業務研究

64 ◆

善用組織改造契機、落實文官

核心價值，創建效能政府

陳怡祁 ■國立屏北高級中學人事室　主任林祈助 ■國立鳳新高級中學人事室　主任

壹

導論組織再造工程係指「根本重新思考，澈

底更新作業流程，以使在當前衡量績效的關

鍵上，如成本、品質、服務和速度等，獲得

巨大的改善。」 1 行政院組織改造法案，業

經 99 年 2 月 3 日總統令公布，並自 101 年 1

月 1 日開始施行。上開法案的實施，對行政

部門後續的運作及政策持續性具有一定的影

響。人事單位肩負服務機關同仁、執行人事

法令、維繫文官士氣，提升行政績效及帶動

組織變革的多重使命， 2 面對此一情境，人事

1參見江岷欽〈組織變革與組織創新：組織再造

與組織學習之觀點分析〉T ＆ Q 飛訊第九期國

家文官學院 92 年 5 月 10 日出版。

2參見行政院人事行政總處之人事行政總處發展

人員應積極發揮幕僚功能，協助同仁發揮應

有的專業功能與服務效能，建立文官尊榮感。

探究組織再造有九大特徵 3，分為：一、

願景。

3組織再造有九大特徵，分為：

一、整合工作流程：管理者將原來多工作結合

成單一工作。

二、由員工下決定：賦予員工解決問題和執行

任務的職責和權利。

三、同步進行工作：管理者整合步驟並同步進

行。

四、彈性化的作業流程：改造過去標準化作業

流程，以彈性化作業流達成目標。

五、破除部門間藩籬：打破部門界限，保持流

程不被分割。

六、減少監督和審核的控制過程：以結果來評

斷，不看過程之好壞。

七、減少折衝協商：重視工作整合，避免政出

多門。

八、提供單點接觸：由管理者負責對外聯絡。

九、集權與分權並存：授能組員但由主管掌控

全局。

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◆ 65

業務研究

整合工作流程。二、由員工下決定。三、同

步進行工作。四、彈性化的作業流程。五、

破除部門間藩籬。六、減少監督和審核的控

制過程。七、減少折衝協商。八、提供單點

接觸。九、集權與分權並存。從以上特徵可

看出，要達成組織再造效益，必須將所有公

務人員統整於「核心價值」之下，方可事竟

其功，組織改造不單僅是組織結構的調整，

建立一個更具效能的行政組織，更要藉助文

官核心價值，以簡化行政流程、推動電子化

治理及建立績效導向的行政文化等，落實於

行政運作，深化改革的成果，以彰顯組織改

造的成效。

面對知識經濟、全球化及資訊化時代來

臨，各國政府為有效推動政策理念、實現施

政願景、增進國家競爭力，皆致力健全文官

制度，以提升文官素質，帶動施政能力與效

能，而其成敗關鍵，則在於全體公務人員有

無一明確、可行「核心價值」，使文官建立

是與非、對與錯、善與惡的正確信念，據以

為選擇與判斷標準，進而導引其工作或行動，

全力朝向目標邁進。此正為考試院建構並公

佈實行「廉正、忠誠、專業、效能、關懷」

之目的。 4

本文係以全國文官當此組織變革之際，

應有的角色與作為，做一系統性的研究與探

析，提供文官落實組織改造工程參酌意見。

參見江岷欽〈組織變革與組織創新：組織再造

與組織學習之觀點分析〉T ＆ Q 飛訊第九期國

家文官學院 92 年 5 月 10 日出版。

4參見「考試院文官制度與興革規劃方案」第一案

〈建基公務倫理型塑優質文化〉頁 7。

貳

組織改造效益探析面對國際化、全球化潮流下的激烈競爭

與國內民眾的需求，如何進行簡併政府組織、

精簡公務人力、減少施政成本、提升行政效

