ตัวแบบเศรษฐศาสตร์การเมือง ของ...

1วารสารเศรษฐศาสตรการเมองบรพา ปท 2 ฉบบท 1

ตวแบบเศรษฐศาสตรการเมอง

ของการน�านโยบายไปปฏบต

A Political Economic Model

of Policy Implementation

ชยยนตประดษฐศลป*

บทคดยอ

บทความนมวตถประสงคเพอน�าเสนอทางเลอกทฤษฎการน�านโยบาย

ไปปฏบตส�าหรบสงคมไทย ขอเสนอพฒนาขนมาจากการศกษาแนวทองถนศกษา โดยใชทฤษฎเศรษฐศาสตรการเมองแนวนโอมารกซสตแทนทการน�าเขาทฤษฎ

ตามตะวนตก บทความไดใชนโยบายวางแผนครอบครวเปนกรณศกษา เพอวพากษ

พลงในการอธบายของตวแบบการน�านโยบายไปปฏบตกระแสหลก ทน�าเสนอโดย

วรเดช จนทรศร หลงจากนน บทความจะน�าเสนอตวแบบเศรษฐศาสตรการเมอง

บนฐานวธวทยาแนวประวตศาสตรเชงโครงสรางส�าหรบการวเคราะหการน�า

นโยบายไปปฏบตส�าหรบสงคมไทย วธวทยาดงกลาวเปนการใชวภาษวธในการ

วเคราะหสงคมตามแบบทคารล มารกซ ไดเคยใชมา ทายทสดบทความจะชใหเหน

ถงคณปการส�าหรบการใชตวแบบเศรษฐศาสตรการเมองในการศกษานโยบาย

สาธารณะ

ค�าส�าคญ : การน�านโยบายไปปฏบต, เศรษฐศาสตรการเมอง

* รองศาตราจารย ดร. ชยยนต ประดษฐศลป คณบดบณฑตวทยาลย มหาวทยาลยราชภฏ

ร�าไพพรรณ

2 วารสารเศรษฐศาสตรการเมองบรพา ปท 2 ฉบบท 1

Abstract

The objective of this article was to propose alternative theory of

policy implementation for Thai society. The proposal was formulated

through local study based on neo-Marxist political economic theory not

importing theory form the Western. The article used Thai family planning

policy as case study for critique of explanatory power of mainstream policy

implementation model proposed by Woradej Chantharasorn. After that the

article proposed political economic model based on historical structural

methodology for policy implementation analysis for Thai society. The

methodology aimed to use dialectics for social analysis according to

methodology of Karl Marx. Finally, the article figured out merit of the political

economic model for policy study.

Keywords : Policy Implementation, Political Economy

บทน�า

การน�านโยบายไปปฏบตในประเทศไทยในชวงเกอบ 30 ปทผานมา

หลงจากทไดมการน�าเขาทฤษฎจากประเทศสหรฐอเมรกามาใชอยางเปนระบบ

ตงแตป พ.ศ. 2526 คอเมอ วรเดช จนทรศร ไดน�าเสนอตวแบบการน�านโยบาย

ไปปฏบตครงแรกในการสมมนาทางวชาการเรอง “การบรหารการพฒนา” ซงจด

ขนเมอ 26-27 ธนวาคม 2526 ตวแบบดงกลาวถอไดวาเปนทฤษฎกระแสหลก

ทยงคงมการอางอง และใชเปนเครองมอในการท�าวจยเกยวกบการน�านโยบายไป

ปฏบตในประเทศไทยตงแตในรปของงานวจยของสถาบนการศกษา วทยานพนธ

และการคนควาอสระ จนมาถงปจจบนทฤษฎกระแสหลกดงกลาวถกน�าเสนอใน

วงวชาการไทยในรปตวแบบการน�านโยบายไปปฏบตรวม 6 ตวแบบดวยกน คอ

(สมหวง พรยานวฒน และดนย เทยนพฒ, 2532; วรเดช จนทรศร, 2543)

1. ตวแบบยดหลกเหตผล

2. ตวแบบดานการจดการ


3. ตวแบบทางดานการพฒนาองคกร

4. ตวแบบทางดานกระบวนการระบบราชการ

5. ตวแบบทางการเมอง

6. ตวแบบทวไป

บทความน จงพยายามทจะวพากษตวแบบกระแสหลกและเสนอทางเลอก

ในการน�านโยบายไปปฏบตตามแนวเศรษฐศาสตรการเมอง โดยคาดหวงทจะกอ

ใหเกดพลวตของการพฒนาทฤษฎการน�านโยบายไปปฏบตในวงวชาการตอไป

ถงแมวาในชวงเวลาทผานมา ไดมความพยายามของนกวชาการไทยพยายาม

น�าเขาแนวคดการน�านโยบายไปปฏบต นอกเหนอจากตวแบบของ วรเดช จนทรศร

เชน ทศพร ศรสมพนธ (2530) น�าเสนอแนวคดของ Daniel A. Mazmanian และ

Paul A. Sabatier, ไชยรตน เจรญสนโอฬาร (2532) น�าเสนอแนวคดของ Merilee

S. Grindle หรอสมพร เฟองจนทร (2539) น�าเสนอแนวคดของ G. EdwardesIII

แตการน�าเสนอทางเลอกกยงไมมผลกระทบตอทศทางของทฤษฎกระแสหลกท

วรเดช ไดน�าเสนอ บทความชนนจะใชแนวทองถนศกษา แทนทการน�าเขาทฤษฎ

จากตะวนตกในการพฒนาเศรษฐศาสตรการเมองของการน�านโยบายไปปฏบต

แนวทองถนศกษาในทนมไดหมายถง เนอหาสาระของการศกษา (subject matter)

ทเนนแตเฉพาะเรองทองถน แตเปนวธวทยา (methodological localism) ทแตก

ตางจากวธวทยาแบบองครวม (methodological holism) และวธวทยาแบบปจเจก

(methodological individualism) เนองจากใหความส�าคญในการวเคราะห

ทงโครงสรางสงคมใหญแบบองครวมกบผกระท�าการทมฐานอยทปจเจกชน

ในลกษณะทเปนวภาษวธ (ปรชา เปยมพงศสานต, ม.ป.ป.) กลาวโดยสรปแลว

ส�าหรบผเขยนทองถนศกษาเปนวธวทยาทใชส�าหรบการวเคราะหสถานการณ

ทางสงคมอยางเปนรปธรรม (concrete situation)

กรณศกษานโยบายวางแผนครอบครวของไทย

ในการน�าเสนอตวแบบเศรษฐศาสตรการเมองของการน�านโยบายไปปฏบต

ผเขยนจะใชกรณศกษาการด�าเนนนโยบายวางแผนครอบครวของไทยเพอชใหเหน

ถงพลงในการอธบาย


การน�านโยบายวางแผนครอบครวไปปฏบตทผานมา (พ.ศ. 2513-2533)

ถอไดวาประสบความส�าเรจเมอพจารณาผลงานเปรยบเทยบกบเปาหมาย

ของจ�านวนผมารบบรการวางแผนครอบครวทตงไว ดงน (ชยยนต ประดษฐศลป,

2540)

ตารางท1เปรยบเทยบผลงานกบเปาหมายของจ�านวนผมารบบรการวางแผนครอบครวตาม

แผนพฒนาฯ ฉบบท 3-6

แผนพฒนาผรบบรการรายใหม

(ลานคน)

ผรบบรการทยงคงใชอย

(ลานคน)

เปาหมาย ผลงาน เปาหมาย ผลงาน

ฉบบท 3 พ.ศ. 2515-2519* 2.0 2.5 - -

ฉบบท 4 พ.ศ. 2520-2524 3.5 4.8 2.2 3.1

ฉบบท 5 พ.ศ. 2525-2529 4.9 6.2 4.3 4.4

ฉบบท 6 พ.ศ. 2530-2534 7.4 7.9 5.7 5.3

* เปาหมายผรบบรการทยงคงใชอยยงไมไดก�าหนดในแผนพฒนาฉบบท 3 เนองจากแผนฯ เปน

แผนแรก

ความส�าเรจของการด�าเนนงานวางแผนครอบครวถอวาปจจยส�าคญท

ท�าใหอตราการเพมประชากรลดลงจากรอยละ 3.0 เมอเรมแผนพฒนาฯ ฉบบท 3

ในป พ.ศ. 2515 เปนรอยละ 1.3 เมอสนสดแผนพฒนาฯ ฉบบท 6 และมผลให

สตรไทยทเคยมบตรโดยเฉลย 6-7 คน ในป พ.ศ. 2503 มามบตรเพยง 2 คน

ในป พ.ศ. 2534 ดงนนผลการด�าเนนการวางแผนครอบครวในประเทศไทย จงได

รบการยกยองวาเปนเพยง 1 ใน 4 ของประเทศตาง ๆ ทวโลกทประสบความส�าเรจ

มากทสด ความส�าเรจของการน�านโยบายวางแผนครอบครวไปปฏบตดงกลาว

สามารถสรปเปนทฤษฎเศรษฐศาสตรการเมองจากฐานราก (grounded theory)

