Capítulo 1

37

Este artículo es posible gracias al apoyo de la oficina de Democracia de la Agencia de los Estados Unidospara el Desarrollo Internacional en Colombia (USAID / Colombia). Las opiniones presentadas aquí son de laexclusividad del autor y no reflejan necesariamente los puntos de vista de la Agencia de los Estados Unidospara el Desarrollo Internacional (USAID).

* Estadístico de la Universidad Nacional de Colombia con maestría en teoría económica aplicada a laplanificación regional y urbana de la Universidad de Sao Paulo, Brasil. Ha prestado asesoría técnica ycoordinación directiva en los procesos de elaboración, discusión y diseño de normatividad sobre planifica-ción y ordenamiento territorial como la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, Proyecto de Ley de Ordena-miento Territorial, Ley de Áreas Metropolitanas y Ley de Desarrollo Territorial. Consultor del DepartamentoNacional de Planeación y de USAID/ARD Colombia.

hernando gonzález murillo*

la planificación y gestióndel desarrollo territorialen municipios con dificultadesde gobernabilidad

INTRODUCCIÓN

Diversos estudios sobre el desarrollo te-rritorial del país reconocen la dualidad quecaracteriza el desarrollo relativo de nues-tros municipios, donde contrastan un grannúmero de asentamientos poblacionalescon condiciones de vida precarias y unaproporción menor dotada de infraestruc-turas, servicios, facilidades y administra-ciones que les garantizan un mejor vivir.En los municipios de la “Otra Colombia”,caracterizados principalmente por locali-zarse en la periferia nacional, distantes delas áreas más desarrolladas, y por prevale-cer en ellos condiciones de pobreza, debi-

lidad institucional y presencia de cultivosilícitos y de grupos armados ilegales, lascondiciones existentes para llevar adelan-te un proceso de planificación como elestablecido por las leyes 152 de 1994(Plan de Desarrollo) y 388 de 1997 (Plande Ordenamiento Territorial), son muyendebles, por lo cual dichos instrumentoshan contribuido poco al mejoramiento delas condiciones de vida de sus habitantes.

Las debilidades del sistema de planifi-cación territorial y nacional y el limitadoaporte de los planes de desarrollo a la re-ducción de los desequilibrios socioeconó-micos han sido resaltados desde hace variosaños; su utilidad se disminuye aún más ante

R E V I S T A O P E R A , V O L Ú M E N 4 N º 4

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la imposición de reglas de juego por fuerade la normatividad constitucional y legal,que impiden o limitan la realización de losprocedimientos administrativos, de parti-cipación y evaluación, que regularmentedeben acompañar la formulación e imple-mentación de dichos planes. Sin embargo,ante el reconocimiento de la importanciade la planificación para el desarrollo terri-torial es necesario replantear sus formas deaplicación y buscar que los planes seconstituyan realmente en unos instrumen-tos que contribuyan a retomar la goberna-bilidad y promover un desarrollo humanosustentable.

El reconocimiento de la debilidad dela planeación normativa que se ha venidopracticando en el país desde hace cerca deuna década, las condiciones cada vez máscambiantes e inciertas del entorno del de-sarrollo municipal, y la situación acen-tuada de pérdida de gobernabilidad en losmunicipios de la “Otra Colombia”, haceninaplazable disponer de instrumentos máspotentes de planificación y gestión deldesarrollo, para que contribuyan signifi-cativamente a que las comunidades y or-ganizaciones locales retomen el control desu desarrollo. Esta necesidad es más eviden-te ante el inicio de los próximos periodosde gobierno, que tendrán una duración decuatro años, disponiéndose de un mayormargen de tiempo para adelantar proyec-tos de desarrollo transformadores.

Con el fin de suministrar insumospara el reenfoque de la planeación territo-rial en municipios de la “Otra Colombia”,

extensibles en varios aspectos para las de-más localidades del país, este documentoinicialmente focalizará su atención en lascondiciones institucionales y socioeconó-micas de una muestra de municipios conmayores dificultades de gobernabilidad,con el fin de establecer sus restricciones ypotencialidades para adelantar la elabora-ción e implementación de sus planes dedesarrollo y ordenamiento territorial. Acontinuación se examinará el modelo deplaneación derivado de la Ley 152 de1994, resaltando sus debilidades y plan-teando los enfoques de planeación reque-ridos, para que esta herramienta seconvierta en un recurso potente para lareconstrucción del tejido social y el forta-lecimiento de los potenciales endógenos,movilizándolos a través de un proyectopolítico de desarrollo con visión de largoplazo, como condición indispensablepara que las comunidades locales se con-viertan en gestoras de su propio desarro-llo. Finalmente, se presentará unapropuesta de ajuste al proceso de planea-ción local, contemplando el ciclo de laplaneación establecido por la norma yprecisando algunas reformas legales y re-querimientos de sistemas de apoyo a la pla-neación participativa.

1. LAS CONDICIONES

SOCIOECONÓMICAS

PREVALECIENTES EN LOS MUNICIPIOS

DE LA “OTRA COLOMBIA”

Con el fin de contar con un perfil de re-

Capítulo 1

39

ferencia sobre las condiciones de desarro-llo de los municipios de la “Otra Colom-bia” en diciembre de 2002 se realizó unaencuesta1 sobre las características de las ad-ministraciones, en 45 municipios, afecta-dos por cultivos ilícitos y con presenciade grupos armados, de los departamentosde Cauca, Nariño, Huila, Caquetá y An-tioquia. Complementariamente se anali-zaron datos secundarios de contexto, y seencontraron las siguientes características:

La mayoría de municipios estudiados(80%) posee una superficie entre 200 y700 kilómetros cuadrados y se ubican enun rango de población entre 6.700 y50.000 habitantes, con una mediana de16.000 habitantes. Las dos terceras par-tes poseen menos de 5.000 habitantes enla cabecera, alcanzando en media 2.770habitantes; el 80% de la población resi-de en zonas rurales. La distancia media ala capital de sus respectivos departamen-tos oscila entre 50 y 100 kilómetros, convías en mal estado y con dificultades deacceso.

Con respecto a la base económica seobserva que estos municipios dependenmayoritariamente de productos agrope-cuarios de subsistencia, pequeña mineríay ganadería, alternando o tendiendo a serremplazados en varios casos por cultivosilícitos (coca, amapola).

Las condiciones sociales son precarias.

Estos municipios tienen un elevado gra-do de pobreza que oscila entre un 33% y80% (30% más elevado que el promedionacional); una tercera parte de la pobla-ción vive en condiciones de miseria, y elanalfabetismo es cercano al promedio na-cional rural (18%).

La mayoría de los municipios ha sidoobjeto de ataques de la guerrilla, con des-trucción de sus sedes administrativas, y enla tercera parte de éstos se ha asesinado unalcalde o un concejal. Los alcaldes y partede sus administraciones están amenazadosy algunos despachan desde la capital desu departamento. Todos tienen cultivosilícitos y en la mayoría de ellos hacen pre-sencia grupos armados ilegales.

Por otra parte, se efectuaron unasencuestas de percepción de los líderes lo-cales representativos de los principales sec-tores de actividad de los municipios,calificando, con una escala de 1 a 5 (don-de 1 es la nota más baja) las característicasde la localidad respecto a la participaciónciudadana, la gestión municipal, la pla-neación, los servicios públicos, la capaci-dad de gerencia, la gestión administrativa,la información pública, el impacto de lasinversiones en infraestructura social y latransparencia municipal.

Con respecto a la disponibilidad delos instrumentos de planificación todos losmunicipios estudiados tienen planes de

1. Encuesta denominada Línea de Base, realizada a representantes de las principales organizaciones forma-les existentes, y comprende alcaldes, funcionarios públicos, líderes sociales, de ONG, profesorado, repre-sentantes de la Iglesia, entre otros.

40

PLANEACIÓN:

Participación en formulación

del Plan.

Conocimiento Plan de Desarrollo

y POT.

Cumplimiento metas del Plan

Capacidad de formulación,seguimiento, evaluación Plan.

PARTICIPACIÓN: 2.5

Participación ciudadana

Conocimiento de mecanismos

de participación. 2.2

Actitud proactiva hacia

la participación. 2.8

Práctica participativa. 2.5

Apertura a la participación 2.2

Acceso a la información sobrecontratos. 1.8

Disponibilidad de información

sobre gestión (transparencia). 2.5

Participación ciudadana en

formulación presupuesto. 2.0

EFICIENCIA Y CREDIBILIDADEN LA ADMINISTRACIÓN 2.4

Confianza y credibilidad

en la gestión. 2.7

Cobertura y calidad de servicios. 2.6

Capacidad gerencial

empresas servicios. 2.4

Gestión financiera. 2.2

Impacto infraestructura social. 3.1

Síntesis de las líneas de base municipales

TÓPICO NOTA COMENTARIO

2.6

3.0

2.4

2.9

2.3

Aunque la participación en la formulación del Plan

pasa raspando, son evidentes las deficiencias conrespecto a la “devolución de la información y del

Plan” a los representantes de la comunidad. No se

socializa el Plan aprobado.

Además, se indica que no se crea capacidad local

para continuar con el proceso de planificación, re-flejando que los planes han sido resultado de con-

sultorías externas o trabajos técnicos que no se

preocupan por capacitar y crear habilidades parala implementación y evaluación del Plan.

Las dos perspectivas de la participación: desde la

capacidad y disponibilidad de participar proactiva-mente, y la oferta de espacios de participación de la

administración local son reprobadas. Esto indica la

necesidad de actuar en los dos sentidos para que selogre una adecuada planeación participativa: capa-

citando, difundiendo información y creando un am-

biente favorable para que las organizaciones localesse vinculen al proceso de planeación.

De igual forma, desde la oferta de participación, es

necesario cambiar la actitud de muchos gobernan-tes locales que no están abiertos a compartir la ges-

tión y no valoran la importancia de vincular otros

sectores en la tarea de gobierno. Así, no promue-ven la creación y fortalecimiento de los Consejos

Territoriales de Planeación, y evitan o restringen el

acceso a la información, que por principio debe serde conocimiento público.

La calificación con bajo desempeño de las admi-

nistraciones locales crea una imagen de subutilizaciónde los recursos e ineficiencia en su asignación. Esta si-

tuación, junto con las barreras a la planeación partici-

pativa y la falta de transparencia, forman un cuadrode capacidad de gobierno muy limitado que debe-

ría ser objeto de políticas públicas para crear condi-

ciones que propicien la gobernabilidad territorial.

Capítulo 1

41

desarrollo y las dos terceras partes poseenplanes de ordenamiento territorial. En lamitad se han constituido los consejos te-rritoriales de planeación y existen conse-jos de desarrollo rural. El ejercicio de laplaneación participativa en la realidad serestringe a los momentos de la consultadel Plan, donde se han creado los conse-jos territoriales de planeación.

En general, el balance de las califica-ciones sobre las condiciones económicas,sociales, institucionales, de credibilidaden la administración, de capacidad de ge-rencia y de planeación, raja a la mayoríade los municipios y refleja la carencia decondiciones para apropiarse del controlde su desarrollo. Institucionalidad débil,poca participación comunitaria y trans-parencia son factores que impiden la crea-ción de confianza, asociatividad y lamovilización para autogestionarse y su-perar los problemas críticos del munici-pio. En la precariedad de las institucioneslocales radica parte de la dificultad pararecuperar la gobernabilidad, una comu-nidad no informada, que no participaefectivamente en la planeación y asigna-ción de las inversiones y que es concien-te de los problemas de ineficiencia ymalos manejos de los recursos, terminano creyendo en sus instituciones, no secompromete con el desarrollo de su te-rritorio y, por lo tanto, no está dispuestaa respaldar a sus gobernantes.

La capacidad institucional de los mu-nicipios de la muestra estudiada es disí-mil, sin embargo, la mayoría fueron

reprobados en la percepción de su desem-peño administrativo y de planificación. Noobstante, se destaca el contraste existenteentre los municipios con población ma-yoritariamente indígena respecto a sus po-sibilidades de resistir la intromisión defuerzas externas ilegales en su territorio,como en el caso de Jambaló que ha lo-grado el respeto por su proyecto de desa-rrollo. En los gráficos siguientes se puedeapreciar que Jambaló posee notas apro-batorias en la mayoría de atributos quehacen parte de los capitales para el desa-rrollo local; y contrasta con la reproba-ción generalizada de un municipio comoCumbitara que muestra gran fragilidadinstitucional

La fortaleza institucional y de la cul-tura indígena son un ejemplo interesan-te de examinar para aprender y adaptarlosa los sistemas de gobierno modernos.Con respecto a la planeación participati-va es notable la diferencia de la califica-ción dada al plan de vida indígena y alplan de desarrollo de Cumbitará (2.0 y3.8 respectivamente), indicando la gransocialización y compromiso que adquie-re la comunidad de Jambaló con su pro-yecto de vida compartido.

