเปนการกระทาโดยผดกฎหมายและไมเปนละเมดตามมาตรา 420 แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชยเพราะเหตทมกฎหมายวาดวยการชลประทานหลวงบญญตใหอานาจไวกตาม แตผถกฟองคดยอมมหนาทตองเยยวยาความเสยหายทเกดขนแกผฟองคดตามทกาหนดไวในกฎหมายดงกลาวดวย ดงนน ขอกลาวอางของผถกฟองคดทวาอทกภยทเกดขนเปนเหตทางธรรมชาต และผถกฟองคดไดดาเนนการตามอานาจหนาททกฎหมายบญญตไวโดยไมไดจงใจหรอประมาทเลนเลอ หรอละเลยไมปฏบตหนาท หรอปฏบตหนาทดงกลาวลาชาเกนควร และไมเปนละเมดตอผฟองคด จงรบฟงไมได ศาลปกครองชนตนพพากษาใหผถกฟองคดจายเงนทดแทนพรอมดอกเบย ผถกฟองอทธรณ ศาลปกครองสงสดพจารณาแลวเหนวา มประเดนทจะตองวนจฉยในชนอทธรณรวม 2 ประเดนคอ ประเดนทหนง ความเสยหายทผฟองคดไดรบมเหตมาจากภยพบตอทกภยตามธรรมชาตอนเปนเหตสดวสยหรอเปนผลโดยตรงจากการใชอานาจของผถกฟองคดในการบรหารจดการน าตามกฎหมายวาดวยการชลประทานหลวง ประเดนทสอง ถาความเสยหายทผถกฟองคดไดรบเปนผลโดยตรงจากการใชอานาจของผถกฟองคด ในการบรหารจดการน าตามกฎหมายวาดวยการชลประทานหลวง ผถกฟองคดจะตองชดใชคาเสยหายใหแกผฟองคดเพยงใด ศาลพเคราะหแลวเหนวา กรณนาทวมพนทเกษตรกรรมบรเวณทตงโรงงานสขาวของผฟองคดในจงหวดสงหบร ซงรวมทงบรเวณทตงโรงงานสขาวของผฟองคดดวยนน เปนผลมาจากน าเหนอทไหลผานแมน าเจาพระยามปรมาณมากเกนกวาความจของลาน าเจาพระยาทจะรบไวได และเกนขดความสามารถของรฐทผถกฟองคดจะปองกนมใหน าเหนอไหลทะลกเขาทวมพนทการเกษตรของราษฎรรวมทงบรเวณทตงโรงสขาวของผฟองคดได ความเสยหายทเกดกบผฟองคดและราษฎรอนๆทอยบรเวณเดยวกนจงเปนผลมาจากภยพบตตามธรรมชาต มใชผลโดยตรงจากการใชอานาจกระทาการอยางหนงอยางใดของผถกฟองคด จงไมมกรณทรฐโดยผถกฟองคดจะตองรบผดชอบใชคาสนไหมทดแทนใหแกผ ฟองคดตามนยมาตรา 7 แหงพระราชบญญตการชลประทานหลวง พทธศกราช 2485

72

สวนในประเดนทสอง เมอไดวนจฉยในประเดนทหนงแลววาความเสยหายทผ ฟองคดไดรบมเหตมาจากภยพบตอทกภยตามธรรมชาต มไดเปนผลโดยตรงจากการใชอานาจของผ ถกฟองคดในการบรหารจดการนาตามกฎหมายวาดวยการชลประทานหลวง จงไมจาตองวนจฉยในประเดนทสองตอไป ศาลปกครองสงสดไมเหนพองดวย พพากษากลบคาพพากษาศาลปกครองชนตนใหยกฟอง ข) การฟองคดใหรฐรบผดตามมาตรา 4355 วรรคสอง แหงพระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ. 2550 คาพพากษาศาลปกครองกลางคดแดงเลขท ส.112/2557

คดนนอกจากผฟองคดฟองใหผถกฟองคดใหรบผด กรณเจาหนาทของรฐละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบตหรอปฏบตหนาทดงกลาวลาชาเกนสมควรซงเปนการกระทาละเมดแลว ผฟองคดยงฟองผถกฟองคดรบผดตามหลกความรบผดอยางอนตามมาตรา 43 วรรคสอง แหงพระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ.2550โดยคดนผฟองคดฟองวาไดรบความเดอดรอนเสยหายจากอทกภยชวงเดอน ก.ค.-พ.ย. 2554 ซงเหตอทกภยเปนผลโดยตรงจากการบรหารจดการน าทผดพลาดของผถกฟองคด เนองจากผถกฟองคดกระทาหรอละเวนการกระทาในการเกบกกนาไวในปรมาณมากละเลยการตรวจสอบขอมลดานสถตของปรมาณน าฝน เรงระบายนาออกจากเขอนทาใหมวลนาไหลเขาทวมบานเรอนราษฎร ไมปฏบตหนาทตามกฎหมายในการปองกนและบรรเทาสาธารณภยไมแจงเตอนภย และไมมการจดทาแผนปองกนและบรรเทาสาธารณภยไวลวงหนา เปนเหตใหน าทวมบานเรอนราษฎรเสยหายซงศาลคดนนอกจากจะไดพจารณาวาผถกฟองคดมมาตรการบรหารจดการเพอปองกนการเกดเหตอทกภยในพนทกรงเทพฯอยางเตมความสามารถแลว โดยไดมมาตรการดาเนนการตงแตกอนเกดอทกภย ระหวางเกดอทกภย และหลงเกดอกภย ตลอดจนแกไขปญหาการเกดอทกภยอยางเตมความสามารถตามอานาจหนาททกฎหมายกาหนด แตกยงเกดอทกภย กรณจงไมอาจถอไดวาผถกฟองไดกระทาการโดยไมชอบดวยกฎหมาย หรอละเลยการปฏบตหนาท ตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบต หรอปฏบตหนาทลาชาเกน                                                            55 มาตรา 43 ใหผบญชาการรองผบญชาการผอานวยการรองผอานวยการผชวยผอานวยการและเจาพนกงานซงปฏบตการตามหนาทในการปองกนและบรรเทาสาธารณภยตามพระราชบญญตนเปนเจาพนกงานตามประมวลกฎหมายอาญาและในการปฏบตการตามหนาทดงกลาวหากไดดาเนนการไปตามอานาจหนาทและไดกระทาไปพอสมควรแกเหตและมไดประมาทเลนเลออยางรายแรงใหผกระทาการนนพนจากความผดและความรบผดทงปวง ในการดาเนนการตามวรรคหนงหากเกดความเสยหายแกทรพยสนของผใดซงมใชเปนผไดรบประโยชนจากการบาบดภยนตรายจากสาธารณภยนนใหทางราชการชดเชยความเสยหายทเกดขนใหแกผนนตามหลกเกณฑและวธการทกาหนดในกฎกระทรวง

73

สมควร และไมอาจถอไดวาการบรหารจดการน าของผถกฟองเปนเหตใหบานเมอง และทรพยสนของผฟองคดไดรบความเสยหายอนเปนการกระทาละเมดตอผฟองคดตามมาตรา 420 แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชยศาลยงไดพจารณาในประเดนเกยวกบความรบผดตามแหงพระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ. 2550 โดยเหนวา การบรหารจดการน าของผถกฟอง กรณทาแนวกนน าดวยกระสอบทรายขนาดใหญเพอปองกนน าไหลเขาทวมกรงเทพฯชนใน ไมไดทาใหบานเรอนของผฟองคดถกน าทวมมากยงขน ผฟองคดจงไมไดรบความเดอดรอนหรอเสยหายจากการดาเนนการของผถกฟองคด ประกอบกบการทบานเรอนของผฟองคดถกนาทวมเนองจากเหตภยธรรมชาตครงรายแรงไมอาจปองกนได จงไมมกรณทผถกฟองคดจะตองรบผดอยางอนตอผฟองคดตามมาตรา 43 วรรคสอง แหงพระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ. 2550 จงพพากษายกฟอง

3.2 กฎหมายเกยวกบการจดการภยพบตอทกภยและความรบผดของรฐตอความเสยหายทเกดจากภยพบตอทกภยในตางประเทศ

สาธารณรฐฝรงเศสประสบปญหาภยพบตจากธรรมชาตหลายครง และไดตระหนกถงความเสยงภยจากภาวะทางธรรมชาต โดยรฐบาลสาธารณรฐฝรงเศสไดกาหนดนโยบายสาธารณะและมาตรการทางกฎหมายในการปองกนความเสยงจากภยพบตทเกดขนจากธรรมชาตอนสงผลกระทบตอชวต ทรพยสนและสงแวดลอมของประชาชนชาวฝรงเศส รฐบาลจงไดกาหนดนโยบายสาธารณะและมาตรการทางกฎหมายเฉพาะในการปองกนภยธรรมชาต โดยเปนการเตรยมการปองกนความเสยงลวงหนาเพอเผชญกบภยธรรมชาต 3.2.1 สาธารณรฐฝรงเศส

ภยพบตจากภาวะน าทวม ถอเปนความเสยงภยทางธรรมชาตทสาธารณรฐฝรงเศสเผชญ เนองจากฝรงเศสมภมประเทศตดทะเลและประกอบกบมแมน าสายใหญหลายสาย เชน แมน าแซน แมน าเมซ และแมน าไรน เปนตน ทาใหสาธารณรฐฝรงเศสเผชญตอความเสยงจากภาวะน าทวมไดตลอดเวลา ซงสงผลกระทบตอชวต ทรพยสน เศรษฐกจ ตลอดจนทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม สาเหตของปญหาภาวะน าทวมในสาธารณรฐฝรงเศสมสาเหตมาจากปจจยหลก ไดแก ปญหาน าทวมจากภาวะทางธรรมชาต กลาวคอการเกดสภาพการเปลยนแปลงภมอากาศและสภาพอากาศสงผลใหเกดภาวะน าทวม เชน คลนสนาม ลมมรสมเปนตน นอกจากนเหตการณทางธรรมชาตอนๆอาจเปนปจจยใหเกดนาทวมได เชน ภาวะดนถลม เปนตน

74

3.2.1.1 กฎหมายเกยวกบการจดการภยพบตอทกภย สาธารณรฐฝรงเศสไดจดทาแผนในการปองกนความเสยงทสาคญ โดยไดกาหนด

แนวทางในการวางนโยบายสาธารณะทสอดคลองกบมาตรการทางกฎหมายสงแวดลอมและกฎหมายปองกนความเสยงจากภยธรรมชาตและภยจากเทคโนโลยตางๆ เพอสนบสนนการจดการความเสยง หรอปองกนความเสยงตางๆไมใหเกดขน

1. กฎหมายสงเสรมการคมครองสงแวดลอม ค.ศ. 1995 กฎหมายวาดวยการสงเสรมการคมครองทางสงแวดลอม ค.ศ. 199556 หรอ

กฎหมายบารนเยร กฎหมายฉบบนไดกาหนดใหมการจดทาแผนในการปองกนความเสยงจากภาวะทางธรรมชาตทอาจคาดการณได อนเปนเครองมอทรฐใชในการกาหนดแนวทางและขนตอน ในการปองกนความเสยงจากภยธรรมชาตทอาจพยากรณหรอคาดการณวามแนวโนมทจะเกดขนได เชน ภาวะภยนาทวม ในมาตรา 16 ไดกาหนดหลกการสาคญในการกาหนดแผนในการปองกนความเสยงจากภาวะทางธรรมชาตทอาจคาดการณได ดงตอไปน

(1) กาหนดหามมใหกอสรางสงปลกสรางหรอประกอบกจกรรมทางการเกษตร ปศสตว และปาไมในบรเวณพนททถกระบความเสยงอนตรายจากภาวะนาทวม

(2) ถงแมวาโดยสภาพจะไมมความเสยงอนตรายจากภาวะน าทวม แตเนองจากโครงสรางของสงปลกสราง ลกษณะในการประกอบธรกจหรอการอตสาหกรรมทอาจกอใหเกดความเสยงตอการกอใหเกดความเสยหายเมอเกดภยจากภาวะน าทวม ดงนน ถอไดวาพนทลกษณะนเปนพนททมความเสยงสงเชนเดยวกบพนททมความเสยงสงโดยสภาพหรอโดยความเสยงจากภาวะนาทวม

(3) หากพนทใดเปนพนททถกระบความเสยงอนตรายจากภาวะน าทวมไมวาโดยสภาพพนท โดยสภาพทมความเสยงจากอนตรายจากภาวะน าทวม โดยสภาพของโครงสรางของสงปลกสราง โดยลกษณะในการประกอบธรกจหรอการอตสาหกรรมทมความเสยงตอการกอใหเกดความเสยหายเมอเกดภยจากภาวะน าทวม รฐและหนวยงานทเกยวของตองมหนาทในการปองกนความเสยงจากภาวะนาทวมไมใหเกดขน

(4) ในการปองกนความเสยงจากภาวะน าทวมจากสงปลกสราง โครงสรางอาคาร และการใชทดนเพอการเพาะปลกใหบงคบใชตอเจาของอสงหารมทรพยและสงหารมทรพยทเกยวของกบอสงหารมทรพยและสงหารมทรพย โดยใหใชบงคบในวนทแผนในการปองกนความเสยงจากภาวะทางธรรมชาตทอาจคาดการณไดและไดกาหนดเวลาบงคบใช                                                             56 ปกณกะ:ความรเกยวกบกฎหมายในการแกไขปญหานาทวมของประเทศฝรงเศส. (ออนไลน). เขาถงไดจาก http://www.pub-law,net/publaw/printPublaw,aspx?ID=1681.

