대체산림자원조성비제도 개선방안

2008. 11.

한국산지보전협회

제 출 문

한국산지보전협회장 귀하

본 보고서를 “대체산림자원조성비제도 개선방안” 과제의 최종

보고서로 제출합니다.

2008. 11.

연구기관 : 한국농촌경제연구원

□ 참여 연구진

구분 성명 소 속 주요 업무

연구책임자 이경일 한국농촌경제연구원 총괄

연구보조원 최민주 한국농촌경제연구원 자료정리 및 입력

i

요 약

이 연구는 산지전용이 이루어진 산림을 복구하는 비용인 대체산림자원조성

비 제도의 문제점을 진단하고 개선방안을 도출함에 목적이 있다. 현재 대체산

림자원조성비는 원인자부담금으로 분류되어 재원을 산림보전사업과 연관하여

보다 폭넓게 그리고 다각적으로 사용하지 못하고 있다. 앞으로 더욱 빠르게 진

행될 지구온난화로 인한 기후변화협약에도 적극 대응할 수 있도록 건강한 산

림을 확보하기 위해서는 현행 대체산림자원조성비제도에 대한 전반적인 운영

사항 검토와 함께 개선방향을 제시해야 할 필요성이 있다.

대체산림자원조성비제도개선의 배경에는 다음의 세 가지 주요 내용이 있다.

첫째, 현재에는 경제 활성화를 위한 규제완화의 일환으로 산지전용확대의 불가

피성이 점증하고 있지만, 앞으로는 기후변화협약이후의 대응을 국가적 차원에

서 고려해야 할 시기이다. 기후변화협약의 구체적 실행안인 교토의정서에서는

산림과 산림활동을 새로 정의하여 탄소배출권, 온실가스흡수원으로 산림의 역

할을 확대하고 있으므로 산지전용과 보존사이에 균형 잡힌 제도로써 대체산림

자원조성비제도가 필요하다.

둘째, 국민소득의 향상과 국민평균연령의 증가로 인해 산림은 기존의 목재공

급처에서 보건과 휴양기능을 가진 역할이 부가되었다. 또한, 산지전용은 사회

간접시설이나 국가주요시설의 불가피한 설치이외에 골프장, 스키장, 공장을 만

들기 위해 이루어지고 있어, 공공재 성격의 산지가 사유재가 되면서 잃게 되는

산지의 가치와 개발사업 시행자들이 얻는 개인적 이득에 대해 현재 원인자부

담금의 성격으로 국한되어 있는 대체산림자원조성비를 수익자부담금, 유도성

부담금 성격의 영역으로 확장시켜 징수규모를 늘림으로써 전 국토를 대상으로

다양하고도 정교한 산림조성 및 관리사업이 필요하다.

셋째, 2000년대에 들어 우리나라의 국토이용면적은 매년 늘어난 반면, 산림

면적은 매년 감소하고 있다. 산림면적의 감소는 단순히 토지로의 면적과 입목

의 소실 뿐만이 아니라 산림에 내포된 미생물, 야생동물, 산림의 홍수 및 가뭄

ii

조절기능 등 생태적이고 환경적인 산림기능도 함께 사라진다는 점에서 문제의

심각성이 있다. 따라서 기존의 대체산림자원조성비제도를 통한 대체산림조성

으로는 기존산지에 상응하는 산지를 조성하는 데에는 한계가 있다. 보다 생태

적으로 정교한 산지복원에 대한 접근법으로 대체산림자원조성비제도를 운용해

야 할 필요가 있는 것이다.

따라서 대체산림자원조성비제도를 가능한 축소하여 관리하려는 부담금제도

의 하나로서 이해하려는 단기적인 시각에서 벗어나야 한다. 대체산림자원조성

비제도의 존속과 이를 보완하여 실현해야 하는 데에는 현 세대뿐만이 아닌 미

래세대까지 고려한 환경자산 상속책임, 지구온난화로 인한 전지구적차원에서

증대되는 산림의 가치존속, 기후변화협약에대한 국가적 대응정책으로서의 산

림관리가 필요함에 있다. 대체산림자원조성비제도는 산지 보전을 목적으로 시

행되고 있으므로 환경재화로써 산림의 필수불가결한 성격을 장기적인 시각에

서 바라볼 때 반드시 존재하여야 하며, 오히려 제도운영의 점검을 통하여 보다

강화되거나 장기적으로는 조세 형태로의 전환도 검토해 볼 필요가 있다.

따라서 대체산림자원조성비제도 개선방안의 주요 골자는 이러한 산림의 특

수하고 중요한 역할과 기능을 고려하여 부담금제도 축소시각에서 벗어나 대체

산림자원조성비제도가 유지․존속되어야 하는 것과 부담금의 통합 및 폐지 원

인으로 지적되는 중복부과문제에 대하여 대체산림자원조성비가 근본적으로 유

사목적의 부담금인 농지전용부담금, 산지복구비용예치금, 개발행위이행보증금

과는 차별성이 있음을 밝히는 것이다. 이와 더불어 지구온난화의 여파로 인한

산림의 희소성에 의한 가치향상과 전 국민적인 보건․휴양수요증대, 생태적인

산림복구를 통한 산지보전 필요성 등 시대적 부합정책의 일환으로 대체산림자

원조성비제도가 보다 강화되어야 할 필요가 있다. 그러므로 본 연구에서는 대

체산림자원조성비를 부과함에 있어 제도의 가장 기본적인 부과논리를 보다 다

양하고 정교하게 개발하는 것을 골자로 하여 제도의 명칭변경, 부과단가 인상

을 통한 부과방식의 현실화, 감면대상과 감면율의 축소와 확고한 일관성 유지,

재원운용에 대한 효율적 관리를 다루었다.

iii

차 례

제1장 서론

1. 연구목적 ········································································································1

2. 문제제기 ········································································································1

3. 선행연구 검토 ·······························································································3

4. 연구방법 ········································································································4

제2장 부담금이론과 대체산림자원조성비제도

1. 부담금제도의 이론적 고찰 ··········································································5

2. 우리나라 부담금 관리제도 ········································································21

3. 농지보전부담금 사례분석 ··········································································40

4. 부담금이론과 대체산림자원조성비제도 ····················································54

제3장 현행대체산림자원조성비제도의 운영현황

1. 대체산림자원조성비제도의 개관 ·······························································65

2. 산지이용실태와 전용현황 ··········································································73

3. 대체산림자원조성비제도의 운영실태 ·······················································86

제4장 대체산림자원조성비제도 운영분석(문제점)

1. 대체산림자원조성비제도의 운영논리 ·····················································141

2. 대체산림자원조성비의 명칭 ····································································148

3. 대체산림자원조성비의 부과방식 ·····························································150

4. 대체산림자원조성비의 감면 ····································································152

5. 대체산림자원조성비의 운용상의 문제 ···················································157

iv

6. 기타(산지전용제도와의 관련성을 통한 문제점 도출) ··························166

제5장 대체산림자원조성비제도 개선방안

1. 대체산림자원조성비제도의 운영논리 강화 ············································173

2. 제도운영에 따른 세부 개선사항 ·····························································181

제6장 결 론

결 론 ···············································································································193

부록 1: 대체산림자원조성비제도 관련 산지관리법(제19조, 제19조의2)․시행

령(제21조～제25조의2)․시행규칙(제19조～제21조) ······················208

부록 2: 대체산림자원조성비 감면대상 및 감면비율(산지관리법제23조제1항관

련 ) ······················································································222

부록 3: 부처별부담금현황 (2007년 현재 101개) ··········································227

참고 문헌 ···········································································································230

v

표 차 례

제2장

표 2- 1. 개발 분야의 준조세 포함여부 ································································· 10

표 2- 2. 부담금과 관련된 유사 개념과의 차이 ···················································· 12

표 2- 3. 수익자부담금의 용도와 부과방법 ··························································· 18

표 2- 4. 원인자부담금의 용도와 부과방법 ··························································· 19

표 2- 5. 손괴자부담금의 용도와 부과방법 ························································· 20

표 2- 6. “2006년 부담금정비방안”에 대한 추진현황 ·········································· 23

표 2- 7. 부처별 부담금 수 ···················································································· 28

표 2- 8. 연도별 부담금 수 추이 ·········································································· 30

표 2- 9. 부담금 징수실적추이 ················································································ 31

표 2-10. 부처별 부담금 징수실적 현황 ································································· 33

표 2-11. 예치금․보증금 성격의 부담금 징수실적 ·············································· 34

표 2-12. 2007년도 징수실적이 없는 부담금 현황 ··············································· 35

표 2-13. 귀속주체별 부담금 귀속내역 ··································································· 36

표 2-14. 부처별 부담금 귀속내역 ·········································································· 37

표 2-15. 부담금의 분야별 사용추이 ······································································ 38

표 2-16. 농지보전부담금제도 관련법령 내용 ······················································· 43

표 2-17. 부과대상별 농지보전부담금 부과현황 ···················································· 46

표 2-18. 시도별 농지보전부담금 부과현황 ··························································· 47

