บทท 3

กฎหมายและหลกเกณฑทเกยวของกบการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม ในการอนญาตใหใชทดนในตางประเทศและประเทศไทย

กฎหมายปฏรปทดนในประเทศไทยเรมใชครงแรกเมอ พ.ศ. 25181 ในขณะทหลาย ๆ ประเทศทวโลก ไดมกฎหมายปฏรปทดนใชมาแลวยาวนาน และมพฒนาการของกฎหมายดงกลาวมากกวาประเทศไทย เชน บราซล กวเตมาลา แอฟรกาใต2 ซงเหตผลของการปฏรปทดนกมสาเหตหลกมาจากเกษตรกรไมมทดนท ากน หรอมแตไมเพยงพอตอการครองชพ จนตองมการเปลยนอาชพ หรอขายทดนท ากนไปประกอบอาชพอน ๆ ในบทน จะน าเสนอการปฏรปทดน รวมทงสาระส าคญของกฎหมาย และหลกเกณฑ ตาง ๆ ในการอนญาตใชทดนส าหรบกจการสาธารณปโภคและกจการสนบสนนหรอเกยวเนองกบการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมในตางประเทศ และประเทศไทย ซงมสาระส าคญ ดงน

3.1 การปฏรปทดนในตางประเทศ

เปนททราบกนมาแลววาการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมไมไดเกดขนเฉพาะในประเทศไทยเทาน น แตไดเกดขนในประเทศตาง ๆ ทวทกภมภาคของโลก ดงจะไดยกตวอยางพอสงเขป ดงตอไปน

3.1.1 การปฏรปทดนนอกทวปเอเชย ประเทศเปรและโบลเวย เปนประเทศกลมละตนอเมรกากลมแรกหลงสงครามโลกครงท 2 ทมความพยายามในการปฏรปทดนซงคอนขางมความแตกตางทงในรปแบบและผลลพธทได อยางไรกตาม ประเทศเอกวาดอร ถอไดวาเปนตวแทนของกลมประเทศละตนอเมรกาทมความพยายามปฏรปทดนและไดรบการสนบสนนโดยสหรฐอเมรกา เพอตอตานการขยายอทธพลของ

1 พระราชบญญตการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 ประกาศในราชกจจานเบกษา เลม 92 ตอนท 54 ฉบบพเศษ หนา 10 เมอวนท 5 มนาคม พ.ศ. 2518 2 กอบกล รายะนาคร. (2543). พฒนาการของหลกกฎหมายสงแวดลอมและสทธชมชน. เชยงใหม: สถาบนวจยสงคม มหาวทยาลยเชยงใหม. หนา 13.

45

ลทธคอมมวนสต (Communist) ในโซเวยต แตการปฏรปทดนในละตนอเมรกากไมประสบความส าเรจ เนองมาจากสาเหตส าคญ ดงน3 (1) สภาพภมศาสตร (geography) ของกลมประเทศละตนอเมรกาเตมไปดวยภเขาและปาทบ ซงเปนอปสรรคตอการตดตอสมพนธอนจะน าไปสความรวมมอ (2) นโยบายการปฏรปทดนทแจกจายใหกบประชาชน สรางความไมพอใจใหกบนายทนและเจาของทดนจงรวมมอกนตอตาน (3) นโยบายการลดจ านวนประชากรเพอแกปญหาความยากจน ขดกบประเทศทเครงศาสนาและองคกรศาสนา (4) การปฏรปการศกษาสงคม โดยเฉพาะสาธารณสขท าใหเพมประชากรอยางรวดเรวและอตราการตายต า เปนภาระของประเทศ (5) ความรสกชาตนยม (nationalism) ทรฐตองเปลยนใหมาเปนภมภาคนยมท าไดยาก (6) ฐานทางนโยบายเศรษฐกจ เงนทน และทรพยากรทตางกน เปนอปสรรคตอการสรางภมภาคนยม (regionalism) การขาดวตถดบและเทคโนโลยททนสมย และแมประเทศจะเปลยนเปนอตสาหกรรม แตแรงงานยงคงผกพนกบวถเกษตรกรรม (7) ผ น าในประเทศไมยอมรบในนโยบายมากนกเพราะกลวสญเสยอ านาจ นอกจากนสาเหตของความลมเหลวยงเกดจากประเทศผใหและประเทศผรบมเปาหมายไมตรงกน 1) การปฏรปทดนในโบลเวย (อเมรกาใต) การปฏรปทดนครงใหญในโบลเวย ภายใตการน าของประธานาธบดอโว โมราเลส 4เชอสายอนเดยนแดง ไดเรมนโยบาย “โครงการจดสรรทดน”ภายใน 5 ป รฐบาลจะยกทดน 50,000 ตารางกโลเมตร (31.25 ลานไร)ใหแกคนพนเมองเชอสายอนเดยนแดงและเกษตรกรยากจน ในพนทภาคตะวนออกของเมองซานตาครซ ปนโดและเบน โดยทดนเพยงรอยละ 10 เปนของ ชนพนเมองซงมประชากรราว 3 ลานคน พรอมกบมนโยบายจดสรรพนทเอกชนทไมใชประโยชนราวรอยละ 90 ของประเทศ โดยจะจดสรรใหคนพนเมองตอไปจนกวาจะครบ 200,000 ตารางกโลเมตร (125 ลานไร)คดเปน 1 ใน 5 ของพนททงประเทศ การประกาศแจกทดนครงน สงผลใหเจาของทดน ไมพอใจรฐบาลและอางวานโยบายการปฏรปทดนสรางความแตกแยกในโบลเวย

3 ปยาพร อรณพงษ. (2555). คมอการปฏรปทดน. กรงเทพฯ: โครงการพฒนาองคความรและรณรงคการปฏรปทดนทย งยนและเปนธรรม. หนา 20. 4 ประธานาธบดโบลเวยคนปจจบน ด ารงต าแหนงตงแต 22 มกราคม พ.ศ. 2549 ถงปจจบน

46

2) การปฏรปทดนของสาธารณรฐซมบบเว (แอฟรกา) ในสมยประธานาธบด มกาเบ 5ไดยกเอาเรองการปฏรปทดนมาเปนนโยบายหลกในการหาเสยงกบคนทองถนผวส ผลสบเนองจากนโยบายประชานยมเพอผลประโยชนทางการเมองและพวกพอง น ามาสการทลายโครงสรางการผลต และความสามารถในการแขงขนของประเทศ เนองจากคนผวสทองถนทไดรบทดนขาดความรและเงนทนทจะน ามาบรหารจดการฟารมขนาดใหญ ซมบบเวไดเปลยนสถานการณเปนอขาวอน าของทวปแอฟรกามาเปนประเทศทขาดแคลนอาหารในทสด ประสบการณความลมเหลวในการปฏรปทดนจากประเทศละตนอเมรกา ซงก าลงเปลยนผานไปสการปฏวตในปจจบน เหนชดวาเปนการปฏวตตอตานลทธเสรนยมใหม โดยเปนขบวนการทตอตานการครอบง าของสหรฐอเมรกา โดยกอนหนานนละตนอเมรกาเปนกลมประเทศทน านโยบายเศรษฐกจแบบเสรนยมใหมมาใชมากกวาประเทศอน ๆ ในโลก ทงนประเทศอารเจนตนา เปนผทน านโยบายไปใชแลวไดรบผลกระทบอยางคอนขางรนแรง เชน ลดภาษศลกากร (Customs Duty) แปรรปรฐวสาหกจมากทสดในโลก ลดการควบคมทนปลอยเสร ขายธนาคารใหตางชาต ใชดอลลารเปนสกลเงน ท าใหเปนหนจ านวนมาก และเศรษฐกจลมสลาย กลาวโดยสรปไดวาดวยระบบเศรษฐกจเสรนยม (Liberalism) ใหม6 การปฏรปทดนในละตนอเมรกาจงไมคอยส า เรจ เพราะเกดแรงตอตานจากเจาของทดน (กลมทนชาตและขามชาต) ผน าประเทศ ไมยอมรบนโยบายปฏรปมากนก การใชวธยดทดนถกตอตาน และการกระจายทดนไปใหเกษตรกรทไมมความรความสามารถในการบรหารทดน ฯลฯ ปจจยเหลานจงน าไปสความลมเหลว ในการปฏรปทดนในทสด

3.1.2 การปฏรปทดนในทวปเอเชย

การปฏรปทดนในยคทศวรรษ 1960 และ 1970 คอ นโยบายปฏรปทดนทด าเนนการ โดยภาครฐ โดยมเปาหมาย คอ การถายโอนกรรมสทธทดน ลดการกระจกตวของทดนรฐด าเนนการโดยออกกฎหมาย หรอใชอ านาจรฐจ ากดการถอครองทดนของเอกชนและการควบคมคาเชา เปนตน จากประสบการณหลายประเทศในเอเชย พบวา การปฏรปทดนไดลดความยากจนและมผลดตอการพฒนาภาคเกษตร

5 ประธานาธบดสาธารณรฐซมบบเว คนปจจบน ด ารงต าแหนงตงแต 1 ธนวาคม พ.ศ. 2530 ถงปจจบน 6 วรารก เฉลมพนธศกด. (2558). “สถานภาพวชาความสมพนธระหวางประเทศในไทย (พ.ศ. 2540-ปจจบน): การพฒนาตวทยงเฝารอการก าหนดทศทางการศกษาและความรวมมอ”. รฐศาสตรสาร, 36(1). หนา 22.

47

1) การปฏรปทดนในประเทศจน การปฏรปทดนในประเทศจน มเปาหมายเพอการก าจดชนชนเจาของทดน ค าขวญของพรรคคอมมวนสตจน ทวา “ทดนเพอผเพาะปลก” ชาวนาผไรทดนถกยยงใหตอสกบเจาของทดน ทกวถทาง เจาของทดนเกอบหนงแสนคนเสยชวตในระหวางการเคลอนไหวครงน โดยประธานเหมา เจอ ตง7ด าเนนการปฏรปทดน โดยบงคบใหชาวไรชาวนาปฏบตเรองตาง ๆ เชน สหกรณขนพนฐาน สหกรณกาวหนา และคอมมนประชาชน ในชวงตนของป 19788 หลงจากการเปลยนแปลงจากระบบรวมไปเปนระบบการท าสญญาครวเรอน ชาวนาชาวไรบางสวนในจ านวนทงหมด 900 ลานคน เรมมชวตทดขน รายไดเพมขนเลกนอย และสถานภาพทางสงคมดขนบาง อยางไรกตามผลประโยชนนไดสญไปในเวลาไมนาน เนองจากโครงสรางราคาทใหประโยชนกบสนคาอตสาหกรรมมากกวาเกษตรกรรม ชาวไรชาวนาถกผลกกลบไปสความยากจนอกครง 2) การปฏรปทดนในประเทศญปน การปฏรปทดนในประเทศญปนท าใหเกดการเปลยนแปลงกระจายการถอครองทดนสามารถแกปญหาความยากจนของเกษตรกรและท าใหเกดความเสมอภาคทงทางเศรษฐกจ และสงคมในประเทศ ซงมแนวทางการด าเนนงานทน าไปสความส าเรจในการกระจายการถอครองทดนดงน9 ญปนเรมตนดวยการออกกฎหมายปฏรปทดนเพอการเกษตร ก าหนดมาตรการและวธปฏบตตาง ๆ เพอใหบรรลวตถประสงคไวชดเจนในกฎหมาย เชน เกณฑในการเวนคนทดน เงอนไขการซอทดน โครงสรางคณะกรรมการและระยะเวลาของการปฏรปทดน

การด าเนนการปฏรปทดน ไดก าหนดใหครวเรอนมทดนเพออยอาศยไดไมเกน 6.25 ไร และใหครวเรอนมทดนเพอการเกษตรไดไมเกน 18.75 ไร หรอ 3 เทาของทดนเพออยอาศยและเปนการจ ากดขนาดการถอครองทดนตอครวเรอนไมใชตอคน ประกอบกบการก าหนดโครงสรางคณะกรรมการในการวางแผนการเวนคนทดน (expropriation) ในรปของคณะกรรมการทดน ภายใตหลกการประชาธปไตย โดยการก าหนดใหผทมสวนเกยวของในการปฏรปทดนมสวนรวมในการวางแผนเวนคนทดน ยงไปกวานนโครงสรางของคณะกรรมการมความสมดลคอนขางมาก ประกอบดวย ผเชาทดน เกษตรกรทมทดนของตนเอง เจาของทดนใหเชา นกวชาการ และบคคลทวไป

7 ประธานสาธารณรฐประชาชนจน ด ารงต าแหนง 27 กนยายน พ.ศ. 2497 ถง 27 เมษายน พ.ศ. 2502 8 ศรเพชร ทฤษณาวด และ วรศกด มหทธโนบล. (2560). ปญหาสงคมจน. กรงเทพฯ: รายงานวจยโครงการ ความรวมมอนานาชาตกบความมนคงของมนษย ส านกงานคณะกรรมการการอดมศกษา. หนา 114. 9 ปยาพร อรณพงษ. อางแลวเชงอรรถท 3. หนา 23.

48

ขณะทมเจาหนาทของรฐจ านวนนอยมาก โครงสรางเชนนมผลตอแนวทางการปฏรป ซงสะทอนใหเหนถงความเปนประชาธปไตยและการมสวนรวมในการตดสนใจของเกษตรกรและคนในชมชนในเรองทเกยวกบชมชนกอนทโครงการปฏรปทดนจะสนสดลง10 รฐบาลญปนไดรางกฎหมายทดนเพอการเกษตร (agricultural land law) ขนใหม เพอรองรบการใชทดนเพอการเกษตรในอนาคต โดยมวตถประสงคเพอกระจายสทธครอบครองทดนไปสเกษตรกรใหไดตามเปาหมายและมความเปนธรรม เพอเปนหลกประกนวาการปฏรปทดนทด าเนนการไปแลวสามารถด ารงอยไดในสงคมชนบทตลอดไป11 และเพอเปนการปองกนการหวนกลบมาของระบบการใหเชาทดนในขอนสะทอนถงความรอบคอบและความตอเนองในการด าเนนการปฏรป แมการปฏรปทดนชวยใหเกษตรกรมทดนท ากนเปนของตนเองแลวแนวคดการปฏรปทดนในญปนไมไดจ ากดทเฉพาะตวทดน หากแตรฐบาลญปนยงไดสนบสนนใหเกษตรกรประกอบอาชพในระบบธรกจเกษตร สงเสรมการเกษตรกรรม ในรปของสหกรณ (cooperative) และใชระบบการเกษตรแบบไรนาสวนผสมใหมการท าสวนผลไมและเลยงสตวควบคกน น าไปสการขยายตลาดทน สนคาและแรงงาน อนเปนปจจยส าคญในพฒนาเศรษฐกจของประเทศ นโยบายการสนบสนนทหลากหลายเหลาน ด าเนนไปควบคกบความพรอมของบคลากรและขอมลของรฐ ทงนพบวาญปนมผเชยวชาญทศกษาเกยวกบปญหากรรมสทธทดนมากมายทงในสวนกลางและสวนทองถน เจาหนาทระดบปฏบตการมความรความเขาใจโครงสรางในชมชน ความสมพนธของผ เชาทดนกบวถทางการเกษตร และปญหากรรมสทธทดน (ownership) ของเกษตรกรเปนอยางด นอกจากนรฐมขอมลทดนและเจาของทดนทถกตองจากระบบภาษทดนซงเปนผลท าใหการด าเนนการปฏรปทดนเปนไปอยางมประสทธภาพมากยงขน ประเทศญปนไดออกกฎหมายมาตรการพเศษเพอสงเสรมเกษตรกรควบคไปกบการปฏรปทดนเพอการเกษตร โดยใชวธเวนคนทดนจากเจาของทดนรายใหญแลวน ามาจดสรรขายคนใหแกเกษตรกรรายยอย กรณการเชาทท ากน รฐกจะเปดโอกาสใหเกษตรกรมาจดทะเบยนเพอขอลดหยอนคาเชาได นอกจากนยงไดตงคณะกรรมาธการปฏรปทดนเพอการเกษตร โดยเปดโอกาสใหเกษตรกรเขารวมแสดงความคดเหนดวย ท าใหในชวงป 1950 ปรมาณของเกษตรกรทไรทท ากนลดลงจากรอยละ 46 เหลอเพยงรอยละ10 และในป 1952 รฐบาลญปนกไดออกกฎหมายทดนเพอการเกษตรซงมขอก าหนดในการเปลยนทดนไปใชในวตถประสงคอน ทไมใชการเกษตรอยางเขมงวด

10 ส านกงานคณะกรรมการการวจยแหงชาต. (2541). รฐธรรมนญแหงประเทศญป น แปลโดย สดา วศรตพชญ. กรงเทพฯ: โรงพมพครสภาลาดพราว. หนา 13. 11 อารยา มนสบญเพมพล. (2552). รายงานวจยโครงการศกษาเพอทบทวนเครองมอในการบรหารจดการทดนของ ประเทศไทยและตางประเทศ. กรงเทพฯ: มลนธชวตไท. หนา 6-9.

49

เพอสรางความมนคงในทดนท ากนเพอการเกษตร และรกษาเสถยรภาพความมนคงดานอาหารบทเรยนการจดสรรทดนและการถอครองทดนทางการเกษตรของประเทศญปนใหมท าใหเกดการกระตนการผลต ญปนยงด าเนนการดานตาง ๆ เพอแกไขปญหาความยากจนของประชาชนอยางตอเนองจนประสบความส าเรจ นอกจากนยงมการจ ากดการถอครองทดนควบคกบการเกบภาษทดนและในกรณทมขอพพาทเกยวกบทดนในชมชนของญปน หากชมชนใดมกฎเกณฑตามจารตประเพณเกยวกบทดนใหปฏบตตามประเพณนนโดยรฐจะไมเขาไปละเมดหรอยงเกยวบทเรยนดงกลาวจงเปนสงทนาเรยนรส าหรบประเทศไทย โดยเฉพาะการปฏบตตามรฐธรรมนญหมวดสทธชมชนใหเปนผลไดอยางแทจรง 3) การปฏรปทดนทประเทศไตหวน

วธการปฏรปทดนของไตหวนด าเนนการปฏรปทดนตามแนวคดทเ รยกวา “ความเสมอภาคแหงสทธในทดน” (equalization of land rights) ของ ดร.ซนยดเซน12 โดยด าเนนการตามหลกความยตธรรมในการครองชพ (principle of people’s livelihood) ของคนไตหวนใน 4 ลกษณะ คอ13 (1) การใหสทธเจาของทดนประเมนมลคาทดนในตอนแรกดวยตนเองโดยมลคาทดนทเพมขนภายหลงใหถอเปนสทธของรฐ เจาของทดนจะเรยกรองคนไมได (2) การเกบภาษตามราคาทแจง (3) การซอทดนตามราคาทแจง และ (4) มลคาทดนทเพมขนในอนาคต ใหตกเปนของรฐความส าเรจในการปฏรปทดนของไตหวน สวนหนงเกดขนไดเพราะในชวงญปนแพสงคราม เจาทดนรายใหญทเปนชาวญปนจ านวนมากไดหนออกไป ในขณะทชนชนน าทางการเมองทสวนใหญเปนชาวจนทอพยพมาจากแผนดนใหญ ยงไมได สะสมทดนบนเกาะไตหวนไวจงไมขดขวาง สวนเจาทดนรายใหญ ทไมใชญปน รฐบาลไดชดเชยการเอาทดนกลบมาดวยการใหมารวมลงทนหนในโรงงานอตสาหกรรมและการพาณชยทญปนทงไว

12 ประธานสาธารณรฐประชาชนจน (ชวคราว) มชวตระหวาง พ.ศ. 2409 ถง พ.ศ. 2468 และด ารงต าแหนง 1 มกราคม พ.ศ. 2455 ถง 1 เมษายน พ.ศ. 2455 13 ปยาพร อรณพงษ. อางแลวเชงอรรถท 3. หนา 27.

