환경피해의 국제법상 책임에 관한 연구

2007.6

환경부

환경피해의 국제법상 책임에 관한 연구

2007.6

환경부

제1장 연구의 개요 ······································································································ 1

제1절 연구의 배경 및 목적 ············································································ 1

제2절 연구의 범위 및 구성 ·············································································· 3

제2장 국제환경법상 책임의 법리 ············································································ 5

제1절 초국경환경피해의 의의 ·········································································· 5

1. 초국경의 개념 ······················································································· 5

2. 환경의 개념 ··························································································· 7

3. 환경피해의 개념 ············································································· 10

제2절 국가책임의 의의 ···················································································· 12

1. 국가책임의 개념 ················································································· 12

2. 국가책임의 분류 ··················································································· 13

3. 국제환경법상 국가책임의 특수성 ····················································· 14

제3절 국제법상 위법행위에 대한 책임 ························································ 15

1. 성립요건 ································································································· 15

(1) 국가귀속성 ··············································································· 15

(2) 위법성 ······················································································· 17

(3) 인과관계 ··················································································· 23

2. 법적 결과 ······························································································· 24

(1) 원상회복 ··················································································· 24

(2) 금전배상 ··················································································· 25

(3) 만족 ························································································· 25

(4) 유지명령 등 ············································································· 26

제4절 국제법상 금지되지 않은 행위에 대한 책임 ·································· 28

1. 등장배경 ····························································································· 28

(1) 필요성 ······················································································· 28

(2) 논의 전개 ················································································· 29

2. 책임의 내용 ··························································································· 32

(1) 예방의 의무 ············································································· 32

(2) 협력의 의무 ············································································· 33

(3) 보상의 의무 ············································································· 34

3. 문제점 ··································································································· 36

제3장 초국경환경피해의 사례연구 ········································································ 38

제1절 국제판례 ·································································································· 38

1. Trail Smelter 사건 ············································································· 38

(1) 사건 개요 ············································································· 38

(2) 의의 및 시사점 ······································································· 40

2. Lanoux호 사건 ··················································································· 41

(1) 사건 개요 ················································································· 41

(2) 시사점 ······················································································· 42

3. 핵실험(Nuclear Test) 사건 ······························································ 43

(1) 사건의 개요 ············································································· 43

(2) 시사점 ······················································································· 44

4. Gabcikovo-Nagymaros Dam 사건 ················································ 45

(1) 사실 개요 ················································································· 45

(2) ICJ의 판결 및 이유 ······························································· 49

(3) 의의 및 시사점 ······································································· 50

5. 세라필드(Sellafield) MOX 발전소 분쟁 ········································· 52

(1) 사건의 개요 ············································································· 52

(2) 시사점 ······················································································· 55

제2절 국가 관행 ································································································ 56

1. 체르노빌 원전 사고 ············································································· 56

(1) 사건의 개요 ············································································· 56

(2) 시사점 ······················································································· 58

2. Cosmos 954 ························································································· 59

(1) 사건의 개요 ············································································· 59

(2) 시사점 ······················································································· 60

3. 마샬군도 사건 ······················································································· 61

(1) 사건의 개요 ············································································· 61

(2) 시사점 ······················································································· 62

4. 이라크 전쟁 환경피해 배상 사건 ····················································· 62

(1) 사건의 개요 ············································································· 62

(2) 배상위원회의 결정 ································································· 63

(3) 시사점 ······················································································· 64

5. 인도네시아의 산불로 인한 대기오염문제 ······································· 65

(1) 사건의 개요 ············································································· 65

(2) 2002 ASEAN연무협약의 체결 ··········································· 66

제3절. 우리나라 관련 사례에 대한 구체적 적용 ····································· 74

1. 국가책임 소추의 한계 ········································································· 74

(1) 법리적 한계 ············································································· 74

(2) 현실상의 한계 ········································································· 77

2. 황사에 의한 대기오염 ········································································· 78

(1) 개요 ··························································································· 78

(2) 국가책임의 소추 가능성 ······················································· 79

(3) 국가책임 소추 외의 방안으로서 CDM 사업의 활용 ······ 83

3. 임진강의 수해 문제 ············································································· 90

(1) 개요 ··························································································· 90

(2) 비교사례: 메콩강 협력체제 ·················································· 93

(3) 공동관리 방안 ········································································· 98

제4장 극복방안과 정책적 시사점 ········································································ 102

제1절. 환경협약의 체결 ················································································· 102

1. 환경협약 체결의 필요성 ··································································· 102

2. 단계적 고찰 사항 ··············································································· 103

(1) 문제의식의 공유 단계 ······················································· 103

(2) 협약 체결에 대한 동인 확보 단계 ··································· 104

(3) 정보 수집 및 협력 체계 구축 ··········································· 107

(4) 구체적 의무를 설정한 조약 체결 단계 ··························· 112

3. 환경협약의 구성요소 ········································································· 113

(1) 총론 ························································································· 113

(2) 목적 및 개념 조항 ······························································· 113

(3) 기본 원칙 ··············································································· 114

(4) 실체적 의무 규정 ································································· 115

(5) 이행감시체제의 구성 ··························································· 116

제2절. 민사책임으로의 전환 유도 ····························································· 119

1. 민사책임체제의 중요성 ····································································· 119

2. 민사책임과 관련한 국제협약 ··························································· 120

3. 대표적 협약 분석 ··············································································· 122

(1) 바젤협약책임배상의정서 ····················································· 122

(2) 바이오안전성의정서 책임복구체제 ··································· 125

4. 국제적 책임배상체제의 주요 요소 ················································· 132

(1) 책임의 집중 ··········································································· 132

(2) 엄격책임원칙의 채택 ··························································· 133

(3) 책임한도액의 설정 ······························································· 134

(4) 강제보험제도 ········································································· 134

(5) 배상청구권의 소멸시효 인정 ············································· 135

(6) 재판관할권의 통일 ······························································· 135

5. 문제점 및 소결 ··················································································· 136

제5장 결론 ················································································································ 138

[부록]

국제위법행위에 대한 국가책임초안 ···································································· 141

위험한 활동에서 야기되는 국경 간 손해의 방지(예방)에 관한 규정 초안 154

위험한 활동에서 야기되는 초국경적 피해 손실분배에 관한 원칙 초안 ···· 161

국제하천의 비항행적 사용의 법에 관한 협약 ·················································· 166

메콩강유역의 지속가능한 개발을 위한 협력에 관한 협약 (1995) ·············· 188

표 1 트레일 스멜터 사건 결정 ············································································ 40

표 2. 배상위원회 결정 사항 ················································································· 64

그림 1 환경피해 ········································································································ 10

그림 2 공장 굴뚝 연기 ···························································································· 38

그림 3 ·········································································· 45

그림 4 ·········································································· 45

그림 5 ·················································· 46

그림 6 ·················································· 48

그림 7 황사 위성 사진 ···························································································· 78

그림 8 GMO 곡물 ·································································································· 128

그림 9 바이러스의 실험실에서의 실험 ······························································ 130

그림 10 LMOs-FFP의 경우 ················································································ 131

그림 11 경유국으로의 이동 ················································································· 132

- 1 -

제1장 연구의 개요

제1절 연구의 배경 및 목적

1. 연구 배경

○ 최근 들어 한 국가 내에서의 경제활동으로 인한 환경오염이 국경을 넘어

타국에게 환경피해를 미치는 사고 (초국경환경피해사고)가 빈번하게 발생하

고 있음.

○ 소위, 환경의 세기, 21세기는 과거와 달리 환경 문제가 대부분의 국가에

있어서 주요 관심 사안이며 특히 과학기술의 발달에 따라 환경피해의 규모

나 정도가 중대해지고 있음.

○ 대표적 사례

-1986년 구 소련 체르노빌 원전 폭파 사고로 인한 유럽의 방사능오염1)

⇒ 구 소련은 도덕적인 책임 외에 법적인 책임은 부인하였고 10여년이 지

난 1995년 12월 우크라이나 정부는 유럽 국가들의 31억 달러의 지원금을

받고 체르노빌 원전을 2000년까지 폐쇄하기로 합의

- 1997-8년 발생한 인도네시아 산림지역 산불로 인한 인근 동남아시아국의

연무피해 발생 ⇒ 2002 ASEAN 연무협약 체결2)

-2005년 11월 중국내 벤젠공장 폭발사고로 인한 러시아의 아무르강 오염사

건 ⇒ 중국 정부는 지하수 개발비 등 명목으로 5000만 달러의 피해 보상금

을 하바로프스크 시민들에게 지불3)

○ 초국경환경피해 사건은 국가 간의 분쟁으로 발전되어 국제법상의 책임소

추로 보상금지급, 사후조치를 위한 협력체계 구축 및 예방적 조치를 포함한

1) 본 보고서 p. 57 참조

2) 본 보고서 p. 66 참조

3) 본 보고서 p. 72 참조

- 2 -

협약의 체결 등으로 이어지고 있음

2. 연구의 목적

○ 초국경환경피해는 자국 영토 내에서 환경주권이 침해되지 않도록 하는

환경안보라는 개념과 더불어 국가 정책의 주요 의제로 대두.