บนฐานของวธวทยาแบบทองถนศกษาได ดงภาพท 1


ภาพท1เศรษฐศาสตรการเมองของการนนโยบายวางแผนครอบครวของไทยไปปฏบต

จากภาพท 1 แสดงใหเหนความส�าเรจของนโยบายวางแผนครอบครว

เกดจากปจจยเชงโครงสรางและปจจยดานผกระท�าเชงนโยบาย ปจจยโครงสราง

ทเออตอการด�าเนนนโยบายวางแผนครอบครว ไดแก โครงสรางอ�านาจรฐราชการ

ระบบเศรษฐกจทนนยมและอดมการณแหงการพฒนา สวนปจจยดานผกระท�าการ

เชงนโยบายทเปนพลงผลกดนกระบวนการนโยบาย ไดแก ผกระท�าการในภาครฐ

ภาคเอกชน และภาคตางประเทศ โดยมผกระท�าหลก คอ กระทรวงสาธารณสข

สมาคมวางแผนครอบครว เอกชน และรฐบาลสหรฐอเมรกา ผกระท�าการดงกลาว

ไดรวมพลงในรปพนธมตรไตรภาคของชนชนน�า ในการผลกดนกระบวนการน�า

นโยบายไปปฏบตจนประสบความส�าเรจ

โครงสรางอ�านาจรฐราชการ ระบบทนนยม และอดมการณแหงการพฒนา

มผลตอความส�าเรจของนโยบายวางแผนครอบครว โดยการสรางเงอนไขใหการม

โครงสรางอ�านาจรฐราชการ-อ�านาจนยม

ภาคราชการ ภาคเอกชน

พนธมตรไตรภาคของชนชนน�า

ภาคตางประเทศ

ระบบอดมการณแหงการพ�ฒนา

ความส�าเรจของนโยบายวางแผน

ครอบครว

กระบวนการน�านโยบายวางแผนครอบครว

ไปปฏบต

-เงนทน

-บคลากร

-เวชภณฑ

สถานท

-การกดดนทางสงคม

-การอนามยแมและเดก

-โครงการพฒนา

ระบบเศรษฐกจแบบทนนยม

- การใหบรการ

- การสอสาร

- การใหสงจงใจ

- การกดดนทางสงคม

- การอนามยแมและเดก

- โครงการพฒนา

- เงนทน

- บคลากร

- เวชภณฑ

- สถานท


ลกมากเปนภาระทางเศรษฐกจ จนท�าใหประชาชนเกดความตองการในการจ�ากด

ขนาดครอบครว ดงนน ประชาชนจงใหการยอมรบโครงการวางแผนครอบครว

ในเวลาตอมาอยางกวางขวาง การวเคราะหเชงโครงสรางจากกรณศกษามสาระ

ส�าคญดงน

โครงสรางอ�านาจรฐราชการมผลตอการสรางเงอนไขใหชาวบานตองการ

จ�ากดขนาดครอบครว เนองตงแตชวงสงครามโลกครงทสองเปนตนมา รฐราชการ

สามารถขยายตวเขาแทรกแซงโครงสรางอ�านาจชมชนบนฐานของระบบเครอญาต

ไดสะดวกขน จากเงอนไขการสรางถนนและการคมนาคมสอสารทเชอมระหวาง

หมบานกบเมอง ดงนน สถาบนของรฐจงสามารถเขาไปกดกรอน หรอแทนท

สถาบนเดมของหมบานได เชน โรงเรยนเขาไปแทนบทบาทของสถาบนครอบครว

ในการใหความรเรองอาชพ สถานอนามยเขาไปแทนแพทยพนบาน การทรฐท�าให

ก�านนผใหญบานเปนคนของราชการ เปนตน

การแทรกแซงของรฐทควบคไปกบการแพรหลายของเศรษฐกจเงนตรา

ท�าใหครอบครวคอย ๆ ปรบเปลยนคณคาการมบตร จากเดมทเคยมองวาการม

บตรเปนสนทรพยมา ถอวาการมบตรเปนภาระทางเศรษฐกจ การปรบเปลยน

คณคาของการมบตร เกดขนจากการเปลยนแปลงบทบาทของบตรทเคยเปน

แรงงานชวยเหลอการผลตในครอบครวมาผกพนกบการใชเวลาในโรงเรยนมากขน

และตองเรมเสยคาใชจายในการเรยนมากขนอกดวย

การพฒนาระบบทนนยมในยคแหงการพฒนามงเรงรดพฒนาอตสาหกรรม

ในเมอง โดยการสะสมทนจากการดดซบสวนเกนจากภาคเกษตรกรรมในชนบท

ดงนน ระบบทนนยมจงไดผนวกหมบานใหเขากบวงจรความสมพนธเชงสนคา

และท�าใหเศรษฐกจเงนตราแพรหลายในหมบานมากขน

การแพรหลายทางเศรษฐกจเงนตราในหมบาน เปนผลจากการเปลยนแปลง

แบบแผนการบรโภคจากเดมทใชกนเองภายในหมบานมาพงพงสนคาบรโภค

จากเมองมากขน ผลทตามมากคอ ครอบครวชาวนาตองพงพงระบบเงนตรา

มากขน ดงนน ชาวนาตองหนมาท�าการผลตเพอตลาดควบคไปกบการผลตเพอ

ยงชพ รวมถงการลงทนเพอสรางความเขมขนใหระบบการผลตมากขนดวย


ในขณะเดยวกน การขยายตวของเศรษฐกจเงนตรายงไดเขาไปกดกรอนระบบ

การแลกเปลยนแรงงานของระบบเครอญาตใหมความส�าคญลดนอยลงดวย

การทวถชวตของชาวนาตองขนอยกบระบบเงนตรามากขน มผลใหคา

ใชจายในการเลยงดบตรเพมขนดวย ดงนนการมบตรจงกลายมาเปนภาระทาง

เศรษฐกจ ภายใตสถานการณเชนนเองทท�าใหชาวนาเกดความตองการในการ

จ�ากดขนาดครอบครวในเวลาตอมา

โครงสรางวฒนธรรม ไดแก อดมการณแหงการพฒนามผลตอการสราง

ภาระในการมลกมากขนจากแพรกระจายลทธบรโภคนยม กลาวคอ การใชจาย

เพอการบรโภคสนคาฟมเฟอยกระจายสหมบานผานชาวบานทเคยเขามาท�างาน

ในเมองและสอมวลชน โดยเฉพาะวทยและโทรทศน ชาวบานยอมรบบรโภคนยม

เนองจากความตองการในการเลยนแบบการบรโภคและการบรโภคเชงสญลกษณ

ดงนน ชาวบานจงตองแสวงหาเงนตราเพมขนเพอซอสนคาฟมเฟอยทเปนสนคา

บรโภคคงทน เชน วทย รถจกรยาน รถมอเตอรไซด เฟอรนเจอร วสดกอสราง

ททนสมย การแสวงหาเงนตราของชาวบานด�าเนนการดวยวธการออกไปรบจาง

เสรม การกเงนจากธนาคารเพอเกษตรและสหกรณ และการเขารวมโครงการ

เงนผน รวมถงโครงการสรางงานในชนบท ดงนน ลทธบรโภคนยมจงท�าให

ชวตชาวนาขนอยกบเงนตรามากขน และสงผลตามมาใหการมบตรเปนภาระ

ทางเศรษฐกจมากขน

โครงสรางอ�านาจรฐราชการ ระบบทนนยม และอดมการณแหงการพฒนา

ยงมผลเอออ�านวยใหกระบวนการน�านโยบายวางแผนครอบครวไปปฏบต

ด�าเนนไปไดอยางราบรน เชน ตวอยางโครงสรางอ�านาจรฐราชการทมลกษณะ

อ�านาจนยม จะสรางเงอนไขกดกนกบภาคประชาชนออกจากกระบวนการนโยบาย

แตเปดโอกาสใหชนชนน�าเขามามบทบาทในการก�าหนดกระบวนการนโยบาย

แคเพยงกลมเดยว ดงนน ในการน�าโครงการวางแผนครอบครวสชาวบานภายใต

โครงสรางเชนน ชนชนน�าจงสามารถใชกลยทธด�าเนนงานแบบอ�านาจนยมได

เชน การใหขอมลวธคมก�าเนดเฉพาะดานดเพยงดานเดยว การจดตงระดมชาวบาน

มาใชบรการคมก�าเนด (รณรงคมหกรรมใสหวง) การใชสงจงใจ และการกดดน


ทางสงคมเพอคมก�าเนด

สวนผกระท�าเชงนโยบายในรปพนธมตรไตรภาคระหวางระบบราชการ

ภาคเอกชนในประเทศ และกลมพลงนอกประเทศเปนปจจยทมผลตอความส�าเรจ

ของนโยบายวางแผนครอบครว โดยกลมพนธมตรไดด�าเนนการเคลอนไหวผลกดน

ใหกระบวนการนโยบายไปปฏบตบรรลผลส�าเรจตามเปาหมายทวางไว

การเขามามบทบาทของพนธมตรไตรภาคเปนการรวมพลงกนภายใต

อดมการณคมก�าเนด เพอใชอดมการณดงกลาวเปนเหตผลในการสรางความ

ชอบธรรมใหกบกระบวนการน�านโยบายไปปฏบต โดยการสรางวาทกรรม

ประชากรศกษาและวาทกรรมเพอการสอสารใหวางแผนครอบครว (IE&O)