50

4) การปฏรปทดนในเกาหลใต ผลส าเรจของการปฏรปทดนในเกาหลใตซงด าเนนการระหวาง ค.ศ. 1943 – 1955 ไมเพยงแตท าใหการถอครองทดนทเหลอมล าลดลง แตยงถอไดวาเปนนโยบายการพฒนาสงคมและเศรษฐกจทส าคญ เนองจากผลของการปฏรปทดนท าใหเกษตรกรไดเปนเจาของทดนทตนเองเพาะปลก เกดชาวนาอสระจ านวนมาก สามารถชวยลดความยากจนและท าใหประชากรในชนบท มการศกษาสงขน14 การกระจายการถอครองทดนท าใหความเหลอมล าลดลง โดยทสมประสทธ จน 4 (gini coefficient)15 ไดลดลงจาก 0.63 ในป 1943 เหลอเพยง 0.49 ในป 1965) ครอบครวในชนบทจงมเงนสงบตรหลานของตนไปเรยนหนงสอได อตราการอานออกเขยนไดจงสงถงเกอบรอยละ 90 ตงแตในป 1959 ซงทรพยากรมนษยทมคณภาพไดกลายเปนปจจยส าคญทสงเสรมใหเกดการพฒนาอตสาหกรรมขนานใหญ นบตงแตทศวรรษ 1960 เปนตนมา จนเกาหลใตไดผนตวเองเขาเปนหนงในกลมประเทศพฒนาแลว (ทเรยกวากลมประเทศ OECD) 4 สมประสทธจน (องกฤษ: gini coefficient) เปนวธวดการกระจายของขอมลทางสถตอยางหนงทนยมใชเปนตวบงชความเหลอมล าของการกระจายรายไดหรอการกระจายความร ารวย สมประสทธจน ถกนยามใหเปนอตราสวนซงมคาระหวาง 0 และ 1 สมประสทธจนทต าจะแสดงถงความเทาเทยมกนในการกระจายรายได หากคานสงขนหรอเขาใกล 1 มากเทาไหรกจะบงชถงการกระจายรายไดทเหลอมล ากนมากขน รฐบาลเกาหลใต สนบสนนองคการปกครองทองถน ใหท าหนาทกระจายการถอครองทดนเพอการพฒนาภาคเกษตรในชนบท ท าใหมการกระจายทดนใหเกษตรกร ถงรอยละ 15 ก าหนดใหมเพดาน

14 อนช อาภาภรม. (2558). สงครามเยนในแดนโสม : วกฤตทยงไมสน. กรงเทพฯ: ส านกพมพมตชน. หนา 151. 15 การวดคาสมประสทธของจน (Gini Coefficient) นกเศรษฐศาสตรชอ Corrado Gini ไดน าคาสมประสทธของจนเปนเครองชวดคาความเหลอมล าในการกระจายรายไดโดยค านวณจากพนใตเสนลอเลนซ กลาวคอ

คาสมประสทธของจน = พนท A

_______

พนท A+B

คาสมประสทธของจน จะมคาระหวาง 0 ถง 1 ถาคาสมประสทธของจน = 0 แสดงวาการกระจายรายไดเทาเทยมกนอยางสมบรณ( เสนลอเรนซเปนเสนตรงเฉยง 45 องศา) ดงนนถาคาสมประสทธของจนยงมากแสดงวาความเหลอมล าการกระจายรายไดยงสง แตจะไมเกน 1 เพราะถา คาสมประสทธของจน =1 แสดงวาการกระจายรายไดไมเทาเทยมกนอยางสมบรณ (พนท A = พนท A+B)

51

การถอครองทดนเกษตรกรรม 18.75 ไร โดยทดนสวนเกนกจะน ามากระจายใหผเชาทดนดงเดมคนละ 6.25 ไร ท าใหเกษตรกรเกาหลใต มทดนถงรอยละ 70 ผลผลตกเพมขน ในสวนของกระบวนการด าเนนการรฐบาลไดออกกฎหมายปฏรปทดนเมอป ค.ศ. 1949 ซงประกอบดวยหลกเกณฑทส าคญ 3 ประการ คอ16 ประการแรก บคคลจะเปนเจาของทดนเพอการเกษตรไดกตอเมอเปนผเพาะปลกในทดนนนเอง ประการทสอง บคคลจะเปนเจาของทดนเกนกวา 3 จงโบ17 ไมได และ ประการทสาม หามเกษตรกรปลอยทดนใหคนอนเชา จากจ านวนประเทศทกลาวมาขางตน ประเทศทประสบความส าเรจในการปฏรปทดน ไดแก ญปน ไตหวน เกาหลใต ในแตละประเทศนน เปนทยอมรบกนอยางมากถงผลเชงบวก เชน ผลผลตทางการเกษตรทเพมขนรายไดและสถานะทางสงคมของเกษตรกร โภชนาการ ความมนคงในวถชวตและคณลกษณะส าคญอน ๆ ในสงคมชนบท บทเรยนความส าเรจทไดจากการศกษาการปฏรปทดนในเอเชย เพราะรฐบาลมกระบวนการทชดเจนและด าเนนการอยางจรงจง ท าใหการปฏรปทดนเปนปจจยทสงเสรมการพฒนาเศรษฐกจและการลดความยากจน เพราะการไดเปนเจาของทดน (แมเพยงขนาดเลกนอย) กถอเปนทงตาขายความปลอดภยทางสงคม (social safety net) แหลงการจางงานโดยตนเอง (self – employment) และการประกนภย (self – insurance) ในกรณทบคคลนน ๆ ประสบปญหาทางเศรษฐกจ ทงน การไดเปนเจาของทดนยอมเปนแรงจงใจส าคญน าไปสการพฒนาเศรษฐกจ โดยผานการลงทนพฒนาทดน และปลกพชเศรษฐกจในทดนทตนเองเปนเจาของในโลกของประเทศสงคมนยมเชน จน ควบาและเวยดนาม ในชวงเวลาหลงสงครามโลกครงท 2 ฐานทมนทางเศรษฐกจของชนชนเจาของทดน ทเคยครองครองระบบเศรษฐกจของชนบทถกท าลาย ผนวกกบมาตรการคมครองการคาทรกษาระดบราคาผลผลตทางการเกษตรใหยงคงอยในระดบสง ไดสงผลตอการดงเงนลงทนมาสชนบท ครอบครวเกษตรกรสามารถเพมอ านาจตอรองทางการซอเพมขน อนเปนการสรางหลกประกนการมตลาดภายในส าหรบการเตบโตของอตสาหกรรมทก าลงกอตวขน แนวทางการปฏรปทดน โดยการกระจายการถอครองทดนกอใหเกดความเสมอภาคทางสงคมและชวยกระตนการพฒนาเศรษฐกจได แมจะอยในชวงการเปลยน 16 ปยาพร อรณพงษ. อางแลวเชงอรรถท 3. หนา 30. 17 ประมาณ 18 ไร 3 งาน

52

3.1.3 การปฏรปทดนในทวปยโรป การปฏรปทดนไดเ กด ขนมานานแลวในตางประเทศ โดยเฉพาะทวปยโรป โดยรปแบบและพฒนาการมทงทประสบผลส าเรจและลมเหลว ควรแกการศกษาเพอการปรบใชใหเหมาะสมและสอดคลองกบสงคมไทย โดยมสาระส าคญดงจะกลาว ตอไปน18 1) การปฏรปทดนในประเทศเดนมารก ในป ค.ศ. 1784 เจาชายรชทายาทเฟรดเดอรก ไดชวยใหชาวนากลายเปนเจาของทดน เสนอใหมการปฏรปภาษทดน โดยเกบภาษตามมลคาของทดนและท าเลทตง ไมใชขนาดโดยตอมากลายเปนธรรมเนยมปฏบตทวยโรป เดนมารกเปนประเทศทประสบผลส าเรจในการกระจายกรรมสทธทดนเกษตรกรรมขนาดใหญทสดในยโรปหลงยคการปกครอง 2) การปฏรปทดนในประเทศฝรงเศส ในป ค.ศ. 1798 สาธารณรฐใหมของประชาชนฝรงเศส ไดรบเงนถงรอยละ 80 ของรายไดทงหมดจากการเกบภาษคาเชาทดน ในป ค.ศ. 1807 รฐบาลนโปเลยนใชกลยทธทางภาษเพอใหมลคาทดนเพมขนแลวท าการเกบภาษเมอมการขายทดนเพมขน ฝรงเศสยงคงมการเกบภาษคาเชาทดนในอตรารอยละ 13 ของรายไดสหรฐอเมรกาในเมองแคลฟอรเนย ป ค.ศ. 1890 การเกบภาษทดนท าใหเปนเรองยากทจะเกบสะสมทดนเอาไว ดงนน ผเลยงปศสตวจงจ าเปนตองขายผนดนใหกบเกษตรกรในราคาทเกษตรสามารถซอได 3) การปฏรปทดนในประเทศองกฤษ ในป ค.ศ. 1910 เลทชเวรธ เมองตนแบบทเกาแกทดแลประชาชนในเมองดวยเงนภาษคาเชาทดน โดยรปแบบการทดลองนไดขยายไปถงรสเซย ประเทศไตหวน ในป ค.ศ. 1940ทดนทงหมดบนเกาะมคน จ านวนนอยกวา 20 ครอบครวผกขาดเอาไวทงหมด รฐบาลชาตนยมใหมไตหวนจดตง โครงการผลใหมของทดน (land to the tiller program) จดเกบภาษทดนเกษตรตามมลคาของคาเชา ผถอครองทดนขนาดใหญจ าเปนตองขายทดนสวนเกนในการท าเกษตรใหกบชาวนา ในราคาทพวกเขาสามารถซอไดการใชประโยชนเพอใหเกดผลงอกเงยในระบบตลาดใหม ความอดอยากหมดไป โดยไตหวนไดกลายเปนประเทศทตดอนดบโลกในดานอตราการเตบโต ทางเศรษฐกจสง นนคอมจดพสงขนรอยละ 10 ตอป และ รอยละ 20 ในดานอตสาหกรรม 18 Solon L. Barraclough. (1999.) Land reform in developing countries: The role of the state and other actors. Discussion Paper No. 101, June 1999. Page 26.

53

จากทกลาวมาขางตน จะเหนไดวาประสบการณการปฏรปทดนในตางประเทศเปนบทเรยนในการพจารณา แนวทางการปฏรปประเทศไทย เพอไมใหเกดความซ ารอย ในประวตศาสตรการปฏรปทดนทลมเหลว ในขณะทประสบการณแหงความส าเรจ กสามารถ น า มาปรบใชใหเหมาะสมกบสภาพสงคม เศรษฐกจและ วฒนธรรมการเมองไทย ทงนปจจยทมผลตอความส าเรจของการปฏรปทดน ทสรปไดจากบทเรยนความส าเรจในตางประเทศ โดยสามารถน า มาพฒนา และประยกตใชในการปฏรปทดนในสงคมไทย

3.2 ประวตความเปนมาของการตรากฎหมายปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมของประเทศไทย

การปฏรปทดนของประเทศไทยมเคาโครงความคดเกดขนมาในสมยรชกาลท 7 ในขณะนนไดมผขอตงบรษทซอขายทดนขน โดยอาศยทนของชาวตางชาต ซงพระองคเหนวาการกระท าดงกลาวจะเปนอนตรายตอประเทศ จงไดโปรดเกลาฯ ใหเสนาบดกระทรวงเกษตรเปนประธานกรรมการ ผแทนกระทรวงการตางประเทศ กระทรวงยตธรรม เปนกรรมการรางกฎหมายควบคมวธการจบจองทดนวางเปลา เพอใหคนไทยไดมสวนเปนเจาของทดนขนาดยอมตามความเหมาะสมแกครอบครว ซงกฎหมายฉบบนมชอวาพระราชบญญตออกโฉนดทดน (ฉบบท 6) พ.ศ.2479 โดยใหผทตองการทดนรกรางวางเปลาขออนญาตจบจองจากพนกงานเจาหนาท โดยนายอ าเภอสามารถอนญาตใหถอครองทดนไดไมเกน 50 ไร ผวาราชการจงหวดอนญาตไดไมเกน 100 ไร และผขออนญาตจะตองเขาท าประโยชนในทดนเตมพนท ถาขอใบเหยยบย าจะตองท าประโยชนใหแลวเสรจภายใน 2 ป ถาเปนตราจอง ตองท าใหแลวเสรจภายใน 3 ป และตอมาในป พ.ศ. 2478 พระองคไดพระราชทานทดนราชพสดในอ าเภอล าลกกา เพอใหน ามาจดสรรใหกบชาวนาเชาซอ จ านวน 4,019 ไร สามารถจดใหชาวนาเชาซอได จ านวน 68 ครอบครว19 ตอมาภายหลงจากการเปลยนแปลงการปกครองในป พ.ศ. 2476 นายปรด พนมยงค สมาชกคณะราษฎร ไดเสนอความคดในการจดระบบการถอครองทดนไวในสมดปกเหลอง หรอเคาโครงเศรษฐกจแหงชาต20 ในเคาโครงเศรษฐกจดงกลาว ไดเสนอใหรฐบาลซอทดนจากประชาชน 19 ส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม. (2521). ความเปนมาของการปฏรปทดนในประเทศไทย. กรงเทพฯ: เกษมสวรรณการพมพ. หนา 11-12. 20 เกรกเกยรต พพฒนเสรธรรม. (2521). ทดนกบชาวนา “ปฏรปทดนหรอปฎวต”. กรงเทพฯ : ส านกพมพดวงกมล. หนา 104.

54

แลวน ามาพฒนาท าคคนนา จดท าเปนทดนประกอบการเกษตรของรฐเพอใหเกดความประหยดในการพฒนา จดท าระบบการชลประทานเพอใหมน าไวใชในการเกษตร ไดอยางทวถง มการใชวชาการสมยใหมเขามาชวยในการจดการและใหราษฎรเปนลกจางท าการเกษตรของรฐบาล21 เคาโครงเศรษฐกจของนายปรด พนมยงค สรปสาระส าคญได 3 ประการคอ22

(1) ใหรฐบาลตราพระราชบญญตเวนคนทดนทงหมดเปนของรฐ โดยจาย คาทดแทน ใหเจาของทดนเปนเงนสดสวนหนงและอกสวนหนงใหจายเปนพนธบตรรฐบาลใหอตราดอกเบยไมเกนรอยละ 15 ตอป และใหมสทธไดรบเงนปนผลจากผลทสหกรณทรบโอนทดนของตนไดท าประโยชนตามสวนทรฐบาลก าหนดไวอสวนหนง (2) ใหเกษตรกรมฐานะเปนขาราชการ (3) ใหมการท านารวม นายปรด พนมยงค ไดเสนอเคาโครงเศรษฐกจนตอสภาผแทนราษฎร แตนายกรฐมนตรในขณะนน ไดเกบรางเคาโครงดงกลาวไวไมน าเขาพจารณาในทประชมคณะรฐมนตร จนในทสดเมอสมาชกสภาผแทนราษฎรไดเรงใหรฐบาลประกาศแผนการเศรษฐกจตามทแถลงไวระหวางเปลยนแปลงการปกครองระยามโนปกรณนตธาดา ยงไดแตงตงกรรมการขนคณะหนง พจารณาเคาโครงเศรษฐกจของนายปรด พนมยงค ทประชมคณะกรรมการเหนดวยในหลกการของเคาโครงเศรษฐกจ แตเคาโครงนถกคดคานจากผน าฝายรฐบาลและเจาของทดนอยางรนแรง โดยกลาวหาวาเปนการน าระบบเศรษฐกจแบบคอมมวนสตมาใชและขณะนนสภาพการณภายในสภากอลเวง พระยามโนปกรณนตธาดา นายกรฐมนตร จงไดประกาศยบสภาและแตงตงคณะรฐมนตรชดใหมขนในวนท 1 เมษายน 2476 พรอมกบใหนายปรดฯ เดนทางออกนอกประเทศและไดตราพระราชบญญตวาดวยคอมมวนสต พ.ศ.2476 ขน เพอสกดกนการกลบมาของนายปรด พนมยงค ซงในพระราชบญญตดงกลาวไดใหค านยามค าวา “คอมมวนสต” ไวดงน23

21 หลวงประดษฐมนธรรม (ปรด พนมยงค). (2517). เคาโครงการเศรษฐกจ. กรงเทพฯ: ส านกพมพประจกษ การพมพ. หนา 26. 22 วชย รปข าด. (2522). นโยบายพฒนาสงคมตอเกษตรกรไทย. กรงเทพฯ: ส านกวจยสถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร. หนา 49-50. 23 ไมตร เดนอดม. (2516). วกฤตการณในประเทศไทยระหวางป 2473-2475: โลกพระศรอารยของปรด พนมยงค. กรงเทพฯ: ส านกพมพกราฟคอารต. หนา 138.

55

(1) คอมมวนสต หมายความวา วธการหรอหลกการทางเศรษฐกจ ซงประกอบดวยการเลกรางเสยทงหมด หรอแตเพยงบางสวนซงกรรมสทธของเอกชน โดยใหประเทศหรอประชาชนรวมกนเปนเจาของ (2) ลทธคอมมวนสต หมายความวา ลทธใด ๆ ซงบงความถงการสนบสนนสงเสรมการรวมกรรมสทธทดน หรอการรวมอตสาหกรรม หรอรวมทน หรอแรงงานเขาเปนของรฐบาล จากค านยามดงกลาวน เมอเปรยบเทยบกบแนวคดในเคาโครงเศรษฐกจแลวจะเหนวามลกษณะ หรอวธการกระท าทตรงกบค าวาคอมมวนสตและลทธคอมมวนสต ท าใหแนวคดในการจดระบบการถอครองทดนแบบใหม ไมเปนทยอมรบของสงคมไทยในขณะนน และยงด ารงอยอยางตอเนองมาอกยาวนานกวา 48 ป ดงจะเหนไดวา ในป พ.ศ. 2495 มการตราพระราชบญญตปองกนการกระท าอนเ ปนคอมมวนสต พ.ศ. 249524 ออกมาใชบงคบ และมการยกเลกพระราชบญญตดงกลาวในป พ.ศ. 2543 โดยตราเปนพระราชบญญตยกเลกพระราชบญญตปองกนการกระท าอนเปนคอมมวนสต พ.ศ. 2495 พ.ศ. 254325 แตอยางไรกตามในขณะนนกมเกษตรกรจ านวนมากไมมทดนท ากนเปนของตนเองทง ๆ ทยงมทดนทถกปลอยทงรางไมท าประโยชนเปนทวางเปลาอยอกจ านวนไมนอย ซงโดยล าพงตวเกษตรกรเองแลง ไมมศกยภาพเพยงพอทจะเขาไปบกเบกท าไรท านาได ดงนนในป พ.ศ. 2483 สมยจอมพลแปลก พบลสงคราม จงไดแกปญหาโดยการจดตงนคมสรางตนเองขน มจดมงหมายทจะชวยเหลอใหคนยากคนจนไดมทท ากนเปนของตนเองซงถอไดวาเปนรากฐานสวนหนงของงานปฏรปทดนในเวลาตอมา ตอมากระทรวงมหาดไทยไดขยายงานนคมสรางตนเองขนในหลายจงหวดเพอชวยเหลอชาวชนบททไมมทท ากนเพราะเหตสญเสยทดนเนองจากมการสรางเขอนหรอเหตอนใด โดยมหลกการคอน าทดนของรฐ เชน ปาเสอมโทรม มาแบงพนทใหแกราษฎรเขาท ากน โดยทางราชการชวยหกรางถางพง จดสรางถนน ไฟฟา โรงเรยน สถานอนามย มนคมสรางตนเองหลายแหงไดรบความส าเรจกลายเปนชมชนระดบสขาภบาล แตการจดต งนคมสรางตนเองดงกลาวมใชการแกปญหาอยางถาวร เพราะจ านวนประชากรทเพมขนทกป เชน พนทปาสงวนมาจดสรรใหประชาชนไดโดยไมมทสนสดเพราะพนทปาของประเทศมจ านวนจ ากด26 และตองสงวนไวเพอใหเปนพนทสเขยว พนทตนน าล าธารหากน ามาจดใหราษฎรเขาท ากนมากจะกอใหเกดปญหา

24 ราชกจจานเบกษา เลม 69. ตอนท 68. ฉบบพเศษ หนา 1. ลงวนท 13 พฤศจกายน พ.ศ. 2495 25 ราชกจจานเบกษา เลม 117. ตอนท 51 ก. ลงวนท 2 มถนายน พ.ศ. 2543 26 ธว ช มกรพงศ . (2531). แนวคดบางประการเกยวกบการพฒนาชนบทไทย . กรงเทพฯ: จฬาลงกรณมหาวทยาลย. หนา 15-16.