2. LA PLANEACIÓN EN LOS

MUNICIPIOS DE LA “OTRA

COLOMBIA”

Además de las encuestas, cuyos resultadosse reseñaron anteriormente, se realizaroncuatro conversatorios regionales y uno

42

nacional2 con el fin de obtener las percep-ciones y juicios calificados de estudiososdel tema de la planificación y de repre-sentantes de instituciones nacionales y delas entidades territoriales sobre las condi-ciones de la planificación en los munici-pios de la “Otra Colombia”. En los

conversatorios regionales efectuados enPasto (municipios de Nariño), Neiva (mu-nicipios del Huila, Caquetá y Putumayo),y Popayán y Cali (convocando comuni-dades indígenas y afrocolombianas), se des-tacan la preocupación por la poca utilidadde los planes de desarrollo y un crecienteinterés por los planes de OrdenamientoTerritorial, reconociendo además la im-portancia de la planeación estratégicacomo instrumento con mayor potencialpara promover procesos de desarrollo másefectivos. Se señaló, además, la necesidadde contar con herramientas para promo-ver el desarrollo endógeno y se destacó laimportancia de la asociación de esfuerzosentre municipios.

Por su parte, las comunidades indí-genas reivindicaron su fortaleza cultural,y su identidad con el territorio, llamandola atención sobre las dificultades para evi-tar la intervención de agentes externos asu resguardo ante el avance de las econo-mías extractivas, la imposición de mega-proyectos, y el impacto de los cultivosilícitos y del conflicto armado que afectansu cultura e identidad, expulsan la pobla-ción, y vulneran o destruyen su hábitat.

A su vez el conversatorio realizado enBogotá, con la participación de represen-tantes de entidades nacionales y territo-riales vinculadas al tema de la planificaciónen municipios menores, llegó a las siguien-tes conclusiones:

1

2

3

4

1

2

3

4

GESTIÓN GOB

CONFIABILIDAD GOBIERNO

SERVICIOSPÚBLICOS

CONOCIMIENTOSINSTRUMENTOSPARTICIPACIÓN

1 2 3 4 55 4 3 2 11

23

45

54

32

1 12

34

5

54

32

1

CUMBITARA

JAMBALÓ

Perfil de capacidad

de gobierno municipal

Perfil municipal planeación

1

2

3

4

1

2

3

4

PARTICIPACIÓN

CAPACIDADFORMULACIÓNSEGUIMIENTO

CONOCIMIENTOPLAN

CUMPLIMIENTOMETAS

1 2 3 4 55 4 3 2 1

CUMBITARA

JAMBALÓ

2. El Conversatorio Nacional se realizó en febrero de 2003 y los regionales en diciembre de 2002.

Capítulo 1

43

1. Existe un problema de uniformidad enlas disposiciones e instrumentos de pla-nificación y gestión, que desconocen ladiversidad regional y heterogeneidadcultural, y de carencia de programas deapoyo apropiados para fortalecer la ca-pacidad de planeación y gestión local.

2. La falta de rigor técnico en la formula-ción y ejecución de los planes y la prác-tica de acomodar la destinación de losrecursos sin atender la planeación, lle-van a que los presupuestos tiendan aasignarse por medio de partidas globa-les, para facilitar su uso en cualquieracción y en cualquier momento.

3. Se destacó, entre las intervenciones delos participantes, el enfoque de plani-ficación estratégica del municipio deSupía, Caldas, mostrando que desdeel programa de gobierno se propusoavanzar hacia una sociedad más pro-ductiva y equitativa, y ese propósitoguió el diseño del plan y ha estado pre-sidiendo la gestión del municipio engeneral. Desde el primer momento losmensajes del alcalde de Supía se diri-gieron a cambiar la mentalidad de lacomunidad inculcándole la autorres-ponsabilidad, y la asociatividad paracontribuir a la satisfacción de las ne-cesidades básicas y al desarrollo eco-nómico, haciendo conciencia de quela responsabilidad por el desempeñodel municipio no es sólo del gobernan-te. Para promover el desarrollo econó-mico se ha creado una Agencia deDesarrollo Local y un fondo para fo-

mentar la inversión empresarial (Fon-do Rotatorio Agropecuario); se promo-vió la Asociación de Municipios de LaFelisa, se están realizando presupues-tos participativos y contratos plan, yse está avanzando en el proceso deapropiación del Plan, teniendo en co-mún una visión compartida de desa-rrollo, inspirada en el liderazgo delalcalde y apoyada en la capacidad degestión de su equipo de gobierno.

4. Por otro lado, el alcalde de Toribío,mostró cómo ha logrado controlar lapresencia de cultivos ilícitos y exigidoque el municipio sea mantenido porfuera de las incursiones de los gruposarmados ilegales, gracias a la fortalezade la organización indígena, de su cul-tura e identidad territorial, junto conla transparencia y participación comu-nitaria que ha promovido el mandata-rio local.

3. EL MODELO DE PLANEACIÓN

VIGENTE EN EL PAÍS

La Ley 152 de 1994 establece los procedi-mientos, principios y requerimientos parala adopción legal de los planes de desarro-llo nacional y de las entidades territoria-les. El proceso de planeación municipalse inicia con cada nueva administración apartir de los programas de gobierno, comocondición para la inscripción de la candi-datura. Una vez electo, el gobernante rea-liza el empalme con la administraciónsaliente durante los dos meses previos a

44

su posesión. A su vez, la formulación delplan se lleva a cabo en los dos primerosmeses de cada administración, y se pre-senta, a continuación, a consulta del res-pectivo Consejo Territorial de Planeación,quien hace sus observaciones y recomen-daciones, y establece la coherencia del Plancon el programa de gobierno. Cumplidoslos anteriores procedimientos, el Plan se co-loca a consideración del Concejo Munici-pal, al transcurrir los cuatro primeros mesesdel respectivo periodo gubernamental, y seprocede a su debate y aprobación a mástardar en el mes siguiente. Una vez cum-plido este ciclo de cinco meses se elaborael plan plurianual de inversiones y los pla-nes de acción de las entidades sectoriales,son aprobados por el Consejo de Gobier-no y se convierten en la “carta de navega-ción” durante la gestión del periodo degobierno.

El proceso reseñado indica unas se-cuencias lógicas entre la concepción delprograma de gobierno, la transición ha-cia la nueva administración, y la formu-lación y adopción del plan, con lo cualse establecen unos objetivos, metas y pro-gramas de inversión, que en principio ga-rantizan la asignación y el uso eficientede los recursos. Sin embargo, es notableuna gran distancia entre lo que se plani-fica al inicio de cada administración y loslogros de la ejecución al terminar los tresaños de gobierno. En muchos casos losplanes elaborados sólo se convierten enun documento para cumplir un requisi-to legal; en la práctica las acciones e in-

versiones públicas terminan separándosedel libreto inicial, porque éste consagramás una intencionalidad de obras, sin su-ficiente estudio sobre la viabilidad finan-ciera, política e institucional, y con muypocos instrumentos de gestión para cons-truirle tal viabilidad. Aunque hay garan-tía de un flujo de recursos de transferenciasque, por lo general, constituyen, en losmunicipios menores, más del 80% de losrecursos de inversión, las obras que se rea-lizan en la práctica terminan siendo re-sultado más del vaivén de acciones quetratan de responder a urgencias e intere-ses sectoriales, sin dirigirse a proyectos niprocesos que actúen sobre asuntos estra-tégicos para el desarrollo del municipio.

El plan de desarrollo ha terminadopor ser más un rito de programación deinversiones que un instrumento potentepara mejorar la administración y la ges-tión local. Su diseño formal y procedi-mental es coherente y sigue los pasoslógicos de una planificación normativa,pero pierde potencia al tener en cuentael proceso de planificación que lo prece-de. Hay poco rigor en la preparación delos programas de gobierno, la formula-ción del plan en muchos casos se limita aestablecer una relación simple entre pro-blemas o déficits, proyectos y distribu-ción de inversiones para atender lamayoría de requerimientos de inversión,reflejando muy poco esfuerzo por iden-tificar participativamente los aspectos cla-ve para el desarrollo del municipio yconcentrar de manera más selectiva su

Capítulo 1

45

acción administrativa, denotando la fal-ta de estrategia.

Con respecto a la forma como lasautoridades e instancias del sistema de pla-neación municipal adelantan sus funcio-nes, también se encuentran deficiencias:hay poco liderazgo y visión estratégica delos alcaldes, la coordinación técnica de laoficina de planeación es limitada, la arti-culación con las otras dependencias mu-nicipales es pobre y la consulta al consejoterritorial de planeación es más de tipoprotocolario. El Concejo, como cuerpocolegiado, debate y aprueba el plan másen función de los compromisos específi-cos de cada concejal con sus electores quecon una mirada más integral de los inte-reses mayoritarios para el desarrollo local.Finalmente, el plan es adoptado sin unplan de gestión, seguimiento y evaluación.Es decir, en síntesis es un proceso que tra-ta de cumplir los pasos legales estableci-dos por la Ley 152 de 1994, pero que dejamuy poco acervo como proceso y movili-zación de los diversos actores locales enfunción de un cambio con perspectiva delargo plazo. De manera que cada tres añoslas nuevas administraciones, por lo gene-ral, reinician desde cero y vuelven a reali-zar el rito mecánicamente.

4. LA DEFINICIÓN Y GESTIÓN

DE LAS ESTRATEGIAS: ESLABÓN MÁS

DÉBIL DEL PROCESO DE PLANEACIÓN

En la práctica los planes establecen obje-tivos, metas en algunos casos, los corres-pondientes presupuestos, pero quienes loselaboran se olvidan de las estrategias o és-tas se conciben de manera inapropiada. Lasestrategias, o el momento del diseño es-tratégico de los planes, ha sido una de lasmayores debilidades del proceso de pla-neación y en este componente radica laposibilidad de que el “deber ser” o “que-rer ser” que se plantea en los planes puedaser realidad3. Para el diseño estratégico esnecesario advertir el grado de factibilidadde que se den ciertas condiciones finan-cieras, institucionales y políticas, que per-mitan alcanzar determinados objetivos,sobre la base de un análisis situacional(actitudes, intereses, compromiso, capa-cidad) de las autoridades e instancias delsistema de planeación y otros actores in-teresados, teniendo presente el ambienteinterno y externo que existe para desa-rrollar sus atribuciones.

Los objetivos o metas programadas nosuceden sólo porque el “plan libro”, o lanorma que lo respalda lo dice en un pri-mer momento, el de la formulación del

3. El concepto de estrategia es diverso; aplicado a los planes de desarrollo se entiende como los cursos deacción, concebidos en forma participativa, concientemente determinados y transformados en las manerasde operar de los agentes e instituciones del Sistema de Planeación (alcalde, Secretaría de Planeación, Con-sejo de Gobierno; Consejo Territorial de Planeación y Concejo), para abordar situaciones cambiantes enfunción de unos objetivos determinados, por lo cual la estrategia también es una pauta de acción para crearcondiciones favorables, concertar y negociar para alcanzar determinadas metas.

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plan. En ese primer momento de la plani-ficación no se pueden prever todas las cir-cunstancias de mediano y largo plazo parala ejecución de las acciones conducentes allogro de los objetivos. Generalmente sur-gen factores imprevistos que se constitu-yen en restricciones u oportunidades paracumplir lo diseñado: reducción drástica enel flujo de ingresos, necesidad de ajustes fis-cales, impactos de políticas macroeconó-micas incontrolables, impactos externosderivados de la globalización como irrup-ción de productos, o nuevas tecnologías quetornan no competitivos los productos tra-dicionales de los municipios, surgimientode recursos extraordinarios provenientes debonanzas legales o ilegales, conflicto arma-do, economías ilícitas, pérdida de gober-nabilidad y, en general, una serie de cambioscontinuos que la planificación normativano prevé. Estas circunstancias o condicio-nes inciertas, en las cuales se dará la imple-mentación de las acciones exigen que elcomponente estratégico del plan sea muybien concebido para que se logre construirleflexibilidad y viabilidad.

Además de la falta de estrategias po-tentes para ajustar el plan oportunamentey de los inevitables cambios en los con-textos municipales, en muchos casos laconcepción del plan se ha hecho separan-do su formulación del compromiso de losagentes responsables de llevar adelante sus

procesos de desarrollo, por lo cual se pro-ponen unas acciones y unos esquemas deplaneación que pocas veces consultan lasrealidades locales, especialmente con res-pecto a sus capacidades técnicas, políticase institucionales: se trata de un pensamien-to distanciado de la acción, estrategias dis-tantes de la operación, y los planificadoresajenos a los tomadores de decisión. Estedistanciamiento es mayor cuando se re-curre a consultores o asesores externos queformulan “su plan” sin preocuparse por lainstitucionalización y por la creación decondiciones locales propias para llevarloadelante4.