การเคลอนไหวของพนธมตรไตรภาคโดยอางอดมการณคมก�าเนดนน จะตอบสนอง

ผลประโยชนของกลมพนธมตรไตรภาค 2 รปแบบหลก คอ ผลประโยชนเชง

โครงสรางและผลประโยชนโดยตรง

ผลประโยชนเชงโครงสรางของนโยบายวางแผนครอบครวเกดจากการท

นโยบายจะสนบสนนการสะสมทนในการพฒนาอตสาหกรรม รวมถงการพฒนา

คณภาพแรงงานดวย นอกจากนนโยบายวางแผนครอบครวจะชวยรฐประหยด

คาใชจายในการพฒนาสงคม เชน ชวยประหยดรายจายพนฐานในการบรการ

สงคมในชวงแผนฯ 5 ถง 22,994 ลานบาท และในชวงแผนฯ 6 อก 51,300

ลานบาท นอกจากน นโยบายวางแผนครอบครวยงชวยสรางความชอบธรรม

แกระบอบการเมองในการตอตานคอมมวนสตในชนบท รวมถงการตรงปญหา

สงคมทเกดจากการยายถนจากชนบทเขามาอยในสลมของกรงเทพฯ

ในขณะทภาคเอกชนในประเทศจะมบทบาทหลกในงานดานการสอสาร

ใหวางแผนครอบครวและเสรมการใหบรการของรฐ เชน การด�าเนนงานดานการ

สอสารใหวางแผนครอบครว (IE&O) ของสมาคมพฒนาประชากรและชมชน

ทน�าโดย คณมชย วระไวทยะ แสดงใหเหนถงประสทธภาพในการเผยแพร

อดมการณคมก�าเนดตามวาทกรรม “ลกมากจะยากจน” โดยการด�าเนนงาน

สามารถท�าใหเรองคมก�าเนดซงถอเปนเรองสวนตว (private sphere) ใหกลายเปน

เรองสวนรวม (public sphere) และท�าใหคมก�าเนดใหกลายเปนสวนหนงของชวต

ประจ�าวนของคนทวไป


สวนในภาครฐ โดยการน�าของกระทรวงสาธารณสขจะมบทบาทเปน

ตวหลกในการใหบรการคมก�าเนดตามโครงการวางแผนครอบครวแหงชาต

เชน พบวาในชวง พ.ศ. 2521-2530 มผใชวธคมก�าเนดจากแหลงบรการภาครฐ

ระหวาง 77-82% ของผใชบรการทงหมด

จากความรวมมอดงกลาว พนธมตรไตรภาคจงสามารถใชทรพยากร

ดานเงนทน อปกรณคมก�าเนด บคลากร และสถานทใหตอบสนองกลยทธในการ

กระจายบรการวธคมก�าเนดสมยใหมไดอยางมประสทธภาพ โดยมมาตรการอน

เปนตวเสรมในการใหบรการคมก�าเนด มาตรการเสรม ไดแก การสอสารให

วางแผนครอบครว การใหสงจงใจ และกดดนทางสงคมเพอมารบบรการคมก�าเนด

การใชอนามยแมและเดกลดอตราการตายของทารกและเดก เพอประชาชน

จะไดไมตองมลกเผอไว รวมถงการใชโครงการพฒนาผสมผสานเขากบการ

บรการคมก�าเนด

การใหบรการคมก�าเนดประสบผลส�าเรจตามเปาหมาย เนองจากเปน

โครงการทสอดคลองกบความตองการของประชาชนทตองการจ�ากดขนาด

ครอบครวอยกอนแลวจากการเปลยนแปลงของเงอนไขเชงโครงสราง ไดแก

การขยายตวของรฐราชการ ระบบทนนยม และอดมการณแหงการพฒนาทม

ตอชมชนหมบาน

วพากษตวแบบการน�านโยบายไปปฏบตกระแสหลก

จากกรณศกษาการน�านโยบายวางแผนครอบครวไปปฏบตชใหเหนวา

ตวแบบการน�านโยบายไปปฏบตกระแสหลกไมเพยงพอในการอธบายกรณศกษา

ดงกลาว คอ

ตวแบบการน�านโยบายไปปฏบตทง 6 ตวแบบ ซงน�าไปใชทงในเชง

วเคราะหนโยบาย (“Descriptive” approach) และในเชงการแสวงหาทางออก

(Prescriptive approach) ภายในกรอบความรเกยวกบปจจยทมผลตอความ

ส�าเรจหรอลมเหลวในการน�านโยบายไปปฏบต ตวแบบดงกลาวมสาระและ

จดออนทส�าคญ คอ

1. ตวแบบทยดหลกเหตผล (Rational Model) ตวแบบนตงอยบน


หลกเหตผลทเชอมโยงระหวางเปาหมายกบวธการค�านวณผลไดผลเสยใหม

ประสทธภาพสงสด (Means-end efficiency) ดงนน จงใหความสนใจตอ

ประสทธภาพของระบบการวางแผนและควบคมผลงาน โดยค�านงถงปจจยทม

ตอการด�าเนนนโยบาย คอ วตถประสงคของนโยบาย การก�าหนดภารกจ

และมอบหมายงาน มาตรฐานในการปฏบตงาน ระบบการวดผล และมาตรฐาน

ในการใหคณใหโทษ ดงภาพท 2 (วรเดช จนทรศร, 2532, หนา 211-213)

ภาพท2การศกษาการน�านโยบายไปปฏบตโดยใชตวแบบทยดหลกเหตผล

จะเหนไดวาตวแบบทยดหลกเหตผลวเคราะหเฉพาะปจจยภายในองคกร

ไมไดค�านงสภาพแวดลอมในการด�าเนนนโยบายเลย นอกจากน ยงมลกษณะ

ของการควบคมกระบวนการน�านโยบายไปปฏบตโดยชนชนน�า (Top-down

approach) อยางเดนชด

2. ตวแบบการจดการ (Management Model) ตวแบบการจดการตงอยบน

ความเชอในเรองเทคนควา ความพรอมของทรพยากรบรหารเปนตวสรางสมรรถนะ

ขององคการใหมขดความสามารถในการด�าเนนนโยบาย ดงนน จากภาพท 3

จะเหนวา ตวแบบจงเนนปจจยดานโครงสรางขององคการ บคลากร งบประมาณ

สถานท วสดอปกรณ และเครองมอเครองใช (วรเดช จนทรศร, 2532, หนา 213-216)

การวางแผน

และการควบคม

การก�าหนดภารกจ

และการมอบหมายงาน

ระบบการวดผล

วตถประสงค

ของนโยบาย

มาตรฐานในการ

ปฏบตงาน

มาตรการในการ

ใหคณใหโทษ

ผลของการน�า

นโยบายไปฏบต


วสดอปกรณและ

เครองมอเครองใช

ภาพท�3 การศกษาการน�านโยบายไปปฏบตโดยใชตวแบบการจดการ

ตวแบบการจดการละเลยปจจยดานความสมพนธระหวางกลมและชนชน

ตาง ๆ ทมอดมการณ ผลประโยชน และการใหคณคาแตกตางกนในกระบวนการ

น�านโยบายไปปฏบต ถงแมนโยบายทเกยวของกบเทคนคโดยตรง เชน นโยบาย

การสรางทางดวนหรอนโยบายสนามบนหนองงเหา เปนตน เรายงพบวา ในการ

ด�าเนนนโยบายนน การตอสหรอพนธมตรระหวางกลมและชนชนตาง ๆ เพอชวง

ชงผลประโยชนหรอคณคาเปนตวขบเคลอนส�าคญ ตวแบบนจงเปนเพยงน�าไปใช

เพอขออางในการเรยกรองผลประโยชนเพอการขยายหนวยงานหรอกลบเกลอน

ความลมเหลวในการด�าเนนนโยบายไดตรงกบสภาพทเกดขนในระบบราชการไทย

3. ตวแบบการพฒนาองคการ (Organization Development Model)