56

สภาพแวดลอมตาง ๆ เชน ความแหงแลง หรอปญหาน าทวม เนองจากไมมพนทอมน า ซงปญหาเหลานจะสงผลกระทบโดยตรงตอเกษตรกรเอง ในป พ.ศ. 2485 ในสมยรชกาลท 8 มการประกาศใชพระราชบญญตจดทดนเพอการครองชพ เพอชวยเหลอเกษตรกรทไมมทดนท ากนเปนของตนเองดวยการจดหาทดนใหแกเกษตรกรเขาท ากน อยางไรกตามวธการนไมสามารถแกปญหาการถอครองทดนไดเชนกน เพราะความตองการทดนท ากนมมากขน ปญหาไมมทดนท ากนจงทวความรนแรงขน27 เมอจอมพลแปลก พบลสงคราม ไดกลบมาเปนนายกรฐมนตรในสมยทสอง ไดตระหนกถงปญหาชาวนาผเชาทดนถกเอาเปรยบจากผใหเชาโดยถกเกบคาเชาในอตราทสง จงไดออกพระราชบญญตความคมการเชานา พ.ศ. 2493 ก าหนดอตราคาเชานาแตละทองทไวเฉลยแลวสงสดไมเกนรอยละ 25 ของผลผลต เพอมใหผใหเชาโกงราคาเอากบชาวนาภายหลงจาก ไถ หวาน ปก ด า แลว นอกจากนยงหามมใหผใหเชาขบไลผเชาเมอผเชาปฏบตตามสญญาเรยบรอยแลว ถงแมรฐบาลไดพยายามออกกฎหมายตาง ๆ มาชวยเหลอเกษตรกรกไมเปนผลในทางปฏบตมากนก ชาวนายงคงตองเสยคาเชานาในอตราทสงและการเชาไมมหลกประกนความมนคง ผเชายงคงถกเอารดเอาเปรยบจากเจาของทดนอยเชนเดม หากเจาของทดนไมพอใจจะใหเชา ผเชากตองออกจากทเชาในทนท แสดงใหเหนวาแมจะมพระราชบญญตความคมการเชานากไมสามารถสรางความมนคงและเปนธรรมใหแกชาวนาผเชาไดเลย28 ตอมาในป พ.ศ.2497 ไดมการออกพระราชบญญตประมวลกฎหมายทดน โดยมบทบญญตเกยวกบการก าหนดขนาดทดนทเอกชนมสทธเปนเจาของไว ดงน29 1) ทดนเพอเกษตรกรรม ไมเกน 50 ไร 2) ทดนเพออตสาหกรรม ไมเกน 10 ไร 3) ทดนเพอพาณชกรรม ไมเกน 5 ไร 4) ทดนเพอทอยอาศย ไมเกน 5 ไร

27 ส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม. (2534). แนะน าส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม. กรงเทพฯ: ส านกงานปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม. หนา 1. 28 เสวตร เปยมพงศสานต. (2514). แผนการปฏรปทดน: การปฏรปทดน. กรงเทพฯ: ส านกพมพแพรพทยา. หนา 37. 29 ประพนธ เศวตนนทน. (2529). เศรษฐศาสตรสหกรณกบการพฒนาชนบท. กรงเทพฯ: สนนบาตสหกรณ แหงประเทศไทย. หนา 43.

57

การก าหนดสทธในทดนตามพระราชบญญตดงกลาวน นบไดวาเปนรากฐานของการปฏรปทดน แตเปนทนาเสยดายวาขอก าหนดดงกลาวไดถกยกเลกกอนมผลใชบงคบในสมยของจอมพลสฤษด ธนะรชน เปนนายกรฐมนตร ตามประกาศคณะปฏวตฉบบท 49 ลงวนท 13 มกราคม 2502 โดยใหเหตผลในการยกเลกวาการก าหนดสทธในทดนเปนการบอนความเจรญกาวหนาในทางเกษตรกรรม อตสาหกรรม พาณชยกรรม และสงผลเสยหายแกเศรษฐกจของประเทศจงไดยกเลกการก าหนดสทธในทดนของคนไทยนบตงแตนนเปนตนมาจงท าใหไมมการจ ากดสทธการถอครองทดนของคนไทย ปจจบน จงไดมการครอบครองและถอครองทดนไดตามใจชอบโดยไมถกจ ากดจ านวน30 ซงเหตผลทแทจรงในการประกาศยกเลกขอก าหนดสทธตามกฎหมายนเปนประเดนปญหาทางการเมอง เนองจากกลมชนชนน า นกการเมอง พอคาและนายทนผมอทธพลทางการเมองสง ไดผลกดนใหยกเลกกฎหมายในสวนน เพราะกลววาจะตองสญเสยผลประโยชนจากการถกแบงทดนสวนเกนคนใหแกรฐ31 ซงแนวคดดงกลาวของจอมพลสฤษด ธนะรชต แตกตางอยางสนเชงกบแนวนโยบายของรฐบาลในสมยของจอมพลแปลก พบลสงคราม เมอป พ.ศ. 2497 ซงเปนปทประมวลกฎหมายทดนประกาศใชบงคบในปนนรฐบาลเหนวาการปลอยใหคนกลมนอยถอทดนไวมากจะเปนอนตรายตอเศรษฐกจของประเทศ จงไดจ ากดสทธการถอครองทดนเพอจะไดกระจายสทธการถอครองทดนใหคนกลมใหญทเปนเกษตรกรไดมโอกาสเปนเจาของทดนโดยทวกน ปรากฏวาภายหลงจากทไดยกเลกการจ ากดสทธในทดนแลว มนายทน ผมอทธพลและนกการเมองบางคน ตางกฉวยโอกาสถอครองทดนกนไวจ านวนมาก หากมองในแงดเกยวกบเศรษฐกจของประเทศ การยอมใหคนถอทดนมากส าหรบผทตงใจจะประกอบอาชพเกษตรกรรมขนาดใหญ กเปนสงทสมควรและเหมาะสม เพอใหมผลผลตเหลอสงออกไปตางประเทศน าเงนตราเขาประเทศ32 ซงจะเปนประโยชนในทางเศรษฐกจโดยรวม แตหากกกตนทดนไวโดยไมมการท าประโยชนยอมท าใหเกดการสญเปลาในทางเศรษฐกจ

30 ศร เกลวนสฤษด. (2534). ค าอธบายประมวลกฎหมายทดนพรอมกฎกระทรวง และระเบยบของคณะกรรมการจดทดนแหงชาต. กรงเทพฯ: ส านกพมพบพธการพมพ. หนา 121. 31 เกรกเกยรต พพฒนเสรธรรม. อางแลวเชงอรรถท 20. หนา 103. 32 ศร เกวลนสฤษด. อางแลวเชงอรรถท 30. หนา 122.

58

ในระหวางนเรมมการเรยกรองใหมการปฏรปทดนในประเทศไทยบางแลว แตเนองจากวกฤตการณทางการเมองไดผนผวนไป ประกอบกบเปนความเขาใจผดของรฐบาลทคดวาการปฏรป ทดนมเฉพาะแตในประเทศทมระบอบการปกครองแบบคอมมวนสตเทาน น ฉะน นขบวนการเรยกรองใหมการปฏรปทดนจงไมเปนผล ตอมาในป พ.ศ. 2506 พระบาทสมเดจพระเจาอยหวองคปจจบน ไดทรงหวงใยและตระหนกวาประชาชนของพระองคยงยากจนอยจ านวนมาก ไมมทท ากนเปนของตนเอง ดงนนจงทรงด าเนนการจดทดนใหราษฎรในลกษณะเดยวกนกบการปฏรปทดนขนกอนทพระราชบญญตการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมจะประกาศใช เนองจากพระองคทรงเหนวาหากพระองคพระราชทานพระบรมราโชบายใหแกผบรหารประเทศใหท าการปฏรปทดนโดยทนท อาจจะท าใหไมได หรอไมไดผลส าเรจทดพอ จงไดทรงด าเนนการท าโครงการปฏรปทดนตวอยางของพระองคเอง เพอเปนการทดลองเรมตนวาจะไดผลประการใด หรอควรแกไขขอบกพรองประการใด หากโครงการเหลานไดรบผลส าเรจ รฐบาลจะไดน าไปเปนแบบอยางและน าไปวางนโยบายในการชวยเหลอชาวนาชาวไรตอไป33 ซงโครงการรเรมของพระองค ไดแก โครงการพฒนาชนบทหมบานหบกะพง ต าบลเขาใหญ อ าเภอชะอ า จงหวดเพชรบร โดยเรมการด าเนนการในป พ.ศ. 2506 ตอมาในป พ.ศ. 2514 ทรงด าเนนการโครงการพฒนาชาวไรเขาใหญและโครงการพฒนาทดนอ าเภอหวหน จงหวดประจวบครขนธ อ าเภอชะอ า อ าเภอทายาง จงหวดเพชรบร และทอน ๆ อกหลายแหง ซงโครงการเหลานนบวาไดอ านวยประโยชนแกเกษตรกรเปนอยางยง ทงดานการมทดนท ากน ทอยอาศยทเหมาะสม ตอลดจนมรายไดและความเปนอยดขนพอเพยบตอการยงชพ ซงเปนแบบฉบบทรฐบาลไดน ามาเปนหลกในการด าเนนการปฏรปทดนในเวลาตอมา34 ในป พ.ศ. 2511 รฐบาลไดประกาศใชพระราชบญญตจดทดนเพอการครองชพ โดยยกเลกพระราชบญญตจดทดนเพอการครองชพ พ.ศ. 2485 ซงตามพระราชบญญตฉบบใหมน ไดก าหนด ใหมการจดทดนแตไมหามการแบงแยกทดนและการน าทดนไปใชในกจการอนนอกเหนอจาการท าการเกษตร35จงท าใหการน าทดนไปใชประโยชนอยางอนนอกเหนอจากการท าการเกษตรจ านวนมาก

33 ส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม. อางแลวเชงอรรคท 19. หนา 26. 34 เรองเดยวกน, หนา 27. 35 ประพนธ เศวตนนทน. อางแลวเชงอรรถท 27. หนา 32.

59

ตอมาไดมกาจดตงสหกรณนคม (Settlement Cooperative) ตามพระราชบญญตจดทดนเพอการครองชพ ฉบบ พ.ศ. 2511 โดยมวตถประสงคเนนหนกไปในเรองของกาจดท ดนใหแกเกษตรกรทตองการมทดนไวประกอบอาชพเกษตรกรรม โดยรฐจดบรการในดานตาง ๆ ทจ าเปนให พรอมทงใหเกษตรกรทไดรบการคดเลอกใหเขาครอบครองทดนในพนททจดตงสหกรณนคมนนเขาเปนสมาชกสหกรณพรอมกนไปดวย

ในชวงป พ.ศ. 2511-2515 กอนการประกาศใช พระราชบญญตการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 ไดมการจดท าโครงการจดรปทดนเพอเกษตรกรรมขน (Land consolidation project) โดยรฐบาลไดพฒนาพนทเพาปลกในระดบไรนาใหไดรบน าอยางทวถงทกแปลง มการจดรปราง หรอโยกยายแปลงนาเพอใหไดรบความสะดวกในการใชน าชลประทาน และมการปรบปรงปจจยในการผลตตาง ๆ ไดแก การปรบปรงพนทท าการเกษตรใหสอดคลองกบเทคนคและวธการผลตททนสมย พฒนาโครงสรางพนฐานและสงเสรมใหเกษตรกรท าการเกษตรแบบเขม (intensive farming)36 แมรฐบาลจะไดออกโครงการตาง ๆ มาเพอแกปญหาของเกษตรกร แตการเคลอนไหว ใหรฐบาลด าเนนการการปฏรปทดน ภายหลงจากทรฐบาลของพระยามโนฯ ไดปฏเสธไมยอมรบการปฏรปทดนตามเคาโครงเศรษฐกจของนายปรด พนมยงค มาแลว กยงคงมอยอยางตอเนอง เพราะในขณะนนประเทศในแถบเอเชยหลายประเทศไดน านโยบายการปฏรปทดนไปใชและสามารถพสจนใหเหนวาการปฏรปทดนมสวนสรางความมนคงใหกบประเทศและแกปญหา ของเกษตรกรอยางไดผล ท าใหเกษตรกรมชวตความเปนอยทดขน ซงประเทศไดด าเนนการไปแลวและไดผล เชน สาธารณรฐจน ไตหวน เรมด าเนนการปฏรปทดนเมอ พ.ศ. 2492 ประเทศญปนด าเนนการปฏรปทดนระหวาง พ.ศ. 2488-249437 ซงทงสองประเทศนเมอน าโยบายการปฏรปทดนไปเนนการ สามารถท าใหเกษตรกรมกรรมสทธในทดนไดจ านวนมากและมชวตความเปนอย ทดขน ขณะเดยวกนไดมนกวชาการเขยนบทความเกยวกบการปฏรปทดนลงในวารสารทางวชาการและหนงสอพมพรายวนมากขน38

36 เรองเดยวกน, หนา 65. 37 Sang-Hwan Jang. (2004). Land Reform and Capitalist Development in Korea. Amherst, Ma : University of Massachusetts. Page 3. 38 ส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม. อางแลวเชงอรรถท 19. หนา 26.

60

ซงในการเคลอนไหวครงนไดมหลายภาคสวนรวมกนผลกดนเพอใหการด าเนนการปฏรปทดนประสบผลส าเรจ โดยมทงขาราชการ ประชาชน และเกษตรกร สวนราชการทเปนผรเรมเคลอนไหว ไดแก กรมพฒนาทดน กระทรวงพฒนาการแหงชาต ซงม ดร.ไชยยงค ชชาต รองอธบดกรมพฒนาทดนไดท าการศกษาปญหาการถอครองทดนเปนเอยางมาก จงไดเสนอโครงการปรบปรงระบบการถอครองทดนและจดรปทดขน ตอมาในวนท 3 กมภาพนธ 2513 นายพจน สารสน รฐมนตรวาการกระทรวงพฒนาการแหงชาต เพอพจารณาอนมต ไดน าโครงการของ ดร. ไชยยงค ชชาต เสนอตอคณะรฐมนตรเพอพจารณาอนมต โดยใหเหตผลประกอบวา “หนวยงานราชการตาง ๆ ในกระทรวงพฒนาการแหงชาตไดมความเหนสอดคลองกนวาสมควรจะไดเรมด าเนนการปฏรปทดนเพอแกปญหาเศรษฐกจและสงคม” คณะรฐมนตรไดพจารณาแลวเหนวาเรองการปฏรปทดนเปนเรองส าคญเปนเรองใหญ จะตองท าการศกษาอยางรอบคอบรอบดานและด าเนนการรวมกนหลายฝาย จงมมตใหสภาพฒนาการเศรษฐกจแหงชาตรบไปพจารณารวมกบสวนราชการทเกยวของอกครงหนงกอน หลงจากการเคลอนไหวของกรมพฒนาทดน ไดมนกวชาการและนกการเมองออกมาใหการสนบสนนแนวความคดดงกลาวอยางกวางขวางและจดประกายใหรฐบาลตองกลบมาใหความสนใจอยางจรงจง แตในระหวางทการปฏรปทดนยงไมเกดขน รฐบาลไดจดตง “กองทนเพอการจดหาทดนแกเกษตรกร” ขนกอน โดยไดจดตงขนเมอเดอนพฤษภาคม 2513 เพอใชเปนทนในการจดหาทดนแปลงใหญทเหมาะแกการเกษตรน ามาจดสรรใหเกษตรกรซอโดยวธผอนสงภายใน 15-20 ป คดดอกเบยไมเกนรอยละ 10 ตอป นอกจากนคณะกรรมการบรหารกองทนยงไดตงคณะท างานเพอพจารณาเรองการปฏรปทดน และไดมอบหมายให ดร.ไชยยงค ชชาต เปนประธานในการจดท าโครงการปฏรปทดนเพอเสนอรฐบาลในตนป พ.ศ. 2515 กรมพฒนาทดน กระทรวงเกษตรและสหกรณ ไดเสนอรายงานผลการอบรมเรองการปฏรปทดนจากประเทศสาธารณรฐจน ไตหวน ใหคณะปฏวตซงมจอมพลถนอม กตตขจร เปนหวหนาคณะปฏวตรบทราบ และตอมาไดมการน าเสนอตอสภาบรหารคณะปฏวตเมองนท 15 มนาคม 2515 ซงทประชมไดมมตเหนชอบในหลกการใหน าเสนอตอคณะกรรมการจดทดนแหงชาตพจารณาตอไป39 ซงคณะกรรมการจดทดนแหงชาตไดถกจดต ง ขนตามมาตรา 14 แหงประมวลกฎหมายท ดน ประกอบดวย40

รฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย เปนประธานกรรมการ รฐมนตรชวยวาการกระทรวงมหาดไทยเปนกรรมการ ปลดกระทรวงมหาดไทย เปนกรรมการ ปลดกระทรวงกลาโหม เปนกรรมการ อธบดกรมการปกครอง เปนกรรมการ อธบดกรมประชาสงเคราะห เปนกรรมการ อธบดกรมสงเสรม

39 สนท วเศษกสน. (2518). นโยบายและวธการจดทดนของรฐ. กรงเทพฯ: วทยาลยปองกนราชอาณาจกร. หนา 102. 40 ศร เกวลนสฤษด. อางแลวเชงอรรถท 30. หนา 103.