표 2-19. 농지보전부담금 수납방식별 실적 ··························································· 48

표 2-20. 사유별 농지보전부담금 환급현황 ··························································· 48

표 2-21. 농지관리기금 운용현황 ············································································ 49

표 2-22. 농지보전부담금 부과액/수납액/체납액 추이 ·········································· 49

표 2-23. 연도별 대체산림자원조성비부과․징수실적 ·········································· 55

vi

표 2-24. 06 - 07 임업진흥사업계정 세입세출현황 ·············································· 56

제3장

표 3-1. ‘대체산림자원조성비’ 해당 사례 ······························································ 66

표 3-2. ‘대체산림자원조성비’ 명칭 연혁 ······························································ 67

표 3-3. ‘대체산림자원조성비제도’ 연혁 ································································ 68

표 3-4. ‘산지’의 대상 ······························································································ 73

표 3-5. ‘산지제외’의 대상 ····················································································· 74

표 3-6. ‘임업용산지’의 대상 ··················································································· 75

표 3-7. ‘공익용산지’의 대상 ··················································································· 75

표 3-8. ‘산지’의 구분현황 ····················································································· 77

표 3-9. ‘산지’의 구분 변화 현황 ··········································································· 78

표 3-10. ‘산지이용’ 구분 현황 ··············································································· 80

표 3-11. 최근 5개년 간 ‘산지전용’ 현황 ······························································ 82

표 3-12. 최근 5개년 간 ‘산지전용면적’ 현황 ······················································ 84

표 3-13. 최근 5개년 간 전국 단위 ‘산지전용면적’ 추이 ···································· 85

표 3-14. ‘대체산림자원조성비제도’ 관련 기관 ····················································· 86

표 3-15. ‘대체산림자원조성비’의 법률적 부과근거 ············································· 88

표 3-16. ‘대체산림자원조성비’의 부과요건 ·························································· 89

표 3-17. ‘대체산림자원조성비’의 고시단가 구성요소 ········································· 91

표 3-18. ‘대체산림자원조성비’의 부과단가원칙 ··················································· 93

표 3-19. ‘대체산림자원조성비’의 고시단가 ·························································· 93

표 3-20. ‘대체산림자원조성비’의 납부기간 ·························································· 98

표 3-21. ‘대체산림자원조성비’제도의 환급통지일 세부사항 ···························· 103

표 3-22. ‘대체산림자원조성비’ 관련 수납액 추이 ············································· 105

표 3-23. 최근 5개년 간 ‘대체산림자원조성비’의 미수납액과 미수납률 ········· 109

표 3-24. ‘대체산림자원조성비’의 미수납액 - 2007 ··········································· 111

표 3-25. ‘대체산림자원조성비 제도’의 감면 대상별 감면율(1) ······················ 114

vii

표 3-26. ‘대체산림자원조성비 제도’의 감면 대상별 감면율(2) ······················ 115

표 3-27. ‘대체산림자원조성비 제도’의 감면 대상별 감면율(3) ····················· 116

표 3-28. ‘대체산림자원조성비 제도’의 감면 대상별 감면율(4) ······················ 117

표 3-29. ‘대체산림자원조성비 제도’의 감면 대상별 감면율(5) ························ 118

표 3-30. 최근 5개년 간 ‘대체산림자원조성비’의 징수실적 ···························· 120

표 3-31. 최근 5개년 간 징수액 중 최대액 금액과 비중 ·································· 122

표 3-32. ‘대체산림자원조성비’의 평균액과 최대액과 최소액 ·························· 123

표 3-33. 최근 5개년 간 ‘대체산림자원조성비’의 기관별 징수실적 ··············· 124

표 3-34. 최근 5개년 간 ‘대체산림자원조성비’의 계획대비 징수실적 ··········· 127

표 3-35. 최근 5개년 간 ‘대체산림자원조성비’의 전년실적대비 징수실적 ····· 128

표 3-36. 최근 5개년 간 ‘대체산림자원조성비’의 순실적액대비 징수실적 ····· 129

표 3-37. ‘대체산림자원조성비’의 실적액과 증감사유 ········································130

표 3-38. ‘대체산림자원조성비’의 예치금과 보증금 실적 ·································· 131

표 3-39. ‘대체산림자원조성비제도’관련 징수금액 ············································· 133

표 3-40. ‘임업진흥사업계정’의 사업영역 ···························································· 134

표 3-41. ‘임업진흥사업계정’의 세부항목별 세입추이 ········································135

표 3-42. ‘대체산림자원조성비’와 ‘임업진흥사업계정’(1) ·································· 136

표 3-43. ‘임업진흥사업계정’ 세부항목별 세출추이 ··········································· 138

제4장

표 4-1. ‘대체산림자원조성비’와 ‘임업진흥사업계정’(2) ···································· 143

표 4-2. ‘대체산림자원조성비’의 세입액대비 세출액 운용 ································ 145

표 4-3. 감면률에 따른 대체산림자원조성비 감면대상 ······································ 153

표 4-4. 산지구분에 따른 감면대상 분류 ····························································· 154

표 4-5. 최근 5개년 간 용도별 산지전용면적 ····················································· 156

표 4-6. 최근 5개년 간 용도별 산지전용비율 ····················································· 156

표 4-7. 대체산림자원조성비제도 관련 계정 항목 ·············································· 158

표 4-8. ‘임업진흥사업계정’ 항목 ········································································159

viii

표 4-9. ‘임업진흥사업계정’과 ‘대체산림자원조성비’의 세입총액(1) ··············· 159

표 4-10. ‘임업진흥사업계정’과 ‘대체산림자원조성비’의 세입총액(2) ············· 161

표 4-11. ‘임업진흥사업계정’과 ‘대체산림자원조성비’의 세입총액(3) ············· 163

표 4-12. 최근 5개년 간 대체산림자원조성비제도의 재원흐름 ························· 164

표 4-13. 최근 5개년 간 ‘대체산림자원조성비’의 중요도 ·································· 165

표 4-14. 최근 5개년 간 ‘대체산림자원조성비’ 총 수납액 전국 순위 ············· 167

표 4-15. 최근 5개년 간 ‘산지전용면적’의 전국 순위 ······································· 167

표 4-16. 최근 5개년 간 ‘산지전용’의 세부사항 ················································· 168

제5장

표 5-1. 최근 5개년 간 ‘대체산림자원조성비’의 세입액과 세출액의 차이액 추이

····················································································································178

표 5-2. 최근 5개년 간 ‘대체산림자원조성비’와 ‘일반회계전입금’의 임업진흥사업계

정 상의 기여율 추이 ··················································································178

ix

그 림 차 례

제2장

그림 2-1. 부담금 신․증설시 심의절차 ·································································25

그림 2-2. 농지보전부담금제도의 변천 ···································································42

그림 2-3. 농지보전부담금 부과액-수납액-체납액 ··················································50

제3장

그림 3-1. ‘대체산림자원조성비제도’의 정책방향흐름도 ······································72

그림 3-2. 산지이용구분현황 ····················································································77

그림 3-3. 최근 5개년 간 ‘산지전용면적’ 추이 ···················································82

그림 3-4. 최근 5개년 간 ‘대체산림자원조성비’의 부과 단가 추이 ·················94

그림 3-5. 최근 5개년 간 ‘대체산림자원조성비’의 부과단가 상승률 추이 ········95

그림 3-6. ‘대체산림자원조성비 징수제도’의 변천 구분도 ·································97

그림 3-7. ‘대체산림자원조성비’ 관련 수납액 추이 ··········································107

그림 3-8. 최근 5개년 간 ‘대체산림자원조성비’의 미수납액과 미수납률 ········110

그림 3-9. 최근 5개년 간 ‘대체산림자원조성비’의 부과액과 징수액 추이 ······120

그림 3-10. 최근 5개년 간 ‘대체산림자원조성비’의 징수액 평균액 추이 ········121

그림 3-11. 대체산림자원조성비 징수액과 최대액 추이 ·····································123

그림 3-12. ‘대체산림자원조성비’의 징수실적 상위 5위의 기여도 ···················125

그림 3-13. ‘대체산림자원조성비’ 계획대비 실적추이 ········································129

그림 3-14. 최근 7개년 간 ‘대체산림자원조성비’의 징수금액 추이 ·················133

그림 3-15. 임업진흥사업계정 중 대체산림자원조성비 추이 ·························137

그림 3-16. 최근 8개년 간 임업진흥사업계정의 총세입액과 총세출액 추이 ···139

그림 3-17. 최근 8개년 간 임업계정의 총세입액과 총세출액의 차이액 추이

··············································································································140

제4장

그림 4-1. ‘대체산림자원조성비’와 임업진흥사업계정의 세입액과 세출액 비교

················································································································144

그림 4-2. 최근 5개년 간 임업진흥계정상의 대체산림자원조성비의 추이(1)

················································································································160

그림 4-3. 최근 5개년 간 임업진흥계정상의 대체산림자원조성비의 추이(2)

················································································································162

그림 4-4. 최근 5개년 간 임업진흥계정상의 대체산림자원조성비의 추이(3)

················································································································163

그림 4-5. 최근 5개년 간 ‘산지전용면적’의 추이 ···············································172

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제1장

서 론

1. 연구목적

이 연구에서는 현재의 대체산림자원조성비제도와 관련하여 대체산림자원조

성비의 부과논리, 명칭, 부담금으로서의 성격, 부과방식, 감면, 대체산림자원조

성비의 농어촌구조개선특별회계의 임업진흥사업계정으로의 귀속 후 사용에 따

른 재원운용 등에 관한 제도시행 현황과 문제점을 파악하여 보다 나은 산림정

책으로의 긍정적인 제도 개선방안을 도출하는 데에 목적을 둔다.