ตวแบบการพฒนาองคการเปนตวแบบทใหความส�าคญตอความสมพนธระหวาง

คนท�างานภายในองคการทรบผดชอบการน�านโยบายไปปฏบต ตวแบบจะเนน

ปจจยการมสวนรวมเพอใหเกดการท�างานเปนทม สรางความผกพนของคนงาน

ตอองคการ การจงใจทด และการใชภาวะผน�าทเหมาะสม ดงจะเหนไดจากภาพ

ท 4 (วรเดช จนทรศร, 2532, หนา 216-218)

ผลของการน�านโยบาย

ไปปฏบต

สถานท

สมรรถนะของ

องคกร

โครงสราง

บคลากร

งบประมาณ


ภาพท4การศกษาการน�านโยบายปฏบตโดยใชตวแบบการพฒนาองคการ

ตวแบบการพฒนาองคการมองความสมพนธระหวางผกระท�าการเชง

นโยบายวา ขบเคลอนนโยบายในบรบทของสงคมภายนอกในลกษณะท

สะเปะสะปะ โดยไมมแบบแผนของความสมพนธทางสงคมแตอยางใด ดงนน

จงเปนการละเลยปจจยเชงโครงสรางสงคมซงเปนปจจยพลงก�าหนดในเชง

โครงสราง (Structural Capacity) ตอการขบเคลอนด�าเนนนโยบาย นอกจากน

พนฐานทางทฤษฎพฒนาองคการทเนนเชงปทสถาน (Normative Theory) ท�าให

น�าไปใชในการวเคราะหสภาพความเปนจรงไมดนก เนองจากสงคมในความ

เปนจรงนนจะมความสมพนธมทงดานทขดแยงและรวมมอกน

4. ตวแบบกระบวนการระบบราชการ (Bureaucratic Process Model)

ตวแบบนมองปจจยทมผลตอความส�าเรจหรอลมเหลวของการน�านโยบายไปปฏบต

วาขนกบความเขาใจสภาพความเปนจรงในการด�าเนนนโยบายของผก�าหนด

นโยบาย และดลยพนจของขาราชการระดบปฏบตการ (Sheet-level Bureaucrat)

ซงเปนกลไกหลกในการน�านโยบายไปปฏบต การทตวแบบกระบวนการระบบ

ราชการใหความส�าคญตอปจจยทงสองดงกลาว กเนองจากมฐานคตวาอ�านาจ

ขององคการขนาดใหญไมไดกระจกอยทต�าแหนงทเปนทางการตามทเขาใจ

การจงใจ

ภาวะผน�า

การท�างานเปนทม

การมสวนรวม

ความผกพนและการยอมรบ


ไปปฏบต


แตอ�านาจจะกระจดกระจายไปทวองคการ เพราะระบบราชการเปนองคการ

ขนาดใหญและสายบงคบบญชายาวไกลจนผมต�าแหนงทางการเออมไมถง

ดงนน ตวแบบนจงใหความส�าคญตอการขบเคลอนนโยบายมาจากขางลาง

(Bottom-up approach) เปนหลก (วรเดช จนทรศร, 2532, หนา 218-220)

ภาพท5การศกษาการน�านโยบายไปปฏบตใชตวแบบกระบวนการของระบบราชการ

จดออนของตวแบบนเมอน�ามาใชกบบรบทของสงคมไทยเราจะพบวา

ระบบราชการของรฐไทยมลกษณะการรวมศนยอ�านาจสสวนกลางและขาราชการ

มพฤตกรรมแบบอ�านาจนยมในการด�าเนนนโยบายโดยทวไป

5. ตวแบบทางการเมอง (Political Model) ตวแบบทางการเมองในทน

เปนการเมองตงอยบนทฤษฎการเมองแบบพหนยม (Political Pluralism) ทฤษฎ

ดงกลาวใหความส�าคญตอการตอส การตอรอง และการตกลงกนระหวางกลมพลง

ตาง ๆ ในสงคมไมวาจะเปนกลมชมนมประทวง ชมรม สมาคม มลนธ สถาบน

หรอเครอขาย ดงนน ความส�าเรจหรอลมเหลวของการน�านโยบายไปปฏบต จงอย

ทการลงตวทางผลประโยชนระหวางกลมพลงตาง ๆ โดยพจารณาวาจะมจ�านวน

หนวยงานทเกยวของเทาไร กลมพลงจะมความสามารถในการตอรองอยางไร

และจะมการสนบสนนจากหนวยงานอนหรอไมอยางไร ตามภาพท 6 (วรเดช

จนทรศร, 2532, หนา 220-224)

ระดบความเขาใจสภาพความเปนจรง

ในการใหบรการของผก�าหนดนโยบาย

หรอผบรหารโครงการ�าชพฒนา

ระดบของการยอมรบนโยบายเขาเปนสวน

หนงของหนาทประจ�าวนของผปฏบต


ไปปฏบต


ภาพท6การศกษาการน�าโยบายไปปฏบตโดยใชตวแบบทางการเมอง

การเมองแบบพหนยมตงอยบนฐานคตของอดมการณเสรนยมทวา

สงคมทน�านโยบายไปปฏบตจะมการยอมรบความหลากหลายทางการเมอง

และใชกตกาการแขงขนอยางเสร จนกระทงผลประโยชนกระจายไปยงกลมตาง ๆ

อยางกลมกลนในทายทสด ดงนน จงไมสอดคลองกบสงคมไทยทกระบวนการ

สรางความหลากหลายทางสงคมเปนไปอยางเชองชา และการผกขาดทางเศรษฐกจ

และการเมองยงเปนพนฐานส�าคญของสงคม

6. ตวแบบทวไป (General Model) ตวแบบทวไปตงอยบนทฤษฎระบบ

ค�านงทงปจจยภายในองคการและปจจยสภาพแวดลอมวามผลตอการน�า

นโยบายไปปฏบต ปจจยภายในทตวแบบนใหความส�าคญตอปจจยหลก ไดแก

บรรทดฐานของวตถประสงคนโยบายและทรพยากรในการน�านโยบายไปปฏบต

ซงจะน�าไปสกระบวนการตดตอสอสาร กจกรรมเพอใหการบงคบใชมผลและ

ลกษณะของหนวยทปฏบต การมปจจยภายในดงกลาวจะกอใหเกดความสนบสนน

การสนบสนนจาก

- สอมวลชน

- นกการเมอง

- หวหนาหนวยงานอน ๆ

- กลมผลประโยชน

- บคคลส�าคญ

- กลมอทธพล

ความสามารถในการตอรอง

จ�านวนหนวยงานทเกยวของใน

การน�านโยบายไปปฏบตบคลากร

ความรความสามารถ

สถานะ อ�านาจ และ

ทรพยากรของ

หนวยงาน


นโยบายไปปฏบต


ของผปฏบต (Implementor) ทขบเคลอนนโยบายไปสความสามารถ สวนปจจย

สภาพแวดลอมทมผลตอการน�านโยบายไปปฏบตตามตวแบบทวไป จะใหความ

ส�าคญตอสภาวะทางเศรษฐกจและสงคม รวมถงสภาวะทางการเมอง (วรเดช จนทร

ศร, 2532, หนา 224-226)