能與國家競爭力，已成為當今各國政府的重

大考驗，世界各國無不將政府改造列為施政

的重點，積極推動各項改造工程，如：英國

的「續階計畫」（Next Step Program）、德

國的「2010 年議程」（Agenda 2010）、加

拿大的「2005 年新文官」（Public Service

2005）、澳洲的「文官改革法」（Public

Service Reform Act）、紐西蘭的「重塑行

政 文 化 運 動 」（Reshaping Administrative

Culture）、「 邁 向 2010 年 」（Path to

2010）等。因此，如何汲取先進國家推動政

府改造的經驗，健全文官制度，提升我國的

競爭力，是當前政府需要嚴肅面對的重大課

題。5

一、組織改造是強化政府體質之變革趨勢

101 年 1 月 1 日正式實施院組織改造方

案，可說是改造政府體質，提升效能的契機。

各國自 1980 年代以迄於跨世紀之「政府改

造」運動，已形成對公務行政之極大衝擊與

變革趨勢： 6

(一)組織改造達成員額精簡

5考試院韓忠謨教授法學基金會編印《政府改造

與文官體制國際研討會會議實錄》92 年 12 月

頁 47。

6參見許南雄《人事行政學》商鼎文化出版社

2009 年 4 月第六版頁 10-13。

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業務研究

66 ◆

為提升行政效率，政府組織職能由龐大

趨於精簡，「小而能政府」觀念之興起，影

響人事行政上之組織員額精簡，分權化與授

能化之人事管理趨勢。

(二)組織改造建立顧客導向之人事體制

政府改造的目標之一，文官體制要由「官

僚化」轉變為「企業型」政府，而在人事行

政上導致「去官僚化」、「企業型官僚」與「顧

客導向之服務」體制。

(三)組織改造加速「民營化」人事體制建立

組織變革中，政府體制理念由「公營化」

轉趨於「民營化」，亦使人事行政轉趨「民

營化人事管理」體制之建立，諸如人力外包、

委外服務等，政府機關與非營利組織夥伴關

係之建立，引進策略管理與績效管理等體制。

(四)組織改造引進「全面品質管理」人事制

度

政府改造力求「品質化」之提升，因而

引進「全面品質管理」人事制度，人事行政

更兼重公務人員，「工作生活品質」與「公

共服務品質」管理體制。

(五)組織改造強化「績效與成果」管理

政府改造運動強化「績效與成果」管理，

帶動人事行政績效化管理之建立，諸如績效

型考績、績效俸與績效獎金制等，人事制度

已建立績效管理取向。

(六)組織改造加深「人事行政資訊化」

「電子化」政府之改造，加深人事行政

資訊化管理之樹立，「流線型政府」，促成

人事法規精簡與便民服務規章簡化與彈性化

之改進。組織變革促使現代人事行政的變革

帶有積極、法制，精簡，民主、品質、績效

與彈性等特色。

二、組織改造法案重點

「徒法不足以自行」，法制規範仍要由

公務人員去執行，各項公共政策的成敗，在

於帶動整體公務人員執行公務的理念，公務

人員在執行公務上，必定要有人文關懷的理

念，以同理心處理所承辦的業務，給民眾一

個好印象，建立溫文有禮的機關形象，提供

人性化的服務品質，凸顯顧客服務價值。

本次組織改造重點，在推動行政院組織

改造工程，提升國家競爭力及行政效能，其

組織改造五法標的如下：

(一)中央行政機關組織基準法：本法乃組織

結構設計之準據。

(二)中央政府機關總員額法：本法乃組織員

額控管之法則。

(三)行政院組織法：本法乃組織體質調整之

