2011.10.12.

1

Önkormányzati finanszírozás válaszúton – a mai dilemmák és

előzményeik

Dr. Vigvári András

intézetvezető egyetemi tanár

vigvari.andras@pszfb.bgf.hu

Pénzügy Intézeti Tanszék

Közfeladat és kormányzati szintek

Közfeladat KÖZFELADAT

Közösség Terület Területi egység

Állam szerkezet

KORMÁNYZATI

SZINTEK

1)KÖZPONTI szint

2)SZUBNACIONÁLIS szint

2011.10.12.

2

Fiskális föderalizmus normatív elmélete

• Hagyományos, első generációs elmélet, jellemzően észak-amerikai eredetű normatív. – Feltételezés: a központ jól informált, a politikusok a

közjót szolgálják ezért tevékenységük célja társadalmi a jólét maximalizálása.

– Redisztribúciós és stabilizációs funkciót kerülni kell.

• Második generációs elmélet, jobban tükröződik a valóság. – Közösségi döntések elméletének talaján áll, a politikus

is ember. – Számol az információs aszimmetriával. – Másként tekint a stabilizációs és allokációs funkcióra.

Kormányzati funkciók megosztása a szintek között

1) Hatáskörök és pénzek megosztása

2) Bizonyos javak csak helyi szinten állíthatók elő

3) A szolgáltatáshoz szükséges információk rendelkezésre állása

4) A szubnacionális szinten előforduló „túlcsordulás” (spillover hatás)

2011.10.12.

3

A decentralizáció jellemzői

• Az alsóbb szintű kormányzatoknak a közszolgáltatások biztosításában önálló, egymástól független döntési lehetőségük van. (Ebben különbözik a dekoncentrációtól.)

• Az alsóbb szintű kormányzatok között bizonyos versengés van.

• Externális, vagy túlcsordulási hatások a közszolgáltatások terén.

A decentralizáció előnyei

• Közjavak (allokációs funkció) iránti igények térben különbözőek, a felelősség és az erőforrások alsóbb kormányzati szintre történő delegálása jobb megfeleléssel kecsegtet.

• A közszolgáltatások méretgazdaságossági jellemzői és ebből adódóan költségei is differenciáltak.

• A decentralizáció oldja az előbbiekből adódó gazdálkodási, információs és politikai korlátokat, szemben a centralizált megoldással, amely nem tud differenciált döntéseket hozni.

2011.10.12.

4

A decentralizáció hátrányai

• A költséghatékony megoldások függnek az ellátott feladatok jellegétől, külső adottságoktól (technológia, földrajzi viszonyok stb.)

• Ösztönzési probléma, fly paper hatás, az önkormányzatok elköltik a kormányzati támogatásokat.

• Túlcsordulási hatás,a fiskális ekvivalencia elve sérül, bizonyos fogyasztók potyáznak.

• Az önkormányzatok potyázása (eladósodás, „kijárás”)

Kapcsolatok a két szint között

adminisztratív

információs

PÉNZÜGYI

politikai

Központi szint

Alsó szint

2011.10.12.

5

Önkormányzati modellek

• normatív alapon:

• Paternalista.

• Liberális.

• Szolidaritás elvű.

• az európai tapasztalatok alapján

• Rajnai modell

• Centralizált mediterrán modell

• Skandináv modell

• Átmeneti országok sajátosságai

A „magyar modell” néhány jellemzője

• Létrejöttekor a nemzetközi trendekkel szembeni megoldások is voltak.

• A differenciálatlan feladattelepítés. Szubszidiaritás nélküli decentralizáció.

• „Konfliktuskonténer” szerep – kollektív felelőtlenség rendszere. – A gazdaságpolitikai kényszerek és a politikai

opportunizmus.

– Rossz ösztönzések, kölcsönös bizalomhiány.

2011.10.12.

6

Nemzetközi tendenciák az utóbbi 20 esztendőben

• Decentralizáció erősödött a központosított országokban.

• Integráció a skandináv és rajnai modell országaiban.

• Regionalizáció a mediterrán modellt követő országokban és néhány átalakuló országban.

Az önkormányzatok kiadásai a GDP százalékában

Az önkormányzati alkalmazottak az összes

közszolgálatban alkalmazottak százalékában

Cseh Köztársaság 12 57

Franciaország 11 30

Szlovákia 7 47

Magyarország 13 65

Ausztria 17 16

Spanyolország 20 77

Németország 20 35

Olaszország 15 42

Lengyelország 13 59

Dánia 33 79

Önkormányzatok súlya (DEXIA)

2011.10.12.