ภาพท7ตวแบบทวไปของการศกษาการน�านโยบายไปปฏบต

เนองจากตวแบบทวไปตงอยบนทฤษฎระบบ จงมลกษณะของการวเคราะห

ใหเหนเปนภาพตดขวาง และเปนการวเคราะหทคอนขางหยดนง สวนปจจย

ทมผลตอความส�าเรจหรอลมเหลวของการน�านโยบายนน ตวแบบทวไปยงให

ความส�าคญตอปจจยสภาพแวดลอมคอนขางนอย นอกจากน ปจจยภายใน

ของตวแบบเองกไดมาจากการรวมตวเปนบางสวนจากตวแบบทกลาวมาขางตน

ดงนน ตวแบบทวไปจงตดจดออนมาดวย เชน ปจจยดานความพรอมของทรพยากร

จากตวแบบทางดานการจดการ ทมปญหาวาเปนปจจยเชงเทคนคเกนไป เปนตน

จดออนรวมกนของตวแบบในการน�านโยบายไปปฏบตดงกลาว ในบรบท

ของสงคมไทยกคอ การละเลยปจจยภายนอกประเทศทเขามามปฏสมพนธกบ

ปจจยภายใน ในขณะเดยวกนกละเลยปจจยภายในประเทศทมาจากรากเหงา

ของระบบไพรในสงคมไทย คอ ความสมพนธเชงอปถมภในการน�านโยบายไปปฏบต

บรรทดฐานของ

วตถประสงค

นโยบาย

กระบวนการตดตอสอสาร

กจกรรมเพอใหการบงคบใชมผล

ทรพยากร

ลกษณะของหนวยปฏบต

สภาวะทางเศรษฐกจและสงคม

สภาวะทางการเมอง

ความสนบสนน

ของผปฏบต


นโยบายไป

ปฏบต


จดออนของตวแบบในการน�านโยบายไปปฏบตทง 6 ตวแบบ เกดจาก

การตงอยบนฐานทางวชาการชดหนง คอ ญาณวทยาแบบปฏฐานนยม วธวทยา

เชงพฤตกรรมศาสตร และกรอบทฤษฎในเชงหนาทนยม

ญาณวทยาแบบปฏฐานนยมเชอวา ธรรมชาตของสงคมมลกษณะ

สม�าเสมอของปรากฏการณทเปนเหตและผล ดงนน ในการวเคราะหจงมงสราง

ทฤษฎทเปนกฎสากล โดยผานการทดสอบใหเหนจรงไดจากขอมลในเชงประจกษ

ญาณวทยาแบบนจงก�าหนดกรอบการวจยตามแนวทางเชงปรมาณเปนหลก

ซงท�าใหการวเคราะหการน�านโยบายไปปฏบตมลกษณะของภาพตดขวาง

ถงแมวาจะมความพยายามใชการวเคราะหสถตในเชงอนกรมของเวลา (Time-

series) กเปนเพยงภาพตดขวางทเปนชวง ๆ

เราจงพบวา งานวจยการน�านโยบายไปปฏบตในสงคมไทยสวนใหญนน

ใหภาพการวเคราะหเสมอนการดภาพถายมากกวาจะเปนดภาพยนตร และ

น�าเสนอทางออกของปญหาโดยไมไดพจารณาถงรากเหงาทางประวตศาสตร

ของปญหา

วธวทยาเชงพฤตกรรมศาสตรซงเปนตรรกะในการคนควาวจยของทง 6 ตว

แบบดงกลาวนนใหความส�าคญตอการศกษา “พฤตกรรม” ของมนษยท “สงเกต”

ไดโดยการสรางค�านยามเชงปฏบตการวจย (Operationalization) วธวทยาดงกลาว

ไมไดศกษาถง “การกระท�า” ของมนษยซงเปนพฤตกรรมทมนษยสรางความขนมา

กลาวคอ ในพฤตกรรมเดยวกน เชน การขยบตา อาจมความหมายไดหลายอยาง

คอ ฝนเขาตาแลวคน การลอเลน การมความลบทอยากจะบอก หรอการท�าทวา

รกน เปนตน

นอกจากการศกษาทเนนพฤตกรรมยงท�าใหมองปจจยทมผลตอการน�า

นโยบายไปปฏบต เพยงแตระดบปรากฏการณไมไดค�านงถงปจจยทอยเบองหลง

(Underlying factor) เชน ปจจยเชงโครงสรางสงคม ซงเปนสงวดไมไดในเชง

ประจกษ แตกสามารถวเคราะหไดจากปรากฏการณการกระท�าของผกระท�าการ

ทางสงคม เปนตน

กรอบทฤษฎในเชงหนาทนยมเนนเนอหาสาระในการอธบายและเสนอแนะ

ทเกยวของกบดลยภาพของสงคมทเกดจาการแจกแจงความแตกตางทางสงคม

(Social differentiation) และการพฒนาสงคมใหทนสมยโดยมความเหนพอง


ตองกนในคณคาทางสงคมทเปนเอกภาพ ดงนน การวจยการน�านโยบายไป

ปฏบตในสงคมไทยสวนใหญจงมฐานคตแอบแฝงถงการยอมรบโครงสรางพนฐาน

ของสงคมทเปนอยไมวานกวจยหรอนกศกษาจะรหรอไมกตาม

ภายใตกรอบทฤษฎเชงหนาทนยมทมาใชในบรบทสงคมไทย ท�าใหการ

ศกษาการน�านโยบายไปปฏบตมงวเคราะหปจจยและเสนอแนะทางออกในเชง

เทคนคหรอความสมพนธเชงเทคนค เชน ตวแบบการจดการทนยมใชทวไปในหม

นกศกษาหรอปจจยการสอขอความซงเปนปจจยเชงเทคนคมาก แทนทจะพจารณา

ถงปจจยเชงวาทกรรมซงเปนการกระท�าทางสงคมโดยอาศยภาษาเขยนหรอพด

การกาวสตวแบบเศรษฐศาสตรการเมองของการน�านโยบายไปปฏบต

จากจดออนในพลงอธบายของตวแบบกระแสหลก ดงทกลาวมาแลวขางตน

ผเขยนจะน�าเสนอตวแบบเศรษฐศาสตรการเมองในการน�านโยบายไปปฏบต

โดยยกระดบจากทฤษฎฐานรากเกยวกบการน�านโยบายวางแผนครอบครวไป

ปฏบตบนฐานวธวทยาทองถนศกษาไปสทฤษฎทใชอธบายนโยบายสาธารณะ

ทวไปนอกเหนอจากนโยบายวางแผนครอบครว

เศรษฐศาสตรการเมองของการน�านโยบายไปปฏบตในทนอย ใน

กระแสการศกษาแนวโครงสรางและผกระท�าการ (structure and agency) ของ

ทฤษฎเศรษฐศาสตรการเมองในสายทเรยกวา ประวตศาสตรเชงโครงสราง

ดงน การศกษาการน�านโยบายไปปฏบตในทนจงเปนการศกษาวาการปฏบต

ตามนโยบายจะสงผลส�าเรจหรอลมเหลวนน จะขนอยกบปฏสมพนธเชงวภาษ

ระหวางบรบทเชงโครงสรางและผกระท�าการเชงนโยบายเปนส�าคญ กลาวโดยสรป

แลวเศรษฐศาสตรการเมองของการน�านโยบายไปปฏบตมสาระส�าคญเพอใช

ในการวเคราะหดงน (ชยยนต ประดษฐศลป, 2542)