2. 문제제기

대체산림자원조성비제도란 산지를 타용도로 전환하여 전용하는 경우 그에

상응하는 대체산지를 조성하는 데 소요되는 비용을 원인자(개발사업시행자)에

게 납부하도록 하는 제도로서, 현재의 대체산림자원조성비제도는 2003년도에

도입 되었다. 대체산림자원조성비는 정부(기획재정부)에서 관리하는 부담금의

하나이며, 산림청이 산지관리법에 의거 주관하여 부과한다. 산지전용을 산지면

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적의 감소에 대한 원인제공행위로 판단하여 그 원인행위에 대한 부담금을 부

과하는 ‘원인자부담금’에 해당하며, 유사한 제도는 농지전용부담금이 있다. 대

체산림자원조성비는 경제규모가 커지고 규제완화가 시행되는 추세에 따라 산

지전용이 불가피한 산지를 보전하기 위하여 산지전용으로 인해 감소된 산지면

적에 대한 조치와 산지복원과 유지, 관리에 대한 비용을 주로 조달하고, 농어촌

구조개선사업의 임업진흥사업계정에 관한 사용액을 조달할 목적으로 부과된

다. 대체산림자원조성비의 부과단가는 조림비와 육림비, 산림의 공익적 가치를

고려하여 산림청이 고시하는 ㎡당 고시단가를 보전산지와 준보전산지, 산지전

용제한지역에 따라 부과금액의 기본수준이 다르게 적용되며, 이에 전용된 산지

면적을 곱하여 산출된다. 산림청의 고시단가는 전국적으로 일괄되게 적용되며,

일부 지역에 따라 다를 수 있는 규정도 있다. 대체산림자원조성비는 농어촌구

조개선특별회계의 임업진흥사업계정에 2003년부터 2007년까지 평균 8백8십1

억 원이 수납되어 징수되는 부담금의 부과대상과 연관되는 사업조성비용으로

활용된다는 부담금의 집단동질성의 원리를 적용할 경우, 2003년에 자원조성지

원사업과 관련하여 1천7백6십3억 원, 2004년과 2005년에 산림자원조성사업과

관련하여 각각 2천4백8십7억 원과 2천7십3억 원, 2006년과 2007년에 조림사업

과 숲 가꾸기 사업에 각각 5십8억 원과 1천5백2십8억 원, 7백5십3억 원과 1천6

백4억 원이 사용되었다. 이를 통해 대체산림자원조성비의 사용에 관한 안정적

인 재원운용이 필요하며 조성될 산지면적과 산지보전의 포괄적인 적용으로 산

지조성사업영역의 확대가 요구된다.

대체산림자원조성비제도의 문제로서는 현행 대체산림자원조성비의 부과논

리에 대한 시대적인 이해가 산림에 대한 국민적인 관심의 증가와 기후변화협

약으로 인한 탄소배출권의 중요성 등에 비추어 볼 때 충분히 반영되지 못하였

고, 원인자부담금성격의 분류로 인해 귀속된 대체산림자원조성비가 다양한 산

림관련정책 사업비로 활용되지 못하고 있다는 한계가 지적되고 있다. 또한, 대

체산림자원조성비의 부과단가가 산지의 가치와 지가의 가격을 충분히 반영하

지 못하여 산지전용에 대한 적절한 기준의 정립과 농지보다 산지를 전용하려

는 수요의 증가로 인해 적절한 산지보전이 이루어지지 못하는 문제가 제기되

- 3 -

고 있다. 곧 전 세계적으로 형성될 탄소배출권 시장 확대와 이에 대한 국가적

인 대책, 등산인구의 증가와 산림의 휴양기능 확대요구, 건강관련 관심이 증대

됨으로써 산림의 보건 및 치유기능에 따른 국민적 수요 충족, 소득의 증가로

인한 여가와 휴양을 제공하는 산림의 역할에 대한 가치까지 포함하여 시대의

요구에 부합하는 합리적인 산림정책으로써 현행의 대체산림자원조성비제도에

대한 개선방안 제시가 필요한 실정이다.

3. 선행연구 검토

「농지조성비제도 개선연구1)」에서는 농지조성비 제도와 관련하여 농지조

성비의 명칭과 부담금으로서의 성격, 필요성과 근거, 부과 목적과 용도, 부과방

식, 농지조성비 및 농지관리기금 운용방식, 다른 법률과의 관계 등에 이르기까

지 농지조성비 제도의 현황과 문제점을 파악하여 근본적인 제도 개선방안을

모색하였다. 「계획적 국토관리를 위한 산지관리제도의 개선방향2)」은 산지전

용 수요 및 보전 필요성에 합리적으로 대처할 수 있도록 국토의 계획적 관리

차원에서 효율적인 산지관리체계를 검토하였다. 주로 산지관리제도의 주 대상

인 산지의 개념과 산지보전체계, 산지구분체계 및 구분기준, 산지전용허가제

도, 보전산지와 준보전산지의 행위제한, 산지개발기준 등의 개선방안을 모색하

였다. 이외에「토지개발이익 환수를 위한 지대세제 도입 방안(2006)」, 「토지

에 대한 개발이익 환수제도 개편(2003)」등이 있으나 개발이익의 환수측면에

서 대체산림자원조성비를 조명하고 있어 보다 심층적이고 세부적인 사항들에

대한 연구는 이루어지지 못했다.

1) 한국농촌경제연구원, 박석두외 2인, 2004

2) 국토연구원, 채미옥외 2인, 2005

- 4 -

4. 연구방법

본 연구의 방법은 대체산림자원조성비제도와 관련한 문헌과 자료조사를 기

본으로 하였다. 부담금제도와 산지전용제도, 대체산림자원조성비 운용관련 통

계 자료 등을 주로 이용하였다. 대체산림자원조성비제도를 포함하는 산림정책

과 산지관리법 등을 포함한 관련 법률들도 추가적으로 검토하였다.

또한, 연구의 질을 높이기 위하여 관련 전문가들과 현장실무자들의 의견을 받

아 대체산림자원조성비제도가 시행되는 현 실태를 진단하였고, 대체산림자원

조성비의 부과단가와 부과방식, 감면과 관련한 사항에 대한 의견들을 수렴하였

다. 현재 원인자부담금의 성격이 강한 대체산림자원조성비의 위치를 고려하여

현행 부담금제도와 연관하여 살펴보았다. 본 연구에서는 대체산림자원조성비

제도가 2008년 현재의 명칭 그대로 시작된 2003년을 제도시행의 원년으로 보

아, 2003년부터 2007년까지의 최근 5개년의 자료를 바탕으로 주된 분석과 제

도 진단의 시기로 삼았다. 대체산림자원조성비제도가 전국의 산지를 대상으로

하는 점을 감안하여, 전국의 지자체를 대상으로 조사분석 하였다. 본 연구의

내용은 대체산림자원조성비제도와 부담금제도를 통한 부담금 유형, 부과근거

와 명칭, 부과방식과 감면, 농어촌구조개선특별회계의 임업진흥사업계정의 운

용사항 등을 중심으로 대체산림자원조성비제도의 현황과 문제점 및 개선 방안

을 검토하였으며, 내용 구성은 다음과 같다.

- 제1장 서론

- 제2장 부담금이론과 대체산림자원조성비와의 연관성

- 제3장 현행대체산림자원조성비 운영현황

- 제4장 대체산림자원조성비제도 운영 분석(문제점)

- 제5장 대체산림자원조성비제도 개선방안

- 제6장 결론

- 5 -

제2 장

부담금이론과 대체산림자원조성비제도

1. 부담금제도의 이론적 고찰

1.1. 의의

1.1.1. 개념 및 특징

부담금의 개념은 부담금관리기본법에서 잘 정의되어 있다. 동법 제2조는 부

담금을 “중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장, 행정권한을 위탁받은 공공단

체 또는 법인의 장등 법률에 의하여 금전적 부담의 부과권이 부여된 자가 분담

금, 부과금, 예치금, 기여금 그 밖의 명칭에 불구하고 재화 또는 용역의 제공과

관계없이 특정 공익사업과 관련하여 법률이 정하는 바에 따라 부과하는 조세

외의 금전지급의무를 말한다.”로 정의해 놓고 있다.