○ 우리나라가 위치한 동북아시아는 중국, 일본, 러시아 등 선진 공업국으로

산업화에 따른 환경피해가 항상 내재되어 있어 우리나라 환경에 위해가능성

상존.

○ 초국경환경피해는 황사문제와 같이 우리가 적극적으로 원인국에게 대책

을 요구하여야 하는 문제이기도 하지만 우리나라 역시 산업선진국으로서 이

웃 나라에 환경적 피해를 야기 할 수 있는 가능성 역시 고려하여야 함.

○ 이처럼 주변국과 우리나라 사이의 환경분쟁에 대해 대응하기 위해서 초

국경환경피해에 대한 국제책임에 대한 연구가 필요.

○ 우리나라가 당면하고 있거나 향후 예상되는 초국경환경피해

- 중국과의 황사문제 및 일반적인 대기오염물질의 유입(산성비 등)으로

인해 국민 보건 및 경제적인 피해.4)

- 중국과 북한 또는 우리나라 사이의 발해만 오염

- 우리나라와 북한을 가로지르는 소위 국제하천의 역할을 담당하는 임

진강, 한탄강, 한강 하구 등의 수량·수질 공동 관리의 문제

○ 본 보고서는 초국경환경피해에 대처하기 위한 국가책임의 일반적 법리와

실제사례를 분석하고 초국경환경피해를 사전에 예방하기 위한 국제 협력 체

제 구축 과정에 필요한 정책적 시사점을 연구함을 목적으로 함.

4) 2007년 3월 1일자 국립환경과학원의 보도자료에 의하면 중국으로부터 대기오염물질로 인해 우리나라의 대기

수준은 일본 및 태평양 근해와 비교하여 이산화황의 경우 3배에서 심지어는 10배가 넘는 것으로 밝혀지기도

하였다. 국립환경과학원 홈페이지 보도자료 참조.

- 3 -

제2절 연구의 범위 및 구성

○ 본 보고서에서는 초국경환경분쟁을 구체적으로 해결하기 위한 책임 법리

를 분석하고 실제 국제사례에서 국가책임이 적용되어 해결된 예와 그러하지

않은 국가관행을 분석하여 국가책임 소추의 한계를 검토함.

○ 초국경환경피해의 범위를 인접국에게 직접적으로 피해를 끼친 대기 및

수질 등에 한정하고 온난화와 관련한 기후변화나 오존층파괴와 같이 간접적

피해는 범위에서 제외함.

○ 우리나라 관련 예상되는 사안에의 정책적 시사점을 도출하는 것을 주된

연구범위로 하여 황사나 임진강의 수해문제를 우리나라 관련 사례로서 검토.

○ 정책적 시사점과 관련 환경피해의 해결을 위해 사후적인 구제책인 책임

소추보다는 사전적인 예방체제를 구축하는 환경협정 체결에 중점을 두고 사

후적인 대책으로서는 민사책임으로의 전환을 모색함.

○ 제2장에서는 초국경환경피해의 정확한 개념을 정리하고 초국경환경피해

가 발생한 경우 이를 해결하기 위한 책임법규와 초국경환경피해가 발생하지

않도록 할 사전에 주의를 할 책임의 구체적 내용, 그리고 사전에 주의를 다

하였음에도 불구하고 피해가 발생한 경우, 그 배상에 관한 법규범을 간략하

게 검토함. 상기의 책임법규의 검토대상으로는 기존의 국제조약, 관습법 및

유엔국제법위원회의 작업결과를 대상으로 함.5)

○ 제3장에서는 초국경환경피해의 사례들을 검토하는데 제1절에서는 국제법

정에서 다루어진 사건들을 중심으로 책임법규가 구체적 사례에서 어떻게 적

5) Draft articles on Responsibility of States for internationally wrongful acts; ILC Report, Fifty-third

session(23 April-1 June and 2 July-10 August 2001) General Assembly, Official Records, Fifty-sixth

session, Suppl. No. 10(A/56/10), p.63; 이하 국가책임규정초안; Draft articles on Prevention of

transboundary harm from Hazardous Activities: ILC Report, Fifty-third session(23 April-1 June and 2

July-10 August 2001) General Assembly, Official Records, Fifty-sixth session, Suppl. No.

10(A/56/10), p.370; 이하 초국경피해 예방규정초안; Draft principles on the allocation of loss from

transboundary harm arising out of hazardous activities: ILC Report, Fifty-eighth session(1 May-9

June and 3 July-11 August 2006) General Assembly, Official Records, Fifty-eighth session, Suppl.

No. 10(A/61/10), p.101;이하 초국경피해 손실분배 가원칙.

- 4 -

용되었는지 또는 역으로 국제사례에서 어떠한 책임법규가 성립되었는지를

중심으로 검토하며 제2절에서는 초국경환경오염사건이 사법적인 절차에 이

르지 못하고 외교적 방법으로 해결된 사건을 중심으로 검토하여 국가책임법

규의 한계를 현시함.

○ 제3절에서는 우리나라 관련 사례로서 황사와 임진강을 제시하여 국가책

임을 적용하였을 때의 가능성 여부와 문제점을 지적하고 국가책임 외의 다

른 방안으로 황사문제는 교토의정서의 청정개발체제(CDM)을 활용하는 방안

과 임진강의 경우 임진강의 공동관리방안에 대해 현재 진행 중인 임진강수

해방지를 위한 남북 공동합의서를 기반으로 앞으로 진행될 단계에 따라 고

찰하여야 할 사항을 검토하고 장기적으로 임진강 공동관리에 관한 남북합의

서의 체결에 대비 합의안 구성 내용에 대해 고찰함. 본 연구를 위해 국제하

천의 기본적인 협약인 국제수로의 비항행적 사용에 관한 법 협약을 하고 검

토하며 비교사례로 메콩강 관리협약을 고찰함.

○ 제4장에서는 초국경환경피해분쟁에 국가책임을 원용하기 힘든 경우가 많

다는 점에서 그 한계와 대안을 검토하는데 법리적 한계에 대한 분석 외에

국제관행상 현실적인 한계를 검토하고 한계극복 방안을 검토함.

○ 초국경환경피해에 대한 한계극복방안으로 첫째 환경협약의 체결을 제시

하고 그 필요성과 협약을 체결하는데 단계적으로 고찰하여야 할 사항과 협

약문에 포함되어야 할 내용을 정리함.

○ 두 번째 한계극복방안으로 국가책임보다 민사책임으로 전환하여 국가가

이를 효과적으로 이행할 수 있도록 보장하는 방안을 모색. 이를 위하여 현재

민사책임체제의 대표적인 협약인 바젤협약과 바이오 안정성 의정서의 체제

를 분석하고 가상시나리오를 통해 예상되는 경우에의 책임문제를 검토함.

○ 부록으로 국가책임에 관한 기존의 국제관습법을 유엔 국제법위원회가

2001년 성문화한 “국제위법행위에 대한 국가책임초안”과 “위험한 활동에서

야기되는 국경 간 손해의 예방에 관한 규정 초안” 그리고 2006년 채택된

“위험한 활동에서 야기되는 초국경적 피해 손실의 분배에 관한 가원칙 초

안”을 수록하고 임진강 관련 “국제하천의 비항행적 사용의 법에 관한 협약”

및 “메콩강유역의 지속가능한 개발을 위한 협력에 관한 협약”을 첨부함.

- 5 -

제2장 국제환경법상 책임의 법리

제1절 초국경환경피해의 의의

○ 초국경환경피해(transboundary environmental harms or damages)의

개념을 정의하기 위해서는 ‘초국경’, ‘환경’ 및 ‘피해’라는 세 가지 개념의 정

확한 정의와 범위 설정이 선행되어야 하므로 항을 나누어 설명함.

1. 초국경의 개념

○ 본 보고서에서 초국경이라고 사용하는 ‘transboundary’ 또는

‘transfrontier’라는 원어는 우리나라에서 ‘월경’, ‘국가 간’, ‘국경을 횡단하

는’, ‘초국경’ 등으로 해석되고 있으나 실질적으로는 혼용 또는 특별한 구분

없이 사용되고 있음.

○ 원래 trans라고 하는 접두사는 across, through, over 등의 넘는 또는

횡단하는 의미를 담고 있어 transboundary라는 단어는 사전적으로는 국경을

넘는, 횡단한다는 의미를 제공한다.

6) 김태천, “월경환경손해에 대한 국제책임”, 법학논총(경북대학교법학연구소)제 9호, 1993, p.83.