โครงสรางในทน หมายถงบรบทของนโยบายทเปนแบบแผนความสมพนธ

ทางสงคมระหวางกลมตาง ๆ ดงนน โครงสรางสงคมจงเปนความสมพนธทางสงคม

ทด�ารงอยตอเนอง คงทนกวาสมพนธทางสงคมอน ๆ โครงสรางสงคมในทนจะม

ลกษณะทส�าคญ คอ การมสองดานของโครงสราง (duality of structure) ไดแก

การทโครงสรางจะเปนทงเงอนไข (condition) และผลผลต (product) ของการ

กระท�าทางสงคม


- โครงสรางในดานทเปนเงอนไขมคณสมบตในการก�าหนดเงอนไขการ

กระท�าทางสงคมวาจะไปในทศทางทจะชวยเออหรอจ�ากดการกระท�านน ขนอย

กบต�าแหนงแหงททางสงคมของผกระท�าการเชงนโยบาย ดงนน โครงสรางทาง

สงคมจงมบทบาททงการสรางขอจ�ากดหรอเปดโอกาสในเวลาเดยวกน ขนอย

กบวาผกระท�าการเชงนโยบายตาง ๆ ไดเขาถงทรพยากรของสงคมมากนอย

แตกตางกนอยางไร

- โครงสรางในดานทเปนผลผลตของการกระท�าทางสงคมชใหเหนวา

โครงสรางทางสงคมกอรปมาจากการตอสทางสงคม (ทมทงความขดแยงและ

ความรวมมอ) และโครงสรางทางสงคมสามารถปรบเปลยนไปตามผลลพธของ

การตอสขดแยงระหวางผกระท�าการทางสงคม 2 ฝายใหญ ๆ คอ ระหวางผกระท�า

การฝายหนงทตองการรกษาโครงสรางเดมไวเพอตอบสนองผลประโยชนและ

คณคาใหตวเองตอไป กบผกระท�าอกฝายหนงทพยายามปรบเปลยนโครงสราง

เพอจดสรรผลประโยชนและคณคาในทศทางใหม ความพยายามปรบเปลยน

หรอปรบโครงสรางเปนผลมาจากความตงเครยดของโครงสรางเดม ซงจะเปน

โอกาสทขบวนการเคลอนไหวสามารถเขามามบทบาทในการเปลยนแปลง

สงคมได ดงนน การวเคราะหโครงสรางในทนจงตองพจารณาอยางเปนกระบวน

การทงในขนการกอรป (production) การสบทอด (reproduction) และการ

เปลยนแปลง (transformation) โครงสรางทางสงคม

ในการวเคราะหโครงสรางเชงเศรษฐศาสตรการเมองนน จะมพนฐานอยท

โครงสรางทางเศรษฐกจทมความสมพนธแบบเหลอมล�าต�าสง และมลกษณะ

เชงขดรดในการแลกเปลยนอยางไมเทาเทยมระหวางกลมคนในสงคม นอกจากน

ยงตองพจารณาโครงสรางทางการเมองทเกยวกบการใชอ�านาจในการปกครอง

รวมถงการใหความส�าคญตอโครงสรางวฒนธรรมในรปอดมการณทใชเปนเหตผล

ในการปฏบตทางสงคมของกระท�าการดวย การวเคราะหในทนมองวาโครงสราง

ทางเศรษฐกจทางการเมองและทางวฒนธรรมนน จะมความสมพนธในเชงก�าหนด

ซงกนและกน

ผกระท�าการเชงนโยบาย หมายถงกลมบคคลทรวมตวกนจากฐานการม

เอกลกษณรวมกนอยในต�าแหนงแหงททางสงคมเดยวกน โดยกลมบคคลดงกลาว

จะเคลอนไหวเพอปฏบตการทางนโยบายดวยเจตจ�านงอยางใดอยางหนง


ผกระท�าการในทนจะเปนมโนทศนแบบองครวม ซงสามารถแบงออกไดหลาย ๆ

รปแบบ คอ

1. กลมสงคม (social group) เปนกลมบคคลทส�านกถงเอกลกษณ

รวมกน และไดด�าเนนกจกรรมรวมกนตามแนวทางทจดขนอยางเปนระบบ เชน

กลมสทธสตร กลมนกวชาการ และชนกลมนอย เปนตน

2. ชนชนทางสงคม (social class) เปนกลมของบคคลทอยในต�าแหนง

แหงททางสงคมเดยวกนในความสมพนธทางการผลตของสงคม เชน ชนชน

นายทนจะเปนกลมบคคลทมต�าแหนงทางสงคมอนเดยวกนในฐานทเปนเจาของ

และ/ หรอควบคมปจจยการผลต สวนชนชนกรรมาชพกจะเปนกลมบคคลทม

ต�าแหนงทางสงคมเดยวกน คอ ในฐานะผไมมปจจยการผลตและตองขายพลง

แรงงาน อยางไรกด ในการวเคราะหกระบวนการน�านโยบายไปปฏบตจะตอง

ค�านงถงกลมยอยภายในชนชน (Fraction) ดวยเชน ชนชนนายทนกจะประกอบ

ดวยกลมนายทนการคา กลมนายทนอตสาหกรรม กลมนายทนการเงนหรอ

กลมนายทนการเกษตร

ชนชนทางสงคมไมใชคณสมบตประจ�าของผกระท�าการบนโครงสราง

สงคม ดงนน องคการ เชน รฐจงสามารถแสดงบทบาทของผประกอบการได

ในบรบทสงคมไทย

3. ขบวนการทางสงคม (social movement) เปนกลมบคคลจ�านวนมาก

ทใชความพยายามรวมกนในการเปลยนแปลงสงคม โดยมงทาทายอ�านาจสถาบน

ทางการ ดงนน ในทางตรงขามจงกอใหเกดขบวนการตอตานการเคลอนไหว

เปลยนแปลงสงคม (counter movement) ได เชน ขบวนการคมก�าเนดและ

ขบวนการสทธสตร

4. องคการทางสงคม (Social organization) เปนกลมบคคลทม

การจดตงอยางเปนทางการในการใชอ�านาจทางการเพอด�ารงไวซงระบบสงคม

ทเปนอย เชน ระบบราชการ ในกระบวนการด�าเนนนโยบายไปปฏบตนนผกระท�า

การเหลาน อาจมการรวมตวกนในรปของพนธมตร (alliance) เพอรวมพลง

ทางทรพยากรในการปฏบตการทางสงคมหรอการรวมตวของชนชนน�าในการ

เขามาครองอ�านาจรฐในรปของกลมอ�านาจ (power bloc) หรอการรวมของกลม

และ/ หรอชนชนทอยในต�าแหนงแหงททางสงคมอนเดยวกน เชน ภาครฐ


ภาคธรกจ และภาคประชาชน

ความสมพนธระหวางผกระท�าการเชงนโยบายดงกลาวขางตน ในกระบวน

การน�านโยบายไปปฏบตไมไดมลกษณะของการกดข ขดรด หรอ ครอบง�า

ของกล มใดกล มหนงตายตว แตความสมพนธเปนผลลพธทขนอย กบการ

เคลอนไหวตอสทางสงคม (social struggle) ระหวางผกระท�าการทเกยวของ

กบนโยบายตามต�าแหนงแหงทบนโครงสรางสงคมทแตกตางกน

การวเคราะหเศรษฐศาสตรการเมองเปนการมองปฏสมพนธในเชงวภาษ

ระหวางโครงสรางและผกระท�าการสงคมและปฏสมพนธดงกลาว ไดกอใหเกด

พลงขบเคลอนทางประวตศาสตร ดงนน ในการวเคราะหกระบวนการน�านโยบาย

ไปปฏบต จะตองพจารณากระบวนการนโยบายในมตทางประวตศาสตรเพอชวย

ใหเขาใจถงความเปนมาในอดต ทเปนอยในปจจบน และแนวโนมทจะเปนไปใน

อนาคต เปรยบเสมอนการดภาพยนตรทจะเหนภาพอยางตอเนอง ตวแบบ

เศรษฐศาสตรการเมองทน�ามาใชวเคราะหการน�านโยบายไปปฏบตจะสามารถ

สรปเปนภาพท 8 ได ดงน

ภาพท8 ตวแบบเศรษฐศาสตรการเมองในการน�านโยบายไปปฏบต

บรบทเชงโครงสราง

ระหวางประเทศ

และโลกาภวฒน

บรบทเชงโครงสราง

ทางวฒนธรรม

กระบวนการน�านโยบายไป

ปฏบต

- ปจจยดานเนอหานโยบาย

- ปจจยดานทรพยากรการบรหาร

- ปจจยดานกระบวนการบรหาร

บทบาทของ

ผกระท�าการ

เชงนโยบาย

บรบทเชงโครงสรางทางการเมอง

บรบทเชงโครงสรางทางเศรษฐกจ

ความส�าเรจ

หรอลมเหลว

ของนโยบาย


ตวแบบเศรษฐศาสตรการเมองใหความส�าคญตอปจจยเชงโครงสราง

และปจจยผกระท�าการ เปนปจจยทผลกดนอยเบองหลงกระบวนการน�านโยบาย

ไปปฏบต ปจจยเชงโครงสราง ไดแก บรบทโครงสรางทางเศรษฐกจ (เชน ระบบ

เศรษฐกจทนนยม), บรบทโครงสรางทางการเมอง (เชน โครงสรางอ�านาจรฐ

ราชการ), บรบทโครงสรางเชงวฒนธรรม (เชน ระบบอดมการณแหงการพฒนา),

และบรบทโครงสรางระหวางประเทศและโลกาภวฒน (เชน อทธพลของทนนยม

โลก) สวนปจจยผกระท�าการเชงนโยบาย (policy actor) ไดแก กลมสงคม ชนชน

ทางสงคม หรอขบวนการทางสงคม เปนตน ผกระท�าการเชงนโยบายอาจเปน

ผกระท�าการภายในประเทศหรอภายนอกประเทศ เชน พนธมตรของชนชนน�า

ภายในและระหวางประเทศ

บรบทเชงโครงสรางและผกระท�าการเชงนโยบายมผลก�าหนดกระบวน

การน�านโยบายไปปฏบต โดยผกระท�าการเชงนโยบายทเกยวของจะมการตอส

และรวมมอกน เปนกระบวนการทางสงคม ซงมปจจยทมผลตอการขบเคลอน

กระบวนการ 3 ปจจยหลก คอ ปจจยดานเนอหาสาระนโยบาย (policy content)

เชน ความชดเจนของนโยบายในการแปลงไปสการปฏบต เปนตน ปจจยดาน

ทรพยากรการบรหาร (management resources) เชน เงน, บคลากร, อปกรณ,

สถานท เปนตน และปจจยดานกระบวนการบรหาร (management process)