Estamos ante una serie de falacias dela planificación normativa que es impor-tante reconocer para lograr transformarlaen una herramienta potente para orientare intervenir en los factores de desarrollo.Éstas falacias son: la predeterminación, eldistanciamiento y la formalización. La pre-determinación es la pretensión de progra-mar la acción pública en función de un solofuturo, por lo general, el inercial. Se asumeque el contexto para la formulación de ob-jetivos y las estrategias es estable, o al me-nos el proceso y sus consecuencias sonpredecibles; sin embargo, en realidad, se estáplanificando en condiciones de incertidum-bre y de muy baja gobernabilidad. El dis-tanciamiento presupone que es válidoseparar el proceso de formulación del plan

4. Los resultados de la Encuesta de Línea de Base muestran que la creación de capacidades para la imple-mentación y seguimiento de los planes fue calificada con 2.3 (ARD Colombia. Informes de análisis de Líneasde Base. Diciembre 2002).

Capítulo 1

47

de los intereses y la capacidad de los toma-dores de decisión. Estos últimos transmi-ten puntualmente sus intereses y losplanificadores los interpretan, ante lo cualse separan el diseño de las estrategias dequienes hacen las operaciones, y la planifi-cación de la ejecución. La formalización oinstitucionalización del plan, por otra par-te, se realiza bajo el supuesto de que la com-plejidad del desarrollo local, su entorno deincertidumbre y constante cambio, sólo sepuede orientar con instrumentos de admi-nistración de la inversión, ejecución deobras y controles, que se legalizan en unmomento dado y luego, por fuerza de ley,deben producir unos resultados programa-dos rígidamente.

En conclusión, se observa una grandistancia entre la evolución real de las con-diciones para el desarrollo local, las expec-tativas de los actores y la planificación conque se pretende intervenir en los comple-jos factores de desarrollo; expresada en unaprogramación y ejecución dispersa deobras y de recursos financieros, a travésde una administración jerárquica y pira-midal, que no activa de manera integrallos diversos factores que deberían concu-rrir hacia el desarrollo local.

5. ¿QUÉ ES LO QUE HAY

QUE GESTIONAR PARA

EL DESARROLLO MUNICIPAL?

Para adecuar el tipo de planeación a lanaturaleza del municipio y no aplicar lanorma mecánicamente sobre la realidad,

es necesario detenerse por un momento arepensar qué es lo que en realidad se pre-tende planificar y gestionar. Quizá una delas debilidades de la forma como se abor-da la planificación actual es identificar, sinrigor, los problemas del desarrollo territo-rial y proceder mecánicamente a la defi-nición de obras y de algunas accionesinstitucionales, asumiendo una actitud de-masiado simple para entender y actuar so-bre la compleja organización del territoriomunicipal. Es a partir de la compresión delsignificado del territorio, o más bien delmunicipio como organización territorial, desus componentes y su rol en el desarrollolocal y regional como se puede percibir lamejor manera de reenfocar la planificación.

El territorio municipal, como sujetodel desarrollo, está constituido por una se-rie de elementos interdependientes y varia-bles (orografía, hidrografía, ecosistemas,asentamientos poblacionales y de activida-des económicas, infraestructuras, vías,equipamientos, instituciones públicas, or-ganizaciones privadas, comunitarias, etc.)de tipo natural en diverso grado de mo-dificación y de intervención, artificiales,construidos por el hombre, móviles, esta-cionales, temporales en diverso grado; cuyaconformación depende del modelo de pro-ducción y del grado de organización socio-política y cultural que caracteriza cadaterritorio. El reto de las autoridades e ins-tancias del sistema de planeación, lidera-das por los alcaldes, es comprender laorganización de su territorio, como siste-ma, y orientar de manera armónica las in-

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terrelaciones y el crecimiento del conjuntode los anteriores elementos y para eso debeadministrar y gestionar el desarrollo local.

Ante tal desafío lo que se observa enlos gobiernos locales son acciones disper-sas para atender las demandas ciudadanasque se han acumulado a lo largo del tiem-po, especialmente en términos de servicios,infraestructuras y equipamientos. Los esti-los de administración municipal que aúnpredominan se concentran en el manejo defactores (financieros y en la realización deobras principalmente), limitándose a ejer-cer un control burocrático sobre procedi-mientos para que todo siga funcionandoigual; su objetivo ha sido la preservaciónde la administración por sí y para sí mis-ma. En contraste, la gestión del desarrollose caracteriza por realizarse en funciónde objetivos y de una serie de políticas yacciones (entre ellas las administrativas),para alcanzar unos propósitos de cambioy mejoramiento creciente. Esto último seconsidera que es una de las grandes defi-ciencias de la planificación local: se plani-fica más para administrar unos recursosescasos y para controlar el déficit fiscal,que para gestionar el desarrollo territorial.

En los estudios sobre municipios y re-giones que han logrado insertarse con éxi-to en los nuevos procesos de desarrollo5,desde la perspectiva del desarrollo endó-geno, se reconoce que cuando sus territo-rios se comprenden, y gestionan como un

organismo dinámico, como sujetos deldesarrollo, y no sólo como el campo deoperaciones de intereses económicos ypolíticos externos; activando, a través desus propios agentes y organizaciones, loscapitales para el desarrollo territorial (or-ganización social, conocimiento, capitalsocial, incorporación y creación de inno-vaciones, aprovechamiento del conoci-miento tácito y ancestral), se tendrácapacidad para autogestionarse y ubicar-se competitivamente en contextos abier-tos a la interdependencia. Por lo tanto, loque realmente debería ser sujeto de gestiónno son directamente los componentes físi-cos del territorio (naturales, construidos)sino las relaciones de la sociedad con su en-torno, expresada en la forma como los nue-vos capitales para el desarrollo armonizanla mencionada relación en función de unosobjetivos de desarrollo.

Para planificar esa gestión que se re-quiere, es importante tener presente quelos territorios cambian lenta y desorgani-zadamente, y si se compara ese cambiocon los tiempos políticos y de la adminis-tración, en los que predomina lo coyun-tural y el inmediatismo, se evidencia laincompatibilidad de las lógicas que pue-dan unir la gestión del territorio y su len-to ajuste, para producir transformacionesque sólo son posibles acumulando e inte-grando las actuaciones en el corto y me-diano plazo, en función de propósitos o

5. Camargo Igliori, Danilo, Os Distritos Industriais Europeus: Liçoes da Tercera Italia. Economía dos ClustersIndustriais e Desenvolvimento, Editora IGL, Sao Palo, 2001.

Capítulo 1

49

visiones de largo plazo. ¿Qué hacer para quelos responsables de los tiempos políticos seconvenzan de que no tienen que cambiartotalmente sus objetivos de gestión cada vezque inicia un nuevo período de gobierno,sino que es más conveniente construir so-bre lo que ya otros vienen cimentando?

6. HACIA EL RESCATE DE

LA PLANIFICACIÓN

DEL DESARROLLO TERRITORIAL

Planificar, en medio de la ingobernabili-dad, para intervenir los factores de desa-rrollo económico, social, político einstitucional que están en la base de lasproblemáticas particulares de cada terri-torio, logrando que los actores y organi-zaciones locales, en concurrencia con lanación, retomen las riendas del desarro-llo, es el principal reto de la renovación dela planificación.

El interrogante central que se planteaes el siguiente: ¿qué tipo de planeación serequiere para recuperar la gobernabilidad,de manera que se logre la transición de re-glas de juego paraestatales hacia las reglasde un Estado comunitario renovado? Estoimplica que el tipo de planificación debeconducir a la definición de unas estrategias,unos programas y proyectos que garanti-cen, entre otros aspectos, la construcciónde capital social, la recuperación de la con-fianza, el fortalecimiento cultural e institu-

cional y el desarrollo económico local y, engeneral, un desarrollo humano sustentable.

Los individuos y las organizacionessociales que a pesar de las dificultades degobernabilidad se arraigan en los munici-pios de la “Otra Colombia”, tienen debi-litado su tejido social, están fragmentadospor la situación de conflicto, desesperan-zados por la debilidad institucional, teme-rosos y muchas veces amenazados. Laexpectativa de unirse alrededor de proce-sos de desarrollo que les garanticen unaestabilidad social y económica seguramen-te es elevada y un proceso de planifica-ción que se dirija a la recuperación de loslazos de identidad territorial, a la eleva-ción de la autoestima y construcción deidentidad, a la generación de confianza yasociativismo para emprender proyectosde desarrollo económico, ofrece una con-tribución fundamental para retomar lagobernabilidad.

Un plan que pretenda realmente ele-var el bienestar de los grupos marginados,que supere las estructuras de dominaciónde determinados agentes externos a susintereses, no puede dejar en segundo tér-mino la organización comunitaria comofuerza social que se apersone de su desa-rrollo, y este propósito debería contar conmetas y estrategias específicas dentro delplan. Orlando Fals Borda6, al plantear unaguía para la reconstrucción de la goberna-bilidad local, destaca el “poder primigenio

6. Fals Borda, Orlando, Acción y espacio. Autonomías en la nueva república, Bogotá: IEPRI, UniversidadNacional, enero de 2000.

50

del sector civil” y recomienda articularlo:se necesita reconocer, articular y hacer res-petar la organización propia o autónomade la sociedad civil, que se expresa enmovimientos sociales y en espacios vitalesmínimos. Se trata del pueblo productivodirecto en sus respectivos contornos.

Como lo indica Prats, “Una estrate-gia de fortalecimiento de la gobernabili-dad exige el surgimiento de liderazgospolíticos, económicos y sociales, capacesde articular una visión, traducible en unaagenda o política, apoyada por una coali-ción suficientemente amplia, fuerte y dura-dera como para articular y resolveradecuadamente la suma de tensiones que seproducirán al querer enfrentar los retos yoportunidades representados por el nuevomodelo de desarrollo. Éste significa reglasdel juego nuevas para lo político, lo econó-mico y lo social, y no se asegura con meroscambios en la maquinaria del Estado”7.

Para que la planeación se conviertaen una herramienta de autodesarrollo, éstase debe concebir no sólo como un mediopara administrar unos escasos recursostransferidos desde el centro, sino que esnecesario replantearla como un instru-mento para aprovechar los recursos loca-les disponibles, comenzando por crearnuevos capitales sociales, institucionales,de conocimiento y políticos, activando lospotenciales de desarrollo territorial endó-

geno que poseen todos los municipios.La capacidad de que una sociedad li-

dere y conduzca su propio desarrollo, su-jetándolo a la movilización de factoresproductivos disponibles en su área y a supotencial interno, expresa el denominadodesarrollo endógeno. Este tipo de desarro-llo tiene dos dimensiones: la económica yla sociocultural. En la primera, las organi-zaciones económicas locales utilizan sucapacidad para aprovechar de la maneramás eficiente posible sus factores de pro-ducción. La segunda, la sociocultural,pone en acción los valores y las institu-ciones locales como activadores del au-todesarrollo8.

7. EL REENFOQUE DE LA

PLANEACIÓN: PLANEACIÓN

ESTRATÉGICA SITUACIONAL BASE

DEL PLAN DE DESARROLLO

Con el fin de identificar los ajustes al “mo-delo” de planificación territorial vigente,se asume que la planificación es una capa-cidad común a diversos actores socialesque de diferentes formas persiguen inte-reses, en muchos casos conflictivos. En talsentido, además de ser una técnica analí-tica y de previsión, la planificación es uninstrumento para gobernar que se aplicasiempre en situación de poderes compar-tidos, donde la acción y los juicios estratégi-

7. Prats, Joan, Gobernabilidad y reforma del Estado: un nuevo Estado para un nuevo modelo de desarrollo.

8. Vásquez Barquero, Antonio, Desarrollo local: una estrategia de creación de empleo, Madrid, Ed. Pirámide,1998.

Capítulo 1

51

cos son los que definen quién controla lassituaciones. En ese contexto la planificaciónse asemeja más a un juego y el plan a untipo de apuesta, que debe estar bien fun-damentado para que prevalezca.

Desde la perspectiva de la gobernabi-lidad se entiende que un sistema adminis-trativo y político local está dotado decapacidad gobernativa si9: i) es capaz deidentificar y consensuar los problemas crí-ticos de su sociedad y de formular partici-pativamente políticas y planes públicospotentes para ofrecer soluciones y (ii) si tie-ne condiciones para implementar las polí-ticas y planes formulados, movilizando suspotenciales endógenos y los medios y re-cursos políticos y financieros necesarios.

Gobernar implica articular un proyec-to de gobierno con la capacidad de go-bierno y gobernabilidad. En tal perspectivacobra especial importancia la planifica-ción como instrumento clave para forta-lecer el triángulo de gobierno10. Para quelos municipios en general, y en particularlos de la “Otra Colombia”, alcancen realcapacidad de conducción política requie-ren combinar un proyecto político de de-sarrollo (Programa de Gobierno) conestrategias que les permitan cristalizar talproyecto, teniendo en cuenta las difícilescondiciones de gobernabilidad que losrodean. Para tal fin es necesario forjar unaalta capacidad de gobierno, consistente endotarse de instrumentos, recursos y mé-

9. De Castro Santos, María Helena, Governabilidade e Governança, XX Encontro Anual da AssociaçãoNacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Ciências Sociais - ANPOCS. Caxambu, Minas Gerais, Brasil,22-26 de noviembre de 1996.