61

สหกรณ เปนกรรมการ อธบดกรมทางหลวง เปนกรรมการ อธบดกรมชลประทาน เปนกรรมการอธบดกรมพฒนาทดน เปนกรรมการ อธบดกรมทรพยากรธรณ เปนกรรมการ อธบดกรมสงเสรมการเกษตร เปนกรรมการ อธบดกรมปาไม เปนกรรมการ อธบดกรมธนารกษ เปนกรรมการ ผอ านวยการส านกงบประมาณ เปนกรรมการ เลขาธการคณะกรรมการกฤษฎกา เปนกรรมกการเลขาธการคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต เปนกรรมการ เลขาธการงานเรงรดพฒนาชนบท เปนกรรมการ อธบดกรมทดน เปนกรรมการ คณะกรรมการผทรงคณวฒอนอกไมเกนเจดคน ซงคณะรฐมนตรแตงตง เปนกรรมการ คณะกรรมการจดทดนแหงชาตมอ านาจตามทก าหนดไวในมาตรา 20 แหงประมวลกฎหมายทดน โดยมอ านาจหนาทในการวางนโยบายการจดทดนของชาต ไมวาจะเปนการจดทดนตามประมวลกฎหมายทดน การจดทดนตาม พ.ร.บ. จดทดนเพอการครองชพ หรอการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม ฯลฯ ดวยวตถประสงคทจะใหประชาชนไมมทดนส าหรบอยอาศยและหาเลยงชพตามควรแกอตภาพ นอกจากการด าเนนการตามนโยบายตาง ๆ แลว ในเรองการวางแผนการถอครองทดนกเปนอ านาจหนาทของคณะกรรมการทจะด าเนนการเพอใหเกดผลดแกเศรษฐกจและสงคม โดยเฉพาะอยางยงแกเกษตรกรผยากไรไมมทดนท ากนเปนของตนเองหรอมไมเพยงพอแกการครองชพ นอกจากหนคณะกรรมการยงมอ านาจหนาทจะสงวนทดนของรฐและท าการพฒนาทดนใหพรอมทจะใชประโยชนได เพอน าไปจดใหกบประชาชน ทดนแหงใดทควรสงวนหวงหามไวเพอใหประชาชนไดใชประโยชนรวมกน คณะกรรมการกมอ านาจทจะท าการสงวนหรอหวงหามไวตามวตถประสงคดงกลาว อ านาจหนาทของคณะกรรมการครอบคลมถงการจดทดนทบวงการเมองทงหมด ซงจะตองผานการอนมตโครงการ รวมทงควบคมการจดทดนของทบวงการเมอง41 คณะกรรมการจดทดนแหงชาตไดพจารณาหลกการปฏรปทดนของกรมพฒนาทดน เมอวนท 13 มถนายน 2515 และมมตจดตงคณะอนกรรมการขนเพอท าหนาทพจารณาศกษาเกยวกบงานปฏรปทดน ประกอบดวย รองปลดกระทรวงมหาดไทย เปนประธาน ผแทนกรมชลประธาน กรมพฒนาทดน กรมสงเสรมสหกรณ กรมสงเสรมการเกษตร กรมการปกครอง กรมประชาสงเคราะห กรมทดน และผแทนส านกนายกรฐมนตร เปนอนกรรมการ ซงคณะกรรมการชดนไดประชมรวมกนถง 9 ครง เพอพจารณาหลกการยกรางเคาโครงการปฏรปทกนและไดน าผลการประชมเสนอคณะกรรมการจดทดนแหงชาตพจารณา42 ในทสดในการประชมคณะกรรมการจดทดนแหงชาต

41 เรองเดยวกน, หนา 103-105. 42 เทยมทน อณะหสวรรณ. (2538). การควบคมการใชประโยชนทดนทเกษตรกรไดรบกรรมสทธจากการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม. วทยานพนธนตศาสตรมหาบณฑต, มหาวทยาลยธรรมศาสตร. หนา 50.

62

ครงท 12/2515 เมอวนองคารท 7 พฤศจกายน 2515 ไดมมตเหนชอบกบรางโครงการปฏรปทดนทคณะการการยกรางเสนอ ตอมาในวนท 14 สงหาคม 2515 จอมพลถนอม กตตขจร ไดแตงตง พนโทณรงค กตตขจร เปนประธานกรรมการวางโครงการปฏรปทดน โดยใหมหนาทในการวางแผนโครงการปฏรปทดนแหงชาตระยะ 10-20 ป ใหแลวเสรจภายใน 3 เดอน ดงนน เพอใหการวางแผนโครงการปฏรปทดนเสรจภายในก าหนดดงกลาว พนโทณรงค กตตขจร จงไดแตงตงคณะท างานขนอกชดหนง ซงม พลต ารวจตร สบ พงษสวรรณ เปนหวหนาวางแผน ตอมาพนโทณรงค กตตขจร ไดเสนอใหมการจดตงส านกงานปฏรปทดนแหงชาต เพอใหมหนาทเปนผด าเนนการตามโครงการปฏรปทดนขน มฐานะเปนทบวง สงกดส านกนายกรฐมนตร และไดรวมเอาหนวยงานตาง ๆ ทเกยวของ เชน กรมสหกรณทดน กรมประชาสงเคราะหในสวนทเกยวของกนนคมสรางตนเอง งานของกรมสงเสรมการเกษตร กรมพฒนาทดน ตลอดจนคณะกรรมการการชวยเหลอเกษตรกร ขนมาเปนส านกงานปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม43 แตขอเสนอนกมไดน าไปสการพจารณาของสภา ตอมาไดมการน ารางเคาโครงการปฏรปทดนของคณะกรรมการจดทดนแหงชาต เสนอตอสภาบรหารของคณะปฏวต ปรากฏวาสภาไดมมตเมอวนท 14 ธนวาคม 2515 ใหรอการพจารณาไวกอน ท าใหรางดงกลาวไมสามารถประกาศออกมาเปนกฎหมายใชบงคบได จนกระทงในวนท 14 ตลาคม 2516 นกศกษาและประชาชนไดเดนขบวนขบไลจอมพลถนอม กตตขจร ใหพนจากต าแหนงและมการจดตงรฐบาลชดใหม มนายสญญา ธรรมศกด เปนนายกรฐมนตร กฎหมายเกยวกบการปฏรปทดนจงถกระงบไปอกครง ท าใหบรรดา นสต นกศกษา เกษตรกร และบคคลในวงการตาง ๆ ไดรวมตวกนเรยกรองใหรฐบาลของ นายสญญา ธรรมศกด ด าเนนการปฏรปทดนเพอบรรเทาความเดอดรอนของเกษตรกร ทตองสญเสยกรรมสทธในทดนทตนเคยเปนเจาของทดนเพราะถกนายทนเงนกฉอโกงยดทนา และยงถกเอารดเอาเปรยบในหลาย ๆ ดาน อกทงการเพมขนของจ านวนประชากรท าใหปญหาการถอครองทดน ทวความรนแรงยงขน สถานการณทางการเมองของไทยในชวงนมความตงเครยดอยางมาก เกษตรกรไดรบความกดดนจากปญหาการเชานา ภาระหนสน และการไรทดนท ากน โดยเฉพาะอยางยงเกษตรกรในภาคกลางและภาคเหนอ ไดเขารองเรยนจอความเปนธรรมจากนายกรฐมนตร เกยวกบปญหากรรมสทธในทดนทตนไดซอจากเจาของทดนเดม แตกลบถกเจาของทดนเดมใชอทธพลขมขใหคน 43 ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต. (2532). โครงสรางสงคมและวฒนธรรมไทย. กรงเทพฯ: โรงพมพไทยวฒนาพาณช. หนา 32.

63

ทดนให เกษตรจงตองใหรฐบาลชวยขจดปญหาใหโดยไดรวมกลมกนเกอบทวประเทศและมการจดตงเปนสมาพนธเกษตรกรแหงประเทศไทย มการแสงดพลงเรยกรองใหรฐบาลใหความชวยเหลอ ซงการเดนขบวนเรยกรองของเกษตรกร เปนแรงผลกดนใหรฐบาลตองคลคลายปญหาความขดแยงทางสงคมโดยเรว ดงนน นายสญญา ธรรมศกด นายกรฐมนตร จงไดอาศยอ านาจตามความในมาตรา 17 แหงรฐธรรมนญการปกครอง พ.ศ. 251544 มค าสงใหเขาด าเนนการกบผมอทธพลทรงแกเกษตรกรอยางเฉยบขาด แตกยงไมสามารถสรางความพอใจใหกบเกษตรกรได การตอสและเรยกรองทดนท ากนของเกษตรกรกลบเพมสงขน ดงนนเพอเปนการลดแรงกดดน สภานตบญญตแหงชาตจงไดบญญตเรองการปฏรปทดนไวในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 251745 มาตรา 81 ซงมความวา “ใหรฐพงสงเสรมใหเกษตรกรมกรรมสทธ และสทธในทดน เพอประกอบเกษตรกรรมอยางทวถง โดยการปฏรปทดนและวธการอน” ตอมาในวนท 16 มกราคม 2517 ส านกนายกรฐมนตรไดมหนงสอถงกระทรวงมหาดไทย แจงวา นายกรฐมนตรมบญชาใหคณะกรรมการจดทดนแหงชาต น ารางกฎหมายวาดวยการปฏรปทดนทเคยน าเสนอสภาบรหารคณะปฏวตแตสภาปฏวตมมต “ใหรอการพจารณาไวกอน” มาพจารณาและน าเสนอคณะรฐมนตรชดปจจบนอกครง วนท 5 มนาคม 2517 คณะรฐมนตรไดมมตใหกระทรวงมหาดไทยและกระทรวงเกษตรและสหกรณรวมกนพจารณาเคาโครงการปฏรปทดน พรอมทงแตงตงคณะกรรมการขนคณะหนงมปลดกระทรวงเกษตรและสหกรณ (นายปรดา กรรณสต) เปนประธานกรรมการ และกรรมการอนอก 16 นาย เปนกรรมการรางนโยบายและมาตรการในการปฏรปทดนและรางพระราชบญญตวา

44 มาตรา 17 เมอมความจ าเปนรบดวนในอนจะรกษาความมนคงแหงราชอาณาจกร หรอปองปดภยพบตสาธารณะ หรอเมอมความจ าเปนตองมกฎหมายเกยวดวยการภาษอากรหรอเงนตรา พระมหากษตรยทรงไวซงพระราชอ านาจในการตราพระราชก าหนดใหใชบงคบดงเชนพระราชบญญต

เมอไดประกาศใชพระราชก าหนดแลว ใหคณะรฐมนตรเสนอพระราชก าหนดตอสภานตบญญตแหงชาตโดยไมชกชา ถาสภานตบญญตแหงชาตอนมตแลว ใหพระราชก าหนดมผลเปนพระราชบญญตตอไป ถาสภานตบญญตแหงชาตไมอนมต ใหพระราชก าหนดนนตกไป แตท งนไมกระทบกระทงกจการทไดเปนไปในระหวางทใชพระราชก าหนดนน

การอนมตหรอไมอนมตพระราชก าหนดใหประกาศในราชกจจานเบกษา ในกรณไมอนมต ใหมผลตงแตวนประกาศในราชกจจานเบกษา 45 ราชกจจานเบกษา เลมท 91. ตอนท 169. ฉบบพเศษ หนา 1. วนท 7 ตลาคม พ.ศ. 2517

64

ดวยการปฏรปทดนเพอการเกษตรกรรมเสนอคณะรฐมนตรเพอน าเสนอสภานตบญญตแหงชาตตอไป46 คณะกรรมการไดเสนอรางพระราชบญญตใหรฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณแหงชาตพจารณา ซงนายเถลง ธ ารงนาวาสวสด รฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณ ในขณะนน เหนดวยกบรางดงกลาว จงไดเสนอรางฯ ใหสภานตบญญตแหงชาตพจารณาในการประชมครงท 20/2517 วนท 20 ธนวาคม 2517 สภานตบญญตแหงชาต มมตรบหลกการ และตงคณะกรรมการวสามญขนเพอพจารณาในรายละเอยดตอไป47 รฐบาลไดเสนอรางพระราชบญญตการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมตอสภานตบญญตแหงชาตและไดรบความเหนชอบเมอวนท 17 มกราคม 2518 ดวยคะแนนเสยง 65 ตอ 47 เสยง48 พระบาทสมเดจพระเจาอยหวทรงลงพระปรมาภไธย ในวนท 14 กมภาพนธ 2518 ประกาศในราชกจจานเบกษาฉบบพเศษ เลมท 92 ลงวนท 5 มนาคม 2518 และมผลบงคบใชต งแตวนท 6 มนาคม 2518 เปนตนไป โดยใหเหตผลในการประกาศใชพระราชบญญตฉบบดงกลาวไววา “ประเทศไทยเปนประเทศเกษตรกรรม ประชากรสวนใหญมอาชพในการเกษตรทดนจงเปนปจจยส าคญและเปนรากฐานเบองตนของการผลตทางเกษตรกรรม แตปจจบนปรากฏวาเกษตรกรก าลงประสบความเดอดรอน เนองจากตองสญเสยสทธในทดน จงเปนความจ าเปนอยางยงทรฐจะตองด าเนนการแกไขปญหาดงกลาวโดยดวนทสด โดยวธการปฏรปทดนใหความเปนธรรมแกเกษตรกร ทงน เพอเปนการสนองแนวนโยบายแหงรฐในการลดความเหลอมล าในฐานะของบคคลในทางเศรษฐกจและสงคม ตามทไดก าหนดไวในรฐธรรมนญ จงจ าเปนตองตราพระราชบญญตนขน” ในทนททพระราชบญญตการปฏรปทดนเพ อเกษตรกรรม พ.ศ.2518 ประกาศใช พระบาทสมเดจพระเจาอยหวทรงใหการสนบสนนใหโครงการปฏรปทดนด าเนนไปโดยสมฤทธผล โดยทรงพระราชทานทดนทรพยสนสวนพระมหากษตรยจ านวนหวา 40,000 ไร ใหกบส านกงานปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม เพอจดต ง เปนโครงการปฏรปทดนส าเ รจรปตอไป ซงท ดนพระราชทานดงกลาวอยในทองทรวม 8 จงหวด คอ ปทมธาน พระนครศรอยธยา นครนายก นครปฐม ราชบร เพชรบร สระบรและฉะเชงเทรา โดยพระองคทรงมพระราชประสงคทจะใหชาวนาชาวไรมทท ากนชวลกชวหลานพระองคจงทรงมพระราชด ารในอนทจะไมใหกรรมสทธเปนของสวนบคคล แตจะใหท าครอบครว ขณะเดยวกนพระองคทรงเลงการไกลโดยใหส านกงาน

46 สนท วเศษโกสน. อางแลวเชงอรรถท 39. หนา 104-105. 47 เทยมทน อณหะสวรรณ. อางแลวเชงอรรถท 42. หนา 48. 48 เกรกเกยรต พพฒนเสรธรรม. (2518). “กฎหมายปฏรปทดนก าลงถกบดเบอน”. ประชาธปไตย, 23 มนาคม.หนา 4.

65

การปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมจดสรรทดนสวนหนงไวส าหรบชาวนาชาวไรทมจ านวนเพมขนและตองแยกครอบครวออกไปในอนาคตใหมทท ากน รวมท าใหจดตงหมบานสหกรณขนบรเวณ ทเกษตรกรใชเปนทอย อาศยกอนแลว สทธการเชาหรอเชาซอดงกลาวเปนของเกษตรผท าสญญา แตจะมขอก าหนดหามโอนและแบงแยกไวตามมาตรา 39 แหงพระราชบญญตการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 ผเชาจงไมสามารถทจะโอนทดนไปใหแกบคคลอนได ยกเวนเปนการโอนสทธใหแกกน ไดหรอตกทอดทางมรดกไดเฉพาะตามหลกเกณฑ วธการ และเงอนไขทคณะกรรมการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมก าหนด กรรมสทธในทดนทใหเกษตรกรเขาถอครองนยงคงเปนของส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม

3.3 หลกการอนญาตใชทดนและการจดทดนตามพระราชบญญตการปฏรปทดน เพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2518

มาตรา 4 แหงพระราชบญญตการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 ไดใหความหมายของค าวา การปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม วาหมายความวา การปรบปรงเกยวกบสทธ และการถอครองทดนเพอเกษตรกรรม รวมตลอดถงการจดทอยอาศยในทดนเพอเกษตรกรรมนน โดยรฐน าทดนของรฐ หรอทดนทรฐจดซอหรอเวนคนจากเจาของทดน ซงมไดท าประโยชนในทดนนนดวยตนเอง หรอมทดนเกนสทธตามพระราชบญญตน เพอจดใหแกเกษตรกรผไมมทดนของตนเองหรอเกษตรกรทมทดนเลกนอยไมเพยงพอแกการครองชพและสถาบนเกษตรกรไดเชาซอ เชา หรอเขาท าประโยชนโดยรฐใหความชวยเหลอในการพฒนาอาชพการเกษตรกรรม การปรบปรงทรพยากรและปจจยการผลต ตลอดจนการจ าหนายใหเกดผลดยงขน การอนญาตใหใชทดนเพอกจการสาธารณปโภคนน ถกก าหนดโดยคณะกรรมการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม ซงอ านาจของคณะกรรมการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมนนถกบญญตไวในมาตรา 19 โดยใหคณะกรรมการมอ านาจหนาทและความรบผดชอบในการก าหนดนโยบาย มาตรการ ขอบงคบหรอระเบยบเกยวกบการปฏบตงานการปฏรปทดนของส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม ตลอดจนการควบคมการบรหารงานของส านกงานการปฏรปทดน เพอเกษตรกรรม รวมทงอ านาจหนาทและความรบผดชอบดงตอไปน (1) จดหาทดนของรฐเพอนามาใชในการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม

66

(2) พจารณาก าหนดเขตปฏรปทดนตามมาตรา 25 การจดซอหรอเวนคนทดนตามมาตรา 29 และการก าหนดเนอททดนทจะใหเกษตรกรหรอสถาบนเกษตรกรเชาระยะยาว หรอเชาซอตามมาตรา 3049 (3) พจารณาการก าหนดแผนผงและการจดแบงแปลงทดนในเขตปฏรปทดน (4) พจารณาอนมตแผนงานและโครงการการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม ตลอดจนงบคาใชจายของ ส.ป.ก. เสนอรฐมนตร (5) พจารณาก าหนดแผนการผลตและการจาหนายผลตผลเกษตรกรรมในเขตปฏรปทดน เพอยกระดบรายได และคมครองผลประโยชนของเกษตรกร หรอสถาบนเกษตรกร (6) พจารณาก าหนดแผนการสงเสรม และบ ารงเกษตรกรรมในเขตปฏรปทดน รวมถงการจดรปทดน เพอเกษตรกรรม ปรบปรงประสทธภาพในการผลตและคณภาพผลตผลเกษตรกรรม ตลอดจนสวสดการ การสาธารณปโภค การศกษาและการสาธารณสขของเกษตรกร (7) ก าหนดหลกเกณฑ วธการและเงอนไขในการคดเลอกเกษตรกรและสถาบนเกษตรกร ซงจะมสทธไดรบทดนจากการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม ตลอดจนแบบสญญาเชาและเชาซอทจะทากบเกษตรกร หรอสถาบนเกษตรกรผไดรบทดน (8) ก าหนดระเบยบการใหเกษตรกรและสถาบนเกษตรกร ผไดรบทดนจากการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมปฏบตเกยวกบการเขาท าประโยชนในทดนและปฏบตตามแผนการผลตและการจาหนายผลตผลเกษตรกรรม

(9) ก าหนดหลกเกณฑและวธการวาดวยการใหเกษตรกรและสถาบนเกษตรกรในเขตปฏรปทดนกยม จาก ส.ป.ก. ตลอดจนเงอนไขของการกยมโดยอนมตรฐมนตร

(10) ก าหนดระเบยบเกยวกบการจดการทรพยสนและหนสนของเกษตรกรและสถาบนเกษตรกรผไดรบทดนจากการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมตลอดจนการควบคมดแลกจการอน ๆ ภายในเขตปฏรปทดน (11) ตดตามการปฏบตงานของ ส.ป.ก. ใหเปนไปตามแผนงานและโครงการทไดรบอนมต ตลอดจนก าหนดมาตรการแกไขปญหาตาง ๆ ทเกดขนจากการปฏบตงาน (12) ก าหนดกจการและระเบยบการอน ๆ ทเกยวของกบการปฏบตงานของส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมหรอสนบสนนหรอเกยวเนองกบวตถประสงคของการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม

49 บนทกส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา เรอง อ านาจด าเนนการในทดนทไดมาตามมาตรา 25 ทว แหงพระราชบญญตการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 ซงแกไขเพมเตมโดยพระราชบญญตการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม (ฉบบท 3) พ.ศ. 2532 (เรองเสรจท 583/2547)

67

ส าหรบกจการสนบสนนหรอเกยวเนองกบวตถประสงคของการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมนน ตามมาตรา 30 ไดบญญตวา บรรดาทดนหรออสงหารมทรพยท ส.ป.ก. ไดมา ให ส.ป.ก. มอ านาจจดใหเกษตรกรหรอสถาบนเกษตรกรไดตามหลกเกณฑ วธการและเงอนไขทคณะกรรมการก าหนด ทงน ตามขนาดการถอครองในทดนดงกลาวตอไปน50 1) จ านวนทดนไมเกนหาสบไร ส าหรบเกษตรกรและบคคลในครอบครวเดยวกน ซงประกอบเกษตรกรรมอยางอนนอกจากเกษตรกรรมเลยงสตวใหญ 2) จ านวนทดนไมเกนหนงรอยไร ส าหรบเกษตรกรและบคคลในครอบครวเดยวกน ซงใชประกอบเกษตรกรรมเลยงสตวใหญตามทรฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณประกาศก าหนด 3) จ านวนทดนทคณะกรรมการเหนสมควร ส าหรบสถาบนเกษตรกร ทงน โดยค านงถงประเภทและลกษณะการดาเนนงานของสถาบนเกษตรกรนน ๆ ในการด า เ นนการตามวรรคหนง ถา เ ปนการจดให เกษตรกร และ เ ปน ท ดน ทคณะกรรมการก าหนดมใหม การโอนสทธในทดนกใหจดใหเกษตรกรเชา ในกรณอน ใหจดใหเกษตรกรเชาหรอเชาซอตามทเกษตรกรแสดง ความจ านง ถาเปนการจดใหสถาบนเกษตรกรใหจดใหสถาบนเกษตรกรเชา บรรดาทดนทส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมไดมา ถาเปนทดนของรฐ และมเกษตรกรถอครองอยแลวเกนจ านวนทก าหนดในวรรคหนงกอนเวลาทคณะกรรมการก าหนด เมอเกษตรกรดงกลาว ยนคารองและยนยอมชาระคาเชา หรอคาชดเชยทดน ในอตราหรอจ านวนทเพมขน ตามทคณะกรรมการก าหนด สาหรบทดนสวนทเกนตามวรรคหนงใหคณะกรรมการจดทดนใหเกษตรกรเชาหรอจดให แลวแตกรณ ตามจ านวนทเกษตรกรถอครองได แตเมอรวมกนแลวตองไมเกนหนงรอยไร ในการก าหนดอตราคาเชาหรอคาชดเชยทดนดงกลาว ตองค านงถงระยะเวลาและวธการทเกษตรกรไดทดนนนมา ความสามารถในการท าประโยชน ประเภทของเกษตรกรรม และการท าประโยชนทไดท าไวแลวในทดนนน

50 มาตรา 30 บรรดาทดนหรออสงหารมทรพยท ส.ป.ก. ไดมา ให ส.ป.ก. มอานาจจดใหเกษตรกรหรอสถาบนเกษตรกรไดตามหลกเกณฑ วธการและเงอนไขทคณะกรรมการก าหนด ทงน ตามขนาดการถอครองในทดน ดงกลาวตอไปน (๑) จานวนทดนไมเกนหาสบไร สาหรบเกษตรกรและบคคลในครอบครวเดยวกน ซงประกอบเกษตรกรรมอยางอนนอกจากเกษตรกรรมเลยงสตวใหญตาม (๒)

ฯลฯ ฯลฯ

68

ในการจดทดนใหเกษตรกรตามวรรคสาม ถาเกษตรกรไดเขาครอบครองทดนดงกลาวกอน พ.ศ. 2510 ใหเรยกเกบเฉพาะคาธรรมเนยมในการโอนและรงวด และคาปรบปรงพฒนาทดน ทส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมด าเนนการใหตามจ านวนทคณะกรรมการก าหนด เฉพาะสวนทไมเกนหาสบไร นอกจากการจดทดนใหแกบคคลตามทกลาวมาขางตน ใหส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมมอ านาจจดทดนหรออสงหารมทรพยใหแกบคคลใดเชา เชาซอ ซอ หรอเขาท าประโยชน เพอใชส าหรบกจการอนทเปนการสนบสนนหรอเกยวเนองกบ การปฏรปทดนตามทรฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณประกาศก าหนดในราชกจจานเบกษาได51 ท งน ตามขนาดการถอครองในทดนทคณะกรรมการเหนสมควร ซงตองไมเกนหาสบไร สวนหลกเกณฑ วธการ และเงอนไขในการอนญาตหรอการใหผ ไดรบอนญาตถอปฏบตใหเปนไปตามทคณะกรรมการก าหนดโดยความเหนชอบของคณะรฐมนตร การจดทดนใหเชาหรอเชาซอตามมาตรานไมอยภายใตบงคบแหงกฎหมาย เกยวกบการควบคมการเชา หรอเชาซอ และสทธการเชาหรอเชาซอดงกลาวจะโอนแกกนไดหรอตกทอดทางมรดกไดเฉพาะตามหลกเกณฑ วธการ และเงอนไขทคณะกรรมการก าหนด

3.4 หลกการอนญาตใชทดนเพอกจการสาธารณปโภคและกจการอนในเขตปฏรปทดน โดยเลขาธการส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม

ในการการอนญาตใหใชทดนเพอกจการสาธารณปโภคของส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมนน ระเบยบคณะกรรมการปฏรปทดนเพ อเกษตรกรรมวาดวยการมอบหมายใหเลขาธการส านกงานการปฏรปทดนเพ อเกษตรกรรม พจารณาอนญาตใชทดนเพ อกจการสาธารณปโภคและกจการอน ๆ ในเขตปฏรปทดน พ.ศ. 2536 ไดก าหนดและประกาศประเภทกจการและเนอทซงเปนอ านาจทเลขาธการส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมสามารถพจารณาอนญาตไดเลย ดงตอไปน52

51 หนงสอส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม (ดวน) ท กษ 1204/2569 ลงวนท 18 มนาคม พ.ศ. 2547 เรอง ขอหารออ านาจในการด าเนนการในทดนทไดมาตามมาตรา 25 ทว แหงพระราชบญญตการปฏรปทดน เพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 ซงแกไขเพมเตมโดยพระราชบญญตการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม (ฉบบท 3) พ.ศ. 2532 52 ระเบยบคณะกรรมการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมวาดวยการมอบหมายใหเลขาธการส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมพจารณาอนญาตใชทดนเพอกจการสาธารณปโภคและกจการอน ๆ ในเขตปฏรปทดน พ.ศ. 2536

69

1) การใชทดนเพอการศกษา คณะกรรมการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม ไดก าหนดไวเพยง 3 ระดบ ดงตอไปน (1.1) โรงเรยนระดบอนบาล เนอทไมเกน 12 ไร (1.2) โรงเรยนระดบประถมศกษา เนอทไมเกน 25 ไร (1.3) โรงเรยนระดบมธยมศกษา เนอทไมเกน 50 ไร 2) การใชทดนเพอกจการอนามย และสาธารณสขใหใชได คณะกรรมการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมไดก าหนดไว ดงตอไปน53 (2.1) สถานบรการสาธารณสขชมชน เนอทไมเกน 3 ไร (2.2) สถานอนามย เนอทไมเกน 10 ไร (2.3) โรงพยาบาล เนอทไมเกน 20 ไร 3) การใชทดนเพอการศาสนา เชน วด ใหใชไดตามจ านวนเนอทไมเกน 15 ไร ซงกจการทางศาสนานนตองเปนการจดตงศาสนสถานตามประเพณนยมแหงทองถนเทานน 4) การใชทดนเพอกจการไฟฟา ประปา ใหใชไดตามจ านวนเนอททจ าเปน54 5) การใชทดนเพอสรางถนน ทางล าเลยง ใหใชไดตามจ านวนเนอททจ าเปน 6) การใชทดนเพอกอสราง หรอปรบปรงแหลงน า เพอการประกอบเกษตรกรรม เชน ขดค คลอง สระน า ฝาย อางเกบน า เปนตน ใหใชไดตามจ านวนเนอททจ าเปน 7) การใชทดนเพอสรางสถานทราชการ และรฐวสาหกจ ใหใชไดตามจ านวนเนอทไมเกน 5 ไร 8) การใชทดนเพอสงเสรมเกษตรกรรม ใหใชไดตามจ านวนเนอททจ าเปนและเหมาะสม 9) การใชทดนเพอสรางทท าการสหกรณ ใหใชไดตามจ านวนเนอททจ าเปนและเหมาะสม 10) การใชทดนเพอสรางสถานทจดเปนนนทนาการใหใชไดตามจ านวนเนอทตามทพจารณาเหนสมควร 11) การใช ท ดนเพอจดสรางศาลาประจ าหมบาน ท อานหนงสอประจ าหมบาน หรอหองสมด ใหใชไดตามจ านวนเนอทรวมกนไมเกน 1 ไร

53 ส านกงานคณะกรรมการขอมลขาวสารราชการ. (2558). คมอส าหรบประชาชน : การอนญาตใหใชทดนเพอกจการสาธารณปโภคและกจการอนๆ ในเขตปฏรปทดนกจการอนๆ เชน สรางวทยาลย มหาวทยาลย การจดการสงแวดลอมชมชน (อ านาจคณะกรรมการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม). กรงเทพฯ: ส านกงานคณะกรรมการขอมลขาวสารราชการ. หนา 1. 54 ซงการพจารณาตามความจ าเปนนน ถอเปนการใหอ านาจแกเจาหนาทและเลขาธการส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมใชดลพนจตามความเหมาะสม

70

12) กจการอน ๆนอกจากทก าหนดขางตน หรอเนอทกจการทเกนกวา ทก าหนด เปนอ านาจพจารณาอนญาตของคณะกรรมการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม แตกจการทเนอทเกนกวาก าหนดขางตน คณะกรรมการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม ไดแตงตงคณะอนกรรมการพจารณาการอนญาตหรอการใหความยนยอมใหใชทดนในเขตปฏรปทดน เปนผ พจารณาอนญาต55 สวนกจการทนอกเหนอจากทกลาวกเปนอ านาจคณะกรรมการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม เปนผพจารณาอนญาตเชนเดม

3.5 แนวปฏบตเกยวกบการขออนญาตใชทดนเพอกจการสาธารณปโภคและกจการอน ในเขตปฏรปทดน

ในการปฏบตงานของเจาหนาทนน เพอใหการพจารณาค าขออนญาตใชทดนตามระเบยบคณะกรรมการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมวาดวยการมอบหมายใหเลขาธการส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม พจารณาอนญาตใชทดนเพอกจการสาธารณปโภคและกจการอน ๆ ในเขตปฏรปทดน พ.ศ. 2536 เปนไปโดยถกตองตรงกนทวประเทศ ส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมจงไดมค าสงเพอก าหนดแบบและขนตอนแนวทางปฏบตในการพจารณาค าขออนญาตใชทดน ดงตอไปน56

3.5.1 หลกเกณฑในการขออนญาต การยนค าขออนญาต มหลกเกณฑ ดงตอไปน 1) ผขออนญาต หมายถง สวนราชการ รฐวสาหกจ หนวยงานของรฐ หรอเอกชน ทด าเนนการโดยไมหวงผลก าไร ผมอ านาจตามกฎหมายซงมหนาทดแลรบผดชอบในกจการ ทขออนญาต 2) การพจารณาค าขออนญาตใชทดนใหถอปฏบตตามหลกเกณฑทก าหนดไวในระเบยบฯ ทงนใหพจารณาสงวนพนทไวเพอประกอบเกษตรกรรมใหมากทสด 3) การยนค าขออนญาตใชทดนใหยนทส านกงานการปฏรปทดนจงหวด (ส.ป.ก.จงหวด) ทดนนนตงอย และใชเอกสารประกอบค าขอ ดงน

55 ค าสงคณะกรรมการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม ท 3/2555 เรอง แตงตงคณะอนกรรมการพจารณาการอนญาตหรอการใหความยนยอมใหใชทดนในเขตปฏรปทดน ลงวนท 7 กรกฎาคม พ.ศ. 2555 56 ค าสงคณะกรรมการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม ท 50/2549 เรองการก าหนดแบบและขนตอนแนวทางปฏบตในการพจารณาค าขออนญาตใชทดนเพอกจการสาธารณปโภคและกจการอน ๆ ในเขตปฏรปทดน ลงวนท วนท 25 มกราคม พ.ศ. 2549

71

(3.1) ค าขออนญาตใชทดนเพอกจการสาธารณปโภคและกจการอน ๆ ในเขตปฏรปทดน (ส.ป.ก.4-29 ก.) จ านวน 1 ฉบบ (3.2) บนทกรบรองการปฏบตตามเงอนไขการไดรบอนญาตใหใชทดน (ส.ป.ก.4-30 ก.) จ านวน 3 ฉบบ (3.3) แผนทภมประเทศแสดงจดทตงทดนแปลงทยนค าขออนญาตฯ (1:50,000) โดยใหแสดงต าแหนงแนวเขตบรเวณทขอใชดวยปากกาเขยนแผนทใหชดเจน กรณทผยนค าขอ ไมสามารถจดท าได ให ส.ป.ก.จงหวด อ านวยความสะดวกให (3.4) แผนผงแสดงบรเวณและสงกอสรางในทดน ซงผขออนญาตลงนามก ากบ ขนาด เอ 3 หรอ เอ 4 จ านวน 3 ฉบบ (3.5) ค าขอสละสทธทดนของบคคลทไดรบสทธโดยการปฏรปท ดนเพอเกษตรกรรม (ส.ป.ก.4-52 ก) กรณมการจดทดนแลว รวมทงหลกฐานการเพกถอน หรอแกไขหนงสออนญาตใหเขาท าประโยชนในเขตปฏรปทดน (ส.ป.ก.4-01) (3.6) หนงสอยนยอมของผครอบครองทดนกรณยงไมไดจดทดน (3.7) หลกฐานอนทจ าเปน เชน ส าเนาบตรประจ าตวประชน และส าเนาทะเบยนบานของผยนค าขอ หรอส าเนาบตรขาราชการของผยนค าขอ หนงสอมอบอ านาจ หนงสอจดทะเบยนมลนธ นตบคคล ส าเนาบตรประจ าตวผมอบอ านาจและผรบมอบอ านาจ กรณขออนญาตใชทดนเกนกวาจ านวนทก าหนดไวในระเบยบ หรอขออนญาตใชทดนเพอกจการอนทไมไดก าหนดไวในระเบยบ ใชหลกฐานเพมเตม ดงน (1) รายละเอยด แผนงาน โครงการ งบประมาณ ทไดรบอนมตจากผมอ านาจตามกฎหมาย (2) รายละเอยดสงกอสรางโดยระบจ านวนเนอทแตละสวน เหตผลความจ าเปนในการใชพนทและกจกรรมบรเวณพนทสวนทท าใหเกดรายได ใหระบจ านวนเนอท พรอมระบรายละเอยดการด าเนนการหรอกจกรรมทท าใหเกดรายได (3) ภาพถายสภาพทดนปจจบน และภาพถายสงกอสราง (ถาม) (4) ถาทดนดงกลาวอยในพนทปาสงวนแหงชาตทกรมปาไมมอบให ส.ป.ก. เพอน าไปปฏรปทดนใหจดสงส าเนาบนทกตรวจสอบและแผนทการกนพนทปาสงวนแหงชาตออกจากเขตทจะท าการปฏรปทดน โดยใหแสดงต าแหนงแนวเขตบรเวณทขอใชดวยปากกาเขยนแผนทใหชดเจนดวย57 57 หนงสอส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา ดวนทสด ท นร 0601/ป 6988 ลงวนท 23 พฤษภาคม พ.ศ. 2537 เรอง การก าหนดเขตปฏรปทดนทจะเปนการเพกถอนปาสงวนแหงชาต

72

3.5.2 การตรวจสอบ ส านกงานการปฏรปทดนจงหวด มหนาทตรวจสอบหลกฐานค าขออนญาตใชทดนใหครบถวนรวมทงด าเนนการตรวจสอบขอเทจจรง ดงตอไปน 1) กรณทดนทขอใชไดด าเนนการจดทดนแลว ใหแจงผขออนญาตวา ไมอนญาต เวนแต กจการทขออนญาตเปนกจการ ดงตอไปน58 (1.1) กจการเกยวกบความมนคงของประเทศ (1.2) กจการเพอสาธารณประโยชน (1.3) กจการซงผขออนญาตไดหาทดนแปลงอนทดแทนใหแลว โดยใหด าเนนการตามขนตอนการสละสทธ ตามระเบยบคณะกรรมการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม วาดวยการใหเกษตรและสถาบนเกษตรกรผไดรบทดนจากการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมปฏบตเกยวกบการเขาท าประโยชนในทดน พ.ศ. 2535 (ฉบบท 2) พ.ศ. 2540 และระเบยบอน ๆ ทเกยวของ 2) กรณทดนทขอใชยงไมไดด าเนนการจดทดน แตมผครอบครอง ใหจดท าหนงสอยนยอมของผครอบครองทดน พรอมเหตผลทไมด าเนนการจดทดน 3) กรณมลกษณะการใชทดนเหนอพนดน หรอใตพนดน เชนการปกเสาเพอเดนสายไฟฟา สายโทรศพท หรอการวางทอสงน า หรออน ๆ ทมลกษณะท านองน หากเกษตรกรผ ไดรบการจดทดนยงสามารถใชประโยชนในทดนบรเวณทขอใชได และการใชทดนทขอใชเปนเพยงการรอนสทธบางสวน ใหจดท าเปนหนงสอยนยอมจากเกษตรกรผไดรบการจดทดนโดยไมตองสละสทธเพอมใหเกษตรกรเพอสนสทธ หากไมสามารถใชประโยชนในทดนบรเวณทขอใชไดตองด าเนนการตามขนตอนการสละสทธ 4) กรณขอใชทดนลกษณะเปนการชวคราวและมก าหนดระยะเวลาไมเกน 5 ป และมการใชทดนเนอทไมมาก หากพจารณาเหนวาเนอททขอใชไมกระทบตอการประกอบเกษตรกรรมของเกษตรกรผไดรบการจดทดน ใหจดท าเปนหนงสอยนยอมจากเกษตรกรผไดรบการจดทดนโดยไมตองสละสทธเพอมใหเกษตรกรตองสนสทธ โดยใหน าเสนคณะกรรมการปฏรปทดนจงหวด (คปจ.) พจารณาและเหนชอบเปนหลกการวา เมอผรบอนญาตสงมอบทดนคนส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมแลว ใหเกษตรกรดงกลาวสามารถกลบเขาท าประโยชนในทดนไดทนท โดยไมตองเสนอคณะกรรมการปฏรปทดนจงหวดอก59 58 หนงสอส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม ท กษ 1204/ว 1171 ลงวนท 21 กนยายน พ.ศ. 2553 59 ส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม. (2561). คมอการขอและพจารณาใหความยนยอมหรออนญาตใหใชประโยชนทดนในเขตปฏรปทดน. กรงเทพฯ: ส านกกฎหมาย ส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม. หนา 21.