- 6 -

이러한 법 규정에 비추어 볼 때 부담금은 법률에 의거 금전적 부담의 부과권

을 갖고 있는 자가 부과한다는 특징을 갖고 있음으로써 강제성을 띨 수밖에 없

어 조세와 유사성을 갖는다. 그러나 특정 공익사업과 관련하여 특정하게 부과

한다는 점이 일반국민들에게 반대급부 없이 강제적으로 징수하는 조세와의 차

별성이 있다. 부담금에 대한 법리적 해석은 일반적으로 독일연방헌법재판소가

부담금의 정당화 근거로 제시하는 4가지 원칙을 따르고 있는데, 이에 따르면

부담금은 집단동질성(Gruppenhomogenität)3), 물적 관련성(Sachnähe)4), 특별한

집단책임(Gruppenverantwortung)5), 집단을 위한 이용(Gruppennützigkeit)6)을

구성요건으로 하고 있다.(박석두 외(2004), “농지 조성비 제도 개선연구”, 『한국농촌

경제연구원』, 2004. 5, 24쪽 참조.) 그리고 ‘특정 공익사업’을 목적으로 하더라도

부담금을 부과할 수 있는 요건을 갖추어야 정당성을 인정받게 된다는 것이다.

따라서 부담금이란 특정 공익사업을 추진하는데 소요되는 비용을 그 사업과

물적 관련성이 있는 자로 하여금 제공하도록 하는 것으로서 법률적 용어는 아

니지만 다양하게 사용되고 있는 준조세 성격과 함께 강제성을 갖는 조세, 그

중 목적세의 성격을 함께 갖고 있다. 그러나 부담금을 반드시 사회보험료, 기부

금 등 조세이외에 모든 금전적 급부를 포함하는 준조세로 보는데는 일정부분

한계가 있다. 부담금은 부담금관리기본법 제2조 정의를 중심으로 강제성 등을

띠는 금전적 급부를 수반하는 부담금 중 동법 제3조가 규정한 별표내용을 일단

부담금으로 보는 것이 타당할 것이다.

예컨대 본 연구에서 검토 될 대체산림자원조성비의 경우 대체산림을 조성하

는데 소요되는 비용은 산지를 다른 용도로 이용하려는 집단적 동질성을 가진

3) 집단 동질성 : 부담금 부과 대상자가 일반인과 구별되는 집단으로서의 동질성이 있

어야 한다.

4) 물적 관련성 : 부담금 부과 목적과 부과 대상자 간의 물적 관련성으로서, 직접적인

관련성에 국한되지 않고 간접적인 관련성으로도 성립된다.

5) 특별한 집단책임 : 부담금 부과 대상자는 목적 사업에 대해 특별한 재정책임, 즉 사

업비 조달책임을 부담한다.

6) 집단을 위한 이용 : 부담금을 부과 목적 사업에 사용해야 하며, 부과대상과 관련성

이 없는 사업에 사용해서는 안 된다.

- 7 -

집단으로 하여금 부담토록하고 그 금전적 부담액을 관련 집단을 위해 이용한

다는 측면에서 일단은 부담금의 하나로 볼 수 있다.

1.1.2.유사개념과의 비교

가. 조세(tax)와의 차이

조세의 사전적 의미는 “국가나 지방자치단체가 그 경비에 충당할 재력을 얻

기 위하여 반대급부 없이 일반국민으로부터 강제적으로 징수하는 금전 또는

재물을 지칭한다.” 이는 국가·지방자치단체가 과징하는 점에서 조합비·회비 등

과 다르고, 재력을 얻을 목적으로 하는 점에서 처벌을 목적으로 하는 벌금·과

료·과태료·몰수 등과 구별되며, 반대급부 없이 과징하는 점에서 사용료·수수료

등과 구별된다. 또 일반국민에게 과징하는 점에서 특정 공익사업에 이해관계가

있는 자에게서 징수하는 부담금과 다르고, 강제적으로 부과 ·징수하는 점에서

관유재산수입·관공사업수입과 구별된다. 조세는 징수의 목적이 과세 주체의

일반경비를 지변(支辨)하기 위한 점에서 일반적 수입이다. 특정한 경비에 충당

하기 위하여 특정한 조세를 부과하는 경우가 있는데, 이 조세를 목적세라고 한

다.7)

이와 같이 조세가 가지는 법령에 근거한 징수의 강제성과 사용의 공공성에

비추어 볼 때 부담금과는 일정부분 유사점을 가지고 있다. 그러나 좀 더 깊이

들여다보면 우선 부담금의 경우 정부 또는 지방자치단체 등이 특정한 공익사

업을 위해 이와 연관된 특정인에게 부과하지만, 조세의 경우 정부 또는 지방자

치단체가 일반적인 지출을 위해 불특정 일반국민 또는 주민들을 대상으로 담

세능력을 고려하여 부과하는 형태를 띤다.

조세중 목적세의 경우 부담금과 보다 근접한 형태를 가지기는 하지만 역시

부담금과 달리 일반적 지출을 하게 되는 사업과는 연관이 없는 일반 국민들에

7) 네이버인터넷자료(두산백과사전참고)

- 8 -

게 부과하는 차이가 있다. 일반적으로 조세의 성격을 조세의 원칙에서 찾아볼

수 있는데 최근의 혼합경제체제(混合經濟體制)하에서 대표적인 이론은 R. A.

머스그레이브의조세 5원칙'을 들 수 있는데 그 내용은 다음과 같다.8)

① 조세부담의 배분은 공평하지 않으면 안 된다.

② 조세는 시장경제에 대한 간섭이 최소가 되도록 선택되어야 한다. 또 조세가 비효율

(非效率)을 시정하는 유효한 수단일 때는 이를 시정하기 위하여 이용될 수도 있다.

③ 조세구조는 경제의 안정과 성장을 이룩하기 위한 재정정책을 용이하게 실행할 수

있는 것이 아니면 안 된다.

④ 조세제도는 세무행정이 능률적이고, 자의성이 없이 집행될 수 있는 것이 아니면

안 된다. 또 납세자가 이해하기 쉬운 것이 아니면 안 된다.

⑤ 세무행정비 및 납세자의 협력비용은 기타의 목적과 일치하는 한, 될 수 있는 대로

적어야 한다.

이상의 원칙 중에서 ①의 원칙은 ‛공평의 원칙'으로서 옛날부터 주장되어 온

가장 중요한 원칙이다.

나. 준조세(Quasi-tax)와의 관계

준조세는 학문적으로 합의된 개념이라기보다는 기업경영 과정에서 기업에

게 불리한 환경요소 중의 하나로 간주되어 온 개념이다.

따라서 기업경영에 있어 통상 조세이외의 지출 부담을 주는 모든 것, 예컨대

각종 부담금, 분담금, 부과금, 기부금, 성금 등 기업 활동과 관련하여 조세이외

의 모든 비용을 준조세로 보려는 광의의 시각이 있으나 현실적으로 준조세에

대한 명확한 정의나 그 범위가 불분명하고 법률적 용어로 사용하는 것은 무리

가 있다. 그러나 여러 가지 이론이 있긴 하지만 이러한 범주에 있는 부담금

중에는 준조세로 보기 어려운 것도 많다. 왜냐하면 준조세라는 것이 불명확한

개념이고 기부금 등과 같이 법률에 근거하지 않고 자발적으로 부담하는 형태

도 있는데 비해 부담금의 경우는 특정 공익사업을 수행하기 위하여 이와 관련

8) 박수석 외(2004), 전게서.

- 9 -

된 특정 대상자에게 부과한다는 점을 고려할 때 반드시 준조세로 간주하는 데

는 무리가 있다는 것이다. 다만 준조세를 강제성유무에 따라 광의의 준조세와

협의의 준조세로 구분한다면 특별 부담금, 사회보험료 등 법정부담금은 협의의

준조세로 그리고 기부금․성금은 자발적 부담금을 포함할 경우 광의의 준조세

로 간주할 수 있다. 본 연구에서 다루려는 대체산림자원조성비의 경우를 살펴

보면 대체산림자원조성비 이전에 부과하던 산지전용부담금과 대체조림비9)등

을 준조세로 보기 어렵다는 논리가 있기는 하지만 이것은 광의의 준조세개념

으로 볼 때 다소 무리가 있다는 것이고 대체산림자원조성비 역시 부담금의 일

종으로서 그 중 조세 유사적 법적 부담금으로써 조세충당 및 유도성 특별 부담

금으로의 성격을 띠고 있는 것으로 볼 때 협의의 준조세로 보아야 한다. 한편

개발이익환수를 위한 개발 부담금 경우 국가 또는 지방자치단체가 특정한 공

익사업을 위한 재원을 마련하기위해 그 사업과 특별한 관계가 있는 자에게 해

당 비용의 전부 또는 일부를 강제적으로 부과하는 것으로서 조세와 사용료 및

수수료의 중간적 성격을 갖고 비용부담의 원칙하에 수익자 부담금과 원인자

부담금으로 구분될 뿐 준조세의 범위에 포함될 수 없다10)라는 주장도 있는데

이것은 결국 광의의 준조세 개념으로 볼 때 준조세에 포함되지 않는다는 점을

의미하는 것으로 보인다.