7

Települési önkormányzat (db)

Egy önkormányzatra jutó lakosságszám

Cseh Köztársaság 6 249 1.640

Franciaország 36.683 1.720

Szlovákia 2 891 1.870

Magyarország 3 175 3.170

Ausztria 2 357 3.510

Spanyolország 8 111 5.430

Németország 12.312 6.690

Olaszország 8 101 7.270

Lengyelország 2 478 15.390

Dánia 98 55.480

Önkormányzati szintek és koncentráció (DEXIA)

Az önkormányzatok pénzügyi függőségi mutatói

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Ném

etorszá

g

Franc

iaors

zág

Dáni

a

Szlov

énia

Cse

horszá

g

Mag

yaro

rszá

g

Szlov

ákia

Rom

ánia

Egyéb** saját bevételek

az összes bevétel %-

ában

Adóbevételek* az

összes bevétel %-ában

Kormányzati transzferek

az összes bevétel %-

ában

2011.10.12.

8

Az alsóbb szintű kormányzati kiadásainak funkcionális

megoszlása

0102030405060

Ném

etorszá

g

Franc

iaors

zág

Dáni

a

Szlov

énia

Cse

horszá

g

Mag

yaro

rszá

g

Szlov

ákia

Rom

ánia

Oktatás

Szociális védelem

Kommunális

szolgáltatások

Egészségügy

Gazdasági

Egyéb*

Szerkezeti ellentmondások a gazdasági alapok vonatkozásában

• A feladatok folyamatos extenzív és intenzív (szakmai törvények irreális követelményei) bővülése együtt járt a működés finanszírozás elaprózódásával, a források elégtelenségével.

• Az önkormányzatok alkotmányos státusza és fiskális rendszere (támogatási és adómegosztási rendszer) között ellentmondás alakult ki.

• Gyenge kontrollok.

2011.10.12.

9

Helyi önkormányzatok pénzügyi architektúrája és költségvetési korlátja

• Alkotmányban rögzített gazdasági alapok (saját bevétel, állami hozzájárulás, vagyon)

• De jure nagyfokú jogi önállóság, bevételi politikában, vagyonhasznosításban, feladatellátás célszerű formáinak kiválasztásában.

• De facto a központi szabályozás erős hatása,

• A pénzügyi piacokra történő kilépés szabadsága. Nincs automatikus szuverén garancia, adósságrendezési tv.

• Rossz minőségű kontrollok. ( Gyenge információs rendszer, nem hatékony hitelfelvételi korlát, felügyelet és belső és külső ellenőrzés elégtelensége.)

A decentralizáció minőségét rontó

tényezők

1. Kormányzati szintek közötti információs

aszimmetria.

2. Elégtelen helyi kapacitások.

3. Elégtelen finanszírozás.

4. Közigazgatási meg nem felelés.

5. Közpolitikai koordinálatlanság.

OECD szakértői csoport

2011.10.12.

10

A magyar rendszer korszerűsítésének jelenlegi feltételrendszere

• A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája

• Alaptörvény 32-35. cikk

• ÖTV. koncepció. Megyei önkormányzatok „kiürítése”, bizonyos feladatok a decentralizáció helyett dekoncentrált módon kerülnek ellátásra.

• Az önkormányzati rendszer pénzügyi válságban:

– Forráshiány a meglévő feladatok ellátásával kapcsolatosan,

– Eladósodottság,

Pénzügyi decentralizáció a modern gazdaságban

Feladat (Közfeladat

)

Forrás (Közpén

z)

Helyi szint

2011.10.12.

11

Miben tud segíteni a jól működő pénzügyi rendszer?

• Transzparens önkormányzati működés és elszámoltathatóság biztosítása.

• Kiszámítható gazdasági környezet a helyi közfeladat szervezés.

• Célszerű szolgáltatási üzemméret követésére és a tartalékok felhasználására történő ösztönzés.

• Spill over-ek kezelése.

• Célzottság, méltányos kiegyenlítés.

Pénzügyi rendszer

• Forrásszerkezet – Központilag szabályozott bevételek rendszere,

– Helyi adók, díjak vagyonhasznosítási bevételek szerepe,

• A helyi adóztatás jellege.

• Forrásallokáció és pénzellátás módja.

• Költségvetési korlát keménysége – Folyó hiány megengedett-e?

– Hitelfelvétel szabályozása.

– Kimentés kérdései (Csődtörvény vs. ÖNHIKI, 6/3, egyéb diszkrecionális intézkedések) .

2011.10.12.