73

5) กรณบรษท กฟผ. จ ากด (มหาชน) ขอใชทดนใหแนบบญชรายชอผครอบครองทดนทถกเขตเดนสายไฟฟา พรอมส าเนาบนทกการจายเงนคาชดเชยใหผครอบครองทดนตามบญชรายชอใหส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม60 6) กรณผขออนญาตเขาใชประโยชนอยกอนพระราชกฤษฎกาก าหนดเขตปฏรปทดน ใหตรวจสอบหลกฐานการเขาใชประโยชน วาไดรบอนญาตจากหนวยราชการหรอไม และเขาใชประโยชนตงแตเมอใด 7) การขออนญาตโดยทวไปตองมความเหนของผปกครองทองท แตหากเปนกจการ ท เหนวา อาจจะมผลกระทบตอสงแวดลอม ตองผานความเหนชอบจากชมชนทองถนวา ไมมผลกระทบตอสงแวดลอม ทงน กจการใดหากมกฎหมายระบวา ตองผานการพจารณาของหนวยงานอนจะตองมความเหนของหนวยงานนน ๆ ดวย 8) ใหพจาณาในเบองตนวา อยในหลกเกณฑการเรยกเกบคาตอบแทนการใชประโยชนในทดนจากการขอใชทดนเพอกจการสาธารณปโภคและกจการอน ๆ ในเขตปฏรปทดนตามมตคณะกรรมการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม ครงท 1/2546 เมอวนท 7 มกราคม 2546 และครงท 2/2547 เมอวนท 9 กรกฎาคม 2547 หรอไม และใหปฏบตดงน61 (8.1) กรณอยในหลกเกณฑตองช าระคาตอบแทน (1) ตองมหนงสอยนยนจากผขอใช หรอระบใน ส.ป.ก.4-29 ก. ขอ 2 ตอทายขอความเหตผลและความจ าเปนในการขอใชทดน โดยระบวา ยนยอมช าระคาตอบแทนฯ ตามอตราทคณะกรรมการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมก าหนด (2) ใหแจงราคาประเมนทนทรพยเพอเรยกเกบคาธรรมเนยมจดทะเบยนสทธและนตกรรมเพอเรยกเกบคาตอบแทน ส าหรบทดนแปลงทขอใช (8.2) กรณอยในหลกเกณฑทเลขาธการ มอ านาจยกเวนการเรยกเกบคาตอบแทนฯ (1) ตองมขอเทจจรงหรอหลกฐานเพอแสดงวา เปนไปตามหลกเกณฑ 3 ประการตามมตคณะกรรมการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม ครงท 1/2546 เมอวนท 7 มกราคม 2546 และครงท 2/2547 เมอวนท 9 กรกฎาคม 2547 เชน มหนงสอยนยนวา ไมมการเรยกเกบคาบรการ หรอคาใชจายใด ๆ จากผใชบรการ

60 ค าพพากษาศาลปกครองสงสด คดหมายเลขแดงท อ. 1728/2559 61 หนงสอส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม ท กษ 1207.1/198 ลงวนท 19 กมภาพนธ พ.ศ. 2561 เรอง การคดคาตอบแทนการใชประโยชนในทดนในเขตปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม

74

3.5.3 การน าเสนอคณะกรรมการปฏรปทดนจงหวดเพอขอความเหนชอบ เมอตรวจสอบตามขอ 3.5.2 ดงกลาวขางตน เรยบรอยแลว ใหส านกงานการปฏรปทดนจงหวด น าเรองการขออนญาตใชทดนฯ พรอมความเหนประกอบเสนอคณะกรรมการปฏรปทดนจงหวดเพอขอความเหนชอบตามพระราชกฤษฎกาวาดวยการมอบอ านาจ พ.ศ. 2550 มาตรา 14 62 โดยใหบนทกขอมลรายละเอยดตาง ๆ ทคณะกรรมการปฏรปทดนจงหวดใชพจารณาในการประชมเรองดงกลาวใหปรากฏในรายงานการประชมโดยละเอยด เพอเปนขอมลในการน าเสนอผมอ านาจพจารณาอนญาตใหใชทดน เมอไดรบความเหนชอบจากคณะกรรมการปฏรปทดนจงหวดแลว หากคณะกรรมการปฏรปทดนจงหวด มความเหนไมใหเรยกเกบคาตอบแทน ใหรวบรวมรายละเอยดพรอมหลกฐานประกอบการพจารณา จดสงใหส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม ด าเนนการตอไป63

62 มาตรา 14 ใหอธบดจดใหมการมอบอ านาจภายในกรมของตน เพอใหการปฏบตราชการมการกระจายความรบผดชอบไดอยางเหมาะสมกบภารกจของรฐแตละดานหรอเพอประโยชนในการใหบรการและอ านวยความสะดวกแกประชาชน

ในการก าหนดเรองการมอบอ านาจภายในกรมตามวรรคหนง ใหมการก าหนดใหหวหนาสวนราชการตองมอบอ านาจใหแกผด ารงต าแหนงทมหนาทรบผดชอบด าเนนการเรองนนโดยตรง เวนแตในกรณมความจ าเปนเพอประโยชนในการปฏบตราชการ หรอมเหตเรงดวนอนไมอาจหลกเลยงได หวหนาสวนราชการอาจจดใหมการมอบอ านาจใหแกผด ารงต าแหนงอนทเหนสมควรเปนผปฏบตราชการแทนกได 63 มาตรา 20 ใหคณะกรรมการปฏรปทดนจงหวดมอ านาจหนาทและความรบผดชอบในการก าหนดมาตรการและวธปฏบตงานของส านกงานการปฏรปทดนจงหวด และใหมอ านาจหนาทและความรบผดชอบดงตอไปน

(1) พจารณาใหความเหนชอบแผนงาน โครงการและคาใชจายของส านกงานการปฏรปทดนจงหวด เพอเสนอคณะกรรมการ

(2) ตดตามการปฏบตงานของส านกงานการปฏรปทดนจงหวด ใหเปนไปตามแผนงานและโครงการ ทไดรบอนมตตลอดจนด าเนนการแกไขปญหาตางๆ ทเกดขนจากการปฏบตงาน

(3) พจารณาผลการปฏบตงาน เพอปรบปรงแผนงานโครงการงบคาใชจายและวธปฏบตงานของส านกงานการปฏรปทดนจงหวด

(4) จดท างบประมาณคาใชจายตามโครงการการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมแตละโครงการเพอเสนอตอคณะกรรมการ

(5) ด าเนนการเกยวกบการเงนและกจการอน ๆ ทเกยวกบการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมตามระเบยบหรอขอบงคบหรอมตของคณะกรรมการหรอตามทคณะกรรมการมอบหมาย

(6) วางระเบยบหรอขอบงคบเกยวกบการปฏบตงานของส านกงานการปฏรปทดนจงหวดเทาทไมขดหรอแยงกบระเบยบหรอขอบงคบหรอมตของคณะกรรมการ

75

หากคณะกรรมการปฏรปท ดนจงหวด มความเหนใหเ รยกเกบคาตอบแทน ใหด าเนนการ ดงตอไปน

3.5.4 กรณคณะกรรมการปฏรปทดนจงหวดมความเหนใหเรยกเกบคาตอบแทน หากคณะกรรมการปฏรปทดนจงหวดมความเหนใหเรยกเกบคาตอบแทน ส านกงานการปฏรปทดนจงหวด ตองมหนงสอแจงผลการพจารณาใหผขอใชทราบ พรอมทงสอบถามวายงคงมความประสงคทจะใชทดนและยนยอมช าระคาตอบแทนฯ หรอไม ภายใน 15 วน นบแตวนท คณะกรรมการปฏรปทดนจงหวดมมต และใหผขอใชแจงใหส านกงานการปฏรปทดนจงหวดทราบภายใน 1 เดอนนบจากวนทไดรบหนงสอแจงผลการพจารณา หากไมแจงภายในเวลาทก าหนด ถอวาผขอใชทดนไมประสงคทจะใชทดนตอไป ใหส านกงานการปฏรปทดนจงหวดรายงานใหคณะกรรมการปฏรปทดนจงหวดทราบ หากผขอใชมหนงสอยนยนวาประสงคจะใชทดนและยนยอมช าระคาตอบแทน ใหรวบรวมรายละเอยดพรอมหลกฐานประกอบการพจารณา จดสงใหส านกงานการปฏรปทดนจงหวดด าเนนการตอไป อยางไรกตาม หากผขอใชประสงคทจะขอยกเวนการช าระคาตอบแทน ตองแจงความประสงคใหส านกงานการปฏรปทดนจงหวดทราบภายในระยะเวลาดงกลาว และใหส านกงาน การปฏรปทดนจงหวดน าเสนอคณะกรรมการปฏรปทดนจงหวดพจารณาอกครง หากคณะกรรมการปฏรปทดนจงหวดยนยนใหเรยกเกบคาตอบแทน ใหแจงผขอใชทราบภายใน 15 วน นบแตวนทคณะกรรมการปฏรปทดนจงหวดมมต และใหผขอใชมหนงสอยนยนวา ยงคงประสงคจะใชทดนและยนยอมช าระคาตอบแทนฯ ภายในก าหนด 1 เดอน นบจากวนทไดรบหนงสอแจง และใหส านกงานการปฏรปทดนจงหวดสงเรองใหส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมด าเนนการตอ หากไมยนยนภายในก าหนดดงกลาว ใหยตการด าเนนการ โดยใหส านกงานการปฏรปทดนจงหวดแจงใหผขอใชทราบ ทงน ไมตดสทธผขอใชทจะยนค าขอใหม ถงแมคณะกรรมการปฏรปทดนจงหวดมมตเหนควรใหยกเวนการเรยกเกบคาตอบแทน แตหากการพจารณาอนญาตใหใชทดนอยในอ านาจของเลขาธการ หรอคณะกรรมการปฏรปทดนจงหวดผ มอ านาจพจารณาอนญาตดงกลาว ยงคงมอ านาจทจะพจารณาเรยกเกบคาตอบแทน จากผขอใช

76

3.6 แนวปฏบตเกยวกบการขออนญาตใชทดนส าหรบกจการทเปนการสนบสนนหรอเกยวเนองกบการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม

ในการการพจารณาอนญาตใหใชทดนส าหรบกจการทเปนการสนบสนนหรอเกยวเนองกบการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมเจาหนาทและผปฏบตงานทงในสวนกลางและสวนภมภาคมหลกเกณฑในการพจารณาตามระเบยบระเบยบคณะกรรมการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมวาดวยหลกเกณฑวธการและเงอนไขในการอนญาตและการใหผรบอนญาตถอปฏบตในการใชทดนหรออสงหารมทรพยส าหรบกจการทเปนการสนบสนนหรอเกยวเนองกบการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2541 ซงหลกเกณฑดงกลาว64 สามารถสรปไดดงตอไปน 1) กจการทเปนการสนบสนนหรอเกยวเนองกบการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม ทสามารถยนค าขออนญาตไดนน หมายถง กจการทเปนการสนบสนนหรอเกยวเนองกบการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมตามทรฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณประกาศก าหนด ในราชกจจานเบกษา โดยผอนญาตตามระเบยบดงกลาวคอ คณะกรรมการปฏรปทดนจงหวด และผรบใบอนญาตนน จะเปนบคคลธรรมดาหรอนตบคคล กได แตตองขออนญาตใหเชา เชาซอ ซอ หรอ เขาท าประโยชนในทดนหรออสงหารมทรพยของส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมเทานน 2) ผประสงคจะขอรบการจดทดนหรออสงหารมทรพยเพอใชส าหรบกจการใหยนค าขอรบอนญาตทส านกงานการปฏรปทดนจงหวดแหงทองททประสงคจะประกอบกจการพรอมดวยเอกสารและหลกฐาน ดงตอไปน (2.1) ส าเนาหรอภาพถายบตรประจ าตวประชาชนหรอบตรอนทใชแทนบตรประจ าตวประชาชนได หรอส าเนาหรอภาพถายใบส าคญประจ าตวคนตางดาว (2.2) ส าเนาหรอภาพถายทะเบยนบาน (2.3) ในกรณทผขอรบอนญาตเปนนตบคคลใหยนหนงสอรบรองของนายทะเบยนหนสวนบรษทแสดงการจดทะเบยนเปนนตบคคล พรอมทงวตถประสงคของนตบคคลนนดวย (2.4) แผนและโครงการประกอบค าขอรบอนญาต ประกอบดวย ประเภทของกจการ ประเภทของสทธ ทขอรบอนญาต สถานทประกอบกจการและจ านวนเนอ ท ทตองการ ขออนญาต ทนทใชด าเนนงานของโครงการ รวมทงแผนการเพมทนในอนาคต ลกษณะของการ

64 ระเบยบคณะกรรมการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม วาดวยหลกเกณฑ วธการ และเงอนไขในการอนญาตและการใหผรบอนญาตถอปฏบตในการใชทดนหรออสงหารมทรพยส าหรบกจการทเปนการสนบสนนหรอเกยวเนองกบการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2541 ลงวนท 26 มกราคม พ.ศ. 2541

77

ด าเนนงานของโครงการโดยระบลกษณะการใชทดนหรออสงหารมทรพย ขนตอนและวธการด าเนนงาน แนวทางการบรหารและการจดการโครงการ ผลตอบแทนโครงการ ระยะเวลาคนทนของโครงการ และเครองชวดอน ๆ ทแสดงโอกาสความสมฤทธผลของการประกอบกจการ ประโยชนทคาดวาเกษตรกร สถาบนเกษตรกร และส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม จะไดรบ 3) เมอไดรบค าขอรบอนญาตแลวใหส านกงานการปฏรปทดนจงหวดออกใบรบไวเปนหลกฐาน ในการนส านกงานการปฏรปทดนจงหวดอาจมหนงสอเรยกใหผขอรบอนญาตมาชแจงเพมเตมหรอใหสงเอกสารหลกฐานอนเพมเตมภายในก าหนดเวลาทเหนสมควรกได แตถาผขอรบอนญาตจงใจไมปฏบตตามหนงสอเรยกใหมาหรอใหสงเอกสารภายในเวลาทก าหนด ใหส านกงานการปฏรปทดนจงหวดยกค าขอรบอนญาตนนเสย ทงน ไมตดสทธผนนทจะยนค าขอรบอนญาตใหม 4) ในกรณจ าเปนตองไปตรวจสถานททขอประกอบกจการ ใหส านกงานการปฏรปทดนจงหวดแจงใหผขอรบอนญาตทราบเพอน าเจาหนาททรบผดชอบหรอเกยวของไปตรวจสถานทนน โดยผขอรบอนญาตเปนผออกคาใชจาย 5) ใหคณะกรรมการปฏรปทดนจงหวดเปนผ พจารณาอนญาตค าขอรบอนญาต ตามระเบยบน ถาผขอรบอนญาตเปนคนตางดาวจะตองไดรบอนมตจากคณะกรรมการกอน และคณะกรรมการจะอนญาตใหคนตางดาวไดเฉพาะการเชาหรอเขาท าประโยชนเทานน 6) เมอคณะกรรมการปฏรปทดนจงหวดมมตเปนประการใดแลว ใหส านกงานการปฏรปทดนจงหวดแจงใหผขอรบอนญาตทราบเปนหนงสอภายในสบหาวนนบแตวนทคณะกรรมการปฏรปทดนจงหวดมมต ในกรณทคณะกรรมการปฏรปทดนจงหวดมมตไมอนญาต ผขอรบอนญาตมสทธยนค าอทธรณตอคณะกรรมการไดภายในสามสบวนนบแตวนทไดรบหนงสอแจงมตดงกลาวโดยยนทส านกงานการปฏรปทดนจงหวด ซงค าวนจฉยของคณะกรรมการใหเปนทสด 7) ระยะเวลาการเชา เชาซอ หรอเขาท าประโยชนใหเปนไปตามหลกเกณฑทส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม ประกาศก าหนด65 8) ใหส านกงานการปฏรปทดนจงหวดก าหนดใหผขอรบอนญาตจายคาตอบแทนตามทคณะกรรมการก าหนด เวนแตคณะกรรมการจะอนญาตใหไมตองจายคาตอบแทน โดยคาตอบแทนทไดรบใหน า เขากองทนการปฏรปท ดนเพอเกษตรกรรม โดยการช าระราคาท ดนหรออสงหารมทรพยทจดซอ ใหจายเปนเงนสดหรอเงนสดและพนธบตรตามพระราชกฤษฎกา ก าหนด 65 ระเบยบคณะกรรมการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม วาดวยหลกเกณฑ และวธการ เกยวกบการเชาซอทดน พ.ศ. 2526 ลงวนท 24 ตลาคม พ.ศ. 2526

78

หลกเกณฑและวธการในการช าระราคาและคาทดแทนทดนหรออสงหารมทรพยในเขตปฏรปทดน พ.ศ. 2520 แกไขเพมเตม (ฉบบท2) พ.ศ. 2536. มาตรา 366 9) กจการทขออนญาตจะตองไมกอใหเกดมลพษตอชมชนและสงแวดลอมรวมทงความปลอดภยของราษฎรในพนท 10) เ งอนไขทจะใหผ รบอนญาตถอปฏบตใหระบไวในสญญา ซงอยางนอยตองประกอบดวยสาระส าคญ ดงตอไปน (10.1) ตองประกอบกจการตามแผนและโครงการทขออนญาตนน และจะโอนสทธไปยงบคคลอนไมได เวนแตจะไดรบอนญาตจากผอนญาต (10.2) ตองใชทดนหรออสงหารมทรพยใหตรงกบกจการทไดรบอนญาตตามทระบไวในสญญา หากผรบอนญาตไมปฏบตตามสญญา คณะกรรมการหรอผอนญาตมสทธเพกถอนการอนญาตและเลกสญญาได (10.3) ตองเรมลงมอด าเนนการภายในเวลาทก าหนดในการอนญาต (10.4) ตองไมเปลยนแปลง แกไข หรอเพมเตมกจการ แผนงาน แผนการด าเนนงานหรอวธด าเนนการ เวนแตจะไดรบอนญาตจากผอนญาต (10.5) ตองยนยอมใหส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม เขาไปตรวจสอบการประกอบกจการใหเปนไปตามสญญาอยางนอยปละครง (10.6) ในระหวางเวลาเชา เชาซอ หรอเขาท าประโยชน หรอเมอไดมการโอนกรรมสทธในทดนหรออสงหารมทรพยใหแกผรบอนญาตแลวกตาม ถาผอนญาตเหนวาทรพยสนหรอสงกอสรางทปลกลงบนทดนหรออสงหารมทรพยทไดรบอนญาตกอใหเกดความเสยหาย หรอกดขวางการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม ผอนญาตมอ านาจสงใหผรบอนญาตรอถอนทรพยสนหรอสงกอสรางดงกลาวภายในระยะเวลาทก าหนด หากไมปฏบตตามผอนญาตมอ านาจรอถอนไดโดยผรบอนญาตเปนผออกคาใชจาย และผรบอนญาตตองเสยเงนเพมในอตรารอยละ 25 ตอป ของคาใชจายดงกลาวดวย (10.7) เมอครบก าหนดระยะเวลาเชาหรอเขาท าประโยชน หรอมการเลกใชประโยชนในทดนหรออสงหารมทรพยทไดรบอนญาตไมวาดวยเหตใดกตาม ถาผอนญาตเหนวาทรพยสนหรอสงกอสรางทปลกลงบนทดนหรออสงหารมทรพยทไดรบอนญาตกอใหเกดความเสยหายหรอ