9) 산지전용부담금의 경우 2001년도에 부담금관리기본법이 제정됨에 따라 2002.1.1부

터 폐지되었고 대체조림비의 경우 2002.12.30 산지관리법이 제정되면서 2003.10.1

부터 현재의 “대체산림자원조성비”로 명칭이 변경되었다.

10) 손원익 외4, “준조세의 실태와 정책방향”, 한국조세연구원, 1998.12

- 10 -

기금 및 부담금명준조세포함여부

근거 및 참고사항

개

발

분

야

개발 부담금 ×특정개발에 대한 이익을 수익자로부터 환수하

는 것으로서 준조세의 범위에서 제외됨.

택지초과소유부담금 ×보유과세의 성격을 지니고 있는 이행강제금으

로 준조세의 범위에서 제외됨.

농지․산지전용부담금 ×전용을 방지하기 위한 범칙금의 성격을 띠고

있어 준조세 범위에서 제외됨.

농지조성비 ×토지전용억제를 위한 원인자 부담금으로 준조

세의 범위에서 제외됨.

대체조림비 ×

산림의 전용을 억제하고 산림자원조성에 필요

한 재원의 확보를 목적으로 하는 원인자 부

담금으로 준조세의 범위에서 제외됨.

대체초지조성비 ×

대체초지의 조성 및 사료생산기반 확충을 목

적으로 초지전용허가를 받은 자가 부담하는

것이므로 준조세의 범위에서 제외됨.

자료 : 손원익 외 4, “준조세의 실태와 정책방향”, 한국조세연구원, 1998.2.

표 2-1. 개발 분야의 준조세 포함여부

결국 부담금은 부담주체에게 비자발적인 금전적 지출을 하게 하나, 부과주체

와 해당 공익사업 사이에 특수한 관계가 있는 경우에 한하여 법률에 따라 부과

되고 엄격한 관리제도 아래에서 국민이 필요로 하는 특정한 공공서비스 창출

에 사용되므로 ‘부담금=준조세’와 같은 등식관계 등은 적절하지 않다. 굳이 정

리를 한다면 “부담금⟨협의의 준조세” 로 정할 수 있다. 그러나 개념정립이 되어 있지 않은 준조세와 같은 용어는 불필요한 오해를 불러일으킬 수 있는 만큼

사용을 지양하고, 법률에 의한 공식명칭을 사용하는 것이 바람직하다.11)

11) 기획재정부, “2007부담금운용보고서”, 2008

- 11 -

다. 부담금과 유사한 개념

사회보험료, 수수료 등은 보편적이면서 비강제적이고 회피 가능한 성격을 가

진다. 사회 보험료는 보험의 원리에 따라 의료보험법, 국민연금법, 고용보험법,

산업재해보상보험법 등에 의하여 피보험자와 사용자 등이 부담하는 보험료로

서 피보험자에 대한 연대적 배분 및 차등적 조절을 감안해서 부과된다. 한편

수수료는 “국가 또는 지방자치단체가 특정인에 대하여 제공하는 서비스에 대

한 반대급부로서 징수하는 요금”, 사용료는 “공공시설의 이용 또는 재산사용의

대가로 부과․징수하는 요금”으로 정의되며 범칙금등 각종 행정제재금은 행정

상 의무이행의 확보나 처벌을 위해 부과되는 것으로 정의된다.12) 따라서 부담

금은 국가 또는 지방자치단체 등이 시행하는 공익사업과 관련하여 이와 연관

된 자에게 제한적, 특정적으로 부과되고, 부과된 재화를 당해 특정사업에 사용

하는 것을 목적으로 하는 것이다. 이에 비하여 사회 보험료는 특정사업에 관련

된 특정집단이 아닌 일반 피보험자에게 부과된다는 것이고 수수료, 사용료 역

시 국가 또는 지방자치단체 등이 제공하는 서비스에 대한 대가로서 수수료를

그리고 그들이 소유하고 있는 공공의 시설물 등 재산을 사용 또는 이용하는데

대한 사용료를 부과한다는 점, 즉 반대급부의 성격을 띠고 있어 부담금과 차이

가 있다. 물론 수입액의 사용도 부담금과 달리 부과당시의 특정사업과 연계하

지 않고 일반적인 목적으로 사용할 수 있다는 점이 부담금과 차이점이다.

기타 부담금과 유사한 의미로 사용되고 있는 용어로 분담금, 부과금, 부가금,

예치금, 기금출연금, 기여금 등이 있다. 분담금의 경우 특정사업과 관련하여 이

해를 같이하는 집단이 특정목적을 위해 상호 합의하에 서로 재화를 분담하는

것으로 이해된다. 부과금은 부담금에 포함되는 것으로서, 부과되는 금전적 부

담은 거래총량을 기준으로 하는 것이 보통이다. 부과금의 예로는 석유의 수입·

판매부과금, 대기배출부과금, 수질배출부과금, 축산폐수 등 배출부과금, 재활

용부과금 등을 들 수 있다. 부가금은 부과금과 달리 거래금액을 기준으로 부과

12) 11)과 동일

- 12 -

개 념 정 의 부담금과의 차이

사회보험료

피보험자의 질병․노령․실업․사망 등

의 사회적 사고에 의한 소득상실에 대

하여 보험원리에 의거하여 그 소득을

보장하기 위하여 의료보험법․국민연금

법․고용보험법․산업재해보상보험법

등에 의하여 피보험자와 사용자 등이

부담하는 보험료

부담금이 특정의 공공사업과

특별한 관계가 있는 자에 한해

서 부과되는 반면, 사회 보험료

는 피보험자들 간의 연대적 배

분 및 차등적 조절을 감안해서

부과됨

수수료

국가 또는 지방자치단체가 특정인

에 대하여 제공하는 서비스에 대한

반대급부로서 징수하는 요금

부담금이 특정의 공공서비스를 창출

하거나 바람직한 행위를 유도하기

위해 특별한 이해관계자에게 부과하

는데 반해, 수수료는 국가 또는 지방

자치단체가 제공하는 개별적인 서비

스에 대한 반대급부(요금), 사용료는

국가 또는 지방자치단체가 제공하는

공공시설을 이용하거나 재산사용에

대한 반대급부(대가)로서 부과됨

사용료공공시설의 이용 또는 재산사용의

대가로 부과․징수하는 요금

과태료국가 또는 지방자치단체가 법령에

의하여 부과된 일정한 위반 행위에

부담금이 특정의 공공서비스를

창출하거나 바람직한 행위를

한다. 대표적 예로는 회원제골프장시설입장료에 대한 부가금을 들 수 있다.13)

예치금의 경우 정부 또는 지방자치단체 등이 장래 의무적 특정행위에 대하여

강제하기위해 사전에 담보형태의 금전적 책임을 부과하는 것으로 이행이 완료

되었을 경우 금전적 책임을 풀어주는 부담행위이다. 다시 금전적 부담을 환원

시킨다는 의미에서 부담금과는 차이점이 있다.

부담금과 관련하여 비교적 유사한 개념으로 여러 가지가 있으나 대표적인

것을 살펴보면 와 같다.

표 2-2. 부담금과 관련된 유사 개념과의 차이

13) 정재호, “부담금제도 현황과 향후 연구과제”, 한국조세연구원, 재정포럼 2005년3월

호

- 13 -

대하여 제재로서 부과하는 금전벌

유도하기 위해 특별한 이해관

계자에게 부과하는데 반해, 행

정제재금은 재정수입의 목적이

아닌 행정상 의무이행의 확보

를 위하여 또는 의무위반자에

대한 처벌을 목적으로 부과됨

벌금

국가가 범죄인에게 일정한 금액의

납부를 명령하여 그 금액 한도 내

에서 범죄인의 재산박탈을 내용으

로 하는 형벌

범칙금

일정한 범칙행위에 대하여 일정금액의 범칙

금의 남부를 통고하고, 그 통고를 받은 자가

기간 내에 이를 납부하지 아니한 경우에는

형사 처분절차가 진행되나, 납부한 경우에는

해당 범칙행위에 대하여는 공소를 제기하지

아니함을 전제로 한 금전벌

가산금

일정한 행정법상의 급부의무 또는 작위

의무를 진 자가 그 의무를 이행하지 아

니할 경우에 그 의무불이행에 대한 제

재로서 가해지는 금전부담

과징금

행정청이 일정한 행정법상의 의무

위반자에 대하여 과하는 금전상의

제재로서의 금전지급의무

이행강제금

행정청이 일정기간 내에 비대체적 작위

의무 또는 부작위의무를 이행하지 아니

하면 소정의 금액을 부과․징수할 것을

계고한 후 당해 의무불이행에 대하여

과하는 금전벌

자료 : 기획재정부, “2007 부담금운용보고서”, 2008.

- 14 -

1.2. 부담금의 형태와 기능

1.2.1. 부담금의 분류

부담금의 형태에 대해서는 부담금관리기본법 등에서 따로 규정해놓지 않았

지만 설치목적 또는 성격에 따라 몇 가지의 형태로 구분해 볼 수 있으며 그 형

태에 대해서는 여러 가지 의견이 있다.