12

A jó pénzügyi rendszer alapelvei

• Hatékonyság

– Ösztönzési elem (saját bevételek növelése)

– A pénzügyi fegyelem betartása

• Méltányosság

– A közszolgáltatások azonos szintjének biztosítása

• Stabilitás

– A források kiszámíthatósága hosszú távon

A források allokálásának lehetőségei

• Adórendszeren keresztüli

– Adómegosztás,

– Pótadóztatás,

– Helyi adóztatás

– A gyakorlatban mix

• Támogatási rendszer

– Lehet forrásorientált,

– Kiadásorientált (feladat finanszírozás)

– A gyakorlatban mix

2011.10.12.

13

Adórendszeren keresztüli allokáció

• Vertikális: – helyi adórendszer,

– központi adó(k) megosztása, átengedése,

– pótadóztatás lehetősége. (Egy központi adóhoz kapcsolódó pótlólagos adókulcs alkalmazása)

• Horizontális: – kikényszerített adómegosztás (pl. adóerő-

képességen keresztüli újraelosztás)

– önkéntes helyi adó megosztás,

A támogatások céljai

1) A helyi kormányzati szint közfeladatainak finanszírozásához való hozzájárulás (szolgáltatási minimumok, új feladatok)

2) A decentralizált feladat költségeinek megtérítése.

3) Kiegyenlítés

• Jövedelmi bázis, fiskális kapacitás és szolgáltatási kapacitások különbözőségeinek mérséklése.

• „Spillover” hatások kezelése.

4) Fejlesztések támogatása.

2011.10.12.

14

A szub-nacionális kormányzatoknak nyújtott támogatások típusai

TÁMOGATÁS

1. Szabad felhasználású

1.1.Kötelező A. Általános B. Feladathoz kötött

1.2. Egyedi

2. Kötött felhasználású

2.1. Kötelező

i. Hozzájárulástól nem függő ii. Hozzájáruláshoz kötött

2.2. Egyedi

» Fejlesztési célú » Működési célú

A támogatások központi allokációja

• Vertikális elosztás – Ad hoc módon, maradék

elv,

– Bázis elven,

– A központi bevételek meghatározott arányában, lehet több tényezőn alapuló formula (fixing)

• Horizontális elosztás – Közpolitikai ágazatok

között.

• Szükségletek,

• Kapacitások elégségessége,

– Különböző fiskális kapacitással rendelkező önkormányzatok között

• Fiskális kapacitások kiegyenlítése,

• Minimális ellátási szint biztosítása.

2011.10.12.

15

Policy dilemmák

• A támogatási transzferek növelését kiváltó hatások, hogyan lehet egyensúlyt teremteni az igények és a lehetőségek között?

• Milyen legyen az általános és kötött támogatások aránya?

• Az adók és támogatások aránya milyen legyen?

• Az „átmenet” mikéntje. (pl. a HIPA a mai önkormányzati adósságok legfőbb biztosítéka)

Forrásszerkezeti dilemmák

• Támogatások, megosztott bevételek, helyi adók aránya.

• Helyi adórendszer:

– Lakossági vs. vállalkozói terhek.

– Van-e bevételi potenciál egy más helyi adó rendszerben?

2011.10.12.

16

Kiszámíthatóbb és transzparens forrásallokáció

• A vertikális és a horizontális elosztás keveredésének mérséklése,

• Fixing technikák alkalmazása. Nominális és reál „horgonyok” alkalmazása.

• A hozzájárulási jogcímek számának radikális csökkentése,

• A hozzájárulások mértékének megalapozottabbá tétele.

Célszerű kiegyenlítési rendszer

• A kiegyenlítés szükségessége nem vitatható.

• Eszközei:

– kompozit mutató alapján történő központi forrásallokáció.

– célszerűen adómegosztáson alapuló.

2011.10.12.

17

Hitelfelvétel szabályozása

• Folyó kiadásokra önkormányzati szinten a hitelfelvétel nem megengedhető, „aranyszabály”.

• A mai szabályozás nem jó és ez nem mérték, hanem filozófia kérdése.

• A fiskális fenntarthatóság biztosítása, egzogén komponens. Ez összefügg a forrásszabályozással.

• Az egyedi önkormányzat hitelképességének fenntartása, endogén komponens.

Az információs rendszer javításának szükségessége

• Nem jól mérhetők a költségvetésben lévő kockázatok. „Optikai csalódások” döntően a pénzforgalmi szemlélet miatt

– Adósságrendezési törvény 60/90 napos szabálya

– Helyi adóbevételek és megosztott bevételek tervezhetősége.

• ∑ Megalapozatlan közpolitikai döntések, számon kérhetetlen szabályok.

• Nem mérhetők a költségvetésen- és mérlegen kívüli kockázatok.