66 มาตรา 3 การช าระราคาทดนหรออสงหารมทรพยจดซอ ใหจายเปนเงนสดหรอพนธบตรของรฐบาล ตามหลกเกณฑและวธการดงตอไปน (1) ทดนหรออสงหารมทรพยทจดซอ ซงมราคาไมเกนหนงแสนบาท ใหจายเปนเงนสดทงหมด

ฯลฯ ฯลฯ

79

กดขวางการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม ผอนญาตมอ านาจสงใหผรบอนญาตรอถอนทรพยสนหรอสงกอสรางดงกลาวภายในระยะเวลาทก าหนด หากไมปฏบตตามผอนญาตมอ านาจรอถอนไดโดยผรบอนญาตเปนผออกคาใชจาย และผรบอนญาตตองเสยเงนเพมในอตรารอยละ 25 ตอป ของคาใชจายดงกลาวดวย 11) ภายในสามสบวนนบแตวนทไดรบหนงสอแจงการอนญาตใหผ รบอนญาต เขาท าสญญากบส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม หากผรบอนญาตไมยอมเขาท าสญญาภายในระยะเวลาดงกลาวโดยไมมเหตอนสมควร ใหผอนญาตเพกถอนการอนญาตนนเสย

3.7 ประเภทกจการทเปนการสนบสนนหรอเกยวเนองกบการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม

ในการพจารณาวากจการใดจะเปนกจการทเปนการสนบสนนหรอเกยวเนองกบการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมนน กระทรวงเกษตรและสหกรณไดประกาศก าหนดกจการทเปนกจการสนบสนนการปฏรปทดน67 ใหหมายถงกจการดงน 1) กจการทเปนการสนบสนนการปฏรปทดน ใหหมายถงกจการดงน (1.1) กจการวชาการเกษตร การสาธต การทดลอง เพอประโยชนทางการเกษตร (1.2) กจการทสงเสรม หรอประกนราคาพชผลการเกษตร หรอลดตนทนการผลตทางการเกษตร (1.3) กจการทเปนขอตกลงรวมกบ ส านกงานการปฏรปทดนเพ อเกษตรกรรม ในการด าเนนการผลตและการจ าหนายผลตผลทางการเกษตร (1.4) กจการทเปนการพฒนาอาชพเกษตรกรรม และปจจยการผลตตลอดจนการผลตการจ าหนาย และการตลาดใหเกดผลดยงขน (1.5) กจการทเปนการบรการหรอเกยวของกบความเปนอยของเกษตรกรในดานเศรษฐกจและสงคมในเขตด าเนนการปฏรปทดน ซงกจการนนตองอยในพนททคณะกรรมการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมก าหนดใหเปนพนทเพอการนโดยเฉพาะ 2) กจการทเปนการเกยวเนองกบการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม ใหหมายถงกจการแปรรปผลตผลเกษตรกรรม ซงใชผลผลตทางการเกษตรในเขตปฏรปทดนเปนหลก

67 ประกาศกระทรวงเกษตรและสหกรณ เรอง ก าหนดกจการอนทเปนการสนบสนนหรอเกยวเนองกบการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม ตามมาตรา 30 วรรคหา แหงพระราชบญญตการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 แกไขเพมเตมโดยพระราชบญญตการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม (ฉบบท 3) พ.ศ. 2532 ลงวนท 27 พฤศจกายน พ.ศ. 2533

80

3) กรณทมปญหาเกยวกบประเภทกจการอนทเปนการสนบสนนหรอเกยวเนองกบการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม ตามทก าหนดไวในประกาศน ใหคณะกรรมการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมพจารณาวนจฉย

3.8 หลกการเขาท าประโยชนในทดนของเกษตรกรและสถาบนเกษตรกรผทไดรบทดนจากการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม

เมอส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม ไดจดทดนใหเกษตรกรไดเขาท าประโยชนในทดน โดยไดออกหนงสออนญาตใหเข าท าประโยชนในเขตปฏรปทดน (ส.ป.ก. 4 -01) ใหเกษตรกรทมคณสมบ ตครบถ วนแล ว เกษตรกรหรอสถาบ นเกษตรผ ท ได รบทดน จากการปฏรปทดน มหนาทต องปฏบ ตตามระเบยบทก าหนด 68 โดยหากเกษตรกรและสถาบนเกษตรกรไดท าการฝาฝนหรอมการกระท าความผดกจะมบทลงโทษตอผกระท าผดรายนน ๆ โดยขนแรกจะมการเตอนใหท าประโยชนใหถกตอง ตอมาเมอไดรบการเตอนแลวย งไมท าใหถกต อง กจะตองมการลงโทษโดยการท ส านกงานการปฏรปทดนเพ อเกษตรกรรมจะส ง ใหเกษตรกรหรอสถาบ น เกษตรกรรายนน ๆ สนสทธการ เข าท าประโยชนทดนในเขตปฏรปทดนตอไป ซงหลกการเขาท าประโยชนในทดนของเกษตรกรและสถาบนเกษตรกร มสาระส าคญดงตอไปน

3.8.1 หนาทของเกษตรหรอสถาบนเกษตรกร เกษตรกรหรอสถาบนเกษตรกรผไดรบมอบทดนใหเขาท าประโยชนในทดนมหนาท ปฏบตดงตอไปน 1) ตองท าประโยชนในทดนดวยตนเองเตมความสามารถและไมน าทดนนน ทงหมดหรอบางสวนไปใหบคคลอนไมวาจะโดยการขาย ใหเชา หรอเขาท าประโยชน หรอโดยพฤตกรรมใด ๆ ทแสดงใหเหนในลกษณะนน 2) ยนยอมท าสญญาเชา หรอสญญาเชาซอ หรอสญญาจดใหโดยมคาชดเชยและตองปฏบตตามสญญาดงกลาว 3) ไมเปลยนแปลงสภาพทดน จนเปนเหตใหทดนเสอมสภาพความเหมาะสมแกการประกอบเกษตรกรรม

68 ระเบยบคณะกรรมการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมวาดวยการใหเกษตรกรและสถาบนเกษตรกรผทไดรบ ทดนจากการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมปฏบตเกยวกบการเขาท าประโยชนในทดน พ.ศ. 2535 แกไขเพมเตม (ฉบบท 2) พ.ศ. 2540

81

4) ไมขดบอเพอการเกษตรกรรมเกนรอยละหาของเนอททไดรบมอบ 5) ไมปลกสรางสงกอสรางใด ๆ เวนแตการปลกสรางตามสมควรส าหรบโรงเรอนทอย อาศย ยงฉาง หรอสงกอสรางอน ๆ ทใชประโยชนเพอการเกษตรของ เกษตรกรหรอสถาบนเกษตรกรนน 6) ดแลรกษาสมดหลกฐานของ ส.ป.ก. และหลกเขตทดนในทดนทไดรบมอบมใหเกดช ารดเสยหายหรอเคลอนยายไปจากต าแหนงเดม 7) ไมกระท าการใด ๆ ในลกษณะทกอใหเกดความเสยหายแกสงกอสรางในโครงการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม การท าประโยชนในทดนของเกษตรกรอนและสภาพแวดลอม 8) ปฏบตตามมตของคณะกรรมการและคณะกรรมการปฏรปทดนจงหวด 9) ปฏบตตามสญญากยมทท ากบ ส.ป.ก. และปฏบตตามพนธะกรณทมอยกบสถาบนการเงน หรอบคคลทด าเนนงานรวมกบ ส.ป.ก หากเกษตรกรหรอสถาบนเกษตรกรกระท าการฝาฝนไมปฏบตตามหลกเกณฑดงกลาวขางตน ใหปฏรปทดนจงหวดมหนงสอเตอนใหเกษตรกรหรอสถาบนเกษตรกรละเวนการกระท าหรอปฏบตใหถกตอง หรอท าใหทดนกลบสสภาพเดมภายในระยะเวลาทก าหนด ถาผนนยงคงฝาฝนหรอไมปฏบตตามโดยไมมเหตอนสมควรกใหด าเนนการตามสงใหสนสทธการเขาท าประโยชน ตอไป69 ในกรณทเกษตรกรหรอสถาบนเกษตรกรไดโอนการท าประโยชนในทดนไมวาทงหมด หรอบางสวนไปยงบคคลอนหรอกระท าการฝาฝนหรอไมปฏบตตามกรณหนงกรณใดทมหนาทตองปฏบต และไมสามารถหาตวไดพบใหด าเนนการสงใหสนสทธไดโดยมตองมการเตอน การขดบอเพอการเกษตรกรรมทเกนจ านวนทก าหนดไวหรอการ ปลกสรางโรงเรอน ทอยอาศย ยงฉาง หรอสงกอสรางอนทใชประโยชนเพอการเกษตร ทเกนสมควรตาม ใหเกษตรกรหรอสถาบนเกษตรกรยนค าขอ ณ ส านกงานการปฏรปทดนจงหวดและใหคณะกรรมการปฏรปทดนจงหวดเปนผพจารณาอนญาต ซงในการอนญาตนนใหคณะกรรมการปฏรปทดนจงหวดพจารณาถงผลดผลเสยสภาพของทดน ทจะตองเสยหาย ผลกระทบตอสภาพแวดลอมและแปลงทดนขางเคยง และความเปนไปไดในการประกอบกจการนน ประกอบดวย70 ในกรณการอนญาตใหด าเนนการขดบอเพอการเกษตรกรรมเกนจ านวนทก าหนดไว

69 ส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม. (2560). แผนยทธศาสตรกองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม ประจ าป 2561-2564. กรงเทพฯ: ส านกบรหารกองทน ส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม. หนา 88. 70 ส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม. (2561). คมอบรหารความเสยงกองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม. กรงเทพฯ: ส านกบรหารกองทน ส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม. หนา 13.

82

ถามการน าดนหรอสงของทขดไดออกไปนอกบรเวณทดนทไดรบอนญาตใหเขาท าประโยชน ไมวาเพอการใด ๆ เกษตรกรหรอสถาบนเกษตรกรตองใชเงนเทามลคาของดนหรอสงของท ขดไดดงกลาวเปนรายไดของส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม เพอน าเขากองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม เวนแตเปนการน าออกไปโดยไดรบอนญาตจากคณะกรรมการปฏรปทดนจงหวด หากผไดรบอนญาตดงกลาว ไมด าเนนการตามทขออนญาตหรอผดเงอนไขทก าหนดในการอนญาตหรอไมช าระเงนตามวรรคสามภายในระยะเวลาทคณะกรรมการปฏรปทดนจงหวดก าหนดใหถอวาเปนการไมปฏบตตาม และใหด าเนนการตามระเบยบนตอไป ทงนหากผไดรบอนญาตไดเปลยนแปลงสภาพทดนไปแลว ใหผไดรบอนญาตนนท าทดนใหกลบสสภาพเดม โดยเปนผเสยคาใชจาย ในการพจารณาอนญาตตามขอน ในกรณมเหตอนควรคณะกรรมการปฏรปทดนจงหวดจะมอบหมายใหปฏรปทดนจงหวดเปนผพจารณาอนญาตแทนกได

3.8.2 การสละสทธในการท าประโยชนในทดน กรณเกษตรกรหรอสถาบนเกษตรกรใดประสงคจะสละสทธการท าประโยชน ในทดนทไดรบมอบ ใหยนค าขอสละสทธพรอมกบค าขอบอกเลกสญญาเชา หรอสญญาเชาซอ หรอสญญาจดใหโดยมคาชดเชย ณ ส านกงานการปฏรปทดนจงหวดแหงทองท ตามแบบทส านกงานการปฏรปทดนก าหนด หากเกษตรกรหรอสถาบนเกษตรกรกระท าการฝาฝน ใหด าเนนการสงใหสนสทธ ซงวางหลกใหเกษตรหรอสถาบนเกษตรกรสนสทธหรอจะสนสทธการท าประโยชนในทดนเขตปฏรปทดนในกรณดงตอไปน71 (1) ตาย เลกสถาบนเกษตรกร หรอสละสทธ เวนแตจะมการตกทอดทางมรดก ตามพระราชบญญตการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ.2518 (2) โอนสทธการท าประโยชน การเชา เชาซอ หรอการจดใหโดยมคาชดเชย ไปยงบคคลอนตามพระราชบญญตการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ.2518 (3) ขาดคณสมบตตามระเบยบคณะกรรมการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม วาดวยหลกเกณฑ วธการ และเงอนไขในการคดเลอกเกษตรกรและสถาบนเกษตรกรซงจะมสทธไดรบทดนจากการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมในสาระส าคญ คอ มสญชาตไทย และมทดนท ากนเปน

71 ระเบยบคณะกรรมการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม วาดวยการใหเกษตรกรและสถาบนเกษตรกรผไดรบทดนจากการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมปฏบตเกยวกบการเขาท าประโยชนในทดน (ฉบบท 2) พ.ศ. 2540 ลงวนท 17 มถนายน พ.ศ. 2540

83

ของตนเองหรอของบคคลในครอบครวเดยวกนเพยงพอแกการเลยงชพอยแลว กอนด าเนนการคดเลอกเขาท าประโยชนในทดน (4) ไมปฏบตตามความในขอ 3.8.1 และไมปฏบตตามค าเตอนในขอ 3.8.2 การสนสทธตามดวยเหตแหงการตาย หรอโอนสทธการท าประโยชน ใหปฏรปทดนจงหวดรายงานใหคณะกรรมการปฏรปทดน จงหวดทราบ และการสนสทธยอมมผลในทนททเกดเหตการณเชนนนขน ส าหรบกรณการขาดคณสมบต และการไมปฏบตตามระเบยบคณะกรรมการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมนน ใหคณะกรรมการปฏรปทดนจงหวดมมตใหเกษตรกรหรอสถาบนเกษตรกรสนสทธ และใหมผลเปนการสนสทธหลงจากพนระยะเวลาการอทธรณ เวนแตมการอทธรณ ใหการสน สทธมผลเมอคณะกรรมการมค าวนจฉยยนตามมตคณะกรรมการปฏรปทดนจงหวด ใหปฏรปทดนจงหวดมหนงสอแจงค าสงการสนสทธใหเกษตรกรหรอสถาบนเกษตรกรทราบภายในสบหาวนนบแตคณะกรรมการปฏรปทดนจงหวดมมต พรอมท งแจงระยะเวลาท คณะกรรมการปฏรปทดนจงหวดก าหนดใหเกษตรกรหรอสถาบนเกษตรกรพรอมบรวารออกจากทดน หากเกษตรกรหรอสถาบนเกษตรกรไมยอมออกจากทดน ใหปฏรปทดนจงหวดด าเนนคดตามกฎหมายตอไป72 ในกรณไมสามารถแจงค าสงดงกลาวใหเกษตรกรหรอสถาบนเกษตรกรทราบได ใหปด ค าสงนนไว ณ ส านกงานการปฏรปทดนจงหวด ทวาการอ าเภอหรอกงอ าเภอ ทท าการผใหญบาน และทเปดเผยเหนไดงายในหมบานแหงทองทททดนตงอย แหงละหนงฉบบ

3.8.3 ผลการสนสทธในการเขาท าประโยชน เกษตรกรหรอสถาบนเกษตรกรใดสนสทธเขาท าประโยชนในทดน ใหเลขาธการหรอผซงเลขาธการมอบหมายมหนงสอเรยกสญญาเชา หรอสญญาจดให โดยมคาชดเชยหรอหนงสอรบมอบ ทดนคนใหแกส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม ภายในก าหนดสามสบวน นบแตวนทไดรบหนงสอ73 หากไมสามารถเรยกเอกสารดงกลาวคนภายในระยะเวลาทก าหนดไมวาจะเปนดวยเหตใดกตาม ใหจดท าเปนประกาศของทางราชการเพอแสดงใหทราบวาเอกสารดงกลาวเปนอนเลก

72 ส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม. (2561). คมอการขอและพจารณาใหความยนยอมหรออนญาต ใหใชประโยชนทดนในเขตปฏรปทดน. กรงเทพฯ: ส านกกฎหมาย ส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม. หนา 33-34. 73 ส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม. (2561). คมอการขอและพจารณาใหความยนยอมหรออนญาตใหใชประโยชนทดนในเขตปฏรปทดน. กรงเทพฯ: ส านกกฎหมาย ส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม. หนา 41.

84

ใชตงแตวนทเกษตรกรหรอสถาบนเกษตรกรสนสทธการท าประโยชนในทดนนน โดยใหปดประกาศดงกลาวไว ณ ส านกงานการปฏรปทดนจงหวด ทวาการอ าเภอหรอกงอ าเภอ ทท าการผใหญบาน และทเปดเผยเหนไดงายในหมบานแหงทองทททดนนนตงอย แหงละหนงฉบบมก าหนดสามสบวน

3.9 ขอปฏบตของผไดรบอนญาตใหใชทดนในเขตปฏรปทดนเพอกจการสาธารณปโภค และกจการสนบสนนหรอเกยวเนองกบการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม

เพ อให ผ ท ไดร บอนญาตใหใชท ดนในเขตปฏรปทดนเพ อกจการสาธารณปโภค และกจการอน ๆ และกจการสนบสนนหรอเกยวเนองกบการปฏรปทดนเพ อเกษตรกรรม ไดมหลกเกณฑและเงอนไขในการใชทดนใหถกตองตามหลกและกฎหมาย ส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมจงไดมการก าหนดเงอนไขหรอหลกในการใชทดนไว ดงจะกลาวตอไปน74

3.9.1 เงอนไขการอนญาตใหใชทดนในเขตปฏรปทดน ผท ไดร บอนญาตใหใชท ดนในเขตปฏรปท ดนเพ อกจการสาธารณปโภคนน ส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมไดก าหนดใหผรบอนญาตตองปฏบตตามเงอนไข ดงน 1) ผรบอนญาตตองด าเนนกจการทได รบอนญาตภายใน 6 เดอน นบแตวนท ลงนามในหนงสออนญาตเวนแตผรบอนญาตทตองช าระเงนคาตอบแทนการใชทดนจะตองช าระเงน คาตอบแทนการใชทดนกอนเขาท าประโยชน หากมเหตขดของตองแจงเหตดงกลาวแก ผอนญาตเพอขยายเวลาการช าระเงนคาตอบแทนการใชทดนดงกลาว กรณการขอขยายหรอย นระยะเวลาการเขาใชประโยชน ผรบอนญาตตองแจงผอนญาตกอนสนระยะเวลาดงกลาวทงน ผขออนญาตจะตองไดรบอนญาตใหขยายหรอยนระยะเวลาเปนลายลกษณอกษรจากผอนญาต75 2) ผรบอนญาตตองด าเนนกจการทไดรบอนญาตภายในขอบเขต วตถประสงคและขนาดทดนตามแผนผงแสดงบรเวณสงกอสรางทไดรบอนญาตเทานน 3) ผรบอนญาตตองท าหลกหรอเครองหมายแสดงแนวเขตทดนทไดรบอนญาตและ บ ารงรกษาแนวเขตทดนเหลานนดวย 4) ผรบอนญาตจะไมท าลายหรอเปลยนแปลงสภาพทดนใหผดไปจากสภาพเดม เวนแตจะไดรบอนญาตเปนหนงสอ

74 ส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม. (2561). คมอการขอและพจารณาใหความยนยอมหรออนญาตใหใชประโยชนทดนในเขตปฏรปทดน. กรงเทพฯ: ส านกกฎหมาย ส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม. หนา 32. 75 หนงสอส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม ท กษ 1204/ว 730 ลงวนท 2 มถนายน 2552 เรอง การแกไขปญหาการออกเอกสารสทธในทดนเขต ส.ป.ก.