대표적으로 구분해 본다면 수익자부담금, 원인자부담금, 손괴자부담금, 유도

성부담금, 기타 보증금․예치금 성격의 부담금 형태로 분류해 볼 수 있다.

그러나 이러한 구분의 기준을 각각 분리하여 명확하게 적용하는 것은 현실

적으로 어려움이 있다. 예컨대 어떤 부담금의 경우 수익자부담금으로 볼 수 있

지만 원인자부담금으로도 볼 수 있는 경우가 있기 때문이다. 따라서 부담금간

의 경계가 모호하거나 의미가 중첩되어 각 부담금의 성격을 확연하게 구분하

는데 한계가 있다.

가. 수익자부담금

수익자부담금이란 국가 또는 지방자치단체가 수행하는 공공․공익사업으로

인해 유무형의 특정이익을 얻는 자로 하여금 그 이익의 범위 안에서 일정 금전

을 부담하게 하는 금전적 부담금으로서 이를 당해 사업과 관련한 공익사업의

경비에 일부 또는 전부로 사용하게 하는 것을 말한다.

수익자부담금은 공익사업으로 인하여 발생하는 반사적 이익은 물론 우발적

이익을 포함하여 부과하는 경우가 대부분이다. 별표의 부담금관리기본법 제3

조에 명시된 부담금 중 학교용지부담금, 지방자치단체 공공시설수익자분담금,

카지노사업자납부금, 농산물 및 축산물수입이익금, 수질개선부담금, 개발부담

금, 임산물수입이익금, 물이용 부담금, 공공시설관리자 비용부담금 등이 여기

- 15 -

에 해당된다.

나. 원인자부담금

원인자부담금이란 특정한 공사, 시설, 사업 등을 유발하게 한 원인을 제공한

자로 하여금 그 사업 등에 소요되는 경비의 일부 또는 전부를 부담시키는 부담

금을 말한다. 부담금관리기본법 제3조의 [별표]에 명시한 부담금 중 관광지 등

지원시설원인자부담금, 농지보전부담금, 쓰레기유발부담금, 대체초지조성비,

국민건강증진부담금, 의약품 부작용피해 구제사업 비용부담금, 대기환경보전

법상 배출부과금, 환경개선부담금, 하수도법상의 원인자부담금, 장애인고용부

담금, 대체산림자원조성비, 도로법상의 원인자부담금, 개발 부담금, 항공법상

의 소음부담금, 수도권대기환경개선 총량초과부과금, 대도시권 광역교통시설

부담금 등이 여기에 해당된다.

다. 손괴자부담금

손괴자부담금이란 특정한 공익사업의 시설에 손상을 주는 행위를 한 자에

대하여 그 시설의 유지 또는 수선에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담시키

는 것을 말한다.14)

부담금관리기본법 제3조의 [별표]에 명시한 부담금 중 항만시설 손괴자부담

금, 농어촌도로 손괴자부담금 그 예가 될 수 있다.

라. 유도성 부담금

유도성 부담금이란 직접적인 규제수단이 아닌 금전에 의한 간접적인 규제수

단에 의하여 일정한 국가목적을 유도하기 위한 부담금을 말한다.15)

부담금관리기본법 제3조의 [별표]에 명시한 부담금 중 대기환경보전법상 배

출부과금, 과밀부담금, 수질보전법상의 배출부과금등이 해당된다.

14) 박석두 외(2004), “농지 조성비 제도 개선연구”, 『한국농촌경제연구원』, 2004. 5.

15) 기획재정부, “2007부담금운용보고서”, 2008

- 16 -

마. 기타 보증금․예치금 성격의 부담금

보증금․예치금 성격의 부담금은 당해 공익사업의 이행을 담보하기 위해 사

전에 일정 비용을 예치, 보관하였다가 그 이행이 종료되었을 때 반환하는 것으

로서 엄밀한 관점에서 부담금기준에 부합되지 않는다는 주장이 있다.

부담금관리기본법 제3조의 [별표]에 명시한 부담금 중 농지복구비용예치금,

산지복구비용예치금 등이 여기에 해당된다.

1.2.2. 부담금의 기능

위에서 보는 바와 같이 부담금은 성격 또는 형태에 따라 대체적으로 몇 가지

의 유형으로 분류할 수 있다. 이러한 부담금은 기업경영자 또는 부담금 부과대

상자에게 있어서 준조세로 간주되면서 기업경영 또는 가계에 조세이상의 심리

적, 경제적 부담으로 작용될 수도 있지만 국가 또는 사회적비용 해결차원에서

반드시 역기능을 갖는 것은 아니다. 다시 말하면 부담금이 갖는 의미와 기능은

물론 여러 가지 목적과 정책적 판단에 따라 설치되었지만 대표적인 부담금형

태인 원인자․수익자부담금의 경우 조세가 갖는 일반성, 보편성의 원칙을 보다

예외적으로 적용하면서 국가나 지방자치단체가 접근하기 어려운 부문에 정교

하게 투자함으로써 새로운 공공서비스 창출은 물론 보다 유연하게 사회적 손

실을 보정 또는 원상회복을 함으로써 공공서비스의 수요에 적절이 부응하는

등 공익의 극대화기능을 수행한다.

아울러 부담금은 사회적 또는 법적으로 가치 있는 행위를 국민에게 유도하

는 기능을 수행하기도 한다. 예컨대 사회적 통념이나 법규 또는 윤리적 문제를

망라하여 공동체사회를 훼손하는 일련의 행위에 대해서 벌칙성 부담금의 경우

이를 제어하는 효과를 가지는 한편 행위의 금전적 대가를 치르게 함으로써 그

재원으로 그와 관련한 공익사업의 경비로 충당할 수 있게 되는 것이다.

- 17 -

1.2.3. 부담금의 부과와 용도

부담금의 부과는 반드시 법률에 근거해야 한다. 물론 부과와 관련된 사항들

을 추상적으로 정해서는 안 되고 부과하는 주체, 요건, 부담금 산정기준 및 방

법, 기타 요율 등을 부담금 부과의 근거가 되는 법률에 명시해야 한다. 우리나

라의 경우 부담금관리기본법(제4조)에 이러한 취지를 명시해 놓았다.

이러한 법 취지에 따라 대표적인 부담금형태인 수익자부담금, 원인자부담금

의 경우를 좀 더 깊이 살펴보면 부담금의 부과와 용도 등이 각각 다를 수 있다.

우선 수익자부담금의 경우를 살펴보면 특정한 사업으로 인해 수익이 발생한

곳에 부과할 수 있고 이 경우 수익의 크기가 부과여부의 기준이 될 수 있다.

물론 수익의 크기가 일정규모 이상 커야 부과할 수 있게 되며 부담금의 규모

도 수익의 범위 내에서 산정해야 한다. 이 경우 “이익의 범위내”, “공사비의 일

정비율”, 그리고 “공공시설물의 사용량” 등을 기준으로 산정하게 된다.16)

용도 역시 특정한 공익사업에 충당하기 위해 부과한다는 원칙에 따라 특정

한 공익사업에 국한되어야 한다. 대체로 부담금의 부과대상이 특정한 집단이

됨에 따라 그 사용대상 역시 특정한 집단을 대상으로 해야 한다는 것이다.

그러나 반드시 그렇지만은 않고 더 넓은 범위의 집단을 대상으로 하는 사업

16) ① ‘이익의 범위 내’에서 수익자부담금을 산정하는 경우 이익을 산출 한 다음 거기

에 일정 비율을 적용하되 부과율 상한을 설정하고 있다. 따라서 부과 대상자의

개별적인 부담금액 또한 이익의 크기에 비례한다.

② ‘공사비 등 소요비용의 일정비율’ 내에서 부담금을 부과하는 경우 공공시설의

설치에 의해 이익을 받는 자로 하여금 그가 받는 이익의 범위 안에서 시설 설

치비용과 관리비용의 전부 또는 일부를 부담금으로 부과하며, 개별 부담액은

개별적으로 받는 이익의 크기에 비례하도록 하고 있다.

③ ‘사용량에 비례해’ 부담금을 산정하는 경우는 시설이 아니라 시설 등에서 생산

되는 자원이나 에너지 등을 사용하는 사용자에게 사용량에 비례해 부담금을 부

과․징수하여 자원이나 에너지의 생산기반을 조성하기 위한 기금에 납입토록

하고 있다.

(박석두 외(2004), “농지 조성비 제도 개선연구”, 『한국농촌경제연구원』, 2004. 5.)

- 18 -

부담금명 근거법령 용도 및 목적 부과방법

건설비용

부담금

집단에너지사업

법 18조 1항

공급시설의

건설비용 충당

공급규정에 따라 정해지는 요

금에 의함

산업입지

개발법상

시설부담금

산업입지 및 개발에

관한 법률 33조 2항

도로․공원․녹지

등 공공시설비용충당

(건설비용/분양면적)×시설부

담금 부담자의 소유부지면적

관광 진흥법

이용자분담금

관광 진흥법

제61조 1항

지원시설의

건설비용 충당

지원시설의 공사비 및 보상비를

시설의 이용자 수 및 이용회수

를 고려하여 분담

개발 부담금개발이익환수에

관한 법률

50%:당해지자체예

산,

50%:지역균형개발

특별회계

개발이익의 25%

자료 : 농업기반공사 외, “농지조성비제도개선연구”, 2004.5.