10. Matus, Carlos, Política, planificación y gobierno. Fundación ALTADIR, 1990.

Triángulo de gobierno

PROYECTO DE GOBIERNO

Programa de gobiernovisionario, estilo desarrollo

GOBERNABILIDAD DEL SISTEMACapacidad de controldel alcalde, y de su equipo degobierno y el sistema socialexistente sobre factores críticosde desarrollo local

CAPACIDAD DE GOBIERNOAcervo de instrumentos queotorgan capacidad deconducción del proceso socialcon base en objetivosestratégicos de desarrollo

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todos que permitan implementar el pro-yecto de gobierno; una de las herramien-tas más potentes para tal fin es laplanificación participativa.

El proyecto de gobierno se gesta des-de la preparación del Programa de Gobier-no que debería dar direccionalidad yproponer los grandes retos y alternativasde desarrollo para la entidad territorial. Locorriente es observar que los programasde gobierno sólo se valoran como exigen-cia legal para inscribir la candidatura, porlo cual su elaboración se resuelve sin ma-yor esfuerzo, con unas propuestas no es-tructuradas, teniendo en mente que elelector no ha adquirido sentido críticopara exigir propuestas de cambio viables.

Desde el punto de vista de la capaci-dad de gobierno se requiere pasar del con-cepto de administración al de gestión deldesarrollo, lo que implica para la autori-dad local una modificación de sus roles yatribuciones, tendientes a dotarla de ni-veles mayores de autonomía, independen-cia financiera y discrecionalidad en la tomade decisiones, permitiéndole así asumir unpapel dinamizador, generador y de pro-moción del desarrollo local, transforman-do radicalmente las concepciones deadministración basada solamente en laasignación de los recursos financieros dis-ponibles, en el control de la ocupación delespacio y en la provisión de servicios bási-cos. La gestión municipal presupone unainstitucionalidad particular, en la que elgobierno local sea ejercido por autorida-des emprendedoras, competentes y moti-

vadas, abiertas a la participación, cuyosesfuerzos estén encaminados a la genera-ción de un proceso de desarrollo local quesea apropiado y ajustado a sus caracterís-ticas y necesidades.

Es urgente pasar del paradigma deproveedores de servicios y ejecutores deobras de infraestructura, hacia otro que,retomando la importancia de las obras yacciones de habilitación del territorio,otorga especial importancia a la gestión yadministración de dichos productos, enfunción de objetivos integrales de desarro-llo concebidos con visión de largo plazo.

El triángulo de gobierno se comple-ta con el grado de gobernabilidad del sis-tema (municipal) el cual es relativo a losactores con poder en el territorio, a losintereses de dichos actores, y a la capaci-dad del proyecto de gobierno y a los ins-trumentos y habilidades que posea elgobernante y su equipo para cooptar di-chos poderes. Mientras más variables de-cisivas se controlen, mayor será la libertadde acción y la capacidad para producircambios. Con tal propósito, es necesariodistinguir entre agentes, intereses y posi-ciones en las estructuras de poder, ya queesta comprensión permitirá definir unasestrategias político - institucionales, sien-do conscientes del contexto del conflic-to, orientadas a reconstruir el tejido socialy a generar procesos políticos, contratossociales y estrategias a partir de proyec-tos socioeconómicos, que posibiliten re-tomar la gobernabilidad territorial demanera sustentable.

Capítulo 1

53

En ese sentido la elaboración del planse constituye en una oportunidad paraviabilizar el programa de gobierno, dise-ñando un proceso que tenga entre sus prio-ridades la construcción de capital social y elfortalecimiento de las capacidades de desa-rrollo endógeno, convirtiéndose así en uninstrumento para crear gobernabilidad.

Con el anterior fin, es preciso cam-biar el enfoque tradicional de la planea-ción normativa hacia el concepto del plande desarrollo como un proceso para iden-tificar colectivamente los factores funda-mentales del desarrollo local, que incidenen la pérdida de gobernabilidad y paraacordar acciones estratégicas, con perspec-tiva de largo plazo, que permitan retomarlocalmente el control del desarrollo a tra-vés de nuevos contratos sociales.

En el anterior contexto puede perci-birse el contraste entre la planificación nor-mativa generalmente orientada porobjetivos, y la planificación estratégicaguiada por visiones de desarrollo e inspi-rada por un programa de gobierno quecontenga elementos de un proyecto polí-tico. En el primer caso se identifican pro-blemas, se jerarquizan y a partir de ellosse definen los objetivos y las acciones co-rrespondientes. En la planificación porvisión de futuro se trata de prever o anti-

cipar escenarios a largo plazo, más de cin-co años, a partir de un análisis del contex-to, de los actores, potencialidades,tendencias, opciones de futuro; que luegoconvergen hacia un escenario comparti-do, que da las bases para las líneas estraté-gicas y el plan11. En la práctica no se tratade remplazar aquel tipo de planificaciónsino de complementar la planeación nor-mativa con la planificación estratégica.

Los planes ceñidos únicamente a de-finir objetivos y acciones tienen algúnsentido en territorios con aceptables ni-veles de desarrollo, estabilidad en su des-envolvimiento y para algunos aspectossectoriales controlables. Los planes convisiones estratégicas de futuro permitenabordar situaciones de territorios en for-mación, sujetos a tensiones e incertidum-bre, que requieren explorar opciones defuturo y buscar la convergencia de inte-reses alrededor de unos propósitos com-partidos a largo plazo, que posibilitensuperar el conflicto. Es más fácil alcan-zar la convergencia y la concertación deintereses alrededor de objetivos de futu-ro: los espacios de reflexión que crea laplaneación estratégica prospectiva, paraconcebir y acordar el tipo de sociedad quese desea y es posible forjar en horizontesde 10 ó 20 años, son ampliamente plu-

11. Lo ideal sería contar con una visión compartida de futuro, pero sólo hasta ahora la mayoría de entidadesterritoriales están interesándose por el tema de la previsión. Sin embargo, la idea es que esto no impide quelos planes se piensen en adelante con reflexión y acción prospectiva, comenzando a delinear imaginarios delargo plazo que empiecen a plantear programas y proyectos con visión de largo plazo, es decir, convertir elfuturo en la razón de ser del presente. El plan de desarrollo debería ser el inicio de un proceso de planifica-ción estratégica prospectiva que requiere procesos de más largo aliento.

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rales y han mostrado que facilitan el en-cuentro propositivo entre intereses diver-gentes, permitiendo convergencias quecontribuyen a desmontar los factores delconflicto territorial actual.

En síntesis, la planificación estratégi-ca para contribuir a la reconstrucción deltejido social, a la formación de capital so-cial, y a darle sostenibilidad a un procesode desarrollo de largo plazo debería po-seer varias propiedades12:

• Integrar la dimensión política y econó-mica del proceso social, distinguiendolas áreas de consenso y de conflicto enel plan.

• Constituirse en un espacio de demo-cratización que refleje realmente los in-tereses de todos los sectores.

• Constituirse en un ejercicio de descen-tralización que otorgue libertad a la ini-ciativa local para identificar problemasy proponer soluciones.

• Llevar la planificación hacia las instan-cias de gestión y operación pues ellasson la base de la práctica concreta de laplanificación.

• Articular permanentemente la planifi-cación de las situaciones de coyunturacon las situaciones perspectivas a me-diano y largo plazo.

• Disponer de un plan de corto y largoalcance de permanente vigencia que

preceda y presida la acción de interven-ción y producción social.

8. EL FORTALECIMIENTO DE LA

PARTICIPACIÓN: REQUISITO PARA

LA PLANEACIÓN ESTRATÉGICA

La participación activa en los procesos deplanificación permite que la comunidadse convierta en autogestora de su desarro-llo. Vinculándolas a través de debates pe-dagógicos y ejercicios que faciliten lacomprensión de la realidad, más allá de locotidiano, las organizaciones de base po-drán identificar los asuntos clave para sudesarrollo, comprendiendo sus implicacio-nes y generando propuestas para su solu-ción. La participación conjunta de loshabitantes, comités, instituciones guber-namentales y no gubernamentales crea la-zos que promueven compromisos socialesque se constituyen en palancas para el cam-bio. El ejercicio práctico del análisis parael diseño de los planes permite la evalua-ción calificada de la situación, compren-dida integralmente, y crea conciencia sobrelas dificultades y oportunidades y las op-ciones más viables. También facilita la co-municación grupal, crea confianza, puespone en interacción el papel de cada unode los actores vinculados con el munici-pio, y genera responsabilidades mutuas13.

La participación se entiende como

12. Matus R., Carlos, Cómo se practica la planificación estratégica, Elementos de planificación estratégica.CORDIPLAN.

13. Este enfoque de la planeación participativa es exigente con respecto a la forma de adelantar el proceso,y se destaca como uno de los requisitos la capacidad de los facilitadores (consultores, asesores) de entender

Capítulo 1

55

“un proceso social resultado de la acciónintencionada de individuos y grupos enbusca de metas específicas, en función deintereses diversos y en el contexto de tra-mas concretas de relaciones sociales y depoder”14. La participación en la planifica-ción es importante porque implica launión de voluntades para la construcciónde consensos, facilita resistir o aprovecharel entorno, y alcanza resultados que bene-fician el interés general.

El estudio de Velásquez y Gonzálezdestaca la importancia de la planeaciónparticipativa indicando que su práctica seha difundido permitiendo que desempe-ñe un rol importante en la conducción deprocesos económicos y sociales: “la pla-neación participativa es a la vez proceso yescenario: como proceso comprende unaserie de dinámicas sociales y políticas conrelación a la identificación de problemasy potencialidades del presente y a la for-mulación de apuestas de futuro. Comoescenario, la planeación es una oportuni-dad de encuentro entre voces diferentesinteresadas en construir consensos básicossobre metas de bienestar y sobre procedi-mientos, instrumentos y acciones necesa-rias para alcanzarlos”.

Recordemos que las líneas de basede los municipios estudiados muestragrandes deficiencias en la participación,

tanto desde el punto de vista de la ini-ciativa ciudadana como de los espacios quelegalmente la administración debe propi-ciar. La participación ciudadana con refe-rencia al conocimiento de los mecanismosque la fomentan, la actitud frente a ésta yla práctica fueron calificadas con 2.5, y laparticipación en la planificación propicia-da por la administración con 2.6. A nivelmás general, el mencionado estudio de Ve-lásquez y González, al indagar sobre losapoyos gubernamentales para la partici-pación, concluye que las administracio-nes municipales no la promueven demanera suficiente (calificación 2.8). Lasrecomendaciones de los representantesinstitucionales consultados en los muni-cipios son insistentes en la necesidad defortalecer la planificación participativa ylas organizaciones comunitarias, de otor-gar más facultades a los consejos territo-riales y de disponer de capacitación einformación para lograr una participa-ción más calificada.

“La planeación participativa es unescenario propicio para llevar adelante laintrincada tarea de compartir disensos paraconstruir consensos, de producir unidadde criterio a partir de la diversidad de pa-receres. Combina, por tanto, ingredien-tes técnicos y sociopolíticos. Los primerosson necesarios para construir una lectura

claramente el contexto socioeconómico y cultural donde se actúa, contando con un sociograma de actoresy diseñando una estrategia de concertación y negociación de intereses que permita que los diversos actoresproactivamente participen en el proceso de planeación.

14. Velásquez, Fabio., y González, Esperanza, ¿Qué ha pasado con la participación ciudadana en Colombia?,Resumen Ejecutivo, Bogotá, junio de 2003.

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del entorno fundamentada en la realidad,es decir, que revele sus reales componen-tes y sus relaciones en términos de pro-blemas y potencialidades. Los segundosaluden a la dinámica de construcción deacuerdos colectivos a partir de identidades,discursos, intereses y proyectos diversos” 15.

Los procesos sociales que encarnan laparticipación en la gestión y la planeaciónhan seguido uno de estos tres caminos16:i) La cooptación por las dinámicas clien-telistas o las armadas; ii) la irrelevancia dela acción participativa en esos espacios;participación sin dimensión política ca-rente de capacidad para incidir de manerasignificativa en las decisiones de las ins-tancias de planeación, y iii) la artificiali-dad y formalismo, solo para cumplirrequisitos.