7) 박기갑, “국제법상 국가 간 대기오염 방지와 그 규제동향”, 국제법평론,1호, 1993, p.45,(그러나 박기갑 교수

는 실재로 논문 내에서는 국경을 넘는 오염이라는 표현을 사용하고 있음); 정부 역시 우리나라가 가입하고 있

는 Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and Their

Disposal을 공식적으로 “유해폐기물의 국가간 이동 및 그 처리의 통제에 관한 바젤협약”이라고 하여 ‘국가

간’으로 해석하고 있음.

8) 노명준, “국제환경분쟁의 해결” 대한국제법학회논총, 제37권 1호, 1992, p. 100.

9) 김석현, “초국경적 손해에 대한 국제책임의 특수성”, 국제법평론, 제3호, 1994, p. 55; 최승환, “초국경적 환

경오염피해에 대한 방지의무”, 서울국제법연구, 제2권 2호, 1995,p.171; 이외에도 월경과 초국경을 함께 사용

하는 논문도 있다(조병선, “월경환경오염과 초국경환경형법의 단계화” 법학논집, 제10호, 1995, p.43).

◦ ‘월경’이라는 용어를 사용하고 있는 경우6)

◦ ‘국가 간’이라는 용어를 사용하고 있는 경우7)

◦ ‘국경을 횡단하는’이라고 표현하는 경우8)

◦ ‘초국경’이라는 용어를 사용하는 경우9)

- 6 -

○ 본 용어가 우리나라에서 ‘월경’이라는 용어로 초기부터 사용된 것은

1979년 제네바에서 체결된 Convention on Long-range Transboundary

Air Pollution10)을 일본이 번역한(長距離越境大気汚染条約) 그대로 차용 한

것에서 유래함.

○ 본 협약은 제1조에서 long-range transboundary air pollution의 개념을

“그 물리적 원인의 전부 또는 일부가 한 국가의 관할 하에 있는 지역에서....

타국의 관할지역에 악영향을 초래하는 것”이라고 정의하여 본 협약의 목적

상 transboundary는 국가 간(transnational)의 의미로 한정하고 있음.

○ 그러나 이는 본 협약상의 적용범위 자체가 일국에서 타국으로 횡단되어

온 환경피해만을 규율하는 것일 뿐 본 협약의 적용범위 만으로 transbound-

ary라는 개념 자체를 한정 시킬 수 없음.

○ 그 이유는 본 협약 외에 일반 국제법에서는 일국에서 타국으로 횡단된

환경피해 뿐 아니라 어느 나라의 관할권에도 속하지 않는 공해와 같은 소위

국제공역 또는 공공물(res communis omnium)에 환경피해를 가져온 경우

역시 규제대상으로 하고 있기 때문에 transboundary의 개념은 일국에서 자

국의 관할권 외의 여하한 지역 간의 환경피해 문제로 확대되어야 함.

○ 본 문제에 대해 국제관습법 역시 “모든 국가는 자국의 관할권 또는 통제

내의 활동이 타국의 환경 또는 국가관할권의 범주를 벗어난 지역의 환경에

피해를 주지 않도록 보장 할 책임이 있다”라고 하여 이를 뒷받침하고 있

음.11) 스톡홀름선언 원칙 22에서도 체약국의 국경 밖의 지역에 미친 환경

피해의 피해자에 대한 배상 문제에 대해 협력하도록 요구하고 있어 이를 반

영하고 있음.

○ 특히, 1987년 환경과 개발에 관한 세계위원회가 제출한 보고서인 우리의

공동의 미래(Our Common Future)의 부록1에 있는 “환경보호와 지속가능한

10) ECE Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution(LRTAP), 18 I. L. M. 1442 (1979); 본

협약은 일반적으로 장거리월경대기오염에 관한 협약이라고 지칭되고 있으나 노명준 교수는 국경을 횡단하는

장거리 대기오염에 관한 협약이라고 지칭하고 있다, 노명준, supra note 8. pp. 100-1.

11) 유엔인간환경선언(Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment) 원칙 21,

환경과 개발에 관한 리우선언(Rio Declaration on Environment and Development) 원칙 2. A/CONF.151/26

(Vol. I).

- 7 -

발전에 관한 법원칙선언”12)은 개념정의를 통해 국제적 천연자원(internatio-

nal natural resources)을 물리적으로 국가관할권의 한계를 넘는 지역에 존

재하는 천연자원으로 정의하여 당해 천연자원 이용을 저해하거나 영향을 미

치는 행위를 규제하려는 의도를 명백히 하고 있음.

○ 실재로 한 국가의 관할권내에서의 환경사고가 바로 공해에 영향을 주는

경우도 있으며 심지어는 공해 내에서 환경피해를 직접적으로 야기하는 경우

도 있다. 예를 들어 러시아의 경우 과거 오호츠크 및 캄챠카 해역의 공해 지

역에 방사능물질을 투기를 하여 국제사회에서 물의를 일으킨 경우가 있었으

며 아직까지 많은 국가들이 공해상에서의 투기행위에 대한 유혹에서 벗어나

있지 않고 있음.

○ 국가관할권이 존재하지 않는 지역에서 환경피해의 경우 직접적으로 피해

를 입은 국가가 없기 때문에 해당 책임을 원용하는 국가가 많지 않은 것이

사실이나 최근의 국제법의 흐름은 국가책임의 성립요건에 피해의 요소를 완

화하고 있는 것 역시 장기적으로 주의를 할 필요가 있음.

○ 환경의 중요성이 점차 증대해 나가는 현재 관할권이 없는 지역에의 환경

피해는 향후 어떠한 국가에 의해서도 책임이 추궁 될 수 있다는 관점에서

transboundary는 단순히 국가 간이라는 뉘앙스를 풍기는 월경이라는 용어보

다는 보다 광범위한 개념인 초국경이라는 단어가 적합하며 이에 따라 본 보

고서에서는 초국경이라는 용어로 통일하여 사용함.

2. 환경의 개념

○ 일반적으로 환경(environment)이라는 개념은 물리적, 경제적, 문화적, 미

적 그리고 사회적 상태의 총체를 의미하지만 국제법적으로 확립된 환경의

개념을 찾아보기 어려움.

○ 이는 환경이라는 개념 자체의 정의가 어렵다기 보다는 법적인 개념으로

성립되고 난 후에는 적용의 문제에 봉착하기 때문인 것으로 보인다. 만일

환경이라는 개념을 전체 생물권에서부터 가장 작은 피조물 또는 유기체의

12) Our Common Future, Annexe 1: Summary of Proposed Legal Principles for Environmental Protection

and Sustainable Development Adopted by the WCED Experts Group on Environmental Law. From

A/42/427. Our Common Future: Report of the World Commission on Environment and Development.

- 8 -

서식지까지 포함한다면 적용에 있어서 환경의 개념은 모호한 용어로 전용될

수 있음.13)

○ 그러나 환경이라는 용어를 법적으로 정의하는 것은 국제환경법의 범위를

정하고 환경오염피해에 대한 국제법규를 확립하는 데 있어서 중요하다는 사

실은 부인 할 수 없음.14) 현재까지 국제환경협약들은 환경에 대하여 포괄적

인 접근이 아닌 해양, 대기, 천연자원 등으로 구체적인 범위를 한정하여 다

루어 온 이유로 환경에 대한 일반적 법적 개념을 정의한 것은 많지 않음.15)

○ 현재 국제적 문서에 나타고 있는 환경의 개념

-“대기, 물, 대지. 동식물 및 특히 자연생태계의 대표적인 것을 포함한 지구

상의 천연자원”

1972년 스톡홀름선언 원칙 2

-“물, 공기, 흙 그리고 이들 요소 상호간의 관계 및 모든 생물

유기체와 이들의 관계”

1967년 유럽공동체 지침(Directive 67/548)

-“인간의 건강과 안전, 동물, 식물, 토양, 대기, 수질, 기후, 경관, 역사적 기

념물 또는 기타 물리적 구조물 등”

1992년 월경수로 및 호수보전협약16)

- “대기, 물, 토양, 동식물과 같은 생물적 비생물적 자연자원, 이러한 요소들

의 상호작용 및 자연경관의 특성을 포함한 것”

국제법위원회의 초국경손실분배에 관한 가원칙 2.

13) Patricia Birnie & Alan Boyle, International Law & The Environment, Second Edition, New York :

Oxford University Press, 2002, p.3.

14) 노명준, 국제환경법, 법문사, 1997, pp.3-5; 성재호, “기후변화협약에 대한 소고”, 서울국제법연구, 제6권 2

호(1999), 173면 참고.