85

5) ผรบอนญาตจะน าทดนทไดรบอนญาตใหผอนใชประโยชนทงหมดหรอบางสวนมได 6) เมอผรบอนญาตจะกอสรางสงปลกสรางใด ๆ ลงในทดนทไดรบอนญาตหรอตอเตมดดแปลงสงปลกสรางในทดนทไดรบอนญาต จะตองสงแบบแปลนสงปลกสรางนนมาใหส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมเพอพจารณาอนญาต และหากมการตอเตมหรอดดแปลงสงปลกสรางใด ๆ ผ ดไปจากเดมกตองสงแบบแปลนนนใหส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมพจารณาอนญาตดวย 7) ผรบอนญาตตองดแลบ ารงรกษากจการ และสงปลกสรางทไดรบอนญาตใหอยในสภาพดและปลอดภยอยเสมอ ไมปลอยใหช ารดทรดโทรม อนจะเปนเหตใหเกดภยนตรายตอบคคลหรอทรพยสนในเขตปฏรปทดน 8) กรณหนงสออนญาตฉบบนมไดก าหนดเวลาการอนญาตไว ใหถอวาอนญาตตลอดไป จนกวาหมดความจ าเปน เวนแตจะเปนกรณทมก าหนดไวตามเงอนไขอน 9) หากส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมประสงคจะใชทดนเพอประโยชน ในการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม หรอเพอประโยชนของทางราชการ ไมวาทงหมดหรอบางสวน ผรบอนญาตตองสงคนทดนบรเวณนน พรอมทงรอถอนสงปลกสราง (ถาหากม) และปรบปรงทดนใหคงสภาพเดมภายในเวลาทส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมก าหนด เวนแตจะใหสงคนสภาพทเปนอยในปจจบน 10) ผรบอนญาตยนยอมช าระเงนคาตอบแทนทดนตามหลกเกณฑ วธการและอตรา ทส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมก าหนด 11) ผ รบอนญาตตองยนยอมและใหความรวมมอแกเจ าหนาทส านกงานการปฏรปทดน เพอเกษตรกรรมทกครงในการเขาไปตรวจสภาพพนทสงปลกสราง และกจการทไดรบอนญาต 12) หากมความเสยหายอนใดเกดขน สบเนองมาจากสภาพการด าเนนการตามทไดรบอนญาต ผรบอนญาตตองรบผดชอบทงสน 13) ถาหากผรบอนญาตไมปฏบตตามเงอนไขขอใดขอหนงส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม มอ านาจเพกถอนการอนญาตได โดยผรบอนญาตจะเรยกรองคาเสยหายใด ๆ ไมได 14) คาภาษ คาธรรมเนยม คาใชจายอนใดอนเกยวกบทดนทจะพงช าระใหผรบอนญาตเปนผช าระ กรณผรบอนญาตหมดความจ าเปนทจะใชทดนดงกลาว หรอถกเพกถอนการอนญาตหรอระยะเวลาการอนญาตสนสดลง ผรบอนญาตมหนาทตองรอถอนสงปลกสรางพรอมทงปรบสภาพทดนใหสามารถใชประโยชนเพอการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมตอไปได ภายในเวลาทส านกงาน

86

การปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมก าหนด หากเพกเฉยเสยส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมจะด าเนนการเอง โดยผรบอนญาตเปนผออกคาใชจายทงหมด เวนแตส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม ประสงคจะใชประโยชนในทรพยสนนนตอไป

3.9.2 หนาทของผไดรบอนญาตใหใชทดน ผทไดรบอนญาตในการใชทดนหรออสงหารมทรพยส าหรบกจการตามระเบยบคณะกรรมการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมวาดวยหลกเกณฑวธการและเงอนไขในการอนญาตและการใหผรบอนญาตถอปฏบตในการใชทดนหรออสงหารมทรพยส าหรบกจการทเปนการสนบสนนหรอเกยวเนองกบการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2541. ขอ 376 ทเปนการสนบสนนหรอเกยวเนองกบการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมตองถอปฏบตดงน 1) ตองประกอบกจการตามแผนและโครงการทขออนญาตนน และจะโอนสทธไปยงบคคลอนไมได เวนแตจะไดรบอนญาตจากผอนญาต 2) ตองใชทดนหรออสงหารมทรพยใหตรงกบกจการทไดรบอนญาตตามทระบไว ในสญญา หากผรบอนญาตไมปฏบตตามสญญา คณะกรรมการหรอผอนญาตมสทธเพกถอนการอนญาตและเลกสญญาได 3) ตองเรมลงมอด าเนนการภายในเวลาทก าหนดในการอนญาต 4) ตองไมเปลยนแปลง แกไข หรอเพมเตมกจการ แผนงาน แผนการด าเนนงาน หรอวธด าเนนการ เวนแตจะไดรบอนญาตจากผอนญาต 5) ตองยนยอมใหส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม เขาไปตรวจสอบการประกอบกจการใหเปนไปตามสญญาอยางนอยปละครง 6) ในระหวางเวลาเชา เชาซอ หรอเขาท าประโยชน หรอเมอไดมการโอนกรรมสทธในทดนหรออสงหารมทรพยใหแกผ รบอนญาตแลวกตาม ถาผ อนญาตเหนวาทรพยสนหรอสงกอสรางทปลกลงบนทดนหรออสงหารมทรพยทไดรบอนญาตกอใหเกดความเสยหายหรอกดขวางการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม ผอนญาตมอ านาจสงใหผรบอนญาตรอถอนทรพยสนหรอสงกอสรางดงกลาวภายในระยะเวลาทก าหนด หากไมปฏบตตามผอนญาตมอ านาจรอถอนได

76 ขอ 3 ในระเบยบน "กจการ" หมายความวา กจการทเปนการสนบสนนหรอเกยวเนองกบการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมตามทรฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณประกาศก าหนดในราชกจจานเบกษา

ฯลฯ ฯลฯ

87

โดยผรบอนญาตเปนผออกคาใชจาย และผรบอนญาตตองเสยเงนเพมในอตรารอยละ 25 ตอป ของคาใชจายดงกลาว 7) เมอครบก าหนดระยะเวลาเชาหรอเขาท าประโยชน หรอมการเลกใชประโยชน ในทดนหรออสงหารมทรพยทไดรบอนญาตไมวาดวยเหตใดกตาม ถาผอนญาตเหนวาทรพยสนหรอสงกอสรางทปลกลงบนทดนหรออสงหารมทรพยทไดรบอนญาตกอใหเกดความเสยหายหรอกดขวางการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม ผอนญาตมอ านาจสงใหผรบอนญาตรอถอนทรพยสนหรอสงกอสรางดงกลาวภายในระยะเวลาทก าหนด หากไมปฏบตตามผอนญาตมอ านาจรอถอนไดโดยผรบอนญาตเปนผออกคาใชจาย และผรบอนญาตตองเสยเงนเพมในอตรารอยละ 25 ตอป ของคาใชจายดงกลาวดวยเชนกน

3.10 หลกนตรฐและหลกนตธรรมในกฎหมายปฏรปทดน

หลกนตรฐ เปนหลกทมงจ ากดอ านาจของฝายปกครอง รฐเสรประชาธปไตยยอมรบรองและใหความคมครองสทธเสรภาพขนมลฐานของราษฎรไวในรฐธรรมนญ โดยอาจจะจ าแนกสทธเสรภาพดงกลาวออกเปน 3 ประเภท คอ77 1) สทธเสรภาพสวนบคคลโดยแทอนไดแก สทธเสรภาพในชวตรางกาย สทธเสรภาพ ในเคหสถาน สทธเสรภาพในการตดตอสอสารถงกนและกน สทธเสรภาพในการเดนทาง และการเลอกถนทอย และสทธเสรภาพในครอบครว 2) สทธเสรภาพในทางเศรษฐกจ อนไดแก สทธเสรภาพในการประกอบอาชพ สทธเสรภาพในการมและใชทรพยสน และสทธเสรภาพในการท าสญญา 3) สทธเสรภาพในการมสวนรวมในกระบวนการทางการเมอง อนไดแก สทธเสรภาพในการแสดงความคดเหนทางการเมอง สทธเสรภาพในการรวมตวกนเปนสมาคมหรอพรรคการเมอง และสทธเสรภาพในการลงคะแนนเสยงเลอกตงและรบสมครเลอกตง ความหมายของหลกนตธรรม ตามพจนานกรม ฉบบราชบณฑตยสถาน พ.ศ. 2542 ใหความหมายวา หลกพนฐานของกฎหมาย ค าวาหลกนตธรรม นกกฎหมายสวนใหญ เชอวามความหมายตรงกบภาษาองกฤษค าวา “The Rule Of Law” ซงมแนวคดมาตงแตสมยกรกโบราณ เนนไปในหลกการปกครองประเทศ ดวยความถกตองเปนธรรม โดยกฎหมาย คอ ทกคนตองอยภายใตกฎหมาย เพราะค าวา Rule นน สามารถแปลไดวา “การปกครอง” หรอแปลวา “กฎกตกา” กได

77 ชาญชย แสวงศกด. (2548). ค าอธบายกฎหมายปกครอง. พมพครงท 10. กรงเทพฯ: ส านกพมพวญชน. หนา 69.

88

ฉะนน ในความคดของนกปกครองสมยกลางในยโรปกจะใหความหมายไปในหลกการปกครองทดกคอ การปกครองโดยกฎหมาย ไมใชปกครองโดยคน (Rule by Law, not by man) และหมายถงหลกการทเปนกฎกตกาของกฎหมายทผบญญตกฎหมายจะตองยดถอและปฏบตตาม78 การกระท าขององคกรของรฐฝายบรหารจะตองชอบดวยกฎหมายทตราขนโดยองคกรของรฐฝายนตบญญต องคกรของรฐฝายบรหารจะมอ านาจสงการใหราษฎรกระท าการหรอละเวนไมกระท าการอยางหนงอยางใดได กตอเมอมบทบญญตแหงกฎหมายใหอ านาจไวอยางชดแจง และจะตองใชอ านาจนนภายในกรอบทกฎหมายก าหนดไวดวย และการควบคมไมใหการกระท าขององคกรของรฐฝายบรหารขดตอกฎหมายจะตองเปนอ านาจหนาทขององคกรของรฐฝายตลาการ ใหหลกประกนสทธขนพนฐานแกประชาชน หลกนตรฐจงตองยนอยบนหลกเหตผล หลกเสมอภาพ หลกหามมผลยอนหลงเอาโทษกบบคคล หลกการไมมกฎหมาย ไมมความผด ฯลฯ79 สวนหลกนตธรรม เปนหลกการพนฐานทมงจ ากดอ านาจของผปกครองเชนเดยวกน และท านองเดยวกบหลกนตรฐ หลกนตธรรมยงพฒนาหมายถง บคคลทกคนตองเสมอภาคกนภายใตกฎหมาย กฎหมายตองมเนอหาทชดเจน ใหเหตผลได ไมขดแยงกนเอง ปฏบตได ใชเปนการทวไป เปนธรรม กฎหมายตองมงใชไปในอนาคต ไมมโทษยอนหลง มการบงคบใชกฎหมายโดยเสมอภาค กระบวนการตรากฎหมายตองถกตองชดเจน หลกความเปนกฎหมายซงใชเปนการทวไปไมวากบเจาหนาทของรฐหรอเอกชน มหลกประกนในความเปนอสระของผพพากษา นายแพทย ชชย ศภวงศ ไดเขยนขอความส น ๆ ถงกรณทศาลรฐธรรมนญยกหลกนตธรรมมาประกอบการวนจฉยคดแก ไขรฐธรรมนญเ รองทมาสมาชกวฒสภาไมชอบดวยรฐธรรมนญ มใจความวาการใชกฎหมาย และการใชอ านาจทกกรณตองเปนไปโดยสจรต จะใชโดยทจรต ฉอฉล มประโยชนทบซอน หรอวาระซอนเรนมได ดงนน เมอเรามาพจารณาในกฎหมายปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม เราจะไมสามารถออกกฎหมายตาง ๆ ทขดตอหลกนตรฐ และหลกนตธรรมได โดยรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2560 ไดบญญตเกยวกบการหลกนตธรรม ไวในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2560มาตรา 380 ซง พระราชบญญตการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2518

78 จรญ ภกดธนากล. (2555). ศาลรฐธรรมนญกบการด ารงหลกนตธรรม. กรงเทพฯ: ส านกงานศาลรฐธรรมนญ. หนา 7. 79 อนญพร พลนตพร. (2558). หลกนตธรรมกบ NGO. เอกสารวชาการหลกสตร “หลกนตธรรมเพอประชาธปไตย” รนท 3, วทยาลยรฐธรรมนญ สถาบนรฐธรรมนญศกษา ส านกงานศาลรฐธรรมนญ. หนา 1. 80 มาตรา 3 อ านาจอธปไตยเปนของปวงชนชาวไทย พระมหากษตรยผทรงเปนประมข ทรงใชอ านาจน น ทางรฐสภา คณะรฐมนตร และศาล ตามบทบญญตแหงรฐธรรมนญ

89

กตองอยภายใตบงคบของรฐธรรมนญดงกลาว โดยใชหลกนตรฐและหลกนตธรรมดวยเชนกน ดงนน กฎหมายฉบบรอง เชน ระเบยบตาง ๆ กฎ ค าสงจงไมสามารถออกมาโดยขดกบหลกนตรฐและหลกนตธรรมได เชน ออกระเบยบเพอใชส าหรบกจการใดกจการหนงโดยเฉพาะเจาะจงยอมไมสามารถท าได หรอแกไข พระราชบญญตเพอใหสามารถขออนญาตส าหรบกจการใดกจการหนงกยอมจะท าไมไดเพราะขดกบหลกนตรฐและหลกนตธรรมเชนเดยวกน การออกกฎหมายในระดบตาง ๆ จงตองค านงถงความถกตองทงตามหลกนตรฐและหลกนตธรรม ดงนนผศกษาจงมความเหนวาในพระราชบญญตการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม มจดมงหมายเพอจะรกษาไวซงทดนส าหรบเกษตร การจดการทดนตาง ๆ จงควรจะตองค านงถงการเกษตรเปนหลก ดงนน ท งประเภทกจการ เนอททขออนญาต ผมสทธขออนญาต จงตองเกยวของกบเกษตรกร และค านงถงความเปนอยของเกษตรกรในทองทใหมากทสด จากทกลาวมาขางตน จะเหนไดวาพระราชบญญตการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 มผลท าใหเปนอปสรรคในทางปฏบต เนองจากมความยดหยน เกนไป ท าใหผถอครองทดนบางสวนหลกเลยงไมปฏบตตามกฎหมาย นอกจากน กฎหมายหลายฉบบทเกยวของกบการปฏรปทดนและการจดทดน กไมสอดคลองกน ท าใหเปนขออางการเลอกใชกฎหมาย ปญหาทางกฎหมาย ของการปฏรปทดนจ าแนกได ดงน 1) กฎหมายปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม เปนกฎหมายฉบบแรก ทจ ากดสทธการถอครองทดนอยางเขมงวด โดยมขอหามมใหแบงแยกหรอ โอนสทธในทดนนนไปยงผอน ยกเวนวาเปนการตกทอดทางมรดกแกทายาท โดยธรรม หรอโอนไปยงสถาบนเกษตรกร หรอ ส.ป.ก. เพอใหทดนหมนเวยน อยกบเกษตรกร ขณะทกฎหมายจดทดนเพอการครองชพ พ.ศ. 2513 และประมวลกฎหมายทดน พ.ศ. 2497 ใหกรรมสทธในการถอครองทดน อยางสมบรณ แมมการปรบแกไขกฎหมายทงสองบางสวน แตกมการผอนผน ในเรองของเงอนเวลา ซงถอเปนปญหาของการขดกนของกฎหมายทม หลายฉบบ 2) ปญหาการบงคบใชประมวลกฎหมายทดนมผลตอการกระจาย การถอครองทดน เนองจากมาตรา 5 ของประมวลกฎหมายทดน ใหอ านาจอธบด กรมทดนสามารถยนค ารองขอ ตอศาลใหสงเพกถอนหนงสอแสดงสทธในทดน ในกรณทเจาของทดนจะทงทดนใหเปนทรกรางวางเปลาและไมท าประโยชน ใด ๆ ตดตอกนภายในระยะเวลาทกฎหมายก าหนด แตในทางปฏบตไมเคย ปรากฏการใชมาตราน

รฐสภา คณะรฐมนตร ศาล องคกรอสระ และหนวยงานของรฐ ตองปฏบตหนาทใหเปนไปตามรฐธรรมนญ กฎหมาย และหลกนตธรรม เพอประโยชนสวนรวมของประเทศชาตและความผาสกของประชาชนโดยรวม

90

3) การขาดบทบญญตเกยวกบการก าหนดขนาดการถอครองทดน ไมวาผถอครองทดนเปนบคคลธรรมดาหรอนตบคคล ท าใหมการกวานซอ ทดนเพอเกงก าไรโดยเฉพาะในชวงการขยายตวทางเศรษฐกจและอตสาหกรรม ซงมผลใหราคาทดนสงมาก ประกอบกบรายไดจากอาชพเกษตรกรรมลดลง ไมเพยงพอตอการยงชพ จงเปนสงจงใจใหเกษตรกรตองการขายทดนท ากน ของตน 4) การไมมมาตรการภาษทดนทสนบสนนการลดขนาดการถอครอง ทดน กลาวคอไมมการเรยกเกบภาษทดนในอตรากาวหนาส าหรบเจาของทดน ทไมไดท าประโยชนในทดนดวยตนเอง และควรเกบภาษในระดบตางกน ส าหรบเกษตรกรเจาของทดน หรอยกเวนภาษบางประเภท แกเกษตรกรเพอ ลดตนทนการผลตของการเกษตร นอกจากน ยงพบวาทศทางของรฐในการแกไขปญหาทดนในปจจบน มทศทางทมงไปสการบรณาการ (รวมศนย) การบรหารจดการหนวยงานรฐ ระดบชาตมากขน การแยกสทธและอ านาจ เดดขาดตอพนทประเภทตาง ๆ เชน พนทเขตอนรกษ พนทใชประโยชน และอน ๆ อกทงยงพบการใชอ านาจตามกฎหมายเดดขาดยงขน เชน การจบกม ปราบปราม หรอกดดนผกระท าผดกฎหมาย ซงไมแกปญหาการละเมดสทธ และการท าผดกฎหมายทเหมาะสมได เนองจากกฎหมายไมไดเปดชองใหประชาชนตรวจสอบการ ปฏบตหนาทของรฐ ท าใหเกดการละเลยไมปฏบต การออกเอกสารสทธผดพลาด การประกาศเขตปาสงวนแหงชาต พนทอทยานแหงชาตผดพลาด การใหเอกชนใชประโยชนในพนททงทหมดสญญาสมปทาน สงเหลานลวนแลวแตสงผลใหการปฏรปทดนของประเทศไมประสบผลส าเรจเทาทควร ทงนผเขยนจะไดน าองคความรเกยวกบกฎหมายและหลกเกณฑทเกยวของกบการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมในการอนญาตใหใชทดนในตางประเทศและประเทศไทย ในบทท 3 น ไปท าการวเคราะหวเคราะหปญหาเกยวกบหลกเกณฑการอนญาตใหใชทดนเพอกจการสาธารณปโภคและกจการสนบสนนหรอเกยวเนองกบการปฏรปทดนในเขตปฏรปทดนตอไปในบทท 4