75

นอกจากนกฎหมายยงกาหนดใหมการประเมนความเสยงจากภยธรรมชาตหรอภาวะน าทวมภายในระยะเวลาหาป แตในกรณทมความเสยงตอภาวะน าทวมสงมาก รฐบาลอาจลดระยะเวลาวงรอบของการประเมนความเสยงใหส นลง หากเกดภยจากภาวะทางธรรมชาตทคาดหมายได รฐและองคกรปกครองสวนทองถนมหนาทสาคญในการแจงขอมลขาวสารใหประชาชนไดทราบถงความเสยงภยหรออนตรายทประชาชนกาลงเผชญอยและขอปฏบตตางๆ โดยใหประชาสมพนธผานสอตางๆ นอกจากนยงกาหนดใหมการระบ หรอกาหนดพนททถกน าทวม ซงกอใหเกดประโยชนในการวเคราะหการไหลของน า ในกรณทเกดภาวะน าทวมขน ทาใหรฐและทองถนสามารถกาหนดขอบเขตทราบทน าทวมถงไดเพอจะไดดาเนนการปองกนความเสยงจากภาวะนาทวมตอไปได

เพอเปนการวางนโยบายสาธารณะ รฐจงจดทาแผนเพอเปนแนวทางในการปองกนความเสยงจากภยธรรมชาตประกอบดวย

แผนการปองกนความเสยงจากภาวะนาทวม(Plan de Prévention du Risqué Inondation - PPRI)57 ตามกฎหมายสงเสรมการคมครองสงแวดลอม ค.ศ. 1995 ไดกาหนดแนวทางในการจดทาแผนปองกนภยความเสยงจากภาวะน าทวม โดยกาหนดมาตรการในการปองกนความเสยงจากภาวะน าทวมทสาคญ ไดแก กาหนดยทธศาสตรในการปองกนน าทวมจากทราบน าทวมถงทอาศยการกาหนดพนททางภมศาสตรในการควบคมภาวะนาทวม โดยกาหนดใหสอดคลองกบการพฒนาชมชนและสอดคลองกบการพฒนาพนทลมตดกนดวย แผนปองกนความเสยงจากภาวะน าทวมไดกาหนดใหทองถนมหนาทในการจดทาแผนตามแนวทางทกฎหมายสงเสรมการคมครองสงแวดลอม ค.ศ. 1995 ไดกาหนดไว ประกอบดวยสาระสาคญดงตอไปน

1. ตองจดทาแผนทกาหนดความเสยง เพอความถกตองในการกาหนดพนทในการบรหารความเสยงจากภาวะนาทวม

2. หามประชาชนตงบานเรอนหรอทอยอาศยในพนททถกระบวามความเสยงตอภาวะนาทวมสงหรอพนทอาจถกนาทวมไดงาย

3. ตองมการกาหนดแนวทางในการลดขอบกพรองของอาคารและสงปลกสรางอนๆ ใหเออตอการระบายนาไดด

4. ตองกาหนดมาตรการในการปองกนและคมครองชมชน 5. ตองบารงทางน าและการระบายน าตางๆ เพอใหเกดการระบายน าทด อนเปน

การบรหารความเสยงจากภาวะนาทวมประการหนง                                                             57 Asniéres-Seine,”Le Plan de Prévention du Risqué Inondation – (PPRI). (2014). (Online). Available: http://www.asnieres-sur-seine.fr/Amenagement-urbain/Le-plan-de-prevention-du-risque-inondation-PPRI.

76

นอกจากแผนปองกนความเสยงจากภาวะน าทวมไดกาหนดสาระสาคญแลวในแผนยงไดกาหนดมาตรการในการสนบสนนใหเกดการปองกนความเสยงจากภาวะน าทวมในระยะยาวดวย เชนเทศบาลทองถนตองดาเนนการตดตงเครองหมายระบความเสยงจากน าทวมในบรเวณถนนเพอใหประชาชนรบทราบถงความเสยงภยทกาลงเผชญ และเทศบาลแตละทองถนอาจกาหนดใหมการประชมทบทวนแผนปฏบตการทกๆสองป และแจงผลทประชมใหประชาชนทราบ

แผนการปองกนความเสยงทางเทคโนโลยและความเสยงจากภาวะทางธรรมชาตทอาจคาดการณได รฐบาลสาธารณรฐฝรงเศสไดจดทาแผนการปองกนความเสยง โดยมเปาหมายกาหนดแนวทางการจดการความเสยงของภยอนตรายๆตางๆ ทอาจสงผลกระทบตอชวต และทรพยสนของประชาชนทอยในแตละทองถน นอกจากน รฐไดกาหนดแนวทางในการจดทาแผนในการจดการความเสยงจากภยพบตประเภทตางๆ เพอกาหนดมาตรการในการปองกนอนตรายทอาจเกดขนตอประชาชนชาวฝรงเศสได เชนการกาหนดโครงสรางอาคารและการใชทดน การกาหนดมาตรการในการกอสราง และการกาหนดพนทในการจดการความเสยง เปนตน ซงรฐบาลฝรงเศสไดกาหนดแนวทางในการจดทาแผนการปองกนความเสยง ไวในกฎหมายวาดวยการเสรมสรางการคมครองทางสงแวดลอม ค.ศ. 1995 หรอกฎหมายบารนเยร ทเปนกฎหมายในการจดการสงแวดลอมทวไปและยงเปนมาตรการในการสงเสรมและสนบสนนการบงคบใชกฎหมายสงเสรมการคมครองสงแวดลอม ค.ศ.1995 ในการปองกนภยพบตจากทรพยากรธรรมชาต โดยมงผลกดนยทธศาสตรการจดการความเสยงจากภยธรรมชาตไปสการปฏบตและการพฒนากระบวนการปฏบตในการควบคมภยธรรมชาตใหเหมาะสมกบสถานการณ

2. กฎหมายวาดวยการปองกนความเสยงจากภาวะทางธรรมชาตและเทคโนโลยและฟนฟความเสยหาย ค.ศ. 2003 เปนมาตรการทางกฎหมายเฉพาะทกาหนดแนวทางในการปรบปรงวธการรบมอกบความเสยงจากภยธรรมชาตและกาหนดมาตรการในการรบมอกบความเสยงภยประเภทตางๆทอาจสงผลกระทบกบประชาชนได ในการจดทาแผนปองกนความเสยงตามกฎหมายวาดวยการปองกนความเสยงจากภาวะทางธรรมชาตและเทคโนโลยและฟนฟความเสยหาย ค.ศ. 2003 ไดกาหนดใหมการจดทาแผนในการปองกนความเสยงทางเทคโนโลย เพอกาหนดแนวทางในการปองกนภยอนตรายอนเกดจากเทคโนโลยและกาหนดแนวทางในการจดการความเสยงจากการเจรญเตบโตของภาคอตสาหกรรม ซงเปนเครองมอของรฐในการดาเนนการใหเปนไปตามกฎหมายเฉพาะในการควบคมอนตรายจากเทคโนโลยหรอเทคโนโลยภาคอตสาหกรรมทอาจสงผลกระทบตอประชาชนชาวฝรงเศสโดยแผนระบใหจาแนกพนททมความเสยงตอการเกดอนตรายจากเทคโนโลยและอตสาหกรรมไมเทากน ขนอยกบความเสยงและอนตรายของแตละพนททกาลงเผชญอย เชน พนทประกอบอตสาหกรรม ยอมมความเสยงสงกวาพนททวไป การ

77

กาหนดแผนในการปองกนความเสยงทางเทคโนโลยกอใหเกดประโยชนตอการจดการความเสยงจากการดาเนนกจกรรมทางอตสาหกรรมหลายประการ ไดแก ประการแรก สรางความปลอดภยใหกบประชาชนทอาศยอยบรเวณรอบๆอตสาหกรรม เพอใหมการเตรยมการและซกซอมเมอมภยอนตรายมาถง เชน กรณทมสารเคมรวไหลจากโรงงานอตสาหกรรม ประการทสอง สรางการดาเนนมาตรการทางความปลอดภยภายใตหลกการปองกนลวงหนาสาหรบภาคอตสาหกรรมตางๆ เพอใหภาคอตสาหกรรมไดตระหนกถงภยทอาจเกดขนจากการดาเนนกจกรรมทางธรกจหรอกจกรรมทางเศรษฐกจของตน วาอาจทาใหเกดอนตรายแกภาคอตสาหกรรมนนๆ และตอชมชนโดยรอบ ประการสดทาย สรางการเตรยมการทดสาหรบภาครฐและองคกรปกครองสวนทองถนในแตละระดบขนของฝรงเศส เพอใหมการกาหนดแนวทางลวงหนาในการแกไขปญหาเมอมภยอนตรายจากเทคโนโลยและอตสาหกรรมมาถง แผนยงกาหนดใหรฐสามารถเวนคนทอยอาศยของประชาชนในบรเวณทมความเสยงสงตอการเกดอนตรายทางเทคโนโลยหรออนตรายจากการดาเนนกจกรรมทางอตสาหกรรม โดยมาตรการในการเวนคนนอกจากสงผลดตอประชาชนและภาคธรกจทอาจไดรบความเสยงภยจากอนตรายทางเทคโนโลยและอนตรายจากการดาเนนการอตสาหกรรมแลว และยงเปนการสนบสนนใหเกดการจดระเบยบผงเมองประการหนงดวย ซงแผนยงกาหนดแนวทางเพอผมสวนไดเสยไดตระหนกรวมกนถงภยอนตรายจากเทคโนโลยหรออตสาหกรรมทอาจจะเผชญไดในอนาคต เ ชน คณะกรรมการผงเมองทวไป ทอยอาศยและการกอสราง คณะกรรมการปองกนมลพษและความเสยง สามารถประสานความรวมมอในการปองกนความเสยงทางเทคโนโลยหรอความเสยงจากการดาเนนกจกรรมอตสาหกรรมได แมแผนดงกลาวจะเปนแผนเฉพาะในการรบมอกบความเสยงทางเทคโนโลย แตกยงมความสาคญตอการรบมอกบภาวะน าทวมดวยเชนกน58 กฎหมายวาดวยการปองกนความเสยงจากภาวะทางธรรมชาตและเทคโนโลยและการฟนฟความเสยหาย ค.ศ. 2003 ยงไดกาหนดมาตรการในการกระจายอานาจใหองคกรสวนทองถน เพอใหองคกรสวนทองถนสามารถรบมอกบภาวะน าทวมไดและสรางความสมดลในทรพยากรน าในองคกรสวนทองถน โดยองคกรปกครองสวนทองถนกบผมสวนไดเสยอนๆตองดาเนนการกาหนดมาตรการในการรบมอกบภาวะน าทวมในบรเวณทระบวามความเสยงจากภาวะนาทวม องคกรปกครองสวนทองถนตองมหนาทปฏบตตามแผนในการปองกนความเสยงจากภาวะทางธรรมชาตทอาจคาดการณได เพอปองกนความเสยงจากภาวะน าทวมบรเวณทราบน าทวมถงและบรเวณนาทวมจากภาวะระดบนาทะเลสง เชนการกาหนดใหทองถนบารงรกษาทางนาและทดนชายฝงเพอปองกนภาวะน าทวมและภาวะดนถลม อนเปนภยทเกยวเนองจากภาวะน าทวม                                                             58 Abida¸ E.¸ H.¸ Le risque inondation : conditions de déclenchement et prespectives¸ Seine-Aval¸2010¸page 7.