張本。

(四)行政院功能業務與組織調整暫行條例：

本條例乃機關變革過渡及員工權益保障

之依循。

(五)行政法人法：本法乃公共事務管理之鬆

綁。

藉由組織改造五個重要法制立法及實

行，在策略上採「組織調整、功能業務區塊

整合（四化 --- 去任務化、地方化、法人化、

委外化）、流程再造、員額精簡等，為推動

方計，以順利推動及完成組織改造，完成打

造「精實、彈性、效能之中央政府」為目標，

達成「提升國家競爭力、營造有利發展環境」

之願景 。

三、組織改造與文官核心價值提升行政效

能之依存關係

環視全球，組織改造是提升國家競爭力

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◆ 67

業務研究

的關鍵因素，是政府年多來努力的目標。組

改的方向就是建立一個整合型的組織，讓政

府一體的概念能融入於實際的業務運作；同

時，在「硬體」重建的同時，相關「軟體」

的部分也應同步興革，有賴於文官核心價值

的建立。

(一)檢討行政流程以提升行政效能

組織重組提供了檢視原機關所處理每項

業務，是否要注入新的活力的契機。因此，

搭配行政院同時成立的「提升行政效能」小

組，將繼續從政府對民眾之服務遞送強化，

及機關內部管理各方面建立相關機制，以提

升政府服務滿意度及行政效能。

(二)推動電子化政府的線上服務與治理

除了推動網際網路來完成各種政府部門

電子表單的申請與填報，落實「以網路代替

馬路」的服務新理念，強化整合協調的力量，

使得整體運作的流程更有效率、更具效能。

(三)建立績效導向的行政文化

配合考試院對於公務人員任用、考績及

退撫制度的根本變革，讓所有公務人員體認

到未來將是一個以民眾需求為導向、更重視

績效管理的政府組織型態，為民眾提供整合

性的服務，扮演好領航者的角色。7

參

文官核心價值探討各國政府面對全球經濟不景氣，公部門

應將這些挑戰轉化為向上提昇的機會，在全

民希望將危機化為轉機的呼聲中，文官體系

7參見原行政院人事行政局蕭參事博仁「中華民

國 100 年 5 月 23 日中階主管研習班」上課資料

頁 38。

如何配合由政府帶領企業，走出經濟不景氣

的陰霾的政策，需要一個有效率的優質文官

團隊。為因應挑戰、突破困境，考試院成立

「國家文官學院」，將有助於人才培訓資源

的整合，希能創建優質文官制度。 8

一、文官核心價值內涵

政府成立「國家文官學院」，透過法制

建立，建構文官之核心價值，希能再造國家

新文官。考試院以「廉正、忠誠、專業、效能、

關懷」為核心價值。其重要內涵如下表：

核心價值 重要內涵

廉正

以清廉、公正、行政中立自持，自動利益迴避，公平執行公務，兼顧各方權益之均衡，營造全民良善之生存發展環境。

忠誠

忠於憲法及法律，忠於國家及全民；重視榮譽、誠信、誠實並應具道德感與責任感。

專業

掌握全球化趨勢，積極充實職務所需知識技能，熟悉主管法令及相關政策措施。實踐終身學習，時時創新，保持專業水準，與時俱進，提供全民第一流的公共服務。

效能

運用有效方法，簡化行政程序；研修相關法令、措施，力求符合成本效益要求，提昇決策品質；以對的方法，做對的事；明快、主動、積極地發揮執行力，以提高行政效率與工作績效，達成施政目標，提昇國家競爭力。

關懷

時時以民眾福祉為念，親切提供服務；對人民之需要及所遭遇之困難，以同理心及時提供必要之協助與照護，增進人民信賴感。並培養人文關懷與多元文化素養，以寬容、民主的態度，讓族群間相互尊重與包容，社會更加和諧。