Los desfases entre la modernizacióndel Estado y la democratización de la vidasocial, y entre la participación y el con-flicto armado, mediados por falta de pro-yectos políticos, están mostrando la granvulnerabilidad de las acciones colectivas,los procesos de participación en la planea-ción y la descentralización17. “La gran des-conexión entre la esfera de la gestión y laesfera de la política está poniendo de pre-sente que sin un catalizador (uno o varios

partidos, frentes políticos, u organizacio-nes permanentes, con proyectos políticos),que logren articular los diversos fragmen-tos sociales y les de sentido, orientación ydirección a su quehacer, los esfuerzos dela planeación participativa y de la descen-tralización pueden seguir librados a lo quede ellos haga el clientelismo postconstitu-cional o las dinámicas bélicas”18. Se requie-re un tipo de participación más proactiva,es decir dispuesta a promover cambios y ano contentarse con ser espectadora de losacontecimientos.

9. PLANIFICACIÓN Y PRESUPUESTO

Finalmente, para completar la revisión delos elementos requeridos para la propues-ta del reenfoque de la planificación terri-torial tradicionalmente practicada, esindispensable tener en cuenta que granparte de la viabilidad de los planes resideen la disponibilidad de recursos financie-ros y en su forma de asignación y de eje-cución. Para extender la planificaciónparticipativa hacia las fases de la asigna-ción de las inversiones y su ejecución yseguimiento es importante lograr la orga-nización por programas y avanzar hacialos presupuestos participativos.

15. Ibid.

16. Uribe H., María Teresa, Planeación, gobernabilidad y participación, Universidad de Antioquia, 2000.

17. Una de las recomendaciones recogida en las encuestas realizadas por la ARD con respecto a la partici-pación es la siguiente: “Dada la actual situación de presión de los grupos armados ilegales por procesosorganizativos, no es recomendable trabajar este aspecto de manera visible. La sugerencia es apoyar inicia-tivas de fortalecimiento de la participación ciudadana asociada a procesos institucionales”.

18. Uribe, María Teresa, Op. cit.

Capítulo 1

57

Los programas y proyectos estratégi-cos, alrededor de propósitos de desarrolloterritorial, deberían diseñar y asumir suimplementación intersectorialmente, po-sibilitando que su ejecución y gestión nose encasille o aísle por secretarías o entida-des concurrentes de otros niveles. Se tratade intervenir integralmente frente a proble-mas, como el de la baja gobernabilidad, queexigen acciones simultáneas en las áreas dedesarrollo socioeconómico, fortalecimien-to institucional y seguridad democrática.

Con el liderazgo del gobierno local, yla concurrencia y subsidiariedad de los ni-veles departamental y nacional, los acto-res y tomadores de decisión de las diversasentidades que intervienen en el munici-pio deberían llegar a acuerdos para actuarcoordinadamente en función de la visiónde desarrollo, de sus líneas estratégicas y susproyectos prioritarios. Esto implica consi-derar la situación interna y el contexto ex-terno procurando la articulación de la visióny proyectos de desarrollo con los nivelessubregional, departamental y nacional.

Por otra parte, para que la participa-ción atraviese todo el ciclo de la planifi-cación y gestión del desarrollo, esindispensable que también se procurennuevos espacios de participación en las fa-ses de la asignación de los recursos y de suejecución y seguimiento. La definición delos presupuestos y la asignación y ejecu-ción de los recursos financieros permitenconcretar finalmente la realización de losprogramas y proyectos. Una de las obser-vaciones recurrentes de los representantes

de las entidades municipales que fueronconsultados en la encuesta fue el desco-nocimiento de los planes luego de su apro-bación, la carencia de información sobrelas contrataciones y sobre los avances dela gestión, la falta de transparencia, y lamínima participación en las programacio-nes presupuestales. Si se mantiene este pa-norama administrativo, los avances que selogren con la participación en la formula-ción del plan se verían totalmente dismi-nuidos al pasar a la fase de la programaciónpresupuestal y la implementación y segui-miento de los planes sin posibilitar la par-ticipación. Lo que se requiere es unaestrategia de participación de los diversossectores de la sociedad en la gestión per-manente del desarrollo local. Esta será laforma de recobrar la credibilidad y con-fianza en las instituciones y de agregar a lopúblico la corresponsabilidad ciudadana.

La gobernabilidad local se fortaleceal establecer una relación abierta y trans-parente entre el gobierno y las instanciasque se organicen para participar directa-mente en la programación presupuestal delos recursos, su ejecución y seguimiento,y en general garantizando el acceso de losciudadanos a las informaciones necesariasy oportunas para la toma de decisiones, ylas demás acciones de control y participa-ción requeridas.

Para avanzar en la dirección ante-rior una alternativa potente es articularla planificación participativa con el pre-supuesto y el seguimiento y evaluaciónparticipativa, de manera que abran es-

58

pacios de intervención más directa de lacomunidad en la selección de las accio-nes, en su ejecución y monitoreo comoinstrumento para la rendición de cuentas.El ejercicio de los presupuestos participa-tivos tiene las siguientes característicasdestacables19: participación abierta de to-dos los ciudadanos sin ningún estatus es-pecial atribuido a cualquier organización,inclusive las comunitarias; combinaciónde democracia directa y representativa,cuya dinámica institucional atribuye a lospropios participantes la definición de lasreglas internas; asignación de los recursosbasada en la combinación de criterios ge-nerales y técnicos, compatibilizando las de-cisiones y reglas generales establecidas porlos participantes con las exigencias técni-cas y legales de la acción gubernamental,atendiendo los límites financieros.

Desde el 2001, se ha observado coninterés la experiencia de los presupues-tos participativos que han realizado va-rios municipios de Brasil20, y que estánmostrando resultados importantes en lasformas de asignar los recursos y de gestio-narlos, particularmente transformando lasrelaciones estado/sociedad y las relacionesde la sociedad civil, indicando un caminopara constituir un ámbito público más

democrático e incluyente. Esta experien-cia se está adaptando y multiplicando envarios países y en la actualidad en el De-partamento de Risaralda se adelanta unproyecto similar, que está presentandodestacados resultados21.

Los espacios abiertos para la discu-sión pública del presupuesto surgen comovariables políticas con capacidad de for-talecer los lazos entre gobernantes y go-bernados, puesto que esos nuevos espaciospúblicos - no estatales conducen a la po-tenciación de la gobernabilidad, e indu-cen a la creación de capital social y laagregación de nuevos actores en la nego-ciación de la acción gubernamental y enel respaldo a los programas de gobierno.El presupuesto participativo incentiva lavinculación de la comunidad en los asun-tos colectivos propiciando su organizacióncomo sociedad civil y el surgimiento deliderazgos cívicos.

10. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DEL

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

2003 - 2006 “HACIA UN ESTADO

COMUNITARIO”

Las entidades territoriales y el gobiernonacional son conscientes de las deficien-

19. Souza Santos, Boaventura, “Participatory Budgeting in Porto Alegre: Toward a redistributive democra-cy”, en Politics and Society, 1998, p. 468.

20. Genro Tarso, Orcamento Participativo, A experiencia de Porto Alegre. Sao Pulo, Editora FundaçãoPerseo, 2002.

21. Gobernación de Risaralda, Secretaría de Planeación Departamental, Programa Mejor Gestión de losDepartamentos, 2003.

Capítulo 1

59

cias de la planificación tradicional y de susdebilidades institucionales y están avan-zando hacia nuevos enfoques de planifi-cación y gestión del desarrollo territorial.

Los problemas de la planificaciónanotados no son nuevos y los gobernan-tes de las entidades territoriales, estánavanzando junto con el nivel nacional demanera progresiva hacia programas y pro-yectos de planificación estratégica, de go-bernabilidad democrática y evaluación dela gestión pública. El Plan Nacional deDesarrollo contempla en el capítulo dela renovación de la administración pú-blica tres componentes básicos: la adop-ción de una nueva cultura de gestión delo público; el fortalecimiento de la parti-cipación ciudadana, y el avance de la des-centralización y su articulación con elordenamiento territorial. Se destaca eneste último punto que se adelantaránprocesos de planificación y gestión estra-tégica territorial y que se formulará unplan prospectivo nacional de desarrolloterritorial, el cual partirá de la concep-ción ampliamente concertada y partici-pativa de una visión nacional dedesarrollo.

Adicionalmente, se establece el pro-grama de fortalecimiento de la democra-cia local y participación de la sociedad civilen la gestión pública, que dirige sus ac-ciones hacia la recuperación de la gober-nabilidad territorial, teniendo en cuentaproblemas como los observados en losmunicipios estudiados.

11. PROPUESTAS PARA LA

RENOVACIÓN DE LA

PLANIFICACIÓN

TERRITORIAL LOCAL

Es urgente el retorno de la planificacióna un lugar protagónico como instrumen-to efectivo para orientar y promover el de-sarrollo, su utilización se ha trivializadoperdiendo el rigor técnico y político y, porlo tanto, su aporte al mejoramiento de lacalidad de vida es muy reducido frente alpapel que le corresponde. Para convertirla planeación en una herramienta de au-todesarrollo se debe concebir no sólo comoun medio para administrar unos escasosrecursos transferidos desde el centro, es ne-cesario replantearla como un instrumen-to para aprovechar los recursos localesdisponibles, comenzando por crear nue-vos capitales sociales, institucionales, deconocimiento y políticos, activando lospotenciales de desarrollo territorial endó-geno que poseen todos los municipios.

En particular en los municipios de la“Otra Colombia” que presentan grandeslimitaciones en términos de capacidad ins-titucional y de organización social, es im-perativo redoblar los esfuerzos paraconcebir metodologías de planificación ybrindar la asistencia técnica necesaria, paraque se aprovechen los espacios que se creancon los procedimientos de planeación es-tablecidos por la Ley 152 de 1994 (pro-grama de gobierno, empalme entreadministraciones, formulación y aproba-ción del plan y su ejecución), ajustándo-

60

los y dándoles el contenido requerido, ycon ello se logre actuar sobre los factoresbásicos para que las propias organizacio-nes locales adquieran capacidad de gober-nabilidad.

Con el fin de que la planificación rea-suma su rol, es necesario comenzar porentender cuál es la naturaleza del sujeto quese pretende planificar. La rutina de la pla-nificación y la tendencia hacia su mono-polio técnico ha conducido a mecanizarprocedimientos (problemas mal procesados- objetivos - proyectos físicos) similares paratodo tipo de municipio, asumiendo el te-rritorio homogéneamente, como objeto yno como actor de su propio desarrollo.

Para adecuar el tipo de planeación ala naturaleza del municipio y no aplicar lanorma mecánicamente sobre la realidad,es indispensable partir de la compresióndel significado de gobernar un territorioen conflicto, de sus componentes, de losnuevos roles del desarrollo local, de suscontextos de desarrollo interno y externo.El reto de las autoridades e instancias delsistema de planeación, lideradas por losalcaldes, y secundadas por las instanciasde planificación es comprender la organi-zación de su territorio como un sistemacomplejo y orientar, de manera armóni-ca, las interrelaciones y la evolución delconjunto de sus elementos, constituyen-do esto en el fin principal de la adminis-tración y gestión del desarrollo local.

Cuando los territorios se compren-den y gestionan como un organismo di-námico, como sujetos del desarrollo, y

no sólo como el campo de operacionesde intereses económicos y políticos ex-ternos; activando, a través de sus propiosagentes y organizaciones, los capitalespara el desarrollo territorial (organizaciónsocial, conocimiento, capital social, in-corporación y creación de innovaciones,aprovechamiento del conocimiento táci-to y ancestral), se tendrá capacidad paraautogestionarse y ubicarse competitiva-mente en contextos abiertos a la interde-pendencia. Esto implica cambiar eltradicional paradigma de las administra-ciones territoriales como proveedores deservicios y ejecutores de obras de infraes-tructura, y retomar la importancia de lasobras y acciones de habilitación del te-rritorio, que otorga especial importanciaa la gestión y administración de dichosproductos en función de unos objetivosde desarrollo concebidos con visión delargo plazo.

Por otra parte, es también necesarioser concientes de que la planificación esun instrumento para gobernar y, por lotanto, al servicio de los gobernantes, quese aplica siempre en situación de poderescompartidos, donde la acción y juiciosestratégicos son los que definen quién con-trola las situaciones. En este sentido, laplanificación se constituye en un instru-mento clave de la capacidad de gobierno,que viabiliza el programa de gobierno o elproyecto político y busca constituirlo enla estrategia de gobernabilidad.

El principal reto de la renovación dela planificación es ajustar sus métodos y

Capítulo 1

61

procesos para planificar en medio de laingobernabilidad, interviniendo en los fac-tores de desarrollo económico, social, po-lítico e institucional que están en la basede las problemáticas particulares de cadaterritorio, teniendo presentes las dimen-siones espacial y temporal del desarrollo,logrando que los actores y organizacioneslocales, en concurrencia con la nación,retomen las riendas del desarrollo.