15) 초기 국제환경문서등에서는 환경의 범위를 상대적으로 좁게 이해하였으나 최근의 국제환경문서등에서는 환

경을 폭 넓은 개념으로 이해하고 있다. 특히 환경개념을 인간활동의 폭이 넓어지고 그에 따른 피해가 발생할

가능성이 존재한다는 차원에서 확대하여 경제적 빈곤문제 역시 환경 문제에 포함시키는 견해까지 등장하고

있다. D. Hunter·J.Salzman·D.Zaelke, International Environmental Law and Policy, 1998, p.16 이하 참조.

이러한 경향에 대해 차라리 환경 개념 자체를 포괄적이며 추상적으로 정의되는 편이 낫다는 견해도 있으며

(이상규, 환경법론, 법문사, 1998, pp.9-11), 환경이라는 법적인 개념에 대해서는 아직 합외되었다고 보기 힘

들다는 견해 역시 존재한다(노명준, supra note 14, pp.3-5).

16) Convention on the Protection and Use of Transboundary Watercourses and International Lakes, 31

I. L. M. 1312 (1992)

- 9 -

○ 현 국제협약 중 환경권과 관련하여 가장 포괄적인 규정을 두고 있는 협

약은 1998년 체결되어 2001년 발효된 “환경문제에 관한 정보적 접근, 결정

과정에의 참여, 사법적 접근에 관한 협약”, 소위 알후스(Åarhus) 협약임.

○ 알후스협약은 제2조 3항에서 다음 사항을 환경정보로 규정하여 간접적으

로 환경의 개념을 정의.

○ 이를 종합한다면 환경이란 “대기, 물, 토양, 대지, 생물적 다양성

및 그 구성 요소와 동시에 에너지, 소음, 진동, 방사능 등 인간의

건강과 안전에 관한 요건으로 인간 삶의 조건에 해당하는 문화지

및 문화적 구조물을 포함한 일체의 상태”로서 국내법상의 자연환경과

생활환경을 아우르는 개념으로 이해할 수 있음.18)

17) 본 협약은 환경권의 절차적 보호에 관해 종합적으로 규율하고 있는 최초의 환경협약이라는 것 외에도 환경

정보의 개념을 명확히 규정함으로 인해 환경정보공개와 같은 국가 간의 분쟁에 있어서 많이 원용되는 협약이

라는 점에도 그 중요성이 있다. 본 협약에 대해서는 소병천, “최근의 국제법 입법 소개 Åarhus 협약”, 국제법

학회논총, 제47권 제3호, 2002, p.243.

18) 소병천, 강현철, 국제환경법 용어해설 및 순화연구, 한국법제연구원, 2006, p. 119.

첫째, 대기, 수질, 토양, 경관, 자연유적지 및 유전자조작을

포함한 생물다양성 및 이들 간의 상호작용,

둘째, 에너지, 소음, 방사능 물질 및 상기의 첫 번째의 범

주 내 환경요소에 영향을 미치거나 미칠 가능성이 있는 행

정조치, 환경협약, 정책, 입법, 계획, 및 프로그램 그리고

환경정책결정과정에 사용되는 비용편익 분석 등 경제 분석

의 이론,

세 번째, 두 번째의 조치 등에 영향을 받는 인간의 건강이

나 안전, 삷의 조건 그리고 문화적 건물 등의 구조물

등.17)

- 10 -

3. 환경피해의 개념

○ 환경피해(environmental harms or

damages)19)는 상기의 환경에 대한 오염행

위로 인한 피해, 즉 오염이라는 과정을 통해

인간의 환경에 피해를 미치는 것이라 정의

할 수 있음.

○ 환경오염행위란 인간에 의하여 직접적

또는 간접적으로 생물자원에 유해하며, 인간

의 건강에 위험하고, 인간의 활동을 방해하는 결과를 초래하는 물질 또는 에

너지가 환경에 투입되는 행위를 의미. 오염행위로 인한 환경피해에 대해

OECD는 “인간이 물질 또는 에너지를 직접·간접적으로 환경 속에 투입한 결

과로서 인류건강을 위협하고, 생물체와 생태계에 해로우며, 환경의 쾌적함과

적법한 이용을 저해하고 가로막는 일체의 유해한 결과”라고 정의하고 있

음.20)

○ 참고로 유엔해양법협약은 ‘해양환경의 오염(pollution of the marine

environment)’을 생물자원 및 해양활동에 대한 유해, 인간건강에 대한 위협,

어업 및 기타 해양의 적법한 사용을 포함한 해양활동에 대한 방해, 해수이용

을 위한 수질의 악화 및 쾌적도의 감소 등 유해한 영향을 초래하거나 초래

할 가능성이 있는 물질 또는 에너지를 인간이 직접 또는 간접으로 하구를

포함한 해양 환경 내에 투입하는 것으로 규정하고 있음.21)

○ 환경피해가 인간의 오염행위를 통한 피해이기 때문에 자연현상 즉, 화산

폭발, 지진 등에 기인한 오염은 제외되나 황사현상과 같이 자연현상이라 할

지라도 자연적으로 발생하여 날아오는 분진 외에 오염물질이 포함되어 피해

를 야기하는 경우는 당연히 초국경환경피해라고 간주되어야 함.

19) 환경피해를 지칭하는 용어로는 ‘환경피해’, ‘환경오염으로 인한 손해’ 또는 ‘환경훼손으로 인한 손해’, ‘환경손

해’, 등 다양한 표현이 있다. 예를 들어 박기갑 교수는 ‘환경손해’라는 표현을 사용한다; 박기갑, 환경오염으

로 인한 손해의 국제법적 구제방안, 환경법연구, 제23권1호, p.164. 그러나 본 연구에서는 가장 일반적인 ‘환

경피해’라는 용어를 사용한다.

20) OECD Principles concerning Transfrontier Pollution, Council Recommendation C(74)224, 1974년 11월

14일; 장신, “국경을 넘는 오염에 관한 국제법상 방지의무”, 국제법학회논총, 제42권 제1호, 1997,

pp.184-185.

21) United Nations Convention on the Law of the Sea(UNCLOS), 21 I. L. M. 1261 (1982), 제1조 제4항.

그림 2 환경피해

- 11 -

○ 인간의 오염행위로 말미암아 환경에 영향을 미친다 할지라도 이것이 피

해라는 개념으로 전화되기 위해서는 법적평가가 요청된다. 즉, 무해한 정도

를 초과하는 양이나 농도의 유독 및 기타 물질의 배출과 열의 방출로 생태

계에 심각하고 돌이킬 수 없는 피해가 가해지는 것22)이라거나 인간의 쾌적

함을 저해하거나 방해하는 수준23) 등 일정한 정도 이상의 피해만이 법적인

책임을 야기한다고 할 것임.24) 국제적인 관행 역시 중대한(serious)25), 중

대한 것 보다는 낮은 수준인 심각한(significant)26) 또는 매우 심각한

(substantial)27) 수준의 피해만을 국제법의 규율대상으로 하고 있다. 그러나

구체적으로 어느 정도의 피해가 국가책임을 야기하는 중대한, 또는 심각한

피해인지의 여부는 사실인정의 문제이기 때문에 중재법원을 포함한 판단주

체에게 폭 넓은 재량이 주어지고 있음.

○ 국제법위원회는 2006년 초국경손실분배에 관한 가원칙을 통해 환경에 대

한 심각한 피해를 다음의 사항을 나열하여 배상대상으로 하고 있음.28)

- 생명의 손실 또는 신체적 피해

- 문화적 유산의 일부를 구성하는 재산을 포함한 재산의 손실 또는 피해

- 환경의 악화로 인한 손실이나 피해

- 천연자원을 포함한 환경이나 재산의 회복을 위한 합리적인 조치의 비용

22) 박기갑, supra note 19, p.170.

23) 장신, supra note 20, pp.184-185.

24) 국내법에서는 수인한도를 넘는 환경오염행위를 위법성이 있다고 간주하고 있으나 국제법에서는 인간의 건강

에 대한 피해는 이와 유사하게 판단 할 수 있지만 자국의 산림 등 천연자원에의 훼손 등에는 그 기준을 적용

하기 힘들다는 점이 있다.

