: ההסדרים חוק

כמותית -1985בחינה2008

המחלקה לכלכלה ומחקר

התנועה למען איכות השלטון בישראל )ע"ר(

החוק הצעות בנפח הגידולמס' סעיפי חוק שהוצע לבטל

לחלוטין

מס' חוקים אותם מוצע

לתקן

מס' הסעיפים

מס' עמודים

שנה

1235131985

1131991990

0101361995

62436291997

22433352000

13162462002

34169792005

85078962006

247771082007

2571361612008

מהטבלה ניתן לראות כי הצעות החוק של משרד האוצר "תפחו" עם השנים: מהצעות חוק ממוקדות וקצרות להצעות חוק ארוכות בעלות מספר סעיפים רב. בנוסף, עם השנים עלה מספר התיקונים העקיפים שהצעת חוק ההסדרים מבקשת לתקן. הכוונה לסעיפים בהצעת החוק המתקנים חוקים קיימים אחרים. יש לציין כי ככל שנפח הצעות החוק גדל כך מתקשים חברי הכנסת להבין על מה הם מצביעים. מעבר לכך, ככל שמוצעים מספר רב יותר של תיקונים עקיפים בחוקים אחרים, הדיון בהצעת החוק נעשה מורכב יותר, שכן על חברי-הכנסת לפנות לאותם חוקים על-מנת

להבין במה מדובר.

החוק הצעות בנפח גידול

020

406080

100120140

160180

1985 1990 1995 2000 2005 2010

מספר עמודים מספר סעיפים מספר תיקונים עקיפים

בהמשך לטבלה שבשקופית הקודמת, הגרף מציג את הגידול בנפח הצעות החוק לאורך השנים, ובפרט מאז תחילת שנות 2000ה-

מספר הסעיפים בחוק בהשוואה למספר הסעיפים בהצעת החוק

אחוז הסעיפים שאושרו

מס' הסעיפים מס' הסעיפים בחוקבהצעה

שנה

100%35351985

100%19191990

100%13131995

100%36361997

97%32332000

92%57622002

100%69692005

88%69782006

69%53772007

17%231362008

הטבלה מציגה את מספר הסעיפים שאושרו לבסוף בחוק, לעומת מספר הסעיפים בהצעת החוק. מהטבלה ניתן ללמוד כי החל מראשית שנות , לצד הגידול בנפח הצעות החוק, אושר מספר הולך ופוחת של סעיפים ע"י הכנסת. יתכן כי תהליך זה נובע מהביקורת שהושמעה על חוק 2000ה-

הסעיפים שאושרו לבסוף בחוק. ראה התייחסות מצביעים על מפנה משמעותי בשיעור2008ההסדרים, הן בכנסת והן בקרב הציבור. נתוני שנת .10 בשקופית 2008נפרדת לשנת

בחוק הסעיפים מספרהסעיפים למספר בהשוואה

החוק בהצעת

35

1319

32

13

36 32

57 53

2335

1319

32

13

36

136

77

0

20

40

60

80

100

120

140

1985 1990 1995 2000 2005 2010

סעיפים בחוק סעיפים בהצעת החוק

. לכן, עד לאותה שנה, עקומת מספר הסעיפים בהצעת החוק )הירוקה( מייצגת גם 2000הערה: העקומות התלכדו עד לשנת את עקומת מספר הסעיפים בחוק )הכחולה(

בחוק תקציבית לא חקיקה: ההסדרים , ההסדרים בחוק שהוגדרה כפי החוק מטרת

, את" לדחות שונים חוקים לתקן בא זה חוק , לקבוע וכן חוקים לבטל חוקים של תחילתם

נוספות יעדי הוראות את להשיג במטרההכלכלית והמדיניות לשנת התקציב

הכספים..."

בכל חוקי ההסדרים מפורטת מטרת החוק, כפי שהגדיר משרד האוצר, המכין את ההצעה בשם הממשלה. המטרה המוצהרת של החוק היא להשיג את יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית. לפיכך, יש לבחון עד כמה הסעיפים השונים בהצעות החוק

עומדים במטרה זו והאם, במשך השנים, לא התווספו סעיפים ורפורמות החורגים ממנה

בחוק תקציבית לא חקיקהדוגמאות: ההסדרים

להעסקת • היתר קבלת אופן הסדרתזר , 2003 ) עובד

עבר(

הרוקחים )• סמכויות , 2006הרחבתעבר(

לשידורי • קרקעי הפצה מערך הקמת" טלוויזיה ק) בהליך, 2008הח נמצא

) מזורז חקיקה

מדוגמאות אלה ניתן לראות כי סעיפים רבים בהצעות חוק ההסדרים אינם עומדים במטרה של השגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית. למשל, לא נראה כי הסדרת אופן קבלת היתר להעסקת עובד זר נוגע למטרה של השגת יעדי התקציב,