El interrogante central que se planteaes el siguiente: ¿Qué tipo de planeación serequiere para recuperar la gobernabilidad,de manera que se logre la transición dereglas de juego paraestatales hacia las re-glas de un Estado comunitario renovado?Esto implica que el tipo de planificacióndebe conducir a la definición de unas es-trategias, unos programas y proyectos quegaranticen, entre otros aspectos, la cons-trucción de capital social, el fortalecimien-to cultural e institucional y el desarrolloeconómico local y, en general, un desa-rrollo humano sustentable.

Con el anterior fin, es preciso cambiarel enfoque tradicional de la planeación nor-mativa hacia el concepto del plan de desa-rrollo, como un proceso para identificarcolectivamente los factores fundamentalesdel desarrollo local que inciden en la pér-dida de gobernabilidad y para acordar ac-ciones estratégicas, con perspectiva de largoplazo, que permitan retomar localmente elcontrol del desarrollo. Esto exige la incor-poración de la planeación estratégica enlos planes de desarrollo, agregando visio-nes estratégicas de futuro, construidas co-

lectivamente, para abordar situaciones deterritorios en formación, sujetos a ten-siones e incertidumbre que requieren ex-plorar futuros alternativos y buscar laconvergencia de intereses alrededor deunos propósitos compartidos a largo pla-zo que posibiliten superar el conflicto.

La planificación estratégica permiteemprender un proceso de reflexión y crea-ción de escenarios de desarrollo a largo pla-zo que facilitan el diálogo y la convergenciade intereses conflictivos alrededor de ob-jetivos hacia un futuro compartido. Laidea es que el plan de desarrollo sea unprimer escenario para iniciar esa construc-ción de la visión compartida de maneraque se convierta, a través de un procesode planeación estratégica permanente, enun proyecto de desarrollo territorial, comoproyecto político destinado a convocar losactores locales para que adquieran capa-cidades para valorizar su entorno, para ac-tuar asociadamente, para crear vínculosentre sectores, de manera que se logre ge-nerar valor agregado local y, además, esta-blecer alianzas con otros territorios y elresto del mundo.

Esto exige impulsar la planeación par-ticipativa para abrir espacios de encuen-tro de saberes, propicios para llevaradelante la intrincada tarea de compartirdisensos para construir consensos, de pro-ducir unidad de criterio a partir de la di-versidad de pareceres. Para que laparticipación logre convertir a las organi-zaciones en protagonistas de su desarrolloes necesario que éstas logren, también,

62

concebir unos proyectos políticos de de-sarrollo que se constituyan en catalizado-res y articuladores de los diversosfragmentos sociales, dándole sentido,orientación y dirección, y evitando así se-guir sumergidos en el clientelismo o bajola imposición de fuerzas ilegales.

Además, para extender la planifica-ción participativa hacia las fases de la asig-nación de las inversiones, de su ejecucióny seguimiento, es importante lograr la pre-sentación de presupuestos por programasy avanzar hacia los presupuestos partici-pativos.

La gobernabilidad local se fortaleceal establecer una relación abierta y trans-parente entre el gobierno y las instanciasque se organicen, para participar directa-mente en la programación presupuestal delos recursos, su ejecución y seguimientoy, en general, garantizando el acceso a losciudadanos a las informaciones necesariasy oportunas para la toma de decisiones ylas demás acciones de control y partici-pación requeridas.

Para aplicar los anteriores criterios quedeberían guiar el reenfoque de la planifi-cación territorial, a continuación se pre-senta una propuesta de ajuste en loselementos constitutivos de las diversas fa-ses del ciclo de la planificación estableci-do por la Ley 152 de 1994.

11.1. Propuestas generales:

A lo largo del documento se han exami-nado las condiciones de desarrollo de los

municipios de la “Otra Colombia”, las de-ficiencias de la planificación local vigen-te, planteando cambios de enfoque yalcances en diversos aspectos de los pro-cedimientos de planificación establecidosen la Ley 152 de 1994.

Estos tópicos tratados se refieren ala comprensión de la naturaleza del de-sarrollo territorial municipal, a los com-ponentes del proceso de planificación, ala participación, a las metodologías uti-lizadas, a las condiciones institucionalesy de organización social requeridas, alpapel de las autoridades e instancias enel proceso y, en general, a la forma comose asume el plan de desarrollo. A partirde los análisis e identificación de debili-dades y alternativas señaladas a continua-ción, se presentan unas recomendacionesque tiene como imagen guía el rediseñode un proceso de planificación que posi-bilite que, municipios con alta debilidadinstitucional y organizaciones socialesfragmentadas, logren construir un pro-yecto de desarrollo territorial, asumien-do el municipio en sus relaciones local/regional, como un espacio de desarrollocon unas dimensiones socioeconómicas,históricas y culturales, una base naturaly una comunidad de intereses, y tambiéncomo espacio con importantes potencia-les endógenos que es posible activarlosinternamente, fomentando redes de ges-tión asociada, teniendo en cuenta la con-dición predominantemente rural de losterritorios.

Capítulo 1

63

El proceso de planeación municipal y su reenfoque

Componentes Enfoque Reenfoquedel proceso tradicional

Programa de Lista de acciones Proyecto político elaborado participativamente.gobierno para ganar Visión de desarrollo.

electores Debate público.

Empalme Informe general Retroalimentación equipos de gobierno.Aprovechamiento de experiencia: aciertos y desaciertos.Compromiso de darle continuidad a ejes de desarrollo oacciones que muestran impactos significativos en factoresclave para el municipio.

Elaboración Componente Planeación estratégica situacional, con perspectiva dedel Plan estratégica, plan de largo plazo (diagnóstico estratégico situacional).

inversiones a mediano Condiciones para el proceso:y corto plazo. - Metodología intersectorial territorial, participativa.Diagnóstico básico, - Construir sobre POT o EOT y planes anteriores.objetivos, proyectos. - Ambiente creativo, proactivo.Elaborado por - Movilización sinérgica hacia proyecto político para retomarconsultores, gobernabilidad.con mínima - Reconstitución del tejido social, voluntad de asociación.participación local. - Espacios de construcción colectiva de futuro.

- Visión compartida de desarrollo.- Voluntad política, rigor técnico.- Estrategias y plan de gestión, seguimiento y evaluación.

Consulta, Consulta formal Foros públicos para debate de propuesta del Plan,debate, Consejo consulta.aprobación Territorial. Recomendaciones de expertos y de la comunidad

Propuestas y incorporadas en Plan.recomendacionesgenerales

Plan de Ajuste de proyectos, Garantía de asignación presupuestal y gestión adecuadainversiones. presupuesto, de acciones estratégicas para forjar visión (proyectoPlan de Partidas globales político), con base en programas y proyectos básicos deacción, “flexibilidad” interés social, económico e institucional.implemen- Plan de gestión, ajuste institucional.tación Estrategia de gestión.

Seguimiento, No se define un Sistema de seguimiento y monitoreo participativos.evaluación, sistema de segui- Rendición periódica de cuentas.rendición miento, evaluación y Ajustes oportunos al plan y a las estrategias.de cuentas rendición de cuentas

64

11.1.1. Desde la perspectiva de la práctica

en la elaboración de los planes de

desarrollo municipal

La elaboración de los planes se ha asumi-do fundamentalmente para cumplir unrequisito legal y muy poco ante el con-vencimiento y compromiso de utilizarlocomo instrumento de desarrollo, por lo cualno se puede esperar que su diseño se hayahecho con el propósito de intervenir sobrelos asuntos clave para el desarrollo local. Esurgente lograr el retorno de la planificacióna un lugar efectivamente estratégico parala construcción de una acción pública po-tente y eficaz. El plan se debe concebir conel fin de activar procesos societales de desa-rrollo y transformación y no sólo para ad-ministrar unos recursos escasos.

Para que el aumento de un año en elperíodo de gobierno de los nuevos man-datarios se constituya en una respuesta ala limitada posibilidad de adelantar ac-ciones transformadoras en tres años degobierno, se debe ajustar el tipo de plani-ficación vigente, en caso contrario sólo seterminará prolongando un año más la pro-gramación de obras, sin actuar sobre losaspectos críticos para el desarrollo del mu-nicipio que requieren acciones integralesdurante más de una administración.

Los planes son el resultado de la ma-nera como las fases del proceso estableci-do en la Ley 152 de 1994 son desarrolladaspor las autoridades e instancias del siste-ma de planeación. La imagen ideal delproceso inicia con un alcalde que logra el

apoyo de la mayoría del electorado conbase en un proyecto político transforma-dor (programa de gobierno visionario), yque consigue una transición entre gobier-nos que aprovechan los éxitos y corrigenlos desaciertos existentes, liderando la for-mulación participativa del Plan, con unenfoque estratégico, comprometiendo alos diversos sectores locales, coordinandocon los otros niveles territoriales y vin-culando proactivamente, a través del Con-sejo Territorial, a la sociedad organizada, ylogrando la aprobación del Plan en el Con-cejo con un apoyo mayoritario. Además,se prevé la implementación y seguimientodel Plan con estrategias de gestión y siste-mas de monitoreo que posibiliten realizarlos ajustes requeridos oportunamente.

Esta imagen objetivo deseada, comoproceso, posibilitará que el Plan sea en rea-lidad un instrumento transformador, puesse soportará en las iniciativas y liderazgo delas autoridades e instancias de planeaciónque desarrollarán proactivamente sus co-rrespondientes atribuciones, promoviendouna planificación participativa, basada enanálisis estratégicos, con visión de largo pla-zo que le apostarán por medio de estrate-gias potentes a la construcción de capitalsocial y al desarrollo endógeno, teniendoen mente conseguir el mayor control localposible sobre los factores determinantes dela gobernabilidad territorial, como se es-quematiza en el gráfico siguiente.

Por lo tanto, para que el Plan con-tenga los elementos transformadores re-queridos, como parte de un proceso, se

Capítulo 1

65

debe prever una estrategia de apoyo nosólo para el momento de la formulaciónsino para todo el ciclo de la planificación,como actividad permanente; teniendo encuenta que es necesario fortalecer toda lacadena de la planificación y gestión, ac-tuando sobre las autoridades e instanciasde planeación y mejorando los instrumen-tos, para crear la capacidad necesaria deacuerdo con sus respectivos roles.

11.1.2. Desde la perspectiva de la natura-

leza del municipio como sujeto de la

planificación

Incorporar la perspectiva territorial mu-nicipal y subregional, en la planeación ygestión del desarrollo con la nueva con-

cepción de “territorio” (sistema constitui-do por elementos naturales, construidos,organización social, económica, y políti-co - institucional), cuyos actores tienen lacapacidad de concebir y emprender unproyecto de futuro destinado a lograr ad-quirir en los agentes e instituciones loca-les habilidades para valorizar su entorno,actuar asociativamente, crear vínculos yredes entre sectores que les permitan man-tener localmente el valor agregado, incor-porar conocimiento e innovación yestablecer alianzas con otros territorios.

11.1.3. Desde la perspectiva de la com-

plejidad del desarrollo municipal

Agregar a la planeación establecida por la

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PLANIFICACIÓN INSTRUMENTO DE GOBERNABILIDAD

Sistemaplaneaciónfortalecido

Plantransformador Análisis estratégico

situacional

Visión y estrategias-desarrollo

Desarrolloendógeno

Capital social

Municipio sistemaDinámico socioespacial

e institucional

Planificación ypresupuestoparticipativo

66

Ley 152 de 1994 la planeación estratégicay la visión de largo plazo, para ir mas alláde la planeación sectorial, e integrarse conel concepto de desarrollo territorial. Pla-nificación estratégica descentralizada,abierta a la discusión de asuntos críticosconcretos, que asuman los problemas degobernabilidad más directamente, conbase en proyectos estructurantes de desa-rrollo subregional. El establecimiento deprocesos de planeación prospectiva estra-tégica flexibles y no dependientes exclu-sivamente de las administracionesgubernamentales de turno, se constitui-rá en el marco general y ejes articuladoresde los demás planes que se formulen localy subregionalmente.

Basar la formulación y gestión de laplaneación en formas de asociación delsector público, privado, comunitario, degobernabilidad socio política referida aaquellos acuerdos interactivos, en los cua-les participan tanto los actores del sectorpúblico como los del sector privado y deorganizaciones comunitarias con el objetode concertar, resolver problemas sociales ocrear oportunidades sociales, prestandoparticular atención al fortalecimiento ins-titucional local, y a la creación de alian-zas subregionales.

11.1.4. Desde la perspectiva de las

dificultades de gobernabilidad de los

municipios de la “Otra Colombia”

El grado de gobernabilidad de una loca-lidad está altamente relacionado con la

articulación entre proyecto político (pro-grama de gobierno), capacidad de gobier-no y nivel de control de los factoresinternos y externos que afectan más direc-tamente el desarrollo local. En esa trilogíala planificación es el eslabón entre el pro-grama de gobierno y la gobernabilidaddel sistema, en el sentido de que con unabuena planificación es posible viabilizar unproyecto político que logre alcanzar unnivel adecuado de gobernabilidad.