25) 미국과 캐나다 사이의 대기오염사례인 Trail Smelter 사건(Trail Smelter Case (United States v. Canada), 3 R. I. A. A. 1938 (1941), 1965-66면); 1992년 산업재해의 국제적 영향에 관한 협약 제1조(Convention

on the Transboundary Effects of Industrial Accidents, 21 Int'l Env't Rep. (BNA) 5301);

26) 1982년 자연환경선언(World Charter for Nature)제 11조(22 I. L. M. 455 (1983)); 1991년 초국경적 환경

영향평가에 관한 협약(Espoo 협약) 제2조 1항(Convention on Environmental Impact Assessment in

Transboundary Context(Espoo Convention), 30 I. L. M. 800 (1991); 1997년 국제수로의 비항행적 사용

에 관한 법 협약 제7조 제1항. 제21조 (Convention the Law of the Non-Navigational Uses of

International Watercourses) 36 I. L. M. 700 (1997),; 미국 대외관계법 제601조 제1항(b)(Restatement

(Third) of the Foreign Relations Law of the United States 1987),

27) 1966년 국제법협회의 헬싱키규칙 제10조(The Helsinki Rules on the Uses of the Waters of

International Rivers, 1 Basic Documents of International Environmental Law 227 (H. Hohmann ed.,

1992); 1982년 국제법협회의 몬트리올규칙 제3조 (ILA Montreal Rules of International Law Applicable to

Transfrontier Pollution, 1 Basic Documents of International Environmental Law 245 (H. Hohmann ed.,

1992); 환경과 개발에 관한 세계위원회(WCED)법원칙선언 11조 1항 등. 이외에도, 1993년 환경에 해로운 활

동으로 인한 피해에 대한 민사책임협약(Lugano 협약)은 ‘수인할 수 있는 수준(tolerable level)’을 책임 발동의 한계로 정하고 있다; Convention on Civil Liability for Damage Resulting from Activities Dangerous

to the Environment, 32 I. L. M. 1230 (1993), 제8조(d).

28) 초국경손실분배에 관한 가원칙 2,(a).

- 12 -

- 합리적인 대응조치의 비용

제2절 국가책임의 의의

1. 국가책임의 개념

○ 국제책임(international legal responsibility)이란 국제법 주체들이 국제

위법행위를 함으로 인해 부담하여야 하는 국제법적 책임을 의미하지만 일반

적으로 국가가 국제법상 의무를 위반 할 경우 수반되는 ‘국가책임’을 지칭

함.29)

○ 국제법의 주체는 국가 외에도 다른 실체들이 있기 때문에 국가 외의 주

체들인 국제기구나 개인이 국제법을 위반함으로서 부담하여야 하는 책임 역

시 존재함. 예를 들어, 전쟁범죄, 평화에 대한 죄, 인도에 대한 죄 등은 국가

책임과 병행하여 개인 책임, 특히 형사책임을 묻는 것이 승인되고 있으며 이

에 대한 국제형사법원(International criminal court)도 설치되었음.

○ 그러나 국제환경법에 있어서 국가 이외의 주체의 책임은 극히 제한됨.

예컨대, 다국적 기업이나 개인 등이 운영하는 공장에서 국제법에서 금지하고

있는 행위를 함으로 인해 대규모의 환경피해를 야기한 경우, 해당 행위가 국

적국에게 귀속되는 경우(예컨대, 국가의 기능을 수행하기 위한 행위인 경우)

에는 국적 국가가 피해국에게 국가책임을 지고 이차적으로 국내법에 의거하

여 책임 있는 개인에게 구상권을 포함한 민·형사상의 책임을 묻게 됨.

○ 그러나 여기서 개인이 부담하는 책임은 국제법적 책임이 아니라 국내법

적 책임에 불과하며 개인의 행위가 국가귀속성이 부정되는 경우에는 피해자

는 가해자 개인을 상대로 가해국의 법정에서 국제법 위반 이유가 아닌 국제

법을 수용한 가해국의 국내법 위반을 이유로 소송을 제기 하게 되어 이 역

시 국제법적 책임이 아닌 국내법적 책임으로 전환되게 됨.

○ 개인이 야기한 초국경환경피해의 경우는 민사적인 책임으로 전환되어 국

내법정에서 다루어진다는 점과 비록 위반법규가 국제법이기는 하지만 동시

29) 김대순, 국제법론, 삼영사 2007, p. 512.

- 13 -

에 이미 국내법으로 전환된 법규를 위반한 것으로 되어 실질적으로는 국내

법상의 책임을 추궁 받는 것에 불구하다는 점에서 본 항에서 직접적으로 다

루지 아니하고 국가의 국제책임인 국가책임만을 대상으로 함.

2. 국가책임의 분류

○ 국가책임은 크게 위법한 행위에 대한 국가책임과 법으로 금지되지 않은,

즉 위법하지 않은 행위에 따른 책임(해로운 결과책임)으로 분류.

○ 국제법 의무 위반에 따른 결과에 따른 책임을 ‘responsibility’로 국제법

에서 허용된 행위 또는 국제법적으로 금지되지 않은 행위로 발생한 피해에

대한 책임을 ‘liability’로 구분하여 사용함.30)

○ 일반적으로 양자의 구체적 구별 실익은 responsibility가 국가의 위법행

위 또는 주의의무 위반 등 과실에 기초하여 책임을 묻는데 반해, liability는

국가에게 위법성 및 과실의 유무를 불문하고 법으로 금지되지 않은 행위로

발생한 위험한 결과에 대한 엄격책임(strict liability)을 묻는다는데 있음.31)

○ 근래에 국제위법행위를 민사책임을 야기하는 국제불법행위(international

delict)와 형사책임의 기초를 제공하는 국제범죄로 구분하는 시도가 있었으

며32) 1980년 국제법위원회의 국가책임 초안에서도 국제범죄에 해수 및 대

기에의 대규모 환경오염으로 인한 중대하고 심각한 피해를 야기하는 것을

포함시킨 바 있으나 이에 대해서는 개인 외에 국가에게도 형사책임을 부담

시킬 수 있는가, 부과할 수 있다면 어떤 형벌을 부과할 수 있는지 등을 둘러

싼 논쟁이 끊이지 않았고 이러한 소모적 논쟁으로 인해 결국 국제법위원회

는 2001년 국가책임 규정 초안에서 문제의 국제범죄 관련 규정을 삭제하였

음.

30) Responsibility가 의무위반에 대한 피해의 배상의 문제라면 liability는 위해의 할당 또는 피해의 보상 문제라

할 수 있음; Alexandre Kiss & Dinah Shelton, International Environmental Law (3rd ed.) Transnational

Publishers, Inc., 2004, p. 317.

31) 그러나 이러한 개념의 구별이 엄격히 유지되고 있는 것은 아니다. 예컨대, 유엔해양법협약(제139조)과 1972

년 우주물체에 의한 피해에 대한 국제책임에 관한 협약은 이러한 전형적인 개념 구별과 달리 liability를 국가

책임(responsibility)을 이행하지 아니한 결과로서의 책임(liability)으로 이해하고 있다; Convention on

International Liability for Damage Caused by Space Objects, 961 U. N. T. S. 187, 24, U. S. T.

2389, 제1조, 제12조.

32) Report of the Commission to the General Assembly on the Work of Its Thirty-second Session, 2

Y.B. Int'l L. Comm'n, pt. 2, 26, 32 (1980), 제19조.

- 14 -

○ 요약하건데, 현재 국제사회에서 환경피해와 관련 국가책임은 국제법상 금

지된 행위를 함으로 인해 지게 되는 책임과 국제법상 금지되지 않는 행위라

할지라도 그로 발생한 결과 때문에 부담하여야 하는 책임이 있음.

3. 국제환경법상 국가책임의 특수성

○ 국제환경법에서의 국가책임의 상당수는 위법행위에 대한 책임보다는 금

지되지 않은 행위에 대한 책임이 주를 이루는데 그 이유는 다음과 같음.

○ 첫째, 전통적 국제법은 주권을 기초로 한 분권적 구조에서 성립되어 당사

국의 명시적 의사에 의해 규범성을 인정하지 않는 한 해당 국가를 구속할

만한 법적 근거가 없음. 예컨대 황사문제만 하더라도 한중 양 국가 간 황사

피해를 방지할 의무를 규정한 협약이 체결되어 있지 않아 황사피해분쟁 발

생 시 적용할 법규가 없는 결과가 초래됨. 이처럼 조약으로 사전에 위법행위

를 양국이 구체적으로 결정하지 않는 것이 상례이기 때문에 구체적 사례에

서 위법행위에 대한 책임이 존재할 가능성이 약함.

○ 둘째, 조약 외에 또 다른 규범성을 갖는 국제관습법 역시 아직까지 국제

환경법과 관련하여 일반적인 규범(타국에 환경피해를 야기하지 않을 의무)은

보유하고 있으나 해당 의무의 구체적인 내용에 대해서는 명확하게 합의되지

않음으로 실제 피해가 발생 한 경우, 국제관습법의 활용도가 낮음.33)

○ 셋째, 상당수의 국제 환경협약들은 국가가 지켜야 할 구체적인 의무를 부

과하고 있지 않을 뿐 아니라 또한 피해보상과 관련한 규정을 담고 있지 않

아 실용도가 떨어짐.

○ 넷째, 환경협약이 존재한다고 할지라도 원인국과 피해와의 인과관계를 밝

혀내기 어려움. 이는 단순한 원인과 결과에 대한 물리적 인과관계 뿐 아니

라 원인과 피해간 발생기간이 시간적으로 장기적이며 또한 복합적이라는 데

에서도 찾을 수 있음

○ 이와 같은 이유 때문에 사전에 자국으로 인해 환경피해를 발생하지 않도

33) 이에 대해서는 3절 1. (2) 위법성 항에서 상술.