78

นอกจากนองคกรปกครองสวนทองถนยงมหนาทในการเตรยมพนทรองรบน าทวมเพอเปนการเพมศกยภาพของทองถนในการรบมอกบภาวะนาทวมและบรรเทาผลรายทเกดขนจากภาวะนาทวม ดงนน การเตรยมการดานนโยบายสาธารณะและมาตรการทางกฎหมายมหาชนสงแวดลอมในการปองกนความเสยงจากภาวะน าทวม ยอมเปนประโยชนตอประชาชนโดยทวไป เพอใหประชาชนชาวฝรงเศสไดรบความปลอดภยเมอเผชญกบวกฤตน าทวม ทงยงเปนการสงเสรมการกระจายอานาจในการควบคมภาวะน าทวมไปสองคกรสวนทองถนและเสรมศกยภาพของทองถนในการรบมอและบรรเทาผลรายทเกดขนจากภาวะนาทวมในอนาคต

ปญหาวกฤตน าทวมในสาธารณรฐฝรงเศสมสาเหตประการหนงจากปญหาการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศ59โดยเปนการเปลยนแปลงลกษณะอากาศโดยเฉลยของโลก ทอาจสงผลกระทบหรอกอใหเกดการแปรผนของธรรมชาตอยางรนแรงกวาทเคยเปนในอดต ดงนนรฐบาลฝรงเศสจงไดแสวงหาแนวทางในการปรบตวใหเขากบการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศอยางสดขว เพอปองกนความเสยหายตอชวตและสงแวดลอมของประชาชนในประเทศ เชนการแสวงหาเทคนคทางวศวกรรมชลประทานและสาธารณปโภคของรฐทเกยวของกบการบรหารทรพยากรน า เพอปองกนปญหาน าทวม นอกจากนรฐบาลสาธารณรฐฝรงเศสยงไดพยายามหามาตรการทางนโยบายสาธารณะและมาตรการทางกฎหมายเพอตอบสนองตอการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศอยางสดขวทอาจเกดขนไดในอนาคต โดยนโยบายสาธารณะและมาตรการทางกฎหมายของ สาธารณรฐฝรงเศส ประกอบดวย หลกการพฒนาอยางย งยน หลกการปองกนลวงหนา หลกการกระทาเพอปองกนและแกไข และหลกการมสวนรวม

3.2.1.2 ความรบผดของรฐตอความเสยหายทเกดจากภยพบตอทกภยและแนว คาพพากษาศาล ความรบผดของรฐในระบบกฎหมายสาธารณรฐฝรงเศส แยกออกเปน ความรบผดอนเกดจากความผด และความรบผดโดยปราศจากความผด การพจารณาความรบผดของรฐในเหตการณภยพบตอทกภยของสาธารณรฐฝรงเศสนน ซงรฐจะตองรบผดในกรณทเปนความรบผดโดยมความผด หรอรบผดโดยปราศจากความผด กรณรฐจะตองรบผดอนเนองมาจากความผด เปนกรณทรฐมภาระหนาทในการจดทาบรการสาธารณะในการปองกนและบรรเทาภยอทกภย แตรฐบกพรองตอหนาทเปนเหตใหเกดความเสยหายแกเอกชน ดงนนรฐจงตองรบผดในความเสยหายทเกดขน ฝรงเศสกาหนดใหฝายปกครองมหนาทในการรกษาความสงบเรยบรอย โดยกาหนดเปน

                                                            59 Pécour¸S.¸Protection des déplacés et réfugiés climatiquesMigrations forcées¸droit de I'homme et changement climatique¸Universite' de Genève¸2008¸page 4.

79

หลกการทวไป เพอใหสอดคลองกบหลกการพนฐาน ทฤษฎความรบผดของฝายปกครอง เมอเกดขอพพาท ศาลสามารถหยบยกหลกการพนฐานมาปรบใชกบคด โดยพจารณาจากขอเทจจรงตามความเหมาะสม เมอรฐมหนาทในการดาเนนการใดๆ เพอความสงบเรยบรอยแลว หากเกดความบกพรองจากการดาเนนการฝายปกครองตองรบผดในความเสยหายทเกดขน ซงขนอยกบระดบความรายแรงของความผด ศาลจะพจารณาจากขอเทจจรงเปนรายกรณ สวนกรณทรฐจะตองรบผดตามหลกความรบผดโดยปราศจากความผด ในความเสยหายทเกดจากภยพบตอทกภย เชนความเสยหายทมาจากการกอสรางงานโยธาสาธารณะสงผลใหน าไหลทวมอาคาร โดยศาลนาแนวความคดเรองความรบผดของรฐอนเนองมาจากความเสยหายทเกดขนจากงานโยธาสาธารณะมาใช โดยจะใชกบบคคลทไดรบความเสยหายทเปนบคคลภายนอกของงานโยธาสาธารณะเทานน รฐจะมความรบผดบนพนฐานของทฤษฎความรบผดโดยมความผด หรอทฤษฎความรบผดโดยปราศจากความผด เหตจะตองไมใชเหตสดวสย หรอความเสยหายทเกดขนไมไดมผลมาจากบคคลภายนอก หรอตวผเสยหายเองเปนผกอขนซงเหตเหลานเปนเหตทรฐสามารถกลาวอางเพอใหพนจากความรบผดได60 แนวคาพพากษาของศาล61 1) ความรบผดของรฐตอความเสยหายทเกดจากภยพบตอทกภยตามหลกความรบผดอนเกดจากความผด (1) ความรบผดของรฐในกรณไมแจงเตอนเมอเกดเหตน าทวม คดนผฟองคดฟองขอใหเมอง Rennes ขอใหชดใชคาเสยหายในกรณททรพยสนของผฟองคดไดรบความเสยหายจากกรณเหตการณน าทวมทเกดขนโดยศาลปกครองชนตนไดพพากษาใหเมอง Rennes รบผดชดใชคาเสยหายใหแกผฟองคด ซงเมอง Rennes ไดยนฎกาตอสภาแหงรฐ สภาแหงรฐไดพจารณาแลวเหนวาจากรายงานของผเชยวชาญทไดใหขอสงเกตวาควรมการแจงเตอนภยกอนทจะเกดเหตการณน าทวมดวย แตปรากฏวาเจาหนาททผรบผดชอบในหนวยงานบรรเทาสาธารณภยไมไดแจงเตอน และใหขอมลแกประชาชน จนเปนเหตใหบานเรอนของผฟองคดและประชาชนในเมองไดรบความเสยหาย ซงสภาแหงรฐเหนวาการทเมอง Rennes ละเลยไมแจงเตอนหรอไมไดใหขอมลแกประชาชน ทราบถงปรมาณน าทเพมสงขนและอาจกอใหเกดน าทวมฉบพลน ถอเปนความผดรายแรงทจะตองรบผดชดใชคาเสยหายแกผฟองคด และแมวาน าทวมทเกดขนจะเปนผลมาจากสภาวะดนทไมอมน ากตามแตสภาแหงรฐเหนวาเหตการณดงกลาวยงไมเปนเหตสดวสยแตอยางใด                                                             60 พรเทพ สขทรพย. อางแลวเชงอรรถท 50. หนา 42. 61 พรเทพ สขทรพย. อางแลวเชงอรรถท 50. หนา 39-41.

80

(2) กรณทฝนตกหนกรนแรงถอเปนเหตสดวสยซงกลาวอางเพอยกเวนความรบผดได คดนเจาของไรองนฟองเทศบาลเรยกคาเสยหาย จากกรณเกดฝนตกหนกเปนเวลานานทาใหเกดน าทวมไรองนเสยหาย สภาแหงรฐวนจฉยวาฝนตกหนกตอเนองเปนผลใหสะพานเกาจมน าพงเสยหายถอเปนเหตสดวสยทสามารถนามากลาวอางยกเวนความรบผดไดกตาม แตความเสยหายทเกดขนนนยงเกดขนเพราะความบกพรองในการกอสรางระบบระบายน าของเทศบาลดวย ดงนนเทศบาลจงตองรบผดในความเสยหายบางสวน ซงจะเหนไดวาเหตสดวสยสามารถนามากลาวอางในการปฏเสธความรบผดได หากมความบกพรองในการทาหนาทของรฐดวยแลว รฐกยงตองรบผดในสวนดงกลาวดวย 2) ความรบผดของรฐตอความเสยหายทเกดจากภยพบตอทกภยตามหลกความรบผดโดยปราศจากความผด (1) ความรบผดโดยปราศจากความผดของเทศบาลกรณเหตน าทวม ผฟองคดขอใหเทศบาลเมอง Bordes รบผดชดใชคาเสยหายจากเหตการณน าทวม โดยอางวาเทศบาลไมมระบบกกเกบน า และทอเกบน าทเพยงพอ เพอรองรบกบปรมาณน า ศาลปกครองชนอทธรณพพากษาใหเทศบาลตองรบผดตอบคคลภายนอก ในความเสยหายทเกดขน โดยพจารณาสภาพอากาศ สภาพภมประเทศ ลกษณะของเหตการณน าทวมทเกดขนซ าและซ าอก เทศบาลมขอบกพรองและขอผดพลาดในการตดตงและปรบปรงระบบรองรบ และกกเกบน าทาใหไมอาจรองรบน าไดเพยงพอ ทาใหเกดน าทวมสรางความเสยหาย เทศบาลจงตองรบผดโดยปราศจากความผด การทเทศบาลไมจดใหมระบบกกเกบน า ทเพยงพอและมประสทธภาพถอวาเปนสาเหตโดยตรงทาใหเกดความเสยหาย เทศบาลจงตองรบผดในความเสยหาย (2) ความรบผดโดยปราศจากความผดของเทศบาลกรณทอสงน าเออลนจนเปนเหตใหเกดนาทวม คดนเปนคดทผฟองคดฟองขอใหเทศบาล ชดใชคาเสยหายกรณทมน าลนจากทอสงและลาเลยงน าทตดต งอยบรเวณรมทางหลวงทเชอมตอกบถนนทเขาสเขตพนทอตสาหกรรมของเทศบาล การลนออกจากทอของนา ทาใหเกดนาทวม ศาลปกครองชนตนพพากษาใหเทศบาลชดใชคาเสยหายใหแกโรงแรม เทศบาลยนฎกาตอสภาแหงรฐ สภาแหงรฐวนจฉยวาความเสยหายทเกดขนเกดจากปญหาของระบบปฏบตการของทอสงน าซงอยในความดแลของเทศบาล และถนนทเชอมเขาสเขตอตสาหกรรมกเปนถนนทอยในความดแลของเทศบาล โรงแรมจงเปนบคคลภายนอกทไดรบความเสยหายจงมสทธฟองคดตอศาลเรยกรองคาเสยหายในกรณนได โดยสามารถยกเหตแหงความเสยงใหศาลพจารณาได แมวาเทศบาลจะไมไดกระทาความผดกตาม สภาแหงรฐไมรบฎกา และใหเทศบาลชดใชคาเสยหายตามคาพพากษาศาลปกครองชนตน

81

3.2.2 สหพนธสาธารณรฐเยอรมน สหพนธสาธารณรฐเยอรมนประสบปญหาน าทวมหลายครง ซงแตละครงสงผลกระทบตอ

ประชาชนชาวเยอรมนไดแก วกฤตน าทวมบรเวณลมน า Elbe แควน Saxony เมอป 2002 เปนภยพบตรายแรงครงหนงในประวตศาสตรของสหพนธสาธารณรฐเยอรมนโดยทาใหเกดภาวะน าทวมรนแรง สงผลใหมผเสยชวต 20 คน บาดเจบอก 110 คน ประชาชนอก 100,000 คนตองอพยพจากบานเรอนชวคราว ประมาณการความเสยหายทางเศรษฐกจถง 6.2 พนลานยโร ภาคธรกจกวา 12,000 แหงไดรบผลกระทบจากวกฤตนาทวม62 3.2.2.1 กฎหมายเกยวกบการจดการภยพบตอทกภย จากวกฤตนาทวมนทาใหสหพนธสาธารณรฐเยอรมนไดพฒนาโครงสรางภาครฐทอยภายใตแนวคดพนฐานในการปองกนภยลวงหนา(Precautionary) และการพฒนาอยางย งยน (Sustainble Development) เพอกาหนดแนวทางในการแกปญหาและรบมอกบภาวะน าทวมทอาจสงผลกระทบตอสหพนธสาธารณรฐเยอรมนในอนาคต จงไดบญญตกฎหมายเกยวกบการปองกนหรอจดการกบภยพบตทสาคญคอ 1. รฐบญญตทรพยากรน า เปนกฎหมายเกยวกบการบรหารจดการน า โดยไมไดมงเนนปญหาน าทวมแตเพยงอยางเดยว แตเปนการจดการน าทงระบบ เนองมาจากเยอรมนประสบกบอทกภยครงรนแรงในป ค.ศ. 2002 ซงสรางความเสยหายอยางมาก รฐบญญตทรพยากรน ามาตรา 72 บญญตเกยวกบคานยาม คาวา นาทวม หมายถงการทวมของน าผวดนบนพนดนทโดยปกตทวไปแลวจะไมมน าปกคลม หรอกรณน าทะเลหนนบรเวณชายฝง63เมอเกดน าทวมแลวหลกการสาคญคอประชาชนจะตองปองกนตนเองเสยกอน โดยบญญตไวและในมาตรา 5 วรรคสองบญญตวา บคคลทกคนทอาจจะประสบกบปญหาจากน าทวม มหนาทภายใตความเปนไปไดและความสมเหตสมผล ทจะจดใหมมาตรการทเหมาะสมในการปองกนผลกระทบทเกดจากน าทวม และจดใหมมาตรการทเหมาะสมเพอลดความรนแรงของความเสยหาย โดยเฉพาะอยางยงตองปรบการใชประโยชนจากทดนใหเขากบผลกระทบจากน าทวมทมตอมนษย สงแวดลอมและทรพยสน64 และไดกาหนดมาตรการตางๆในการปองกนน าทวมเอาไว โดยใหอานาจเจาหนาทประเมนความเสยงของน าทวมและกาหนดพนทเสยงตอภยน าทวม และใหจดทาแผนทความเสยงน าทวม โดยนาผลการประเมนความเสยงมาจดทาเปนแผนทและกาหนดพนทเสยงน าทวมเปน 3 ระดบ คอ พนททมความเสยงสง