Se considera que si los planes de desa-rrollo de los municipios de la “Otra Co-lombia” son asumidos como oportunidadpara retomar la gobernabilidad, se debendiseñar y apoyar de forma que contenganlos elementos de la planificación estratégi-ca situacional, con perspectiva de largoplazo, esbozados anteriormente para quese conviertan en el soporte de proyectospolíticos inspiradores y cohesionadores,que logren reconstruir el tejido social ymovilizar los capitales para el desarrolloendógeno.

Dar ese salto en la concepción tradi-cional de la planeación local, en un con-texto de baja gobernabilidad local,demanda tener muy presentes las condi-ciones particulares de cada municipio entérminos socioeconómicos, políticos, ins-titucionales y de poder sobre el territorio,para diseñar (autoridades municipales yentidades de apoyo departamental y na-cionales) unas estrategias de asesoría yasistencia técnica a los procesos de pla-neación local, que logren viabilizar el tipode planeación y gestión estratégica que

Capítulo 1

67

se delinea en este documento.Una de las alternativas es contemplar

el diseño de sistemas de apoyo a la plani-ficación municipal, teniendo en cuenta laconveniencia de trabajar por subsistemassubregionales que posibiliten alianzas es-tratégicas, entre municipios la creación deredes gestoras subregionales gestoras, y elaprovechamiento de economías de escalacon respecto al manejo de sistemas de infor-mación, la constitución de grupos de apoyosobre realidades subregionales similares, elemprendimiento de proyectos estratégicosde interés común y la generación de en-cadenamientos productivos, entre otros.

11.1.5. Desde la perspectiva del

contenido técnico, en especial en

la fase de formulación del plan

Establecer como componentes de especialimportancia para el proceso de planea-ción la realización de análisis estratégicoscon métodos de planificación participati-va, introduciendo la reflexión y acciónprospectiva con visión de largo plazo y eldiseño riguroso de estrategias para la ges-tión e implementación de los planes.

El desarrollo territorial, en general, estásujeto al cambio permanente y a la incerti-dumbre, por lo cual es imperativo dispo-

ner de instrumentos potentes de planifica-ción y previsión. Esa necesidad es más apre-miante para aquellos municipios que debenadministrarse bajo condiciones de conflic-to22. Es importante, además, que el forta-lecimiento de la planificación se efectúe conmetodologías sencillas y potentes, al alcan-ce de las organizaciones locales, con la co-rrespondiente capacitación y asistenciatécnica, de manera que no se complejice lagestión del territorio sino que, por el con-trario, se logren concebir modelos viables,a la medida de cada localidad.

11.1.6. Desde la perspectiva de la partici-

pación en el plan - presupuesto - segui-

miento y evaluación

Es necesario promover una participaciónactiva en cada una de las fases del ciclo dela planificación. Para el efecto es necesa-rio promover una cultura de la participa-ción calificada, en el sentido de hacerlo nosólo creando espacios para consultar las ne-cesidades sino especialmente para que la co-munidad organizada adquiera habilidadesanalíticas y propositivas para emprender suspropios proyectos de desarrollo.

Con tal propósito es recomendableincorporar los principios y las prácticasdel presupuesto participativo, como me-

22. En forma similar a como los grandes centros urbanos deben dotarse de capacidad de planificación concapacidad para responder a la magnitud y ritmo de su crecimiento, estos municipios, por su condiciónestratégica para la gobernabilidad territorial del país y por la complejidad de los factores que intervienen ensu territorio, varios fuera de su alcance, deberían contar con instrumentos y apoyos institucionales especia-les que les permitan retomar la autogestión de su desarrollo.

68

canismo para la programación y ejecu-ción de los planes de inversión derivadosde los planes de desarrollo y planes sec-toriales. Igualmente, es importante vin-cular, de manera activa, corresponsable ypermanente, a las organizaciones socialesen los sistemas de monitoreo y autoeva-luación, para la gestión y propiciar la ren-dición pública de cuentas regularmente.

Para aprovechar los espacios de parti-cipación que se contemplan anteriormen-te, es recomendable crear la capacidad deplanificación y gestión en los principalesagentes del sistema de planeación, contem-plando instrumentos como la formaciónde gestores para el desarrollo territorial yla constitución de foros permanentes parael debate sobre los avances y opciones dedesarrollo local23. Se trata de que la po-blación, en general, disponga de la infor-mación y de los métodos necesarios paraparticipar activamente en la construcciónde su proyecto de futuro o proyecto dedesarrollo territorial.

Desde el punto de vista de la forma-ción para la participación se puede pensaren conformar centros de estudios muni-cipales, a escala subregional, que permitanmovilizar capacidades científicas y analíti-cas, asistidas por los diversos niveles de go-bierno, alrededor de la comprensión yresolución de los problemas básicos enfren-

tados por el municipio y la región. Estosnúcleos analíticos deberían contar, a la vez,con habilidades para transmitir esos co-nocimientos a las organizaciones políticas,de manera que retroalimenten los progra-mas de gobierno y los planes. Complemen-tariamente se podría dar asistencia a escuelasy colegios para realizar investigaciones so-bre la realidad del municipio, invitando asoñar el municipio deseado, introducien-do en la educación materias relacionadascon el desarrollo local.

11.2. Propuesta de ajustesy complementacionesa la Ley 152 de 1994

La renovación y fortalecimiento de la pla-nificación en las entidades territoriales re-quiere ser soportada con políticas yprogramas públicos, que desarrollen aspec-tos como la formación y capacitación delas entidades e instancias de planeación,comprendiendo, entre otros aspectos, lareingeniería de las planeaciones munici-pales, y el fortalecimiento institucional, lapreparación de capacitadores para la pla-nificación y gestión del desarrollo territo-rial, diseño de metodologías apropiadaspara el uso de la planificación estratégicacon visión de largo plazo, diseño y aplica-ción de sistemas de información, segui-

23. Si se desea una participación plural, proactiva e ilustrada en los procesos de planificación y gestión, esnecesario que la comunidad, en general, posea un conocimiento básico sobre los conceptos e instrumentosy la información pertinente, sin pretender una formación especializada generalizada. Se trata de lograrinstrumentar la denominada cultura de planificación.

Capítulo 1

69

miento y evaluación de la planificación,incorporando los nuevos conceptos dedesarrollo territorial de prospectiva y demonitoreo participativo. Varias de estasacciones se podrán adelantar sin necesi-dad de ajustes legales y otras requeriránrevisión de la Ley 152 de 1994 y de otrasnormas relacionadas. Con respecto a di-cha Ley considera necesario realizar los si-guientes ajustes y complementaciones:

1. Reglamentación del programa de go-bierno, empalme: los programas de go-bierno plantearán la percepción delcandidato sobre los asuntos clave parael desarrollo local y las soluciones, in-dicando una propuesta sobre la visiónde municipio que se pretende forjar enun horizonte futuro, y las acciones es-tratégicas que se adelantarán, mostran-do su viabilidad.

2. Los Consejos Territoriales de Planea-ción, además de las atribuciones estable-cidas en la Ley del Plan de Desarrollo,éstos consejos harán seguimiento, eva-luación y recomendaciones para la bue-na marcha de los planes, informandopúblicamente a la ciudadanía sobre losresultados de la gestión en términos dellogro de los objetivos de desarrollo, rea-lizando un balance anual de resultados.Las recomendaciones del Consejo Terri-torial deberán ser respondidas pública-mente por la administración municipal.

3. Evaluación y seguimiento, rendiciónde cuentas de los planes de desarrollo:con el fin de desarrollar las disposicio-

nes generales de la Ley 152 de 1994 (cap.XII) los municipios, con el apoyo delnivel nacional y departamental, diseña-rán un sistema de información y de au-toevaluación y monitoreo del proceso deplaneación local, sencillo y descentrali-zado, que se utilizará en la formulaciónde los planes y para monitorear su ges-tión y ejecución. Las autoridades e ins-tancias del sistema de planeación localserán capacitadas y asesoradas por los de-partamentos para que administren y usenel sistema en la toma de decisiones.

4. Presupuesto participativo: para la pro-gramación y ejecución del plan de in-versiones los municipios adoptaránmetodologías de planeación y presupues-to participativo creando un Consejo Mu-nicipal de Presupuesto Participativo ydefiniendo sus funciones e instrumen-tos de apoyo. Los programas y proyec-tos decididos con este mecanismodeberán ajustarse a las políticas y estra-tegias del plan de desarrollo.

5. Los planes de desarrollo de las enti-dades territoriales estarán conforma-dos por una parte estratégica, concebidaen función de propósitos compartidosde desarrollo a largo plazo, con sus co-rrespondientes estrategias y plan de ges-tión, y por un plan de inversiones decorto, mediano y largo plazo (un año,período de gobierno y tres períodos degobierno respectivamente), que seránajustados cuando circunstancias espe-ciales lo justifiquen o al iniciar cadanueva administración, manteniendo las

70

líneas y proyectos estratégicos de largoplazo.

6. Articulación de planes de ordenamien-to y planes de desarrollo: los planes dedesarrollo y planes sectoriales armoni-zarán sus objetivos, políticas, estrategiasy plan de inversiones, con el plan deordenamiento o esquema de ordena-miento, de manera que se constituyanen instrumentos para el logro de la cons-trucción de la visión y del modelo dedesarrollo territorial a largo plazo con-cebidos en dichos planes.

7. Programa de asesoría y capacitaciónpara el aprendizaje local sobre planifi-cación y gestión del desarrollo, y parael fortalecimiento del sistema de pla-neación. El gobierno nacional, en co-ordinación con los departamentos ymunicipios, y en función del desarro-llo local, diseñará e implementará unprograma de asesoría y capacitaciónpara el aprendizaje local sobre planea-ción y gestión del desarrollo, atendien-do la diversidad regional y cultural delpaís. Como componente de este pro-grama se capacitarán gestores de desa-rrollo territorial.

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Velásquez C., Fabio, y González R.Esperanza, ¿Qué

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Colombia?, Bogotá, Fundación Corona, ju-

nio de 2003.

Capítulo 1

71

comentario al artículode hernando gonzález murillo:La planificación y gestión del desarrollo territorial

en municipios con dificultades de gobernabilidad

elkin velásquez monsalve*

En principio, este documento fue solici-tado por los editores de la revista para rea-lizar un comentario al trabajo del DoctorHernando González sobre “La planifica-ción y gestión del desarrollo territorial enmunicipios con dificultades de gobernabili-dad”, que aparece en este mismo volumende Opera. En parte por convicción y enparte por experiencia, el comentarista hapreferido plantear en el mismo espacioprevisto para el comentario, una serie detesis de lo que a su juicio debe comenzar aser la concepción del gobierno para el de-sarrollo territorial en Colombia. Esto en laperspectiva de invitar al lector a reflexionarsobre lo que debe ser la concepción de unapolítica territorial que responda a las nece-sidades reales del terreno y que permitanuevos formas de acción pública para lasentidades nacionales y territoriales.

Pasando de la planificación como fin a la

planificación como herramienta al

servicio de la acción de gobernar para

lograr el desarrollo territorial

Colombia debe pasar, sobretodo en losterritorios de baja gobernabilidad, del dis-curso planificador a la realidad que signi-fica gobernar y permitir que comunidadeslocales y regionales que hacen posible unterritorio puedan contar con el mínimonecesario para su existencia (necesidadesbásicas satisfechas), que puedan tener laposibilidad de generar ingresos (empleoy patrimonio productivo), disfrutar decondiciones de calidad de vida (medioambiente sano, posibilidades de disfru-te) y posean seguridad contra las diferen-tes amenazas que pesan sobre el territorio(amenazas naturales o antrópicas). Es ne-

* Administrador Público de la Escuela Nacional de Administración de Francia, ENA.Doctor en geografía -política territorial, profesor e investigador de la Facultad de Ciencias Sociales y Humanas de la UniversidadExternado de Colombia

R E V I S T A O P E R A , V O L Ú M E N 4 N º 4

72

cesario pasar de la imaginación de las si-tuaciones ideales que permite la planifi-cación, a la acción reflexiva del gobierno.¿Cuál es la razón de ser del Estado, sino lade permitir las condiciones de estabilidadpara que a través de la acción de un go-bierno se logren estos objetivos del desa-rrollo para las comunidades reales?

Los gobiernos e instituciones localespasan normalmente seis de treinta y seismeses (cuarenta y ocho a partir de 2004)dedicados a elaborar un Plan de Desarro-llo que se vuelve un objetivo en sí y queen la mayoría de los casos resulta siendoun documento inocuo, poco aplicable eincluso alejado de la realidad local. Val-dría la pena hacer el ejercicio de valorarlos costos económicos y el tiempo que hanimplicado para Colombia los Planes deDesarrollo, y no se escapan los naciona-les, en los diez años de la Ley 152. La Pla-neación en Colombia no puede seguirsiendo un instrumento-objetivo. Debevolverse lo que en realidad es: una técnicaque utilizada de manera inteligente y nocomo una camisa de fuerza, puede ayudara conducir las acciones para el logro delos objetivos del desarrollo. Una de las tan-tas herramientas que permite ejercer demanera apropiada la acción de gobernar.