- 15 -

록 하는 예방의무와 피해가 발생될 경우 피해를 최소화하기 위한 협력의무

를 담고 있는 국제법상 금지되지 않는 행위에 대한 책임을 부과하는 방향으

로 전개되어 가고 있음.

제3절 국제법상 위법행위에 대한 책임

1. 성립요건

국가가 국제법에 반하여 위법한 해위를 한 경우 책임의 결과가 뒤따르는데

국가의 위법행위가 존재하기 위해서는 첫째, 해당 행위가 국가의 행위이거나

또는 국가의 행위로 간주되어야 하며, 둘째, 해당 행위가 국제법 의무위반을

구성하여야 함. 전자를 국가귀속성, 후자를 위법성이라 함. 그리고 셋째, 원

인행위와 피해결과 사이의 인과관계가 존재하여야 함.

(1) 국가귀속성

국가에 귀속될 수 있는 행위들로는 다음과 같음.

○ 공식적으로 국가기능을 행사하는 주체들의 행위

- 지위고하를 막론한 중앙정부 및 지방정부 등 국가기관의 행위

- 해당 국가의 입법기관이 환경오염을 야기하는 법률을 제정하였거나 환경

기준을 설정하는 법률의 제정을 소홀히 하여 다른 국가에 피해가 발생하였

을 경우, 또는 행정기관이 국경지역에 산업시설의 설치를 허가하여 인접 국

가에 대기․수질오염을 야기하였을 경우 국가책임이 발생할 수 있음.34)

○ 국내법에 의하여 권한을 위임받은 주체의 행위

- 국내법에 근거하여 설립되어 국가로부터 권한을 위임받아 행동하는 공공

단체 또는 공법인의 행위

34) 노명준, supra note 14, p. 326.

- 16 -

- 정부산하단체, 연구기관 또는 공사 등의 환경관련 행위로서 환경피해를 미

치지 않도록 주의의무를 다하지 않은 경우 국가책임이 발생할 여지가 있음.

○ 정부기관의 월권행위 역시 정부의 행위로 포함되는 지 여부와 관련하여

서 전통적으로 월권행위는 국가책임이 발생되지 않는다는 것이 전통적인 견

해였지만 2002년 국제법위원회의 책임규정초안에서는 “국가기관 또는 정부

기관을 행사하도록 권한을 위임받은 개인 또는 단체의 행위는 그 기관, 개인

또는 단체가 그 자격으로 행동한다면, 그 행위자가 자신의 권한을 넘어서거

나 또는 지시를 위반한다고 할지라고, 국제법상 그 국가의 행위로 간주된

다.”라고 함으로서 월권행위의 국가귀속성을 인정하였음.35)

○ 사실상 국가기능을 수행하는 사인의 행위

- 일반적으로 사인의 행위는 국가귀속성이 부정되나 예외적으로 국가의 지

시 또는 통제 하에서 행동하는 사인의 행위는 국가책임을 발생시킬 수 있음.

○ 사인의 행위임에도 이를 사전에 통제하지 못한데 대한 국가의 책임

국제법상 국가는 자국의 관할권 또는 통제 하에 있는 사인의 행위를 규제,

통제할 의무가 있음. 그 결과 사기업의 행위로 피해가 발생한 경우 국가가

상당한 주의(due diligence)를 가지고 방지하지 않았거나 국내적 구제를 부

여하지 않은 경우 등에는 국가가 책임을 지게 됨.36) 이는 Trail Smelter 사

건에서도 “제련소의 행위가 국제법상의 국가의무에 부합하도록 감시하는

것은 캐나다 정부의 의무이다.”라고 확인한 바 있음.37)

○ 따라서 국내 환경보전 기준의 미설정, 사전, 사후 통제조치의 미흡 등으

로 피해가 발생, 확대되는 경우 해당 국가의 작위, 부작위를 포함하는 주의

의무 위반 행위는 관련 국가의 책임을 발생 시킬 수 있음.38)

35) 위법행위에 대한 국가책임 규정 초안 제7조.

36) 노명준 supra note 14, p. 327.

37) Trail Smelter Case (United States v. Canada), 3 R. I. A. A. 1938, 1966 (1941).

38) Alexandre Kiss & Dinah Shelton, supra note 44, p. 322.

- 17 -

(2) 위법성

○ 국가책임은 국가가 국제법을 위반함으로 인해 부담하는 책임이므로 국가

책임이 발생하기 위해서는 국가의 행위가 국제법을 위반되어야 함.

○ 전통적으로 국제법은 주권을 존중하는 취지에서 국제사회에서 법으로 금

지되지 않은 행위는 허용된다는 원칙을 세우고 있기 때문에 국제법에서 국

가에게 작위 또는 부작위 의무를 명백히 설정하지 않는 한 국제법적 책임은

발생하지 않음.39)

○ 국제법적으로 일정한 작위 또는 부작위 의무를 설정하기 위해서는 국가

들의 동의가 있어야 하는데 이러한 동의는 국제조약, 관습법에 의해 부여됨.

가. 국제조약

○ 피해 야기국과 피해국 간 조약상 의무를 규정하고 있는 경우, 국가책임의

발생근거는 해당 조약 의무 위반임. 조약상의 의무는 당사국이 규정하기에

달려 있으나 일반적으로 일정한 작위 또는 부작위를 요구하는 형태로 규정.

○ 부작위 의무를 규정하는 형태로는 국제하천이나 공해 등 일정한 지역에

서 특정 오염행위를 하지 않을 의무를 부담하게 하는 것이 가장 일반적임.

○ 작위의무의 형태로 규정하는 경우로는 대기오염물질배출량을 일정한 기

한 내에 줄여야 할 의무, 자국 내에서의 행위가 타국에 영향을 끼칠 가능성

이 있는 경우에는 해당 정보를 상대국이 요청 시 제공하여야 할 의무, 해당

정보를 바탕으로 예상되는 피해를 줄이기 위해 협의하여야 할 의무, 자국민

이 해당 협약 목적인 환경피해를 야기하지 못하도록 적절한 주의조치를 취

할 의무 등 다양함.

○ 이러한 구체적 작위 또는 부작위 의무를 이행하지 않은 경우 국제조약을

위반 것으로 간주되어 해당 국가는 국제법적의 책임을 지게 됨.

39) 1927년 Lotus 호 사건에서 상설국제사법재판소(Permanent Court of International Justice)가 국제법에 의

해 특별히 허용되지 않은 행위는 금지된다는 프랑스 측의 주장을 배척하고 국제공동체에서 금지되지 않은 모

든 것은 허용된다는 취지의 판결을 하바 있음; The Lotus Case, P.C.I.J. Report, 1927, Series A, No. 10,

pp. 18-19.

- 18 -

○ 부작위의무를 규정하는 경우가 예상 할 수 있는 일반적인 방식이기는 하

지만 대부분의 환경협약의 경우 적극적인 작위의무를 규정하는 형태로 되어

있는데 이는 부작위 의무를 규정하는 것이 국가 주권을 적극적으로 훼손할

수 있다는 국가들의 두려움에서 나온 경우도 있지만 자칫하면 부작위의무가

일반적 형태 또는 다소 구체화되기 힘든 의무의 형태로 규정되어 결과적으

로 선언적 효과에 그치기 때문이라 볼 수 있음.40)

○ 국제협약의 집행이 각 국가에게 의존할 수 없다는 특성상 일정한 부작위

의무라 할지라도 그 의무를 구체화하기 위해서는 각 국가의 적극적인 조치

가 선행되어야 하는 경우가 많음. 예를 들어 유엔해양법협약41)의 경우 제

12부에서 해양환경의 보호와 보전을 규정하고 있으나 구체적으로는 회원국

이 취하여야 할 해양오염을 방지, 경감하기 위한 조치와 기준에 의존하고 있

으며 단지 제195조에서 해양환경오염을 방지함에 있어서 다른 국가에게 피

해를 전가하지 않을 의무 또는 오염형태를 변형하기 않을 의무만을 두고 있

을 뿐임.

○ 적극적인 작위의무를 두고 있는 협약으로는 다음과 같음.