인 경우도 있다. 따라서 수익자부담금의 용도는 부담금대상자가 수익을 얻는데

원인이 된 시설에 직접 사용되는 경우와 별도 부담금계정에 귀속되어 보다 폭

넓게 사용되는 경우가 있을 수 있다.

둘째로 원인자부담금의 경우를 살펴보면 공익 또는 공공의 사업을 할 수 밖

에 없도록 한 원인을 제공한 자에게 부담금을 부과하는 것이 요건이며 직접적

인 원인제공과 간접적인 원인제공으로 구분할 수도 있다. 어쨌든 이러한 원인

으로 인해 유발되어 불가피하게 시설, 공사를 해야 할 경우 그에 소요되는 시

설비 또는 복구비를 기준으로 부담금 산정을 해야 한다. 부담금 용도는 원인제

공으로 인해 필요하게 된 시설이나 공사에 직접 사용되는 경우와 국고, 기금,

지자체수입, 조합이나 공사 등에 납부를 통해 보다 넓은 용도로 사용된다.

표 2-3. 수익자부담금의 용도와 부과방법

- 19 -

부담금명 근거법령 용도 및 목적 부과방법

환경개선

부담금

환경개선비용부

담법 제11조

대기및수질환경개선

사업비,자연환경보전

사업,환경기술연구비

연료 및 용수 사용량에 특정

지수를 곱해 산정

환경오염

방지사업

부담금

환경개선비용부

담법 제14조

환경오염방지를 위

해 실시하는 사업

방지사업비용 총액을 원인자

의 사업유형과 오염물질 배출

정도에 따라 배분

산업입지

개발법

시설부담금

산업입지및개발

에관한법률 제

35조 2항

다른 공사로 인한

공업단지지원시설

비용충당

개발 후 분양하는 면적에 따

라 부과

수도법상

부담금수도법 제53조 수도 사업

시설물의 원상복구에 소요되

는 비용 등을 합산하여 산정

하수도법상

부담금하수도법 제32조 공공하수도 공사 지자체 조례로 정함

교통유발

부담금

도시교통정비촉

진법 제18조

지방도시교통사업

특별회계에 귀속

시설물의 바닥면적×단위부담

금×교통유발계수

관광진흥법상

부담금

관광 진흥법

제61조지원시설 건설비용 충당 공사비와 보상비를 합산

과밀부담금수도권정비계획

법 제12조

당해 지자체 예산

및 지역균형개발

특별회계에 귀속

건축비의 5/100～10/100

항공법상

소음부담금항공법 제109조

소음대책사업

비용충당항공기의 소음등급에 따라 부과

대체산림

자원조성비

산지관리법 제

19조

농어촌구조개선특

별회계에 귀속조성비고시단가×전용면적

농지보전

부담금농지법 제40조

농지관리기금에 납

입, 농지조성사업조성비고시단가×전용면적

자료 : 농업기반공사 외, “농지조성비제도개선연구”, 2004.5.

표 2-4. 원인자부담금의 용도와 부과방법

- 20 -

부담금명 근거법령 용도 및 목적 부과방법

농어촌도로정

비법상 부담금

농어촌도로정비법

제21조

손괴행위로 인해 도로의

유지․보수에 필요한 비용충당

지자체 조례

로 정함

수도법상

부담금

수도법

제54조

손괴행위로 인해 수도의

유지․보수에 필요한 비용 충당

하수도법상

부담금

하수도법

제 32조 3항

손괴행위로 인해 공공하수도의

유지․보수에 필요한 비용 충당

도로법상

부담금

도로법

제67조

손괴행위로 인해 도로의

유지․보수에 필요한 비용 충당

시행규칙 또

는 지자체의

조례로 정함

항공법상

부담금

항공법

제103조

손괴행위로 인해 항공시설의

유지․보수에 필요한 비용 충당

공항개발사업

의 총공사비

산정기준 준용

항만법상

부담금

항만법

제53조

손괴행위로 인해 항만시설의

유지․보수에 필요한 비용 충당

시행규칙 또

는 지자체의

조례로 정함

자료 : 농업기반공사 외, “농지조성비제도개선연구”, 2004.5.

표 2-5. 손괴자부담금의 용도와 부과방법

- 21 -

2. 우리나라 부담금 관리제도

2.1. 부담금제도의 도입과 변천

부담금제도는 동전의 양면과 같은 이중성을 가지고 있다. 즉 조세의 성격을

갖기도 하지만, 조세가 아닌 특성을 갖기도 한다. 국가재정 즉 세입이 주로 조

세에 의존하고 국민은 조세의 의무를 준수함으로써 그 조세로 국가가 영위되

어지기 때문에 그 의무를 당연하게 인식한다. 그러나 국가가 이러한 조세이외

의 이른바 준조세17) 의미의 부담금을 부과한다는 것은 그 원인이 무엇인가를

떠나 국민 또는 기업경영자 등에게는 또 다른 조세를 부과한다는 인식을 줄 수

밖에 없다. 그러나 경제사회적으로 급변한 오늘날 조세수입에 의한 예산만으로

국민적 욕구와 수요 그리고 사회적 비용을 해결할 수 없고 또한 많은 문제와

수혜의 사각지대에서 불로소득이 발생하는 현실에서 국가는 적극적이든 아니

면 소극적이든 이의 해결을 위해 관여가 불가피한 실정이다. 이러한 현실에서

국가 또는 지방자치단체가 특정한 정책목적인 형평적인 복지로써 불특정 다수

가 느끼는 피해자로서의 손실보상과 손해의 배상 등을 달성하기 위해서는 조

세이외의 다양한 부담금 부과가 불가피해 보인다.

물론 부담자인 특정집단 또는 개인은 부담금이 자유로운 경제활동을 위축시

킨다는 논리로 부담금 폐지를 요구하는 사례도 있다. 하지만 국가 전체적 관점

에서 볼 때 부담금을 부과할 수밖에 없는 사회적 문제에 대해서 반드시 법률에

근거하여 부담금 부과를 하고 그 용도 역시 당해 사업 또는 부담금 관련 공익

17) 부담금을 협의의 준조세로 볼 수 있다.

- 22 -

사업에 쓰인다면 부담금 논리는 정당성을 확보할 수 있다. 이러한 논리에 의거

우리나라 역시 특정 공익사업을 추진하기 위하여 특정 집단으로부터 조세이외

의 주요한 재원조달 수단으로 부담금제도를 도입 운영하고 있다. 1961년에 최

초로 도로 사업에 따른 원인자부담금, 산림사업에 따른 보안림수익자부담금이

도입된 이래 지금까지 꾸준히 증가추세를 보여주고 있다. 물론 부담금 징수액

증가로 기금 또는 특별회계 세입금이 넘쳐 사업운영이 방만, 비효율 화를 초래

하거나 유사성, 중복성을 띠는 경우 그 부담금을 통폐합 또는 폐지하기도 하였

지만 2007년 말 현재에도 101개의 부담금이 개별법에 근거하여 운영되고 있다.

기획재정부가 작성한 “2007 부담금운용보고Ⅳ”에 의하면 우리나라의 부담

금은 1990년대에 급격한 증가를 하였다. 증가한 요인을 살펴보면 첫째, 경제가

안정적인 성장 궤도에 진입하면서 국민생활 수준의 향상으로 수질·폐기물·소

음·해양 등 환경에 대한 관심이 증대되었고, 둘째, 각종 개발사업의 추진으로

발생하는 교통난을 해소하기 위하여 대중교통시설 확충의 필요성이 제기되었

으며, 셋째, 산업단지 등의 개발과 관련하여 공공시설물의 설치와 녹지보존 등

에 대한 요구가 늘어났기 때문이다.

이러한 사회적 요구에 따라 환경부와 건설교통부의 부담금이 많이 신설되었

는데, 환경부 소관의 수질개선부담금, 폐기물부담금, 배출부과금 등 12개 부담

금이 설치되었고, 건설교통부 소관의 각종 원인자부담금, 이용자부담금, 혼잡

통행료, 교통유발부담금 등 14개 부담금이 신설되었으며, 이밖에도 농림부 소

관의 쓰레기유발부담금, 해양수산부 소관의 해양오염방지분담금 등이 있다.18)

2000년 이후에도 이러한 경향은 지속되었으나 2001년 12월 31일 공포되어

2002년 1월 1일부터 시행된 부담금관리기본법으로 부담금의 신설이 엄격한 제

한을 받게 되었고 이와 함께 기존 부담금도 정비되는 계기가 되었다. 예컨대,

2006년도의 부담금정비 추진사항을 살펴보면 과 같다.