เชน การวางแผน ภาวะผน�า การตดตามประเมนผล เปนตน ใหสอดคลองกบ

ความตองการของประชาชน

ดงนน ความส�าเรจหรอลมเหลวของนโยบายระดบโครงสรางจงเปนผล

มาจากปจจยเชงโครงสราง และปจจยผกระท�าการเชงนโยบายเปนหลก สวนปจจย

อน ๆ จะมฐานะเปนดานรอง

คณปการทางวชาการของตวแบบเศรษฐศาสตรการเมองนน มประโยชน

ตอการพฒนานโยบายการศกษาของประเทศไทย ดงน

1. ตวแบบเศรษฐศาสตรการเมองนจะชวยเสรมนโยบายการศกษาของไทย

โดยเพมการพจารณาถงปจจยภายในนอกประเทศ ไดแก ปจจยดานผกระท�าการ

และโครงสรางระหวางประเทศ ปจจยภายนอกประเทศนไมไดมผลโยตรงทนท

ตอการน�านโยบายไปปฏบต แตจะมผลโดยผานสอกลางทเกดจากปฏสมพนธ

ระหวางปจจยภายในและภายนอกประเทศ นอกจากน ในการวเคราะหผกระท�า


การภายนอกประเทศ บางกรณพลงภายนอกอาจจะไมไดแสดงบทบาทเขามา

ผลกดนนโยบายโดยตรง เนองจากมกลมในประเทศทมคานยมและผลประโยชน

รวมกนกบตางประเทศเปนผเคลอนไหวหลก เนองจากผลประโยชนไดกลายเปน

ผลประโยชนสากลไปแลว

2. กระบวนการน�านโยบายไปปฏบตตามตวแบบเศรษฐศาสตรการเมอง

เปนกระบวนการทางการเมอง โดยพนฐานมใชเปนเพยงกระบวนการเทคนคตาม

ตวแบบการจดการทเนนเรองทรพยากรในการบรหาร หรอกระบวนการทางการ

บรหารจดการตามตวแบบตามเหตผล ตวแบบการพฒนาองคการ และตวแบบ

กระบวนการของระบบราชการ

กระบวนการทางการเมองในทน เปนปฏสมพนธเชงอ�านาจระหวางผกระท�า

การเชงนโยบายทงในแงของความขดแยงและความรวมมอ โดยผกระท�าการ

เชงนโยบายแตละกลมจะเคลอนไหวโดยใชอดมการณเปนขออางสรางความ

ชอบธรรมในการปฏบต เพอใหไดมาซงผลประโยชนและคณคาทเปนผลจากการ

ด�าเนนนโยบายตามเนอหาของรฐศาสตรทวา “ใครไดอะไร เมอไร อยางไร”

ดงนน ปจจยดานทรพยากร, เนอหาของนโยบาย, เทคนคการบรหารจดการ, และ

การจดองคการจงเปนเพยงเครองมอในการปฏบตการของผกระท�าเชงนโยบาย

3. ตวแบบเศรษฐศาสตรการเมองใหความส�าคญตอการก�าหนดของ

โครงสรางทางเศรษฐกจการเมองและวฒนธรรมในการน�านโยบายไปปฏบต

กลาวคอ ในการพจารณาความส�าเรจของนโยบายนอกจากเปนผลมาจากการ

ผลกดนของผกระท�าการในรปพนธมตรชนชนน�าแลว บรบทเชงโครงสรางของรฐ

ราชการ-อ�านาจนยม, ระบบทนนยม และระบบอดมการณแหงการพฒนา ยงเปน

ปจจยทมผลตอกระบวนการด�าเนนนโยบายดวย เนองจากมโนทศนเกยวกบ

โครงสรางในทนถอวาโครงสรางมพลงอ�านาจ (structural capacity) ไปก�าหนด

เงอนไขของการด�าเนนนโยบาย โดยโครงสรางจะเปดโอกาสใหผกระท�าการ

เชงนโยบายสามารถเขาถงทรพยากรไดมากนอยเพยงใด ขนอยกบต�าแหนง

แหงทของผกระท�าการในโครงสรางสงคม

4. ตวแบบเศรษฐศาสตรการเมองบนรากฐานประวตศาสตรจะชวย

ท�าใหเขาใจการน�านโยบายไปปฏบตในลกษณะเสมอนดภาพยนตรทชวยให

เหนภาพความเปนมาในอดต และสงทเกดขนในปจจบนอยางเปนกระบวนการ


เนองจากตวแบบเศรษฐศาสตรการเมองตงอยบนปรชญาสจนยมเชงวทยาศาสตร

ทมองความเปนสาเหตอยางเปนกระบวนการตางจากการวเคราะหเชงปรมาณ

บนพนฐานปรชญาปฏฐานนยม ทมองภาพตดขวางของความสม�าเสมอของ

ปรากฏการณทเกดขนระหวางเหตกบผล

5. ตวแบบการน�านโยบายไปปฏบตของนโยบายการศกษาของไทย

โดยทวไปมกให ความส�าคญตอการวเคราะหบนรากฐานของปจเจกชน

(Methodological individualism) ท�าใหมแนวโนมทจะวเคราะหบทบาทของ

ผน�าหรอบทบาทของกลมจากรากฐานของพฤตกรรมของปจเจกชน จงเกดปญหา

ลดทอนฝนการวเคราะห แตตวแบบเศรษฐศาสตรการเมองใหความส�าคญตอการ

วเคราะหแบบองครวมทตงอยบนฐานมโนทศนแบบกลม (group concept) ทม

พฤตกรรมเฉพาะของตวเอง ซงไมอาจลดทอนเปนเรองปจเจกชนได ดงนนจงม

การเสรมการพฒนานโยบายศกษาในประเทศไทย

อยางไรกตาม ในกระบวนการน�านโยบายไปปฏบต ซงจะพจารณาความ

แจมชดในเปาหมายหนงอาจไมตรงกบขอเทจจรง ดงนนตวแบบในการศกษา

จงตองมลกษณะผสมผสาน ส�าหรบกรณการแปรรปรฐวสาหกจ ซงใชเปนกรณ

ตวอยางหนงในการศกษาการมตวแปรทเกยวของ ดงน

(ก) ลกษณะขององคกรทน�านโยบายไปปฏบต ซงจะพจารณาความ

แจมชดในเปาหมาย วตถประสงคตลอดจนความเขมขนขององคกร ส�าหรบกรณ

การแปรรปรฐวสาหกจมหนวยงานทเกยวของหลายหนวยงาน แตหนวยงานหลก

คอ กระทรวงการคลง และส�านกงานคณะกรรมการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต

(ข) ความเขมแขงของรฐบาลโดยรวม จะเหนวาการแปรรปรฐวสาหกจ

เปนนโยบายทพยายามด�าเนนการมานานแตไมส�าเรจ เนองจากรฐบาลในอดต

ขาดความเขมแขงและไมมเสถยรภาพเพยงพอ

(ค) การสนบสนนจากประชาชนและสอมวลชน นโยบายใดกตาม

หากไมไดรบการสนบสนนจากแหลงทกลาวมาทงสอง กยากทจะบรรลความ

ส�าเรจได

(ง) การคดคานจากกลมองคกรทไดรบผลกระทบ ซงในกรณรฐวสาหกจ

คอ สมาคมแรงงานรฐวสาหกจ ซงเปนองคกรทมการจดตงทดระดบหนง ท�าให

พลงในการคดคานการด�าเนนการนโยบาย หากรฐบาลไมเขมแขงหรอมความ


ชอบธรรมนอย กจะท�าใหนโยบายตองประสบอปสรรคและยากทจะท�าใหนโยบาย

ประสบความส�าเรจได

(จ) สภาวะทางเศรษฐกจและสงคม หากเศรษฐกจอยในภาวะตกต�า

มคนวางงานมากการแปรรปกจะเปนไปไดดวยความยากล�าบาก

แนวทางเศรษฐศาสตรการเมองในการศกษาการน�านโยบายไปปฏบต

เศรษฐศาสตรการเมองการน�านโยบายไปปฏบตในทน ถกน�าเสนอ

ในกระแสการศกษาแนวโครงสรางและผกระท�าการ (structure and agency)

โดยปฏบตการทางวาทกรรมของทฤษฎเศรษฐศาสตรการเมองแบบมารกซสต

ในสายทเรยกวาประวตศาสตรเชงโครงสราง ดงนน การศกษาการน�านโยบายไป

ปฏบตในทน จงเปนการศกษาวาการปฏบตตามนโยบายจะมผลอยางไรนน

ขนอยกบปฏสมพนธเชงวภาษระหวางบรบทเชงโครงสรางและผ กระท�าเชง

นโยบายเปนส�าคญ กลาวโดยสรปแลว เศรษฐศาสตรการเมองของการน�า

นโยบายไปปฏบตในทศนะของผเขยนมสาระส�าคญในการวเคราะห ดงน

1. โครงสราง กลาวคอ บรบทของนโยบายทมแบบแผนความสมพนธ

ทางสงคมระหวางกลมตาง ๆ ดงนน โครงสรางสงคมจงด�ารงอยตอเนองคงทน

กวาความสมพนธทางสงคมอน ๆ โครงสรางสงคมตามแนววภาษวธมลกษณะ

ของเอกภาพสองดานของโครงสราง (duality of structure) ไดแก การทโครงสราง

จะเปนทงเงอนไข (condition) และผลผลต (product) ของการกระท�าทางสงคม

(social action)