- 1982년 유엔해양법협약은 제235조에서 당사국들은 해양환경의 보호, 보

전에 관한 국제적인 의무를 이행할 책임이 있으며, 국제법에 따라 책임을 부

담한다고 하고 있으며 또한 당사국들은 자국의 관할권 하에 있는 자연인 또

는 법인에 의한 해양환경 오염에 의해 초래된 피해에 대해 자국의 법제도에

따라 신속하고 적절한 배상 또는 다른 구제 수단을 이용할 수 있도록 보장

할 의무를 규정하고 있음42)

- 1972년 폐기물 및 그 밖의 물질의 투기에 의한 해양오염 방지협약(런던협

약)은 폐기물 투기에 의하여 초래된 다른 국가의 환경 피해에 대한 국가책임

에 관한 일반원칙에 따라서, 그리고 투기와 관련한 책임의 평가와 분쟁의 해

40) 부작위 의무를 규정하고 있는 형태를 취하고 있음에도 성공적인 협약으로 언급되는 1972년 폐기물 및 그

밖의 물질의 투기에 의한 해양오염 방지협약, 소위 런던 협약은 제3조에서 투기의 개념을 정하고 제4조에서

별도의 부속서에 게재된 폐기물 및 기타 물질의 투기를 금지함과 동시에 개념조항이나 예외조항을 통해 범위

를 명확히 했기 때문이다; Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and

Other Matter, 11 I. L. M. 1294 (1973),

41) United Nations Convention on the Law of the Sea(UNCLOS), 21 I. L. M. 1261 (1982),

42) Id. 동조 제2항.

- 19 -

결에 관한 절차를 마련할 의무를 부과하고 있음.43)

- 1979년 ECE 광역 월경 대기오염에 관한 조약은 당사국에게 월경대기오

염의 영향에 관련된 물리, 화학적, 생물학적 정보교환을 할 의무를 부과하고

있음.44)

- 1991년 초국경적 환경영향평가에 관한 협약, 소위 Espoo 협약은 초국경

환경피해를 야기할 우려가 있는 사업을 하고자 하는 국가는 환경영향평가를

하여야 할 의무를 가지고 피해가 예상되는 인접국가와 협의를 하여야 할 의

무를 부과하고 있음.45)

- 이외에도 유사한 협약으로 1985년 오존층 보호를 위한 비엔나협약,46)

1992년 UN/ECE 국제수로와 호수의 보호와 사용에 관한 협약,47) 1997년

국제수로의 비항행적 사용에 관한 법 협약48) 등이 있음.

- 1988년 남극광물자원활동의 규제를 위한 협약(CRAMRA)은 운영자와 실

질적이고 순수한 연관을 가지고 있는 당사국은 운전자와 관련한 이 협약상

의 의무를 이행하였다면 발생하지 않았거나 계속되지 않았을 피해에 대하여,

국제법에 따라, 2차적인 배상 책임 의무를 규정하고 있음.49)

○ 이러한 작위의무를 위반하여 환경피해가 발생한 경우 국가책임이 성립할

수 있으며, 일부 협약은 환경피해를 야기한 국가가 그 피해를 배상해 주어야

한다는 의무 역시 규정하고 있으나 이러한 명시적인 규정이 없다고 하더라

도 조약상의 의무위반으로 인하여 당연히 국가책임이 성립함.50)

43) Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter, 11 I. L.

M. 1294 (1973), 제10조.

44) ECE Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution(LRTAP), 18 I. L. M. 1442 (1979), 제8

조(f),

45) Convention on Environmental Impact Assessment in Transboundary Context(Espoo Convention)), 30

I. L. M. 800 (1991), 제2조 제1항.

46) Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer, 26 I. L. M. 1529 (1987), 제2조 제1항.

47) Convention on the Protection and Use of Transboundary Watercourses and International Lakes, 31

I. L. M. 1312 (1992), 제2조.

48) Convention the Law of the Non-Navigational Uses of International Watercourses, 36 I. L. M. 700

(1997), 제7조 제1항.

49) Convention on the Regulation of Antarctic Mineral Resource Activities, 27 I. L. M. 868 (1988), 제8

조 제3항.

50) 노명준, 신국제환경법, 법문사, 2003, p. 342.

- 20 -

○ 그러나 이러한 조약들은 책임의 한도, 배상액 결정의 기준과 절차, 배상

청구절차 등에 관하여 상세한 규정을 두지 않고 분쟁 당사국들이 협의하여

이를 정하거나 국내법제도에 따라 배상을 청구하도록 하는데 그치는 것이

대부분이서 구체적인 경우 국가책임의 실현이 쉽지 않음.51)

○ 배상 책임의 성질은 조약에 따라 다양한데, 대부분의 조약은 과실 책임,

즉 당사국들에게 국제법 의무를 이행하기 위하여 적절한 모든 조치를 취할

것을 요구하고 있음. 당사국에게 적절한 모든 조치를 취할 의무를 부과하고

있는 것은 당사국에게 국제법 의무위반을 방지하기 위해 상당한 주의(due

diligence)를 할 것을 요구하고 있는 것으로 이해되는데 상당한 주의에는 유

효한 환경법규의 제정 및 시행, 협의와 통지 등 환경피해를 막기 위해 필수

적이고 실질적인 조치를 포함하게 됨. 그 결과 이러한 주의의무를 다한 경우

에는 국가책임이 인정되지 않음.

○ 그러나 예외적으로 무과실책임원칙을 적용하고 있는 협약도 있는데 대표

적인 협약은 1972년 우주물체에 의한 피해에 대한 국제책임에 관한 협약(우

주피해협약)임. 본 협약은 우주물질의 발사국이 자국 우주물체에 의해 지구

표면이나 비행중의 항공기에 발생된 피해에 대하여 배상할 절대적 책임이

있음을 규정하고 있음.52)

나. 국제관습법

○ 초국경환경피해의 관련국간에 조약이 체결되어 있지 않는 한 국가책임이

발생하기 위해서는 양당사국을 포함한 전 국제공동체 구성원이 관습법으로

인정한 작위 또는 부작위 의무가 있어야 함.

○ 일반적으로 국가가 타국에게 피해를 주지 아니할 의무가 있음은 1928년

Palmas Island Case에서 Max Huber 중재관이 모든 국가는 자국의 관할권

내에서 타국이나 타국민에게 권리침해가 가해지지 않게 할 국제법적 의무가

있다고 판시한 이래 인정되어 왔으며 이는 국제사법재판소의 1949년도

Corfu 해협사건에서도 "여하한의 국가도 자국의 영토가 타국의 권리를 침해

51) Id.52) Convention on International Liability for Damage Caused by Space Objects, 961 U. N. T. S. 187, 24

U. S. T. 2389, 제2조; 그러나 발사국이 그 피해가 전적으로 또는 부분적으로 피해국의 중대한 과실 또는 고

의의 작위 또는 부작위에 의해 발생한 것이라는 사실을 입증하는 경우에는 면제 된다; 제6조.

- 21 -

하는 방법으로 사용되지 아니할 의무가 있다"고 확인한 바 있음.53)

○ 국제환경피해에 관해서도 1972년 스톡홀름 선언 원칙 21 및 리우원칙 2

에서 언급하고 있는 자국의 관할권 내의 활동이나 규제가 타국의 환경이나

자국 관할권 외의 지역에 피해를 야기하지 않도록 할 책임 역시 국제관습법

으로 인정되었다고 간주되고 있으며54) 또한 국제사법재판소 역시 원칙 21의

국제관습법적인 성격에 대해 1996년 핵무기의 위협이나 사용의 합법성에 관

한 권고적 의견에서 “국가가 자국의 관할권과 통제 내에서의 행위가 타국의

또는 자국 영토외의 환경을 존중(respect) 할 일반적 의무가 있음은 환경과

관련된 국제법의 내용 중 하나다”라고 하여 이를 뒷받침하고 있음.55)

○ 그러나 비록 스톡홀름 선언 원칙 21 및 리우 선언 원칙 2에서 반복되는

초국경환경피해행위를 금지하는 원칙은 국제환경법의 초석(Cornerstone)으

로서 그 의미와 중요성은 인정되고 있지만 그 구체적인 내용은 명확하지 않

음. 즉, 일국이 자국의 경제활동으로 인해 타국의 환경에 피해를 주어서는

안 된다는 당위성은 확인하고 있지만 책임이라는 용어를 쓰면서 어떠한 경

우 책임을 져야 하는지 그리고 책임의 내용은 무엇인지 나아가 책임을 회피

하기 위하여 국가가 무엇을 해야 하는지에 대해서는 명확히 밝히고 있지 않

아 여러 해석을 가능하게 하고 있음.