8參見　馬總統英九先生元旦祝詞人事月刊第 48

卷第 2 期人事月刊雜誌社 2009 年 2 月 16 日出

版頁 5。

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68 ◆

二、文官核心價值與行政效能提升的依存

關係

「文官制度」是政府組織架構中重要環

節，隨著行政管理科學方法的更新，政府再

造效率的追求而逐次修正。在民主社會中，

文官應積極回應人民的需要，有效率、效能

把政府事務做好。現代工商社會越來越複雜、

分化、專業化，如何使政府的公務員能夠趕

上時代與人民的需求，就需要文官有核心價

值理念新思維。這其中就包括了廉正、忠誠、

專業、效能、關懷。文官如何踐行，也就因

此變成一個很重要的課題。

依施能傑教授在（文官體制改造與政府

競爭力）一文中指出，文官表現有助於提升

政府競爭力之主要面向包括：

(一)具備全球化治理觀念的政策規劃能力。

(二)具備有效執行與管理政策的能力。

(三)展現高度廉潔的公共務倫理行為。

所以國家競爭力之高低、政府再造工程

之成敗，與文官體制功能的強弱，實具極密

切之關係。 9 政府改造的目的，是要打造一個

「精簡、彈性、效能的政府」，以大幅提升

國家的競爭力。

三、文官核心價值輔助法制之效用

我國憲法直接對公務員制度予以規範，

分定於憲法第 18 條「人民有應考試服公職之

權」、第 24 條「公務員法律責任」、第 85

條「公務員之考選，應實行公開競爭之考試

制度，非經考試及格者不得任用（同參憲法

9施能傑發表於 2003 年 2 月 22-23 日臺灣經濟戰

略研討會〈文官體制改造與政府競爭力〉。

增修條文第 6 條第 3 項規定）」。 10 由以上

憲法條文可看出，這些規定之範圍，集中在

公務員選拔制度，至於其他公務員體制中亦

十分重要之：廉潔、忠誠、效能、公正中立、

彈性透明…等，憲法並未有進一步之價值宣

示，實有增補之必要。

因此，建立公務人員實踐公共服務之核

心價值，為行政院人事行政總處，歷年來型

塑優質行政文化之目標，其修訂沿革如下： 11

(一)行政院於 90 年 2 月 25 日至 2 月 26 日

於行政革新會議，列「行政文化」為 8

大議題之一。

(二)行政院於 90 年 6 月 7 日，訂頒「建立

行政核心價值體系推動方案」。

(三)行政院於 93 年 2 月 25 日，核定「創新、

進取、專業」3 項核心價值。

(四)行政院於 93 年 7 月 5 日訂頒「各級行

政機關推動核心價值實施計畫」，提供

各機關推動核心價值完整架構及推動策

略參考作法，並分「推廣期」、「增強

期」、「深化期」3 階段推動。

(五) 行政院於 97 年 11 月 4 日核定「廉正、

專業、效能、關懷」4 項核心價值，人

事行政總處並將推動各項輔助策略，協

助各機關具體落實。

四、文官核心價值列為「公務人員基準

法」規範

10參見林明鏘〈德國公務員制度之最新變革：兼

論我國文官制度的危機〉臺大法學論叢第 40

卷第 4期頁 2038-2080。

11參見行政院人事總處網頁公告。

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◆ 69

業務研究

研議文官基準法制，整合人事管理機制，

提升施政效能，為考試院目前的工作重點。

為統攝全盤人事法規，建立文官法制共同基

準，明確規範公人員權利義務，銓敍部業已

擬具「公務人員基準法（草案）」，由考試、

行政兩院於 89 年、91 年及 95 年，三度會銜

立法院審議，惟目前尚未完成立法程序 12。

(一)「公務人員基準法（草案）」審議概況

規範公務人員與國家間之法律關係為公

法上職務關係，並建立公務人員核心價值。

「公務人員基準法（草案）」（草案第 7 條

至第 9 條），銓敘部配合相關法規更張、司

法院大法官相關解釋及參酌各機關意見，將

考試院文官制度興革規劃方案，所揭示之「文

官核心價值」納入研擬草案，經考試、行政

兩院會銜，函送立法院審查。

(二)「公務人員基準法（草案）」規範內容：

1. 草案第九條為確立公務倫理、充實專業

知能、提升服務效能及增進公共利益，

應樹立公務人員核心價值。

2. 本條規定公務人員之核心價值由考試院

定之。

3. 公務人員具備正確之價值及倫理觀，為

實踐廉能專業之政府，應將公務倫理價

值觀內化至文官體系中，型塑成優質之

組織文化，俾提升政府施政效能。 13

12銓敍部長張哲琛〈銓敘部暨所屬公務人員退休

撫卹基金管理委員會業務概況報告〉100 年 9

月 29 日立法院第 7 屆第 8 會期司法及法制委

員會第 3次全體委員會議。

13依考試院九十八六月十八日第十一屆第三十九

次會議通過之「考試院文官制度興革規劃方

案」第一案「建基公務倫理、型塑優質文化」，

肆

結語政府再造的主要目的及立論基礎，基本

上要將政府塑造成小而美、小而能、小而精

的政府，以精簡有效的組織，文官體制的改

革，帶動公務人員行政行為的改變，開啟公

務人員新思維，提升行政效能。組織改造要