                                                            62 Richter¸S.¸Huber¸K.R.¸and Lechner¸U.¸THE ELBE FLOOD 2002 A CASE STUDY ON C2 SYSTEM AND ORGANISATIONAL COORDINATION¸Universität der Bundeswerhr München¸2009¸page 1. 63Gesetzzur Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes § 72 64 Gesetzzur Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes § 5

82

พนททมความเสยงปานกลาง และพนททมความเสยงนอย และในแผนทความเสยงจะตองมการใหขอมลเกยวกบความรนแรงของน าทวมวามขอบเขตเพยงใด ระดบความลกรวมถงความเรวของน า หลงจากนนเจาหนาทกจะตองจดทาแผนจดการความเสยงจากน าทวมโดยแผนดงกลาวจะตองสามารถลดผลกระทบของความเสยหายของน าทวมทเกดจากน าผวดนในพนทเสยงระดบปานกลาง และพนทเสยงระดบนอยใหไดทงนเทาทเปนไปไดและไดสดสวน และแผนการจดการความเสยงของแตละมลรฐนนจะตองไมเปนการเพมความเสยงใหกบมลรฐหรอประเทศอนๆโดยจะมการตรวจสอบทบทวนแผนจดการความเสยงทกๆ 6 ป มาตรา 76 ใหอานาจมลรฐในการออกกฎเพอกาหนดพนทราบน าทวมถง พนทราบน าทวม หมายถง พนระหวางน าผวดนกบคนกนน าหรอชายฝงและพนทอนๆทในกรณเกดเหตการณน าทวมแลว พนทนนน าจะทวมหรอไหลผาน หรอในกรณใชเปนพนทระบายน าจากน าทวม หรอใชเปนพนทกนนา โดยไมรวมพนททไดรบอทธพลอยางมากจากปรากฏการณนาขนนาลง เวนแตกฎหมายมลรฐกาหนดเปนอยางอน การกาหนดพนทราบน าทวมถงน นจะตองแจงใหประชาชนทราบ และรบฟงความคดเหนของประชาชนดวย เพราะการกาหนดพนทราบน าทวมถงน นจะกระทบตอการใชประโยชนในพนทน น เนองจากวาเปนพนทรบน า สวนในมาตรา 77 กาหนดวาพนทราบนาทวมถงนจะใชใหเปนพนทกนนาได ในลาดบแรกตองมการฟนฟทกนนาตามธรรมชาตกอน และในบางกรณจาเปนตองจายคาชดเชย สาหรบมาตรา 78 ในกรณทเจาหนาทกาหนดใหพนทใดเปนพนทราบน าทวมถงแลว จะมขอบงคบหามดาเนนการในสงตางๆ เชนการหามปลกสรางหรอแกไขสงกอสรางในพนทดงกลาว หามปลกสรางสงกอสรางทขวางการไหลของน า หามเกบวสดหรอสารทสงผลตอน า หามถมหรอขดหนาดน หามปลกตนไมทอาจสงผลกระทบตอการปองกนนาทวมหามเปลยนแปลงการใชประโยชนจากปารมน าเปนตน แตมขอยกเวนได เชนกรณการหามกอสรางสงปลกสราง หากเปนกรณทมการขยายเขตเมองไมสามารถทจะขยายไปในทางอนได พนทดงกลาวอยใกลกบพนทกอสรางซงคาดการณแลววาไมปรากฏอนตรายตอชวต ตอสขภาพ หรอทรพยสนอยางรนแรง หรอไมกระทบตอมาตรการปองกนนาทวม กฎหมายนเปนเพยงลดผลกระทบจากภาวะน าทวม ไมสามารถปองกน หรอหามไมใหเกดน าทวมได แตสามารถกาหนดพฤตกรรมของมนษยในการลดผลกระทบ และปองกนความเสยหายเมอเกดนาทวมขน

2. กฎหมายปรบปรงการควบคมน าทวม ค.ศ. 200565 ทมผลบงคบใชในวนท 10 พฤษภาคม 2005 ซงไดกาหนดหลกเกณฑเพอปองกนความเสยหายจากภาวะน าทวมใน                                                            65 ปกณกะ:ความรเกยวกบกฎหมายปรบปรงการควบคมนาทวมของประเทศเยอรมน. (ออนไลน). เขาถงไดจาก http://www.pub-law,net/publaw/printPublaw,aspx?ID=1688.

83

ระดบประเทศ ซงสอดคลองกบโครงการพฒนาของภาครฐทไดถกพฒนาขนหลงจากทเกดวกฤตน าทวมทแมน า Elbe เมอป 2002 กฎหมายควบคมน าทวมไดกาหนดใหรฐ ตางๆในสหพนธสาธารณรฐเยอรมนกาหนดพนทราบน าทวมถง (Flood plain) เพอประเมนความเสยงทมมากกวาในอดต กาหนดความเสยงจากความเสยหายจากภาวะน าทวมของพนทราบน าทวมถงบรเวณตางๆ เพอเปนการประเมนความเสยงและประเมนความเสยหายของภาวะน าทวมทอาจเกดขน นอกจากนรฐตางๆมหนาทในการแจงขอมลใหประชาชนทราบถงการตดสนใจเกยวกบการบรหารความเสยง เพอใหประชาชนมสทธรบรขอมลขาวสารในการแกไขปญหาน าทวม หรอการบรหารจดการความเสยงจากภาวะนาทวมของภาครฐ

สาระสาคญของกฎหมายปรบปรงการควบคมน าทวม ค.ศ. 2005 เปนบทบญญตทบญญตขนมาเพอแกไขรฐบญญตทรพยากรน าจากการทรฐบญญตทรพยากรน าไมสามารถตอบสนองตอกลไกของโครงการจดการน าทวมระยะยาวไดและไมสามารถสงเสรมมาตรการในการสงเสรมการจดการน าทวมอยางย งยน ทงนกฎหมายปรบปรงการควบคมน าทวม ค.ศ. 2005 ไดกาหนดมาตรการทางกฎหมายทสาคญทเสรมประสทธภาพในการควบคมน าทวม ทงในระยะสนและระยะยาว ดงตอไปน (1) หลกการในการควบคมน าทวม66 ในกรณทมความเสยงจากปจจยตางๆทเกดจากภาวะน าทวม รฐบาลและหนวยงานทเกยวของจาเปนตองกาหนดมาตรการในการจดการแหลงน าผวดนตางๆ ในการปองกนความเสยงจากภาวะน าทวมเพอสรางความมนใจวาภายในบรเวณพนททมความเสยงจะไดรบผลกระทบรายหรอภยอนตรายจากภาวะน าทวมนอยทสด ทงนบรเวณทมความเสยงทอาจถกน าทวมหรอประสบอทกภยอาจไดรบการบรรเทาหรอลดความเสยงเพอลดความเสยหายและปองกนความเสยหายทอาจเกดขนในอนาคต เมอพจารณาถงความเปนไปไดหรอเหตผลตางๆ บคคลทมหนาทความรบผดชอบเพอปองกนน าทวม ตองดาเนนการอยางเพยงพอเพอปองกนความเสยงจากภาวะน าทวมและเพอลดความเสยหายจากภาวะน าทวม โดยเฉพาะการหามาตรการในการใชประโยชนจากทดนในการลดความเสยงจากภาวะน าทวม นอกจากนนอาจปรบสภาพแวดลอมและสงปลกสรางตางๆ ทอาจเปนทางผานสาหรบน าทวมได เพอสนบสนนใหสามารถระบายนาไดอยางทนทวงทเมอเกดวกฤตหรอภาวะนาทวม นอกจากน ยงกาหนดวธและแนวทางในการปฏบตการเพอปองกนน าทวมสาหรบเจาหนาททเกยวของ และกาหนดแนวทางในการชแจงขอมลขาวสารทเกยวกบภาวะน าทวม เพอใหประชาชนในพนททราบถงความเสยงและภยจากน าทวมทอาจจะเกดขน ดงนน การเตอนภยให

                                                            66 Gesetzzur Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes § 31a

84

ประชาชนทราบลวงหนากอนเกดภาวะน าทวม จงเปนการกาหนดแนวทางในการคาดการณสาหรบรบมอกบปญหานาทวมในอนาคต (2) มาตรการในการปองกนทราบน าทวมถง67 กฎหมายปรบปรงการควบคมน าทวม ค.ศ. 2005 ไดกาหนดหลกเกณฑสาหรบการปองกนทราบน าทวมถง กลาวคอ ทราบน าทวมถง คอ บรเวณระหวางแหลงนาผวดนกบพนงกนนาหรอชายฝงและบรเวณอนๆซงอาจเกดภาวะน าทวมหรอเกดการไหลของน าระหวางภาวะน าทวมได ซงบรเวณทราบน าทวมถงอาจถกใชสาหรบบรรเทาภาวะนาทวมหรอเกบกกนาทวมได กฎหมายระดบรฐของสหพนธสาธารณรฐเยอรมน ตองกาหนดบรเวณแหลงน าหรอพนทจากแหลงน าทไดรบความเสยหายจากภาวะน าทวมหรอคาดวาจะไดรบความเสยหายจากภาวะ น าทวม โดยกาหนดมาตรการในการแจงขอมลขาวสารใหกบประชาชนทวไปไดทราบเกยวกบภาวะของน า และการปรบสภาวะของแหลงน าเพอรบมอกบปญหาน าทวม ในกรณของแหลงน าทมความเสยงจากภาวะน าทวมระดบธรรมดา กฎหมายกาหนดใหกฎหมายระดบรฐวางกรอบการประเมนความเสยงตอภาวะน าทวมในบรเวณทราบน าทวมถงภายในทกๆหนงรอยปเปนอยางนอย ทงนกฎหมายยงไดกาหนดวธการในการเผยแพรขอมลใหประชาชนไดทราบถงการกาหนดขอบเขตของทราบน าทวมถงอนเปนการใหประชาชนไดทราบถงความเสยงและเตรยมพรอมในการรบมอกบภาวะน าทวมในบรเวณทราบน าทวมถงทประชาชนอาจอาศยอยหรอประกอบกจกรรมอยตอไป นอกจากกฎหมายปรบปรงการควบคมน าทวม ค.ศ. 2005 ใหอานาจรฐบาลในการปรบปรงการควบคมน าทวมแกรฐบาลกลางสหพนธรฐแลว โดยกาหนดใหแตละรฐ จะตองกาหนดขอบเขตของพนทราบน าทวมถงและบญญตขอบงคบตางๆเพอกาหนดมาตรการในการปองกนความเสยงจากภาวะน าทวมเทาทจาเปน โดยขอบงคบของแตละรฐควรระบมาตรการดงนคอ แนวทางในการปองกนและปรบปรงโครงสรางระบบนเวศของแหลงน าตางๆและพนท ทไดรบผลกระทบจากภาวะน าทวม แนวทางในการปองกนการกดเซาะชายฝง แนวทางในการรกษาและเยยวยาพนทอนรกษทางธรรมชาต แนวทางในการควบคมทศทางและปรมาณของน าจากภาวะน าทวม แนวทางในการปองกนและบรรเทาความเสยหายจากภาวะน าทวม นอกจากนกฎหมายระดบรฐยงกาหนดมาตรการและหลกเกณฑดงตอไปน 1 วธการจดการกบสารอนตรายทอาจไหลลงสหรอเจอสน าเมอเกดภาวะน าทวม รวมไปถงวธการกาหนดวธตดตงระบบการปองกนความเสยหายจากภาวะน าทวม ของระบบความรอนของน ามน และยบย งไมใหมการตดตงระบบหรอเครองทาความรอนโดยใชน ามนใหม เพราะ                                                            67 Gesetzzur Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes § 31b