○ 우선 책임의 내용에 대해 문구대로 해석한다면 다음 두 가지 책임의 해

석이 가능. 첫째, 국가는 자국의 행위가 자국 영토외의 환경에 피해를 입히

지 않을 책임이 있으며 따라서 자국 영토 외의 환경에 피해를 발생시킨 경

우 그 피해에 대해 책임을 져야 한다는 해석이고, 둘째는 자국의 경제활동으

로 인해 자국영토외의 환경에 피해가 발생할 것을 방지할 책임, 즉 주의의무

53) Corfu Channel Case (U. K. v. Albania), 1949 I. C. J. 4 (1949). 이 사건은 1946년 알바니아 영해상에

있는 코르푸해협에서 수뢰(mines)에 충돌, 침몰된 선박에 타고 있던 영국 선원들이 입은 피해에 대한 국가책

임 문제를 다루고 있다. 국제사법재판소(ICJ)는 폭발의 원인이 된 수뢰의 설치(독일이 설치하였음)는 알바니아

정부의 인식없이는 이루어 질 수 없다고 판단하고 이를 경고하지 않은 알바니아에게 책임을 부과하였다. 그

근거로 국제사법재판소는 “모든 국가는 타국의 권리에 반하는 행위를 위하여 자국 영토가 의도적으로

(knowingly) 사용되도록 허용되어서는 안된다”고 판시하였다. 덧붙여 재판소는 알바니아는 재난을 방지하기

위한 어떠한 조치도 취하지 않았으며, 이러한 중대한 부작위는 국제책임을 구성한다고 지적하였다. 이 사건은

환경피해를 다루고 있지는 않지만 동 법정에서 제시한 원칙은 국가책임에 유추 적용될 수 있을 것이다.

54) Alexandre Kiss & Dinah Shelton, 『International Environmental Law』, p.317 (3rd ed. Transnational

Publishers, Inc., 2004). p.130; David Hunter, James Salzman & Durwood Zaelke, supra note 10,

p.321; Edith Brown Weiss, Stephen C. Mc Caffrey, Daniel Barstow Magraw, paul C, Szasz & Robert

E Lutz, 『International Environmental Law and Policy』, Aspen Publisher, inc,, New York, 1998, p.

317

55) Legality of the Treat or Use of Nuclear Weapons, Advisory Opinion, 1996 ICJ Report, pp. 241-42

- 22 -

를 다할 책임이 있으며 이러한 주의의무를 다한 경우는 책임이 없다는 해석

임.

○ 두 가지 해석을 둘러싸고 첫 번째 해석에 따라 모든 초국경오염행위는

불법으로 책임이 수반된다고 주장하는 이들도 있지만56) 리우 선언 원칙 2의

해석에 있어 유엔사무총장은 “리우 선언 원칙2의 범위와 적용대상 역시 명

확하지는 않지만 모든 초국경오염피해가 금지되거나 불법이 아닌 것은 명백

하다”라고 하여 첫 번째 해석을 취하고 있지 않음을 명백히 밝히고 있음.57)

이는 모든 초국경오염행위가 불법이라는 해석은 현재 국제관행상 현실성이

부족하다는 차원에서 법과 현실의 조화를 위해 또는 국제법과 국내법의 조

화를 위해서 그 책임의 범위를 줄일 필요가 있기 때문임.58)

○ 책임의 범위를 한정하기 위해 원칙 21의 의무를 국제협력의 의무, 구체

적으로 (i) 국경을 넘어 갈 수 있는 잠재적 행위의 위험을 평가하고, (ii)잠재

적으로 영향을 받을 국가에게 이를 통지하며, (iii) 예상되는 위해에 대해 무

엇을 해야 할지에 대해 해당국가와 협의를 해야 할 세 가지 의무로 해석 할

수 있음.59) 이 세 가지 의무를 종합하면 초국경환경영향평가를 해야 하는

것으로 이해할 수 있음. 왜냐하면 우선 환경영향평가를 하지 않는다면 당해

추진 사업이 타국에 영향을 미칠 여부에 대해서 알 수가 없으므로 그 통지

나 협의 자체가 불가능하기 때문이다. 따라서 가장 우선적인 것은 추진 사업

이 타국의 환경에 위해한 결과를 가져올지 여부에 대한 정확한 평가라고 할

수 있음.

○ 초국경환경영향평가와 원칙 21의 관계는 원칙 21이 어떤 성격을 가지고

있느냐에 따라 다른 결과를 가져옴. 즉 초국경환경영향평가가 국가로 하여금

위해한 결과를 가져와서는 안 되는 의무를 수행하기 위한 것이라면 특정 사

업에 있어 초국경환경영향평가를 하지 않은 사실 자체가 그 의무위반이 될

것이나 만일 그 본질적인 의무가 적법한 절차상의 주의의무라면 초국경환경

56) Sanford E. Gaines, “Taking Responsibility for Transboundary Environmental Effects”, 14 Hasting

Int'l & Comp. L Rev. 781 (1991) pp.796-97.

57) UN Secretary-General, Rio Declaration on Environment and Development: Application and

Implementation, UN Doc. E/CN.17, 1997 paragraph 23; Alan Boyl, Codification of International

Environmental Law and the International Law Commission: Injurious Consequences Revisited, in

『International Law and Sustainable Development』(Alan boyle & David Freestone eds,) 1999 pp.

76-79

58) 소병천, “황사현상과 국제환경법', 중앙법학, 제5집 제3호, 2003.

59) Gunter Handle, “The Environment: International Rights and Responsibility”, 74 AJIL. 224.(1980)

- 23 -

영향평가의무를 시행하는데 있어서 절차상의 필요한 주의의무를 다 한 경우

라면 원칙 21의 의무위반은 없는 것이고 만일 비록 환경영향평가는 했다 할

지라도 절차상의 하자가 있다든지 또는 적법한 주의의무를 해태한 경우에는

원칙 21의 의무위반이 발생하는 것으로 볼 수 있음. 결과적으로 원칙 21이

국가들에게 요구하는 것이 “자국의 관할권이나 통제권 내의 행위로 인해 국

경을 넘는 중대한 환경피해를 야기하지 않을 절차상 적법한 주의의무”로 이

해된다면 이는 환경영향평가의 목적 범위 및 그 절차성에 비추어도 초국경

환경영향평가를 수행할 책임이라는 적절한 결론에 도달 할 수 있음.60)

○ 요약컨대, 국제관습법상 환경피해와 관련된 국가책임은 모든 피해에 대해

배상책임이 있는 것이 아니라 환경피해 예방 조치 책임에 한정되고 예방조

치를 수행하지 않은 경우 발생한 피해에 대해서만 배상 할 책임이 있음.

(3) 인과관계

○ 국가책임이 성립되기 위해서는 가해 국가의 행위와 피해 국가 간의 인과

관계가 확립되어야 함. 이는 피해가 원인행위와 밀접하지 않거나(remote),

사변적(speculative)이어서는 안된다는 것을 의미. Trail Smelter 사건에서

중재법정이 미국이 청구한 기업의 손실에 대하여 지나치게 간접적이고

(indirect), 원인행위와 밀접하지 않고(remote), 불명확(uncertain)하다는 이

유로 인정하지 않은 것도 같은 맥락으로 이해할 수 있음.61)

○ 환경피해에 대한 국가책임과 관련해서 인과관계의 입증은 다음과 같은

이유로 쉬운 일이 아님. 오염원과 피해 발생지 사이는 상당한 거리가 있어

오염행위를 규명할 수 있다고 하더라도 피해와의 인과관계를 명쾌하게 확립

하기 어려움. 또한 오염물질의 해로운 영향은 오염행위 시점으로부터 오랜

기간 동안 나타나지 않음 예컨대, 1986년 Chernobyl 원전 유출사고로 인한

방사능물질은 아직까지 직․간접적으로 암 유발 등 인간의 건강과 환경에 영

향을 미치고 있음. 어떤 유형의 피해는 오염이 오랜 기간 계속적, 누적적으

로 진행되어야만 나타나며 어떤 물질은 단독으로는 약간의 피해만을 유발하

60) John H. Knox, "The Myth and Reality of Transboundary Environmental Impact Assessment", 96AJIL

294.(2002). 뉴욕 Pace 법대의 Nicholas A. Robinson 교수 역시 환경영향평가는 일국에게 타국의 환경에

피해를 주는 방법으로 자국내의 개발행위를 자제해야 하는 국제법상 모든 국가가 준수해야 할 의무라고 하면

서 원칙 21과 접목시키고 있다; Nicholas A. Robinson, EIA Abroad: The Comprehensive and

Transnational Experience, in Environmental Analysis, Oceania Publisher, New York, 1993, p.693.

61) Trail Smelter Case (United States v. Canada), 3 R. I. A. A. 1905, 1931 (1938).

- 24 -

지만 다른 물질과 함께 복합작용을 하면서 큰 피해를 유발할 수 있음. 같은

물질이라도, 기후, 지형 등 물리적인 주위환경에 따라 다른 효과를 나타냄.

○ 환경문제는 반복되는 오염의 축적과 다양하고 많은 오염원들에 의해 유

발되는데, 집단적․전체적인 인과관계는 인정될 수 있다고 하더라도 개별적인

오염원과 개별적인 피해자 간의 인과관계를 명확하게 밝히는 것은 사실상

불가능하며 경우에 따라서는 온실가스 등의 변화가 기후변화를 초래하는지

와 같이 원인과 결과 간의 관계가 과학적으