做好，它的成功是繫乎公務制度的改革，是

公務員的行為和心理層面的調整，這是一個

相當艱鉅的工作，從這來講它又是一個核心

工程。 14

文官核心價值於 93 年即公佈實行，為政

府建全文官體制，提升行政效能，達成為民

服務理念之基石。行政服務效能提升，同為

組織改造目標，在現有體制基礎上，文官核

心價值之落實，應是有效而簡易完成改造目

標的好方法。

組織改造係以積極朝法規鬆綁、簡化行

政流程、提升為民服務品質等方向為規劃原

則，組織調整的作業期間，更希望施政無縫

接軌，不影響為民服務及工作品質，更重要

是，公務人員的權益，在組織變革過程中獲

得充分保障，達成文官核心價值的可行做法，

業已明確律定當前文官應具之核心價值為「廉

正、忠誠、專業、效能、關懷」，並經考試院

九十八年十一月三日頒布，以及通函中央暨地

方各主管機關轉知所屬公務人員遵行，為期公

務人員均能養成上開核心價值，爰於第一項明

定。

14考試院韓忠謨教授法學基金會編印《政府改造

與文官體制國際研討會會議實錄》92 年 12 月

頁 149-150。

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業務研究

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建立民眾對公務人員的優質印象，重建文官

的尊榮感，讓公務人員形象能耳目一新。

文官制度是一個國家不受政黨輪替影

響，仍能穩定運作的關鍵力量。先進國家的

發展經驗指出，成功的政府改革繫乎穩健的

文官體系，必有建構一套高效率、回應性與

責任性的文官體系，才能實現政府改革的理

想與目標，因之，先進各國多以改造文官體

系為政府改革的首要任務。 15

一、善用組改契機，落實文官核心價值

行政院組織改造目標為：規模精簡化、

建制合理化、強化政策的領導與統合、落實

業務與組織的合理劃分及組織彈性化等五大

改革目標。 16 惟法制上的變更，若無執行政

策的公務人員相配合，再好的政策也無法達

成預期效果，型塑文官正確之價值觀，乃是

達成組織改造效益之基石。

從組織體制變革，帶動文官核心價值之

建立，發揮政策上指導的效力，提升行政效

率，政府機關形象的轉化，非第一線執行政

策的公務人員不可，民眾洽公時與公務人員

之應對，是形成對政府第一印象的重要關鍵，

因此「廉正、忠誠、專業、效能、關懷」之

理念，將為達成「精簡、彈性、效能的政府」，

提升國家競爭力之重要因素。

行政院人事行政總處黃人事長富源，於

交接典禮時闡述組織改造後，人事行政總處

15朱武獻《人事行政法制論文集》朱武獻出版三

民總經銷 2007 年 5 月出版頁 271。

16參見葉俊榮〈行政院組織改造的目標、原則及

推動機制〉國家政策季刊創刊號行政院研究

發展考核委員會第 1 卷第一期 2002 年 9 月出

刊頁 1。

責任重大，未來努力目標為人力推動與改造，

機關員額管理，以高優質人才打造文官團隊，

革新文官制度，強化廉能政府，精進人事服

務品質。黃人事長也憶及當年母親領取公務

人員教育補助費時，因文件不齊，受承辦人

口氣不佳的對待，最後含淚回家，黃人事長

以「母親的故事」期待公務人員除提供有形

的協助之餘，勿忘無形的溫暖與尊重。 17

經過組織改造之後，政府服務民眾的功

能將更為完備，而規劃與執行能力也會顯著

增強，文官制度是組織變革，政府改造的核

心。 18 黃人事長所憶及之四十年前往事，令

今日的我們仍有些驚心，文官服務態度不佳，

每隔一段時間仍會出現於報章雜誌，可見尊

重與關懷的認知，仍未在我們公務員間落實，

文官核心價值之推動更顯重要。

二、善用組改契機，創建效能政府

就國家整體發展而言，文官體制因應時

代與民意的需要而改變，不斷改革是必然的

趨勢，因此，改革重點應以提升政府和文官

競爭力為策略目標。因此，世界各國在全球

化的時代背景下，均致力於政府再造工程與

推動文官制度的改革，在變動的世局中，先

進國家無不企求建立永續發展的環境，積極

將企業精神導入，再配合文官體制現況，強

化良善治理能力，以創新思維，提高行政效

率與效能，公務人員身處政府改造的運動中，

自是難以置身事外，每一位文官更應扮演更

17101 年 3 月 23 日聯合報「黃富源接掌人事總局

憶母淚勉公僕」網路新聞報導。

18馬總統英九先生 98 年元旦祝詞 人事月刊

2009.2.16 第 48 卷第 2期282 頁 4。

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◆ 71

業務研究

積極、示範的角色。

配合組織改造，本研究希望能深入探討

我國文官核心價值的落實，從五大核心價值

「廉正、忠誠、專業、效能、關懷」探討人

事行政新思維，帶動人性關懷的服務態度，

提升行政效率，以「體貼、溫暖與尊重」服

務民眾，重建文官尊榮感，並健全人事體制，

提升國家競爭力。

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