Colombia es uno de los pocos paísesque aún mantiene de manera legal la fi-gura de los planes de desarrollo. Modifi-car la Ley 152 es una tarea inaplazable. Ysi se desacraliza la acción y el discurso pla-nificador, ¿cual es la alternativa? Gober-nar el territorio es como se dijo, permitir

que se logren para comunidades concre-tas en territorios concretos, los objetivosdel desarrollo. El Estado conduce este pro-ceso a través de la concepción y puesta enmarcha de políticas públicas apropiadaspara cada territorio. Y este proceso, enfunción de las características propias decada territorio, de cada comunidad y decada contexto, pueden ser utilizadas, node manera formal y legal, sino de manerapráctica las técnicas de la planificación, dela estratégica situacional, pero también dela táctica, de la contingente, de la incre-mental, de la racional o de la colaborativa.

Gobernar el territorio por contrato

Pensar en la acción de Gobernar el terri-torio para alcanzar las condiciones de de-sarrollo que pueden pasar por los puntosexpuestos antes, implica pensar el proble-ma de la concepción de las políticas pú-blicas. Y antes del qué y del cómo, en estecaso se plantea el problema del quién. Enefecto, un mismo territorio es objeto dediferentes expectativas, intereses, miradasy objetivos desde la perspectiva de actoresterritoriales. Los actores nacionales no ne-cesariamente tienen los mismos interesesy visiones estratégicas que otros actoressubnacionales o locales. Un municipio notiene la misma mirada y expectativa sobresí mismo que la que tiene el municipiovecino (ej. Bogotá - municipios de la Sa-bana de Bogotá).

Los geógrafos denominan territoria-lidades al grado de control de una deter-

Capítulo 1

73

minada porción de espacio geográfico poruna persona, un grupo social, un grupoétnico, una compañía multinacional, unEstado o un bloque de estados públicos dediferentes niveles. En el caso de la acciónde gobernar el territorio, se presentan di-ferentes territorialidades y el ciudadanonecesita la negociación inteligente de to-das estas territorialidades para encontrarel mejor esquema de Gobierno que per-mita avanzar hacia las condiciones de de-sarrollo más apropiadas. De no ocurriresto, el avance hacia el desarrollo se blo-quea. La mirada introvertida de los gobier-nos territoriales en Colombia (y de losinstrumentos de planificación dicho seade paso) induce la última situación.

Las diferentes territorialidades, almenos entre actores públicos de diferen-tes niveles, se pueden traducir en una apro-piada distribución de competencias. Estees un tema crucial del ordenamiento te-rritorial en Colombia aún no resuelto Sindefinición clara de las responsabilidades ycompetencias de cada nivel territorial so-bre un mismo territorio, no es posibleencontrar condiciones apropiadas de Go-bierno del mismo.

Ahora bien, ¿cómo negociar las dife-rentes territorialidades para ponerlas alservicio del buen gobierno del territorio?El actual esquema de concepción de polí-ticas públicas no contribuye mucho a esteproceso. El sistema de planeación, que engeneral se pone por encima de la prácticade la formulación de las políticas públi-cas, menos contribuye al mismo. Estos

esquemas están compartimentalizados yno permiten interacción ágil y fácil entrelos diferentes niveles territoriales. Los pla-nes de desarrollo local poco tienen que vercon los departamentales o con los nacio-nales. Cada ejercicio es independiente envirtud de una desacertada concepción delprincipio de autonomía, que en Colom-bia parece sinónimo de autismo.

Es necesario comenzar a encontrarnuevos paradigmas y esquemas para laformulación de políticas públicas terri-toriales, en este marco de diversidad deintereses y miradas sobre el territorio dediferentes territorialidades. Al menos enel ámbito de lo público, el ciudadano debecomenzar a percibir que las entidades te-rritoriales y la nación, son capaces de po-nerse de acuerdo en una sola visión delterritorio, con unas políticas públicas cla-ramente definidas en cuanto a los qués ylos cómos, en unos horizontes de tiempoacordes con las necesidades de las solucio-nes y no con los períodos de los mandata-rios de turno y con esquemas definanciación claramente establecidos.

Los europeos en general y en particu-lar los franceses, han desarrollado el con-cepto de “contractualisation des politiquespubliques”, es decir, de negociación y con-tratación de políticas públicas o si se acep-tara el galicismo, de contractualización depolíticas públicas. No es aventurado pen-sar que en Colombia pareciera que losproblemas que implica gobernar los terri-torios para su desarrollo necesitan, en unámbito de multiterritorialidades, un es-

74

quema de estas características que permi-ta superar las tan repetidas prácticas in-trovertidas y aisladas de las entidadesterritoriales en cuanto a la planificacióno, en contados casos, a la concepción depolíticas públicas. El paradigma a explo-rar parece ser el de gobernar el territoriopor contrato.

Una premisa básica para Colombia:

“hay que gobernar de modo diferente

lo que es diverso”

Los Foros Regionales que tuvieron lugaren 2000 con el objeto de discutir con losactores territoriales el primer proyecto deLey Orgánica de Ordenamiento Territo-rial (LOOT) que obtuvo aprobación enprimer debate en el Congreso (antes defenecer como sus 12 predecesores) arrojóla que tal vez es una de las ideas más clarasy evidentes de lo que debe ser el Gobier-no del Territorio en Colombia (y si se quie-re la planificación): “hay que tratar de mododesigual lo que es desigual”. Esta idea sepuede considerar uno de los criterios cla-ve de la discusión de ordenamiento terri-torial en Colombia, toda vez que al mismotiempo está relacionado con dos de losprincipios fundamentales del mismo: el deflexibilidad y el de gradualidad.

Esta premisa debe esta a la base de lanecesaria acción diferencial que debe ca-racterizar el Gobierno del territorio. Co-lombia es sabido, es una comunidadpolítica que incluye territorios diversos.Los municipios colombianos presentan

una diversidad tal que es apenas lógicopensar que las necesidades y capacidadesde estos no permitirían en sana lógica con-cebir reglas, normas y esquemas igualespara la acción pública en todos. Pues bien,tradicionalmente lo que ha ocurrido estodo lo contrario. Tal vez una aplicaciónvoluntariosa pero equivocada del princi-pio de la igualdad territorial ha llevado aconcebir que todos los municipios deben(y pueden) hacer lo mismo.

Para volver a la idea de contractuali-zación de políticas públicas expuesto an-teriormente, que debe permitir lanegociación de diferentes territorialidades,esta también debe permitir una aplicacióndiferente en territorios diferentes. Sin en-trar en este texto en las honduras de lacaracterización (para algunos categoriza-ción) de municipios, bien podría pensar-se en la necesidad de tratar de maneradiferente la realidad de los municipiosurbanos, la realidad de los municipios ru-rales productivos integrados a los princi-pales ejes del país y la realidad de losmunicipios pequeños desconectados de losprincipales ejes de integración nacional.En cada uno las políticas públicas de pres-tación de servicios públicos, promociónde ingresos y construcción de patrimonio,de generación de calidad de vida y de se-guridad ciudadana deben responder a es-quemas diferentes.

Probablemente, para el desarrollo deestas políticas públicas haya que ubicarseen puntos diferentes según el territorioentre intervención del Estado y mercado,

Capítulo 1

75

entre burocracia y privatización o entresubsidio a la oferta y subsidio a la deman-da. Probablemente haya que, en cada unode los contextos territoriales, abordar eltema del Gobierno del territorio con masevidencias que ideologías. De la mismamanera, en cada caso el papel de la socie-dad debe variar según el contexto. Para losmunicipios pequeños por ejemplo conce-bir esquemas del tipo Asamblea Consti-tuyente Local (tipo Tarso o Mogotes) seaun camino apropiado, a diferencia de lasgrandes capitales donde seguramente seimpone el liderazgo desde una institucio-nalidad pública y privada.

Gobernando el territorio

estratégicamente a través

de la integración territorial y con

audacia en la política territorial

Es ya vox populi la idea de que la integra-ción territorial, la asociación de entidadesterritoriales, permite sumar esfuerzos, ge-nerar economías de escala y ahorrar recur-sos o producir mas servicios con losmismos recursos. Ya son caso de escuelalos temas de los mataderos, de la recolec-ción de basuras y hasta de las Umatas quese proponen como servicios integradospara ser prestados desde una única instan-cia en varios municipios. Sin embargo,pasar del discurso a la práctica no ha sidofácil pues en general los intereses de losactores políticos territoriales no siempreson congruentes con la idea de racionali-dad y eficacia que deben primar en la con-

cepción de las políticas públicas y de losesquemas de prestación de servicios. Sibien se ha puesto por delante la “volun-tad” de los actores locales como condiciónsine qua non para que se dé la integracióno asociación territorial, esta no es suficienteen la práctica. Otras veces existe el “ape-go” a las competencias municipales y enalgunos casos hasta un bien argumentadoimpedimento según el cual, en virtud delprincipio de la autonomía municipal, nosería ortodoxo “entregar” las competenciasa una entidad supramunicipal.

Varias precisiones ameritan ser ex-puestas en relación con estas apreciacio-nes. Lo primero es que la integraciónterritorial o asociación de entidades terri-toriales interesa no solamente a los muni-cipios sino también a los departamentos oa la nación. En muchos territorios nece-sario desarrollar proyectos estructurantesque difícilmente se podrían llevar a caboen un ambiente de independencia entrelos municipios. Una política territorial dela nación o de los departamentos debería,pensada estratégicamente, favorecer lasintegraciones territoriales de manera ex-plícita. Para las entidades territoriales,asociarse debería representar mayores be-neficios que los que resultan de la teoría.Es posible y pertinente diseñar instrumen-tos financieros y hasta fiscales que fomen-ten y promuevan la constitución de figurasde integración territorial. Una decidida ac-ción en este sentido resultaría audaz y nomenos importante en Colombia.

Mas allá, es perfectamente posible

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combinar los principios y la práctica de lacontractualización de políticas públicascon las acciones financieras y fiscales po-sitivas en beneficio de la asociación deentidades territoriales. Probablemente enun futuro no lejano, si esta práctica pros-perara, no habría que descartar revisionesprofundas en la legislación territorial or-dinaria y orgánica.

Ahora bien, para los renuentes a des-prenderse de sus competencias, es necesa-rio tener en cuenta la distinción entreórgano competente y órgano ejecutor. Unaentidad territorial competente para algúnservicio público puede en muchos casosdelegar, conceder o hasta contratar con untercero la ejecución de las acciones que sederivan de su competencia. Las concesio-nes viales o del servicio de aseo son en lapráctica ejemplos que evidencian la dife-rencia entre un órgano competente y unoejecutor. En cualquier caso, la entidadpública sigue siendo la responsable de lacompetencia en cuestión, aún en casos deuso masivo de medios para desviar las res-ponsabilidades. Esta misma figura puedeaplicarse perfectamente al caso de figurasde integración territorial que comiencena ejecutar por delegación y de manera másfrecuente competencias de entidades te-rritoriales municipales por ejemplo. Enla práctica, no deberá un municipio per-der la responsabilidad pública de la com-petencia si bien la ejecución está en otroórgano.

Vale aclarar que el apego a las com-petencias que subyace en una aparente-

mente extendida aversión a la asociación(hablando de asociación efectiva con de-legación de competencias clave e impor-tantes) reside en la apropiación de unprincipio de autonomía según el cual sees efectivamente autónomo cuando se ac-túa como pagador, como contratante ycomo prestador del servicio público...másque como el decisor. De esta manera porejemplo, los municipios ejecutan, con-tratan y pagan, recursos del sistema ge-neral de participaciones, mientras que lanación toma la decisión sobre los por-centajes de dedicación de los recursos endiferentes aspectos. La verdadera autono-mía no estaría precisamente en una si-tuación inversa a esta? Es decir en una enla cual el municipio tome las decisionessobre la política pública y asuma la res-ponsabilidad de las mismas, mientrasotros órganos pagan, contratan o ejecu-tan. La audacia para una política territo-rial estratégica para los interesescolectivos, estaría allí.

Comentario final

La planificación debe dejar de ser un ob-jetivo y un fin en sí mismo, para conver-tirse en un instrumento de apoyo a unbuen gobierno del territorio que puede serpromovido por una política territorial es-tratégica y puede incorporar elementoscomo: la contractualización de políticaspúblicas territoriales, la conciencia sobrela diversidad del territorio que requiereacciones (y métodos de planificación) di-

Capítulo 1

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versos y la integración territorial inducidade manera explícita. Sobre estas líneas debedarse un mayor debate entre la academiay la institucionalidad pública y, sobreto-do, mayor claridad a los decisores.

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