85

เครองทาความรอนโดยใชน ามนอาจไดรบความเสยหายและกอใหเกดมลภาวะทางน าไดงายเมอเกดภาวะนาทวม 2 วธการปองการหยดชะงกของการสงน าประปาและการระบายน าทงจากครวเรอนเทาทสามารถจะกระทาได เพอเปนการประกนวาประชาชนจะมน าใชในระหวางทเผชญภยนาทวมหรอประสบวกฤตนาทวม 3 ว ธการกาหนดมาตรการในการอนญาตเปดและปดน า ในกรณทมการเปลยนแปลงบนพนผวโลกเปนอยางสง เชน การจายน า การกาหนดบรเวณทสามารถจายน าได และการกาหนดคณภาพนาประปาจากภาวะนาทวม เปนตน กฎหมายระดบรฐตองกาหนดวธออกคาสงทเขมงวดเกยวกบการใชทดนเพอการเกษตรหรอปาไมทเหมาะสม โดยคานงถงการฟนฟและรกษาพนท นอกจากนกฎหมายการใชทดนและกฎหมายการเกษตรกาหนดวธการบรรเทาและปองกนการพงทลายทอาจเกดขนหรอผลกระทบตอสภาพน า โดยเฉพาะอยางยงมลพษทอาจสงผลตอแหลงน าตางๆ ในบรเวณทราบน าทวมถง เชนเมอเกดภาวะน าทวมในบรเวณทราบน าทวมถงอาจกอใหเกดการไหลของสารอนตรายจนทาใหเกดมลภาวะทางน าไดในขณะหรอภายหลงทเผชญตอภยน าทวม เปนตน แตอยางไรกด กฎหมายการใชทดนและกฎหมายการเกษตรในขางตนอาจกาหนดขอยกเวนสาหรบกรณของการวางแผนการใชทดนสาหรบการวางแผนจดทาทาเรอหรอจดทาอตอเรอบรเวณชายฝง โดยกาหนดไวในแผนการใชทดนในบรเวณทราบน าทวมถง ในกรณทการกอสรางหรอการพฒนาทดน มผลกระทบตอการควบคมน าทวมหรอการจดการความเสยงภาวะน าทวมนอยหรอการกอสรางดงกลาวไมมผลกระทบตอการควบคมน าทวมหรอการจดการความเสยงจากภาวะน าทวม ทงน เจาหนาทรฐทเกยวของอาจทาคาสงทางปกครองในการอนญาตเปนกรณไป โดยกฎหมายปรบปรงการควบคมน าทวม ค.ศ.2005 ไดกาหนดขอยกเวนไว ไดแก กรณทไมมผลกระทบหรอมผลกระทบเพยงเลกนอยตอการควบคมน าทวมหรอการจดการความเสยงจากภาวะน าทวม กรณทไมมผลกระทบในดานลบตอระดบน าและทางไหลของน าเวลาเกดภาวะน าทวม กรณทการกอสรางไมสงผลกระทบตอมาตรการในการควบคมน าทวมในปจจบน กรณทสามารถดาเนนการปรบเปลยนโครงสรางเทาทจาเปนเพอประโยชนในการควบคมนาทวม ทงน กรณทมผลกระทบอาจเกดขนตอการควบคมหรอการจดการความเสยงจากภาวะนาทวม เจาหนาทของรฐอาจใชดลพนจใหเอกชนทดาเนนการกอสรางหรอพฒนาทดน ชดเชยความเสยหายหรอการทาการอนเปนการเยยวยาความเสยหาย โดยกาหนดขอจากดหรอกาหนดใหเอกชนปฏบตตามคาแนะนาของเจาหนาท นอกจากนกฎหมายปรบปรงการควบคมน าทวม ค.ศ. 2005 ยงไดกาหนดใหแตละรฐบญญตกฎหมายในการกาหนดพนทราบน าทวมถง โดยการกาหนด

86

ตองจดทาแผนทและกาหนดมาตรการในการปองกน โดยการจดทาแผนทและการกาหนดมาตรการในการปองกนยอมเปนการกาหนดพนทและแนวทางในการจดการความเสยงจากภาวะน าทวมใหชดเจนมากยงขน หากความเสยงจากการกาหนดขอบเขตทราบน าทวมถง ไปกระทบกบประโยชนสาธารณะดานอนๆดงนน รฐจาเปนตองกาหนดมาตรการในการชดเชยความเสยหายตอประโยชนสาธารณะ เพอไมใหการจดการความเสยงหรอการควบคมภาวะน าทวมสงผลกระทบตอประโยชนสาธารณะและประชาชนโดยทวไป (3) มาตรการกาหนดขอบเขตพนททอาจถกน าทวมไดงาย68 กฎหมายปรบปรงการควบคมน าทวม ค.ศ. 2005 ไดกาหนดมาตรการในการกาหนดขอบเขตพนททมความเสยงตอการเกดน าทวมไดงาย ไดแก พนททเปนทราบน าทวมถงทบรเวณแหลงน าหรอพนทอาจไดรบความเสยหายจากภาวะน าทวมหรอคาดวาจะไดรบความเสยหายจากภาวะน าทวมไดงาย ดงนน การกาหนดขอบเขตพนทอาจถกน าทวมไดงายหรอมความเสยงสงทอาจไดรบความเสยหายเมอเกดภาวะน าทวมจงมความจาเปนอยางยง โดยหากเกดกรณทมความเสยงตอความลมเหลวในการควบคมโดยกลไกและเครองมอทางชลประทาน หรอการทพนงกนน า ไมสามารถตานทานน าทวมได กฎหมายไดกาหนดใหตองจดทาแผนทและกาหนดมาตรการในการปองกนเพอไมใหเกดความเสยหายกระทบตอสาธารณะ (4) มาตรการกาหนดแผนควบคมน าทวม69 กฎหมายของรฐตางๆจะตองกาหนดแผนในการควบคมทางนาและการไหลของน าทไมกอใหเกดอนตราย ทอาศยการควบคมน าทวมขงเทคนคและการชลประทานโดยเฉพาะอยางยงในการพฒนาพนทเกบกกน าและการกาหนดแผนในการควบคมนาทวม ทเหมาะสม ทงน การกาหนดแผนในการควบคมน าทวมตองกาหนดเปาหมายทเหมาะสมในการควบคมภาวะนาทวมใหเกดความเสยงนอยทสดหรอความเสยงไดสดสวนกบระบบการปองกนน าทวมหรอระบบชลประทานทภาครฐไดพฒนา โดยคานงถงสถตของวกฤตน าทวมทประเทศเยอรมนไดรบมาหนงรอยปเปนอยางตา เพอสนบสนนการประเมนแนวโนมในการเกดภาวะน าทวมในอนาคต โดยแผนการควบคมจะตองกาหนดมาตรการเฉพาะเพอรองรบหรอกกเกบนาเพอปองกนภาวะนาทวมในอนาคต นอกจากน อาจมการซอมแซมและบารงรกษาพนงกนน าและอางเกบนาตางๆใหอยในสภาพทสามารถรองรบภาวะนาทวมได เมอรบจดทาแผนในการควบคมน าทวมสาเรจแลว กฎหมายกาหนดใหรฐตางๆมหนาทในการจดพมพแผนเพอใหสวนราชการตางๆ องคกรปกครองสวนทองถน และประชาชนไดทราบถงแนวทางในการบรหารความเสยงและรบมอ

                                                            68 Gesetzzur Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes § 31c 69 Gesetzzur Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes § 31d

87

ภาวะน าทวม อกทงกฎหมายกาหนดใหรฐตางๆแจงขาวสารใหประชาชนไดทราบเมอแผนในการรบมอถกเปลยนแปลงหรอปรบปรง (5) มาตรการสงเสรมความรวมมอในการบรหารจดการลมนาทองถน70กฎหมายแตละรฐจะกาหนดแนวทางความรวมมอในการควบคมน าทวมในระดบทองถนและระหวางรฐตางๆในสหพนธรฐ โดยเฉพาะความรวมมอในการวางแผนการควบคมน าทวมและมาตรการในการปองกนตางๆเพอกาหนดแนวทางในการประสานความรวมมอในการควบคมน าในระหวางสวนราชการตางๆและระหวางรฐแตละรฐ ความสาเรจของสหพนธสาธารณรฐเยอรมน ในการบญญตกฎหมายปรบปรงการควบคมน าทวม ค.ศ. 2005 คอ การสรางมาตรการทางกฎหมายทสอดคลองกบโครงการของภาครฐตางๆในการควบคมภาวะน าทวม โดยอาศยแนวคดพนฐานในการปองกนภยลวงหนาและการพฒนาอยางย งยน 3.2.2.2 ความรบผดของรฐตอความเสยหายทเกดจากภยพบตอทกภยและแนวคาพพากษาศาล ความรบผดของรฐในระบบกฎหมายสหพนธสาธารณรฐเยอรมน แยกออกเปนความรบผดตามมาตรา 839(1) แหงประมวลกฎหมายแพงสหพนธสาธารณรฐเยอรมน ประกอบมาตรา 34 ของรฐธรรมนญ และความรบผดของรฐอยางอน การพจารณาความรบผดของรฐในเหตการณภยพบตอทกภยในสหพนธสาธารณรฐเยอรมน ประชาชนสามารถฟองใหรฐรบผดชอบคาเสยหายทเกดขนได แตกไมไดกาหนดใหรฐตองรบผดชอบตอผเสยหายเสมอไป รฐจะชดใชคาเสยหายตอเมอการกระทาน นไดกระทาภายใตหนาททางมหาชน และหนาทน น มขนเพอคมครองประโยชนของบคคลทสามไมใชเพอคมครองประโยชนสาธารณะทวไป พจารณาจากวตถประสงคของหนาทนนๆ วามงประสงคจะคมครองประโยชน สวนบคคลทไดรบความเสยหาย หรอมวตถประสงคในการคมครองประโยชนสาธารณะโดยทวไป ผเสยหายจากการกระทาละเมดหนาทของรฐการสามารถเรยกคาเสยหายจากรฐได แตจากดอยเพยงบคคลทไดรบความเสยหายจากการละเมดหนาทรฐการทมวตถประสงคในการคมครองประโยชนของผเสยหายเทานน หากคมครองประโยชนสาธารณโดยทวไปขารฐการละเมดหนาทนน แมวาจะมความเสยหายเกดขนกบบคคลอน บคคลนนกไมสามารถฟองใหรฐรบผดในกรณนไดเพราะหนาท ไมใชหนาทในการคมครองประโยชนของบคคลทสาม ปจเจกบคคลจะมสทธในการเรยกรองใหรฐกระทาการงดเวนกระทาการ จะตองมสทธทเปนสทธในทางมหาชน กฎหมายบงคบใหรฐตองคมครองประโยชน

                                                            70 Gesetzzur Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes § 32

88

สวนบคคล บคคลจงสามารถเรยกรองใหรฐกระทาการหรอละเวนกระทาการเพอประโยชนเหลานนได ความรบผดของรฐประเภทอน ในระบบกฎหมายสหพนธสาธารณรฐเยอรมนมการพฒนาหลกกฎหมายในรปแบบตามหลกวชาการและคาพพากษาของศาล ดงน (1) ความรบผดชดใชคาทดแทนอนเนองมาจากการเวนคนสทธในทรพยสน (2) ความรบผดในการชดใชคาทดแทนอนเนองมาจากการลวงละเมดสทธอนใดทไมใชสทธในทรพยสน (3) ความรบผดชดใชคาทดแทนความเสยหายสาหรบการลวงลากรรมสทธทไมใชการเวนคน (ก) ความรบผดชดใชคาทดแทนสาหรบการกระทาเสมอนการเวนคนกรรมสทธในทรพยสน เปนความรบผดทไมไดบญญตองคประกอบไวเปนลายลกษณอกษร ความรบผดนเกดขนจากพฒนาการของศาลยตธรรม ซงเปนกฎหมายทผพพากษาสรางขน เพอเปนการอดชองวางของกฎหมายความรบผดของรฐ และเพอใหเกดความเปนธรรมกบเอกชนผไดรบความเสยหาย การทรฐใชอานาจลวงลาสทธของบคคลโดยไมชอบดวยกฎหมายแตเจาหนาทของรฐไดกระทาโดยปราศจากความผด ศาลยตธรรมจงไดพฒนาหลกความรบผดชดใชคาทดแทนความเสยหายสาหรบการกระทาเสมอนการเวนคน โดยศาลใหเหตผลวาในการเวนคนกรรมสทธในทรพยสนโดยชอบดวยกฎหมาย รฐยงตองชดใชทดแทนความเสยหายใหแกบคคลทถกเวนคน ดงน น ในกรณการเวนคนกรรมสทธในทรพยสนโดยไมชอบดวยกฎหมาย รฐกยงตองชดใชทดแทนความเสยหายใหกบบคคลทตองเสยหายนนยงไปกวา (ข) ความรบผดชดใชคาทดแทนความเสยหายซงเปนผลขางเคยงทเกดจากการลวงล าสทธในทรพยสนโดยการกระทาทางปกครองทชอบดวยกฎหมาย ซงศาลไดพฒนาหลกการมาจากการกอสรางถนนถงแมวาจะกระทาโดยชอบดวยกฎหมาย แตกยงคงสรางความเสยหายใหแกประชาชน ซงเงอนไขความรบผด คอสทธทถกลวงละเมดนนเปนกรรมสทธ การลวงล าสทธเปนผลขางเคยงทกอความเสยหาย โดยผเสยหายตองโตแยงคดคานการลวงล าสทธกอนทจะเรยกรองคาทดแทนความเสยหาย แนวคาพพากษาของศาล71 1) คดฟองกรมอตนยมวทยา คดพพาทเกดเนองจากผฟองคดเปนเจาของกรรมสทธเครองบนทเสยหายจากลกเหบทตกหนก ไดฟองเรยกคาเสยหายจากกรมอตนยมวทยา จากเหตความบกพรองจากการพยากรณอากาศ ซงขอเทจจรงรบฟงไดวา กรมอตนยมวทยาบกพรองตอหนาทจรง                                                             71 พรเทพ สขทรพย. อางแลวเชงอรรถท 50. หนา 58-59.