18) 정재호, “부담금제도 현황과 향후 연구과제”, 한국조세연구원, 2005년3월호

- 23 -

정비방안 부담금명 이행현황

폐지

(10)

․도로법상 손괴자부담금

․하수도법상 손괴자부담금

․사방사업법상 수익자부담금

․어장정화․정비실시 부담금

․산업입지 및 개발에 관한 법률상 원인자부담금

․산업입지 및 개발에 관한 법률상 이용자부담금

․유통단지개발촉진법상 원인자부담금

․유통단지개발촉진법상 이용자부담금

․농어촌도로 손괴자부담금

완료(9)

․댐건설및주변지역지원등에관한법률상

수익자부담금국회 재제출 예정(1)

관리대상

제외(1)․도로법상 부대공사비용부담금 법안 마련 중(1)

통합(1) ․수도법상 손괴자부담금→수도법상 원인자부담금 완료(1)

과태료등

전환(2)

․축산폐수배출부과금(폐지, 과태료 전환)

․환경오염방지사업 비용부담금(사용료 전환)완료(2)

부과요율

인하(1)․방송발전기금징수금 고시개정안 마련 중(1)

법령정비

(4)

․원자력관계사업자등의 비용부담금

․집단에너지공급시설건설 비용부담금완료(2)

․한국화재보험협회 출연금

․소하천소요공사비용 예치금국회 재제출 예정(2)

자료: 기획재정부, “2007부담금운용보고서” 2008, ‘08. 5월말 현재

표 2-6. “2006년 부담금정비방안”에 대한 추진현황

- 24 -

2.2. 부담금관리기본법상의 관리제도

2.2.1. 개요

부담금관리기본법은 이미 시행 중인 부담금과 앞으로 신․증설하려는 부담

금을 대상으로 보다 엄격한 평가와 신․증설 절차 등을 제시함으로써 국민과

기업의 부담을 경감시켜주는 한편 부담금을 법에 정한 목적대로 적정하게 집

행될 수 있도록 투명성과 엄격한 통제를 그 목적으로 제정되었다.

따라서 우리나라의 부담금관리제도는 부담금관리기본법에 전부 망라, 정리

되어 있다.

2.2.2. 부담금의 설치

부담금은 부담금관리기본법 제3조에 의거 원칙적으로 법률의 규정에 의하지

아니하고는 이를 설치할 수 없다. 따라서 부담금을 신설하고자 하는 경우에는

동법 제6조에 의거 해당 법률안을 입법예고하기 전에 당해 중앙행정기관의 장

이 기획재정부장관에게 부담금신설의 타당성에 관한 심사를 요청하여야 한다.

기획재정부장관은 이러한 부담금의 신설․변경 및 폐지에 관한 사항을 포함한

부담금운용평가단의 부담금평가결과 및 제도개선 요청 사항 등을 심의하기 위

하여 민간위원 등을 포함한 부담금운용심의위원회를 두고 엄격한 심의를 하게

된다. 이때 신설에 따른 심의기준은 ① 부담금의 신설이 명확한 목적을 가질

것 ② 부담금의 부과요건 등이 구체적이고 명확하게 규정되어 있을 것 ③ 부담

금의 재원조성의 필요성과 사용목적의 공정성 및 투명성을 각각 갖추었을 것

④ 기존의 부담금과 중복되지 아니할 것 ⑤ 부담금의 부과가 조세보다 적절할

것으로 동법 제6조에 명정해 놓았다. 이러한 기준에 부합되지 않거나 기획재정

- 25 -

․자체규제개혁위원회 심사․의결

․공청회․간담회개최및관계전문가․이해관계자 의견수렴

소관 행정기관 자체심사

기획재정부에 타당성 심사요청

․‘부담금의 신설에 관한 계획서’ 작성․제출

부담금운용심의위원회 심의

․부담금신설계획서 검토 후 부담금운용심의위원회 안건 상정

․위원회의 심사 후 안건 의결 또는 보류

보류

․계획서의 재검토

또는 수정요청

의결

․부담금 신설

자료: 기획재정부, “2007부담금운용보고서” 2008.

부장관이 신설 부담금에 대한 관계전문가, 경제단체, 이해관계인 등의 의견을

청취하거나 필요시 공청회를 통해 부담금신설의 적법성을 일실했다고 판단되

면 신설이 어려울 수도 있다. 기획재정부가 국회에 보고한 2007부담금 운용 보

고서에 의하면 2002년에는 총4회의 부담금운용심의위원회가 개최되어 부담금

신설안 심의 등 총 5건의 안건을 심의․의결하였으며 2003년에도 4회에 걸쳐

위원회가 개최되어 총 11건의 안건이 처리되었다. 2004년에는 3회의 위원회가

개최되어 총 7건의 안건이 처리되었고, 2005년에는 10회의 위원회가 개최되어

총 20건의 안건이 처리되었다. 2006년에는 5회의 위원회가 개최되어 총 15건

의 안건이 처리되었고, 2007년에는 6회의 위원회가 개최되어 총 11건의 안건

이 처리되었다고 밝히고 있다.

그림 2-1. 부담금 신․증설시 심의절차

- 26 -

2.2.3. 부담금의 부과

부담금의 부과는 매우 신중해야 하고 이를 보장하기 위해 부담금관리기본법

제4조와 제5조에 그 원칙을 명시해 놓았다. 즉 부담금은 설치목적을 달성하기

위하여 필요한 최소한의 범위 안에서 공정성 및 투명성이 확보되도록 부과되

어야 하며, 특별한 사유가 없는 한 동일한 부과대상에 대하여 이중의 부담금이

부과되어서는 안 된다. 아울러 부담금을 신설할 경우 계속해서 존속시켜야 할

명백한 사유가 없는 부담금에 대해서는 존속기한을 설정하여 당해 법률에 명

시하여야 한다. 특히 부담금부과의 근거가 되는 법률에는 부담금의 부과 및 징

수주체․설치목적․부과요건․산정기준․산정방법․부과요율 등이 구체적이

고 명확하게 규정되어야 한다.

2.2.4. 부담금운용 평가

부담금의 효율적인 운용을 위해서는 운용실태에 대한 매년 평가가 필수적이

다. 부담금관리기본법 제7조에 기획재정부장관은 부담금운영의 적정을 기하기

위하여 각 부담금의 부과목적, 부과실태, 사용내용의 건전성 및 부과절차의 공

정성 등을 지속적으로 점검․평가하여야 한다고 명시하여 놓았다. 그리고 평가

결과 부담금운용이 적정하지 아니하였거나 부담금 존치의 필요성이 없어졌다

고 인정하는 경우에는 부담금의 소관 중앙행정기관의 장에게 당해 부담금의

폐지 등을 위한 제도개선을 요청할 수 있으며 이때 요청을 받은 중앙행정기관

의 장은 특별한 사유가 없는 한 부담금의 폐지 등을 위하여 법령의 개정방안,

부담금을 대체할 수 있는 제도의 신설 등의 대책 등을 마련하여 기획재정부장

관과 협의하여야 한다. 따라서 평가단의 투명하고 공정한 활동이 보장되는 것

이 매우 중요하며 이를 보장하기 위해 기획재정부장관은 30인 이내의 전문가

예컨대 재정분야에 전문적인 지식이 있는 조교수 이상의 대학 교수, 5년 이상

의 실무경험이 있는 공인회계사․변호사 및 조세․금융 업무에 관한 전문가

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등으로 구성하도록 동 법령에 명시하였다. 지난 2003년 3월말 최초로 평가단이

구성되어 부담금 전반에 걸친 제도 개선방안을 검토한 바 있다. 기획재정부가

2008년도에 발간한 2007부담금 운용 보고서에 따르면 동 위원회의 활동이 부

실채권 정리기금 출연금 등 당초 정책목적을 이미 달성했거나 구체적인 부과

기준이 없고 향후 부과가능성이 낮은 부담금에 대해 폐지․정비를 건의하는

한편 부담금 관리대상에 포함되지 않았던 방송발전기금징수금 등 6개 부담금

을 부담금관리기본법 관리대상에 포함시켰으며, 부담금에 관한 중장기적 정책

방향으로 한시적 부담금에 대해서 일몰제를 적용하도록 건의했다. 2006년에는

6인의 민간전문가로 구성된 평가단이 부담금 제도개선방안 등을 검토하였고,

평가단의 검토사항을 바탕으로 관계부처 협의를 거쳐 10개 부담금 폐지를 포

함하는 19개 부담금의 정비방안을 마련하였다. 이러한 “2006년 부담금정비방

안”에 대한 추진결과, 19개 정비대상 부담금 중 ’08년 5월말 현재 정비완료 14

개, 국회제출 3개, 법률 등 개정안 마련 중 2개 등이라고 밝히고 있다.

2.2.5. 부담금운용종합보고서 작성

부담금운용의 투명성확보는 필수적이다. 얼마만큼의 부담금이 걷혀서 어떤

목적으로 집행되었는지를 매년 집계하여 국민에게 알리는 것은 기본적이며 중

요한 의무인 것이다. 부담금관리기본법 제7조에서 이에 대한 절차를 명시해 놓

았다. 즉 부담금을 규정하고 있는 법률의 소관 중앙행정기관의 장은 매년 전년

도 부담금의 부과실적 및 사용명세 등이 포함된 부담금운영보고서를 작성하여

기