והיה ראוי לו הממשלה היתה מסדירה את הנושא בהצעת חוק נפרדת

" בחוק " חבויים חוקיםההסדרים דוגמאות:

המים • רשות הקמת(2006 )

ולסחר • הצרכן להגנת הרשות הקמתהוגן

(2006 )

הצעת ) • כנרת ערים איגוד הקמתבנוסף לביצוע תיקונים עקיפים בחוקים אחרים, חוק ההסדרים מכיל בתוכו "בלוקים" שלמים של חקיקה. במקום להעביר חוק (2008החוק

בצורה מסודרת ולפי השלבים המקובלים, החוקים מועברים תחת הכותרת של חוק ההסדרים. מדובר לעיתים בהקמת גופים חדשים או ביצוע רפורמות מבניות מהותיות, מהלכים אשר ספק אם הינם חיוניים בטווח המיידי, והיה ראוי לקיים דיון

פרלמנטרי וציבורי בעניין ולחוקקם בהליך רגיל.

בחוק תקציבית לא חקיקהההסדרים

אחוז הסעיפים הלא תקציביים

סעיפים שאינם בעלי משמעות תקציבית

שנהסה"כ הסעיפים

42%15361997

32%18572002

68%47692006

62%841362008

)הצעה(

30%7232008

הטבלה מציגה את חלקם של הסעיפים שאינם בעלי משמעות תקציבית מחוק ההסדרים. לצורך סיווג הסעיפים הגדרנו סעיף כ"לא תקציבי" במידה שאינו נוגע ישירות להכנסות המדינה או להוצאות המדינה ולפיכך אינו מסייע בהשגת יעדי התקציב, כפי שהגדירה הממשלה באותה שנה.

יש לציין כי במקרים מסוימים ניתן לסווג את הסעיפים הן כתקציביים והן כלא תקציביים, שכן הם אינם נוגעים ישירות לתקציב המדינה ולהכנסותיה )כמו שינוי בדיני מס הכנסה, למשל(, אך יישומם עשוי להשפיע על התקציב בעקיפין באופן משמעותי. עם זאת, יש לציין כי לא מדובר ב"מדע

מדויק" והחלוקה אינה מוחלטת. ניתן לראות כי בשנים האחרונות עלה חלקם של הסעיפים הלא תקציביים בחוק, בניגוד למטרתו המוצהרת של החוק

הלא הסעיפים מספר של חלקםבחוק תקציביים

0

20

40

60

80

100

120

140

1997 2002 2006 2008)ההצעה)

2008

סעיפים שאינם בעלי משמעות תקציבית שאר הסעיפים

42%

32%68%

62%

30%

, יש לציין כי במקור הגיש 2008הגרף מציג בצורה ברורה את מגמת העלייה בחלקם של הסעיפים הלא תקציביים מכלל סעיפי החוק. באשר לשנת סעיפים, מהם סעיפים רבים שאינם תקציביים. אולם, בעקבות מחאה ציבורית סירבה יו"ר 136משרד האוצר הצעת חוק גדולה ביותר, שכללה

הכנסת דליה איציק להביא את הצעת החוק להצבעה במתכונתה המקורית, ולאחר מספר דיונים עם ראש אגף תקציבים דאז במשרד האוצר, קובי סעיפים בלבד. באשר לשאר 23הבר, ובהשתתפות חה"כ דוד טל, הוסכם על הגשת הצעת חוק הסדרים מתוקנת, "רזה" משמעותית, הכוללת

. עולה 2007סעיפי הצעת החוק המקורית, הוסכם כי חלקם יוגשו בהצעות חוק רגילות וחלקם יועברו בהליך חקיקה מהיר, עוד לפני תום שנת השאלה האם מהלך זה של יו"ר הכנסת, שהצליח לראשונה לצמצם משמעותית את היקפו של חוק ההסדרים, מסמן שינוי מגמה או יישאר בבחינת

מאורע חד-פעמי, שיצא אל הפועל בשל חולשתה הפוליטית של הממשלה באותה עת.

של- 2008 הברבור שירתאירוע או ההסדרים חוק

חולף ?

סייעו בהכנת המצגת:

גיל קויבסקיגלעד אשרי

עדי רענןשחר כהן

אודי לוי