89

แตเนองจากหนาทในการพยากรณอากาศจะเปนหนาทเกยวกบการคมนาคมทางอากาศกตาม แตหนาทยงมผลตอการคมนาคมดานอนๆดวยเชนการเกษตรกรรม การพาณชยกรรม การกอสราง ศาลพจารณาแลวเหนวา หนาทพยากรณอากาศของกรมอตนยมวทยามวตถประสงคเปนการปฏบตหนาทเพอประโยชนสาธารณะทวไป มไดมหนาทตอการคมนาคมทางอากาศแตอยางเดยว อนจะทาใหผฟองคดซงเปนเจาของกรรมสทธเครองบนทเสยหาย เปนบคคลทสามภายใตหลกกฎหมายความรบผดของรฐ 2) คดคลองระบายน า ผฟองคดฟองราชการสวนทองถนวาบกพรองตอหนาทในการกอสรางคลองระบายน า ศาลยตธรรมไดวนจฉยวา หนวยงานทมหนาทในการกอสรางคลองระบายน าจะบกพรองตอหนาทหรอไม ตองพจารณาจากสภาวะแวดลอมทงหมดของคด แตหากวาการกอสรางคลองระบายน าดงกลาวสรางขนโดยอาศยฐานทางสถตของปรมาณน าฝนในรอบเพยง 1 ปเทานน ยอมเหนเปนประจกษถงความบกพรองตอหนาท แตการจะพจารณาวา ปรมาณน าฝนโดยเฉลยทนาเปนฐานในการกอสรางคลองระบายน านน ขนอยกบลกษณะเฉพาะของขอมลทางอตนยมวทยา ลกษณะทางกายภาพและทางธรรมชาตของแผนดน และลกษณะของทองถนนนๆ เนองจากศาลยตธรรมไมไดวนจฉยในรายละเอยดวาปรมาณน าฝนเทาไรจงจะทาใหเสยหายทเกดขนเปนผลทอยนอกเหนอความสมพนธระหวางการกระทาและผลโดยปรกตธรรมดา แตในอกคดหนง ศาลอทธรณไดวนจฉยไววา หากปรมาณน าฝนทตกในรอบ 100 ปแลว รฐไมจาตองรบผดชอบความเสยหายดงกลาว72 3.2.3 ประเทศองกฤษ ประเทศองกฤษเปนประเทศหนงทไดรบผลกระทบจากอทกภยหลายครง ไดแกน าทวมในฤดรอนป ค.ศ. 2007 โดยวกฤตน าทวมครงนทาใหประชาชนในเกาะองกฤษไดรบผลกระทบอยางมาก โดยความเสยหายจากปญหาน าทวมสงผลใหประชาชนไรทอยอาศยถง 44,600 ครวเรอน ผเสยชวต 13 คน73 3.2.3.1 กฎหมายเกยวกบการจดการภยพบตอทกภย ปญหาจากอทกภยในป ค.ศ. 2007 ทาใหรฐสภาองกฤษไดบงคบใช กฎหมาย Flooding Risk Regulation 200974 กฎหมายฉบบนมวตถประสงคเพอกาหนดมาตรการในการจดการและประเมนความเสยงจากภาวะนาทวมทจะเกดขนในอนาคตโดยแบงเปน 4 ขนตอน

                                                            72 OLG Karlsruhe OLGR 2001. 73 Canfield University¸Impact of summer 2007 flood in rural England¸ Canfield University¸2008¸page 1. 74 Department for Environment¸Food and Rural Affairs¸ARCHIVE:Flooding risk regulations 2009¸ (Online). available : http://archive.defra.gov.uk/environment/flooding/policy/2009directive.htm.

90

1. ขนตอนการประเมนความเสยงจากนาทวมเบองตน 2. ขนตอนในการระบพนททมความเสยงตอภาวะนาทวมสง 3. ขนตอนการจดทาแผนทกาหนดความเสยงภาวะน าทวมและพนทอนตรายจากภาวะนาทวม 4. ขนตอนการจดทาแผนบรหารจดการความเสยงจากภาวะนาทวม กฎหมายดงกลาวเปนเพยงกฎหมายทกาหนดขนตอนหลก 4 ขนตอนในการจดการและประเมนความเสยงจากภาวะน าทวมตามแนวทางในการจดการปญหาน าทวมของสหภาพยโรปเทานน มใชกฎหมายในการสรางมาตรการเฉพาะและแนวคดการตรากฎหมายเพยงฉบบเดยว เพอเปนการสรางหลกการในการเตรยมรบมอกบสถานการณน าทวมทย งยนรฐสภาองกฤษจงไดตรากฎหมายเฉพาะ คอ กฎหมาย Flood and Water Management Act 2010 กฎหมาย Flood and Water Management Act 201075 มผลบงคบใชตงแต 12 เมษายน ค.ศ. 2010 เปนกฎหมายทกาหนดมาตรการในการบรหารจดการความเสยงของภาวะน าทวม ทกระทบตอประชาชน ชมชน ทอยอาศย และภาคธรกจ ซงเปนมาตรการในการลดความเสยงจากภาวะน าทวมอนเนองมาจากการเปลยนแปลงสภาพอากาศอยางรนแรง โดยมาตรา 27 ของกฎหมายฉบบน ไดวางหลกในเรองของการจดการความเสยงของการกดเซาะชายฝงและความเสยงจากภาวะนาทวมอยางย งยน กลาวคอ หนวยงานทเกยวของกบการจดการความเสยงของการกดเซาะชายฝงและความเสยงจากภาวะน าทวมอยางย งยนมเปาหมายเดยวกนคอ ความรวมมอกนในการมงถงความสมฤทธผลของการจดการทย งยน โดยอาศยกลไกในการบรหารจดการความเสยงภายใตมาตรการทางกฎหมาย กฎหมาย Flood and Water Management Act 2010 กาหนดใหหนวยงานตางๆอนไดแก สานกสงแวดลอม อาหารและกจการชนบท องคกรปกครองสวนทองถน สานกทางหลวง กรรมาธการและกรรมการในคณะตางๆ ใหประสานความรวมมอในการบรหารความเสยงในกรณเกดวกฤตน าทวม โดยใชหลกการพฒนาทย งยน หลกการนเปนการพฒนาทางเศรษฐกจ สงคมและสงแวดลอม โดยไมกอผลเสยใหกบคนรนตอไป นอกจากนนยงมหลกการการบรหารความเสยงจากการกดเซาะชายฝงและความเสยงจากภาวะน าทวมทย งยน เพอเปนการสงเสรมและสนบสนนใหมการลดความเสยหายตอชวตและทรพยสนจากการเกดวกฤตน าทวม และหลกการความรวมมอเพอการพฒนาทย งยนโดยระบไวในมาตรา 27

                                                            75 มาตรการทางกฎหมายในการจดการปญหานาทวมของประเทศองกฤษ(ตอนท2). (ออนไลน). เขาถงไดจาก http://www.pub-law,net/publaw/view.aspx?ID=1656.

91

มาตรการทางกฎหมายของกฎหมาย Flood and Water Management Act 2010มสาระสาคญดงน 1. ยทธศาสตรในการบรหารจดการความเสยงจากการกดเซาะชายฝงและภาวะน าทวมแหงชาต โดยมาตรา 776 ไดกาหนดหนาทของสานกสงแวดลอมองกฤษ ในการจดทา ตดตาม และปฏบตยทธศาสตรในการบรหารจดการความเสยงจากการกดเซาะชายฝงและภาวะน าทวมแหงชาต ทงน ยทธศาสตรตองระบถง องคกรทมหนาทหลกในการบรหารความเสยงจากการกดเซาะชายฝงและภาวะน าทวม หนาทการบรหารความเสยงจากการกดเซาะชายฝงและภาวะน าทวม วตถประสงคการบรหารความเสยงจากการกดเซาะชายฝงและภาวะน าทวม มาตรการตางๆททาใหวตถประสงคสมฤทธผล เวลาและวธการทนามาตรการไปปฏบต งบประมาณและประโยชนทไดรบ การประเมนผลความเสยง เวลาและวธการในการทบทวนยทธศาสตร ผลกระทบปจจบนและอนาคต วธการททาใหยทธศาสตรประสบความสาเรจ สานกสงแวดลอมมหนาทในการใหคาปรกษาเกยวกบยทธศาสตรในการจดการความเสยงจากการกดเซาะชายฝงและภาวะน าทวม นอกจากนยงมหนาทจดพมพเผยแพรบทสรปยทธศาสตร คาแนะนาในการปฏบตตามยทธศาสตร คาแนะนาเฉพาะเกยวกบวธการทองคกรหลกในการบรหารความเสยงจากการกดเซาะชายฝงและภาวะน าทวมตองประสานความรวมมอและอานาจในการเรยกขอมล ซงมการระบไวในมาตรา 13 และมาตรา 14 ตามกฎหมาย Flood and Water Management Act 2010 2. ยทธศาสตรการบรหารจดการความเสยงจากภาวะน าทวมทองถน มาตรา 977 กาหนดหนาทองคกรปกครองสวนทองถนในการพฒนาและจดทายทธศาสตรการบรหารจดการความเสยงจากภาวะน าทวมทองถนขน ทงน เพอเปนการวางยทธศาสตรเฉพาะในการจดการกบความเสยงจากภาวะน าทวมทองถน โดยความเสยงจากภาวะน าทวมทองถนไดแก น าไหลบาหนาดน นาบาดาล และทางนาทวไป 3. ประสทธภาพของยทธศาสตรระดบชาตและทองถน มาตรา 1178 วางหลกเกณฑไววา ในการปฏบตตามกฎหมาย Flood and Water Management Act 2010 องคกรทมหนาทในการบรหารความเสยงจากภาวะน าทวมตองปฏบตการใหสอดคลองกบยทธศาสตรชาตและคาแนะนา เวนเสยแต ในกรณของบรษทประปาทตองปฏบตตามยทธศาสตรและคาแนะนาของทองถน และ

                                                            76 Flood and Water Management Act 2010. section 7. 77 Flood and Water Management Act 2010. section 9. 78 Flood and Water Management Act 2010. section 11.