โครงสรางในดานทเปนเงอนไข มคณสมบตในการก�าหนดเงอนไขการ

กระท�าทางสงคมในทศทางทจะชวยเออหรอจ�ากดการกระท�าของมนษย แตทศทาง

จะเปนเชนไรขนอยกบต�าแหนงแหงททางสงคมทผกระท�าเชงนโยบาย (policy

actor) ยนอย ดงนน โครงสรางทางสงคมจงมบทบาททงการสรางขอจ�ากดหรอ

เปดโอกาสในเวลาเดยวกน ซงมผลใหผท�าเชงนโยบายตาง ๆ เขาถงทรพยากร

ของสงคมไดแตกตางกนไป

โครงสรางในดานเปนผลผลตของการกระท�าทางสงคมชใหเหนวา

โครงสรางทางสงคมกอรปมาจากการตอสทางสงคม (ทงทมความขดแยงและ

รวมมอกน) และโครงสรางทางสงคมสามารถปรบเปลยนไปตามผลลพธของการ


ตอสขดแยงระหวางผกระท�าการทางสงคม 2 ฝายใหญ ๆ คอ ระหวางผกระท�า

การฝายหนงทตองการรกษาโครงสรางเดมไว เพอตอบสนองผลประโยชนและ

คณคาใหตวเองตอไป กบผกระท�าการอกฝายหนงทพยายามปรบเปลยนโครงสราง

เพอจดสรรผลประโยชนและคณคาในทศทางใหม ความพยายามเปลยนแปลงหรอ

ปรบโครงสราง เปนผลมาจากความตงเครยดของโครงสรางเดม ความตงเครยด

ดงกลาว เปดโอกาสใหขบวนการเคลอนไหวทางสงคมสามารถเขามามบทบาท

ในการเปลยนแปลงโครงสรางได ดงนน การวเคราะหโครงสรางในทนจงตอง

พจารณากระบวนการทางสงคม (social process) ทงในขนการกอรป (production)

การสบทอด (reproduction) และการเปลยนแปลง (transformation) ของโครงสราง

ในการวเคราะหโครงสรางเชงเศรษฐศาสตรการเมองนน ตงอยบนความ

เชอทวาพนฐานของสงคมอยทโครงสรางทางเศรษฐกจทมความสมพนธแบบ

ไมเสมอภาค และมลกษณะเชงขดรดระหวางกลมคนในสงคม นอกจากนยงตอง

พจารณาโครงสรางทางการเมองทเกยวกบการใชอ�านาจในการปกครอง รวมถง

การใหความส�าคญตอโครงสรางวฒนธรรมในรปอดมการณทใชเปนเหตผล

ในการปฏบตทางสงคมของผกระท�าดวย กลาวโดยสรป โครงสรางทางเศรษฐกจ

ทางการเมองและทางวฒนธรรมจะมความสมพนธในเชงก�าหนดซงกนและกน

2. ผกระท�าเชงนโยบาย หมายถงกลมบคคลทรวมตวกนจากฐานการม

เอกลกษณรวมกนหรออยในต�าแหนงแหงททางสงคมเดยวกน โดยกลมบคคล

ดงกลาวจะเคลอนไหวเพอปฏบตการทางนโยบายดวยเจตจ�านงอยางใดอยางหนง

ผกระท�าการในทน จะเปนมโนทศนแบบองครวมซงสามารถแบงออกไดหลาย ๆ

รปแบบ คอ

2.1) กลมสงคม (social group) เปนกลมบคคลทรวมตวกนจากฐาน

การมเอกลกษณรวมกน และไดด�าเนนกจกรรมรวมกนอยางใดอยางหนง เชน

กลมสทธสตร กลมนกวชาการ ชนกลมนอย เปนตน

2.2) ชนชนทางสงคม (social class) เปนกลมของบคคลทอยในต�าแหนง

แหงททางสงคมเดยวกนในความสมพนธทางการผลตของสงคม เชน ในระบบ

ทนนยมนนชนชนนายทนเปนกลมบคคลทมต�าแหนงทางสงคมอนเดยวกน ในฐานะ

ทเปนเจาของและ/หรอควบคมปจจยการผลต สวนชนชนกรรมาชพกจะเปนกลม

บคคลทอยในฐานะของผไมมปจจยการผลตและจะตองขายพลงแรงงาน อยางไร


กด ในการวเคราะหกระบวนการน�านโยบายไปปฏบตจะตองค�านงถงกลมยอย

ในชนชน (fraction) ดวยกน ในกรณของชนชนนายทนนนกจะประกอบดวย

กลมนายทนการคา กลมนายทนอตสาหกรรม กลมนายทนการเงน หรอกลม

นายทนทางการเกษตร เปนตน

2.3) ขบวนการทางสงคม (social movement) เปนกลมทมคนจ�านวน

มากเขารวมเคลอนไหวเพอเปลยนแปลงโครงสรางทางสงคมในมตใดมตหนง

เชน ขบวนการคมก�าเนดมงเปลยนแปลงโครงสรางประชากร

2.4) องคการทางสงคม (social organization) เปนกลมบคคลทม

การจดตงอยางเปนทางการในการใชอ�านาจทางการเพอการด�ารงไวซงระบบสงคม

ทเปนอย เชน ระบบราชการ

ในกระบวนการด�าเนนโยบายไปปฏบตนนผกระท�าการเหลาน อาจม

การรวมตวกนในรปของพนธมตร (alliance) เพอรวมพลงทางทรพยากรในการ

ปฏบตการทางสงคม หรอรวมตวของชนชนน�าในการเขามาครอบครองอ�านาจรฐ

ในรปแบบของกลมอ�านาจ (power bloc) หรอการรวมตวของกลมและ/ หรอชนชน

ทอยในต�าแหนงททางสงคมอนเดยวกนเปนภาคสงคม (social sector) เชน

ภาครฐ ภาคธรกจ และภาคประชาชน

3. การวเคราะหเชงเศรษฐศาสตรการเมองเปนการมองปฏสมพนธในเชง

วภาษระหวางโครงสรางและผกระการทางสงคม ปฏสมพนธดงกลาวกอใหเกด

พลงขบเคลอนทางประวตศาสตร ดงนน ในการวเคราะหกระบวนการน�านโยบาย

ไปปฏบตจะตองพจารณากระบวนการนโยบายในมตทางประวตศาสตรเพอชวย

ใหเขาใจถงความเปนมาในอดตทเปนอยในปจจบน และแนวโนมทจะเปนไป

ในอนาคตเปรยบเสมอนการดภาพยนตรทจะเหนภาพเคลอนไหวอยางตอเนอง


บรรณานกรม

ชยยนต ประดษฐศลป. (2540). การเมองของการปฏวตขนาดครอบครวใน

ประเทศไทย. วทยานพนธปรญญารฐศาสตรดษฎบณฑต จฬาลงกรณ

มหาวทยาลย.

ชยยนต ประดษฐศลป. (2542). เศรษฐศาสตรการเมองของการปฏวต

บทบาทครอบครวในประเทศไทย. กรงเทพฯ : ศนยวจยและต�ารา

มหาวทยาลยเกรก.

ไชยรตน เจรญสนโอฬาร. (2532). การบรหารรฐกจเปรยบเทยบ. กรงเทพฯ :

ส�านกพมพมหาวทยาลยธรรมศาสตร.

ทศพร ศรสมพนธ. (สงหาคม 2530). การวเคราะหการปฏบตการ. วารสาร

สงคมศาสตร, 24(2).

ปรชา เปยมพงศสานต. (ม.ป.ป.). เศรษฐศาสตรการเมองและทฤษฎสงคม.

เอกสารประกอบการบรรยายในหลกสตรรฐศาสตรมหาบณฑต สาขา

เศรษฐศาสตรการเมองและการบรหารจดการ มหาวทยาลยบรพา.

วรเดช จนทรศร. (2532). การน�านโยบายไปปฏบต : ตวแบบและคณคา.

กรงเทพฯ : โรงพมพท�าปกเจรญผล.

วรเดช จนทรศร. (2543).การน�านโยบายไปปฏบต. พมพครงท 4. กรงเทพฯ :

ส�านกงานเลขานการคณะกรรมการปฏรประบบราชการ.

สมพร เฟองจนทร. (2539). นโยบายสาธารณะ : ทฤษฎและการปฏบต.

กรงเทพฯ : โอเดยนสโตร.

สมหวง พรยานวฒน และดนย เทยนพฒ. (2532). การวจยเชงนโยบาย.

กรงเทพฯ : สมาคมวจยสงคมศาสตรแหงประเทศไทย.

ตัวแบบเศรษฐศาสตร์การเมือง ของ...

Documents