92

กรณของสานกสงแวดลอมทตองปฏบตตามหนาทในการจดทา ตดตามและปฏบตยทธศาสตรในการบรหารจดการความเสยงจากการกดเซาะชายฝงและภาวะน าทวมตามมาตรา 7 ทงนในการปฏบตหนาทตามยทธศาสตรและคาแนะนาในการบรหารจดการความเสยงจากการกดเซาะชายฝงและภาวะน าทวมหรอการปฏบตหนาทอนๆทเกยวของ บรษทประปาและหนวยงานของรฐทเกยวของตองปฏบตการใหสอดคลองกบยทธศาสตรชาตและคาแนะนา 4. การประสานความรวมมอและการเตรยมการรบมอ มาตรา 1379 กาหนดใหองคกรทเกยวของกบการบรหารจดการความเสยงจากการกดเซาะชายฝงและภาวะน าทวมตามกฎหมายตองประสานความรวมมอกบองคกรอนๆทเกยวของในการปฏบตหนาท นอกจากนองคกรทเกยวของอาจแบงปนขอมลกบองคกรอนๆเพอใหเปนไปตามวตถประสงคในการปฏบตภารกจในการบรหารจดการความเสยงจากการกดเซาะชายฝงและภาวะนาทวม 5. อานาจในการเรยกขอมล มาตรา 1480 ใหอานาจในการเรยกขอมลแกสานกสงแวดลอมองกฤษและองคกรบรหารจดการนาทวมทองถนในการรองขอขอมลจากประชาชน เพอใชในการประสานความรวมมอระหวางหนวยงานทมหนาทเกยวของกบการบรหารจดการความเสยงจากการกดเซาะชายฝงและภาวะน าทวม การเรยกขอมลตองกระทาโดยอาศยรปแบบหรอวธการเฉพาะในการรองขอขอมลและการเรยกขอมลตองกระทาภายในระยะเวลาทกาหนด 6. มาตรการในการเรยกขอมลจากประชาชน มาตรา 1581 ไดกาหนดมาตรการทางแพงเกยวกบการใหอานาจในการเรยกขอมลไวโดยสานกสงแวดลอมองกฤษและองคกรบรหารจดการน าทวมทองถนในการรองขอขอมลจากประชาชน แลวประชาชนหรอบคคลไมยนยอมเปดเผยหรอใหขอมลแกสานกสงแวดลอมองกฤษและองคกรบรหารจดการน าทวมทองถนภายในระยะเวลาทกาหนดไว สานกสงแวดลอมองกฤษและองคกรบรหารจดการน าทวมทองถนอาจออกหมายเรยกเพอบงคบใหเปดเผยขอมล ทงนตองระบขอมลทตองการอยางชดเจน 7. เงนสนบสนน มาตรา 1682 สานกสงแวดลอมอาจใหเงนสนบสนนรายจายทเกดขนหรอคาดวาจะเกดในการบรหารจดการความเสยงจากการกดเซาะชายฝงและภาวะน าทวม โดยเงนสนบสนนอาจประกอบดวยเงอนไขในการจายเงนสนบสนน เชนการคนเงน ดอกเบย เปนตน

                                                            79 Flood and Water Management Act 2010. section 13. 80 Flood and Water Management Act 2010. section 14. 81 Flood and Water Management Act 2010. section 15. 82 Flood and Water Management Act 2010. section 16.

93

8. การจดเกบภาษ มาตรา 1783 กาหนดใหสานกสงแวดลอมมอานาจในการจดเกบภาษ ผานองคกรจดการภาวะน าทวมทองถนสาหรบพนททสานกสงแวดลอมมหนาทในการบรหารจดการความเสยงจากการกดเซาะชายฝงและภาวะน าทวม การจดเกบภาษตามมาตรานตองไดรบความยนยอมจากคณะกรรมการบรหารจดการความเสยงจากการกดเซาะชายฝงและภาวะน าทวมภมภาค หนาทขององคกรปกครองสวนทองถนตามกฎหมาย Flood and Water Management Act 2010 มงเนนถงบทบาทอานาจหนาทในการแกปญหาน าทวมเปนพเศษ โดยกาหนดใหองคกรจดการภาวะน าทวมทองถนในแตละทองท มหนาทในการรวมมอกบหนวยงานทเกยวของ และยงใหอานาจองคกรจดการภาวะน าทวมทองถนในการปฏบตงานเพอจดการความเสยงจากภาวะน าทวมจากน าไหลบาบนผวดน และน าใตดน ทงนอานาจในการปฏบตงานในการจดการแหลงน าทวไปยงอยกบองคกรปกครองสวนทองถน หนาทสาคญประการแรกขององคกรปกครองสวนทองถนคอ มหนาทในการปฏบตตามยทธศาสตรชาตและทองถนอยาตอเนอง ประการทสองคอ หนาทในการตรวจสอบขอเทจจรงและดแลการขนทะเบยนโดยมาตรา 1984 กาหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนมหนาทในการตรวจสอบขอเทจจรงเกยวกบภาวะน าทวมในทองทของตนเพอกาหนดวาหนวยงานใดมหนาททเกยวของในการบรหารความเสยงจากภาวะน าทวมและกาหนดสงทตองทาหรอประสงคทจะทาเพอเยยวยาความเสยหายจากภาวะน าทวมหรอปองกนไมใหภาวะน าทวมเกดขน เมอองคกรปกครองสวนทองถนจดพมพเผยแพรผลการตรวจสอบขอเทจจรงและแจงผลการตรวจสอบขอเทจจรงไปยงหนวยงานทเกยวของเพอใหเตรยมความพรอมในการแกปญหาภาวะน าทวมรวมกน สวนมาตรา 2185 กาหนดให องคกรปกครองสวนทองถนสามารถขนทะเบยนทรพยสนทเปนปญหาอปสรรคตอการระบายน า ซงทรพยสนทขนทะเบยนอาจกระทบตอความเสยงตอภาวะน าทวม เชน อาคารหรอสงปลกสรางทเปนอปสรรคตอการระบายนา เปนตน ความสาเรจของการบงคบใชกฎหมาย Flooding Risk Regulation 2009 และกฎหมาย Flood and Water Management Act 2010 คอการสรางเปาหมายเดยวกน ในการกาหนดความรวมมอของทกภาคสวน เพอใหเกดผลสมฤทธในการจดการน าทย งยน โดยอาศยกลไกการบรหารจดการความเสยงภายใตมาตรการทางกฎหมายทกาหนดไว กฎหมายดงกลาวจะขาด                                                            83 Flood and Water Management Act 2010. section 17. 84 Flood and Water Management Act 2010. section 19. 85 Flood and Water Management Act 2010. section 21.

94

ประสทธภาพในการบงคบใชหากปราศจากความรวมมอของทกภาคสวน โดยเปนการพฒนามาตรการทางกฎหมายเฉพาะ โดยตราในรปแบบพระราชบญญตเพยงฉบบเดยว เพอกาหนดขอบเขตของความรบผดชอบของหนวยงานทเกยวของและการกาหนดมาตรการจดการความเสยงจากภาวะนาทวม ภายใตแนวคดการบรหารจดการวกฤตนาทวมทย งยน

3.2.3.2 ความรบผดของรฐตอความเสยหายทเกดจากภยพบตอทกภยและแนวคาพพากษาศาล ความรบผดของรฐในระบบกฎหมายขององกฤษแยกความรบผดของรฐออกเปน ความรบผดจากกรณละเมด และความรบผดโดยปราศจากความรบผด การพจารณาความรบผดของรฐในเหตการณภยพบตอทกภยของประเทศองกฤษนน การพจารณาวาองคกรหรอเจาหนาทฝายปกครองกระทาผด ศาลองกฤษไดพฒนาหลกในการพจารณาจากการกระทาเกนขอบอานาจทกฎหมายกาหนดหรอไดกระทาลงโดยไมมอานาจหรอใชดลพนจผดพลาด และพจารณาจากการกาหนดเงอนไขจากดความรบผดจากการกระทาละเมด การกระทาของฝายปกครองจะถอวาเปนความผดกฎหมายกตอเมอเจาหนาทกระทาไปโดยไมใชความระมดระวงตอหนาทในลกษณะทเปนภาวะวสยตามหลกทวไป รฐจะเขามารบผดแทนหรอรวมกบองคกรเจาหนาทกตอเมอการกระทานน องคกรเจาหนาทไดกระทาโดยจงใจหรอประมาทเลนเลอ และการพจารณาความเสยหายทเกดขนระหวางความสมพนธกบผลตองพจารณาในเบองตนกอนวา การกระทาเปนสาเหตกอใหเกดความเสยหายขนหรอไม ถาไมมการกระทาจะเกดความเสยหายเกดขนหรอไม ผกระทาตองรบผดในความเสยหายทเกดขนตอเมอคาดหมายวาการกระทานนกอใหเกดความเสยหาย และผเสยหายจากการกระทาละเมดของเจาหนาท ฝายปกครองอาจรองขอตอศาลใหออกคาสงใหเจาหนาทปฏบตหรองดเวนปฏบต ถาการเรยกรองคาสนไหมทดแทนไมอาจเยยวยาความเสยหายไดทงหมด ศาลอาจกาหนดคาทดแทนใหแตไมมากนก โดยจานวนคาสนไหมทดแทนมลกษณะเชงสญลกษณ ความรบผดโดยปราศจากความผด รฐสภาจะเปนผตรากฎหมายกาวลวงไปในแดนสทธเสรภาพสวนบคคล โดยมการบญญตกฎเกณฑการชดใชคาสนไหมทดแทนไว หากมกรณพพาทเกดขนตองพจารณาไปตามบทบญญตทตราไว แตมกรณทศาลกาหนดคาทดแทนสาหรบการกระทาตามกฎหมายทกอใหเกดความเสยหายแกเอกชน ซงรฐสภาองกฤษไมไดกาหนดคาทดแทนสาหรบการกระทาตามกฎหมายทกอใหเกดความเสยหายแกเอกชนไว จะเหนไดวาความรบผดโดยปราศจากความผดในระบบกฎหมายองกฤษเกดขนตามกฎหมายลายลกษณอกษร และแนวคาพพากษา แนวคาพพากษาศาล คดความรบผดทเกดจากการปลอยนาจากเขอน

95

ผฟองคดอางวาการปลอยน าจากเขอนทาใหเกดผลกระทบตอผฟองคดขอใหรฐชดใชคาเสยหายกบเจาของทดน จากการทรฐปลอยน าจากเขอนทาใหเกดน าทวมพนทกอใหเกดความเสยหายเปนจานวนมากยากแกการฟนฟ หนวยงานทปลอยน าอางวาการปลอยน าออกจากเขอนทาใหเกดผลกระทบโดยไมไดตงใจ รฐมสทธทาใหเกดความสมดลโดยการกระจายทงภาระและผลประโยชน ศาลพพากษาใหรฐตองชดใชคาเสยหายใหกบเจาของทดนแมเปนการเกดน าทวมเพยงชวคราว

3.3 วเคราะหเปรยบเทยบกฎหมายเกยวกบการจดการภยพบตอทกภย และความรบผดของรฐตอความเสยหายทเกดจากภยพบตอทกภยตามกฎหมายของตางประเทศกบประเทศไทย

กฎหมายเกยวกบการจดการภยพบตอทกภยและความรบผดของรฐตอความเสยหายทเกดจากภยพบตอทกภยของสาธารณรฐฝรงเศส สหพนธสาธารณรฐเยอรมน ประเทศองกฤษ และประเทศไทยมความเหมอนกนและความแตกตางกนดงน

3.3.1 เปรยบเทยบกฎหมายเกยวกบการจดการภยพบตอทกภย

กรณความเหมอนกนและความคลายคลงกนของหลกกฎหมายเกยวกบการจดการภยพบตอทกภยในแตละประเทศ 1. การจดทาแผนเพอปองกนและการบรหารความเสยงจากน าทวม โดยนาหลกการพฒนาทย งยนมาจดทาแผน ระบบกฎหมายการจดการภยพบตอทกภยของสาธารณรฐฝรงเศส สหพนธสาธารณรฐเยอรมน และประเทศองกฤษ มการจดทาแผน เพอปองกนน าทวมและการบรหารความเสยงจากนาทวม โดยแตละประเทศจะมแผนยทธศาสตรกาหนดพนทเสยงภยจากน าทวม และมการทบทวนแผนโดยแบงเปนแผนระยะสน ระยะยาว ซงสามารถจดการบรหารในการปองกนน าทวมไดอยางมประสทธภาพ 2. การใหรฐกาหนดพนทเสยงภยตอการเกดนาทวม ระบบกฎหมายการจดการภยพบตอทกภยของสาธารณรฐฝรงเศส สหพนธสาธารณรฐเยอรมน และประเทศองกฤษ กฎหมายการจดการภยพบตอทกภยของแตละประเทศจะกาหนดใหรฐเปนผกาหนดพนทเสยงภยตอการเกดภยพบตน าทวมโดยรฐตองแจงใหประชาชนรบทราบ และรบฟงความคดเหนของประชาชน เพอใชเปนแนวทางปองกนพนทเสยงภย

96

3. การกระจายอานาจของสวนราชการ การกาหนดอานาจหนาทของเจาหนาทผรบผดชอบ ระบบกฎหมายการจดการภยพบตอทกภยของสาธารณรฐฝรงเศส สหพนธสาธารณรฐเยอรมน และประเทศองกฤษ กฎหมายการจดการภยพบตอทกภยของแตละประเทศ มการกาหนดใหหนวยงานหรอองคกรหลกในการจดการภยพบตอทกภยโดยมการกระจายอานาจการจดการเพอใหองคกรปกครองสวนทองถนสามารถรบมอกบปญหานาทวมไดอยางมประสทธภาพ กรณความแตกตางของหลกกฎหมายเกยวกบการจดการภยพบตอทกภยในแตละประเทศ 1. มาตรการการเรยกขอมลจากประชาชน ระบบกฎหมายการจดการภยพบตอทกภยของสาธารณรฐฝรงเศส สหพนธสาธารณรฐเยอรมน และประเทศองกฤษ มความแตกตางกนโดยทประเทศองกฤษ รฐสามารถเรยกขอมลจากประชาชนเพอใหประชาชนเปดเผยขอมลตางๆเกยวกบสภาพพนทความเสยงภย โดยมการกาหนดมาตรการความรบผดทางแพงหากประชาชนไมใหขอมลกบหนวยงานของรฐ แตสาธารณรฐฝรงเศส สหพนธสาธารณรฐเยอรมน ไมมการระบไวเชนประองกฤษ แตระบใหรฐตองรบฟงความคดเหนของประชาชนในการทรฐจะกาหนดพนทเสยงภยกบภาวะนาทวม 2. การจดเกบภาษ ระบบกฎหมายการจดการภยพบตอทกภยของสาธารณรฐฝรงเศส สหพนธสาธารณรฐเยอรมน และประเทศองกฤษ มความแตกตางกนโดยทประเทศองกฤษกาหนดใหรฐสามารถเรยกเกบภาษสาหรบพนทเสยงภยเพอใชกบการจดการบรหารความเสยงจากอทกภย แตสาธารณรฐฝรงเศส สหพนธสาธารณรฐเยอรมน ไมมการระบไว แตรฐสามารถกาหนดพนทวาพนทใดเสยงภยน าทวม โดยรฐอาจจายคาชดเชยใหสาหรบพนททไดรบผลกระทบจากการกาหนดพนทได สาหรบระบบกฎหมายการจดการภยพบตอทกภยของประเทศไทยนนไมเหมอนทง 3 ประเทศ เนองจากประเทศไทยไมมกฎหมายการจดการภยพบตอทกภยเปนการเฉพาะ ถงแมวาประเทศไทยจะมกฎหมายในระดบพระราชบญญตทเกยวของกบการบรหารจดการทรพยากรน าอยหลายฉบบซงกระจายอยในหลายหนวยงาน แตกฎหมายเหลานนกมวตถประสงคในการใชบงคบเฉพาะเรองแตมใชสาหรบการจดการภยพบตอทกภยโดยตรงอาทเชนพระราชบญญตการชลประทานหลวง พทธศกราช 2485 ซงกฎหมายน มวตถประสงคหลกอยทการสงเสรมและควบคมการชลประทานเพอใหไดมาซงน าหรอเพอกกเกบรกษาควบคมสงระบายหรอแบงน าเพอเกษตรกรรมเปนสาคญ หรอกรณพระราชบญญตการผงเมอง พ.ศ. 2518 ซงกฎหมายฉบบนมวตถประสงคในการใชบงคบสาหรบการจดการการใชทดนในเขตเมองเพอสรางหรอพฒนาเมอง

97

หรอสวนของเมองขนใหมเพอใหมหรอทาใหดขน ถกสขลกษณะ มความสะดวกสบายมความเปนระเบยบ สวยงาม สวนพระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภยพ.ศ. 2550 กฎหมายฉบบนเปนกฎหมายฉบบเดยวทมสวนเกยวของโดยตรงเกยวกบการจดการภยพบตอทกภย โดยกฎหมายฉบบนมการกาหนดบทบาท อานาจหนาทของเจาหนาทเอาไว แตถงอยางไรกด แมพระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภยพ.ศ. 2550 จะไดกาหนดแผนการ นโยบายการปองกนและบรรเทาสาธารณภย และบทบาทหนาทของหนวยงานทเกยวของกบการดาเนนการปองกนและบรรเทาสาธารณภยไว แตกฎหมายฉบบนเปนเพยงกฎหมายเกยวกบการปองกนและบรรเทาสาธารณภยทวไป มไดตราขนเพอใชบงคบกบการจดการภยพบตอทกภยเปนการเฉพาะ แตยงใชบงคบกบการจดการภยพบตทกชนดทเกดขน

3.3.2 เปรยบเทยบความรบผดของรฐตอความเสยหายทเกดจากภยพบตอทกภย

กรณความเหมอนกนและความคลายคลงกนของหลกกฎหมายเกยวกบรบผดของรฐในแตละประเทศ 1. พฒนาการของหลกความรบผดของรฐเรมตนจากหลกการทวารฐไมตองรบผด ระบบกฎหมายของสาธารณรฐฝรงเศส สหพนธสาธารณรฐเยอรมน ประเทศองกฤษและประเทศไทย มพฒนาการของหลกความรบผดของรฐทเรมตนมาจากหลกการทวารฐไมตองรบผดเหมอนกน กลาวคอ สาธารณรฐฝรงเศส ยคทปกครองดวยระบอบสมบรณาญาสทธราชย ถอหลกการทวารฐไมตองรบผดสาหรบความเสยหายทเกดขนจากการกระทาในทางมหาชนของตนรฐไมตองรบผดชอบสาหรบความเสยหายทเกดจากการกระทาทางมหาชนของตนเปนผลมาจากการถายโอนขอคดทวาพระมหากษตรยไมตองรบผดใดๆ สวนสหพนธสาธารณรฐเยอรมน ถอวา รฐทรงอานาจอธปไตย รฐจงไมสามารถทจะรบผดได ความคดนเชอมโยงกบการถอวากษตรยซงทรงอานาจเดดขาดกบรฐเปนสงๆเดยวกน ประเทศองกฤษ ถอหลกการทวา กษตรยจะทรงทาผดมได กษตรยทรงอยในฐานะทสงทสดในแผนดน สาหรบประเทศไทย ในสมยทประเทศไทยปกครองโดยระบอบสมบรณาญาสทธราชย มพระมหากษตรยเปนประมข ปกครองในรปแบบรวมศนยอานาจไวทพระมหากษตรยแตเพยงผเดยว พระมหากษตรยทรงใชอานาจเบดเสรจเดดขาด หนวยงานรฐเปนสวนราชการหนงของพระมหากษตรย และใชอานาจรฐแทนพระมหากษตรย ซงในยคนประเทศไทยไดรบอทธพลทางความคดจากหลกการทวาพระมหากษตรยไมอาจกระทาผด ดงนน ทง 4 ประเทศจงมพฒนาการจากหลกความรบผดของรฐทเรมตนจากหลกการทวารฐไมตองรบผดเหมอนกน

98

2. หลกความรบผดของรฐแยกความรบผดของรฐตามแนวคดพนฐาน ในระบบกฎหมายสาธารณรฐฝรงเศส สหพนธสาธารณรฐเยอรมน ประเทศองกฤษและประเทศไทย แยกความรบผดของรฐออกเปน 2 ประเภท คอความรบผดทางละเมด(ความผดอนเกดจากความผด) และความรบผดโดยปราศจากความผด(ความผดโดยไมมความผด ความรบผดอน) ซงทง 4 ประเทศแยกความรบผดของรฐตามแนวคดพนฐานเหมอนกน กรณความแตกตางของหลกกฎหมายเกยวกบความรบผดของรฐในแตละประเทศ โครงสรางของกฎเกณฑเกยวความรบผดของรฐ โดยเฉพาะอยางยงความรบผดของฝายปกครองของระบบกฎหมายทง 4 ประเทศมความแตกตางกน ในระบบกฎหมายสาธารณรฐฝรงเศส รฐรบผดไดทงตามหลกในกฎหมายมหาชน และตามหลกในกฎหมายแพง ความรบผดทเกดขนสามารถดารงอยคขนานกนทงความรบผดทเปนสวนตวของเจาหนาทของรฐและเจาหนาทขารฐการและความรบผดของรฐสาหรบการจดทาบรการ โดยในกรณททงรฐและเจาหนาทมสวนผดรวมกนความรบผดนนกกลายเปนความรบผดรวม ความรบผดของรฐสาหรบการจดทาบรการเปนความรบผดโดยตรง ไมใชกรณทรฐเขารบผดแทนเจาหนาทของตน ความรบผดของรฐในระบบสาธารณรฐฝรงเศส ดารงคงอยคขนานกนระหวางความรบผดสาหรบความผดและความรบผดโดยปราศจากความผด ระบบกฎหมายสหพนธสาธารณรฐเยอรมน มความแตกตางออกไป ซงความรบผดทางละเมดของเจาหนาทมลกษณะเปนความรบผดโดยออมของรฐ รฐจะเขามารบผดแทนเจาหนาทของตนในการปฏบตหนาทแลวกอใหเกดความเสยหายแกบคคลภายนอก การพจารณาวาการกระทาของเจาหนาทของรฐครบองคประกอบความรบผดทางละเมดจงตองพจารณาจากตวเจาหนาททเปนผกระทา แมการกระทาของเจาหนาทจะไมชอบดวยกฎหมาย แตหากเจาหนาทไดกระทาไปโดยไมเจตนาหรอประมาทเลนเลอ กรณยอมไมเปนละเมด รฐยอมไมตองเขามารบผดตามหลกกฎหมายวาดวยละเมด แตจะตองรบผดตามหลกกฎหมายวาดวยความรบผดของรฐ สาหรบระบบกฎหมายของประเทศองกฤษ กฎหมายเกยวกบการความรบผดทางละเมดของรฐคอการใหรฐเขามารบผดแทนหรอเขารวมกบบคคลทกระทาการแทนรฐ รฐรบโอนความรบผดมาจากบคคลดงกลาว กรณนจะเกดขนกบการกระทาละเมดขององคกรเจาหนาทของรฐซงเปนการกระทาทไมชอบดวยกฎหมาย การวนจฉยความรบผดจะอาศยหลกเกณฑทวไป ทานองเดยวกบนายจางเขามารบผดแทนหรอรบผดรวมกบลกจางโดยเจาหนาทของรฐผกระทาละเมดจะตกในฐานะลกหนรวม ปจจบนประเทศองกฤษยงไมมการแยกหลกเกณฑเกยวกบความรบผดทางละเมดเปนความรบผดทางแพงและในทางมหาชน

99

เมอวเคราะหเปรยบเทยบกฎหมายความรบผดของรฐตอความเสยหายจากภยพบตอทกภยตามกฎหมายของตางประเทศกบกฎหมายไทย แลวพบวาในระบบกฎหมายของประเทศไทย มความแตกตางกบทง 3 ประเทศ ซงสาธารณรฐฝรงเศส รฐรบผดตามหลกในกฎหมายมหาชน และตามหลกในกฎหมายแพง สหพนธสาธารณรฐเยอรมน แตกตางออกไป โดยความรบผดทางละเมดของเจาหนาทมลกษณะเปนความรบผดโดยออมของรฐ รฐจะเขามารบผดแทนเจาหนาทของตนในการปฏบตหนาท แลวกอใหเกดความเสยหายแกบคคลภายนอก สวนประเทศองกฤษ ความรบผดทางละเมดของรฐคอการใหรฐเขามารบผดแทนหรอเขารวมกบบคคลทกระทาการแทนรฐ ซงแตกตางไปจากของประเทศไทยโดยกฎหมายเกยวกบความรบผดของรฐทใชบงคบในประเทศไทยคอพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ.2539 ซงในการพจารณาหลกความรบผดทางละเมดของรฐ ประเทศไทยพจารณาจากการกระทาใดเปนการกระทาละเมดหรอไม โดยทพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ.2539ไมไดมบทบญญตกาหนดหลกเกณฑ หรอกาหนดรายละเอยดเกยวกบการกระทาละเมดวาตองมลกษณะอยางไร ดงนนการพจารณาจงอาศยบทบญญตในมาตรา 420 แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย ยงคงใชหลกเกณฑการพจารณาวาการกระทาทเปนละเมดเปนการกระทาตอบคคลภายนอก หรอเปนการทาละเมดตอหนวยงานทางปกครอง และเปนการกระทาละเมดในขณะปฏบตหนาท หรอเปนการทาละเมดนอกการปฏบตหนาท ระบบกฎหมายของประเทศไทย ไมใชกรณทรฐเขารบผดแทนเจาหนาทของตน แตเปนกรณทรฐเขาไปรบผดโดยตรง จากการวเคราะหเปรยบเทยบกฎหมายเกยวกบการจดการภยพบตอทกภย และความรบผดของรฐตอความเสยหายจากภยพบตอทกภยตามกฎหมายของตางประเทศกบประเทศไทยดงกลาวขางตน ทาใหทราบวาแตละประเทศมการพฒนาการของกฎหมายเกยวกบการจดการภยพบตอทกภย และความรบผดของรฐตอความเสยหายจากภยพบตอทกภยโดยมพนฐานทมคลายคลงและความแตกตางกนโดยขนอยกบความเหมาะของแตละประเทศ