ประเทศออสเตรเลีย

218

บทที ่7 ประเทศออสเตรเลีย

จักรภพออสเตรเลีย (Commonwealth of Australia) หรือที่รูจักกันอยางสั้นๆ วา ประเทศออสเตรเลียน้ันมีพื้นที่ต้ังอยูระหวางมหาสมุทรอินเดียและมหาสมุทรแปซิฟก มีเมืองหลวงแหงสหพันธรัฐคือ กรุงแคนเบอรา (Canberra) พื้นที่โดยรวมทั้งประเทศมีทั้งหมด 7,689,850 ตารางกิโลเมตร มีประชากร 19,357,594 คน1 รัฐธรรมนูญแหงประเทศออสเตรเลียไดนํามาซึ่งการ ปกครองระบบสหพันธรัฐ (Federal government) ต้ังแตป ค.ศ.1901 โดยแบงออกเปน 6 มลรัฐ (state) และ 2 ดินแดน ซึ่งมิไดมีฐานะเปนรัฐ ดังน้ี

1. รัฐนิวเซาทเวลส (New South Wales) เมืองหลวงคือ ซิดนีย 2. รัฐวิคตอเรีย (Victoria) เมืองหลวงคือ เมลเบิน 3. รัฐควีนแลนด (Queensland) เมืองหลวงคือ บริสเบน 4. รัฐออสเตรเลียใต (South Australia) เมืองหลวงคือ อะเดลิด 5. รัฐออสเตรเลียตะวันตก (Western Australia) เมืองหลวงคือ เพิธ 6. รัฐแทสมาเนีย (Tasmania) เมืองหลวงคือ โฮบารท 7. ดินแดนภาคเหนือ (Northern Territory) เมืองหลวงคือ ดารวิน 8. ดินแดนเมืองหลวงของออสเตรเลีย (Australian Capital Territory)คือ กรุงแคนเบอรา โครงสรางการปกครองภายนอกของประเทศออสเตรเลีย ประกอบดวย รัฐบาลของจักรภพ

(the Commonwealth government) หรือ รัฐบาลสหพันธรัฐ (the federal government) ซึ่งจัดทําภารกจิในระดับชาติ อาทิเชน การระหวางประเทศ การปองกันประเทศ เปนตน

การปกครองช้ันท่ีสองของประเทศออสเตรเลียคอืการปกครองระดับรัฐ (state) ซึ่งมีอยูทั้งสิ้น 6 รัฐและ 2 ดินแดนตามที่ไดกลาวมาแลว แตละรัฐจะมีสภา (ทั้งวุฒิสภาและสภาผูแทนราษฎร) ฝายบริหาร และฝายตุลาการ รวมถงึการมีธรรมนูญ (constitution) เปนของตนเอง

รัฐบาลของจักรภพออสเตรเลียและของรัฐแตละรัฐจะมีกระทรวงทบวงกรมของตนเองแยกออกตางหากจากกัน กระทรวงทบวงกรมของรัฐดําเนินกิจการที่เกี่ยวกับรัฐน้ันโดยเฉพาะ สวนกระทรวงทบวงกรมของจักรภพดําเนินกิจการที่เกี่ยวของกับทุกๆ รัฐเปนสวนรวม นอกเหนือจากน้ันขาราชการประจําของจักรภพและของรัฐแตละรัฐก็คนละชุดกัน ตางฝายตางมีคณะกรรมการ ขาราชการพลเรือนของตนเอง

ในสวนขององคกรปกครองสวนทองถิ่น (Local Government Authorities) ในประเทศออสเตรเลียถือวาเปนหนวยการปกครองที่มีขนาดเล็กมากเมื่อเปรียบเทียบกับองคกร ปกครอง

ประเทศออสเตรเลีย

219

สวนทองถิ่นในประเทศอื่นๆ อีกทั้งยังมีการจัดโครงสรางภายในและภารกิจหนาที่ที่มีลักษณะเฉพาะเปนของตนเองอีกดวย นอกเหนือจากน้ันลักษณะที่สําคัญอีกประการหน่ึงคือ การปกครองทองถิ่นในออสเตรเลียไมไดถูกบัญญัติไวในรัฐธรรมนูญแหงประเทศออสเตรเลีย หากแตการจัดต้ังองคกรปกครองสวนทองถิ่นเปนไปตามกฎหมายของรัฐ ซึ่งในบางรัฐอาจบัญญัติไวใน รัฐธรรมนูญของรัฐ หรือรัฐบางรัฐอาจตรากฎหมายเกี่ยวกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นขึ้นใชเฉพาะในรัฐน้ันๆ ซึ่งแนนอนวา องคกรปกครองสวนทองถิ่นของแตละรัฐยอมตองมีโครงสรางและอํานาจหนาที่ตามกฎหมายของรัฐแตละรัฐจะไดกําหนดไว แผนภาพท่ี 7.1 โครงสรางการเมืองการปกครอง

จากแผนภาพดังกลาว แสดงใหเห็นวารูปแบบโครงสรางการบริหารราชการแผนดินของประเทศออสเตรเลียเปนระบบ 3 ชั้น (three – tier system) ในขณะที่โครงสรางของการปกครองสวนทองถิ่นเปนระบบชั้นเดียว (one – tier system) ดังจะไดกลาวถึงตอไป 7.1 รูปแบบขององคกรปกครองสวนทองถิ่น

แมวาจะปกครองดวยระบบสาธารณรัฐ แตประเทศออสเตรเลียกลับมีโครงสรางการบริหารราชการแผนดินที่ไมซับซอนเหมือนกับประเทศสหพันธรัฐบางประเทศ อาทิ สหรัฐอเมริกา และสหพันธรัฐเยอรมนี แตการทําความเขาใจในสวนของการปกครองทองถิ่นก็ไมไดงายดายนัก เนื่องจากออสเตรเลียมีพื้นที่ที่มีลักษณะที่แตกตางหลากหลาย ซึ่งรายละเอียดจะไดกลาวถึงตอไป

สหพันธรัฐ

รัฐ

ทองถิ่น

ประเทศออสเตรเลีย

220

7.1.1 โครงสรางภายนอก

การปกครองสวนทองถิ่นในประเทศออสเตรเลีย เปนระบบช้ันเดียว (one - tier system) คือ มีหนวยการปกครองรูปแบบเดียวคือ เทศบาล (Municipality) ซึ่งปจจุบันมีอยูทั้งสิ้น 727 แหง 2(นับรวมชุมชนชาวพ้ืนเมือง) ดังน้ี ตารางท่ี 7.1 จํานวนองคกรปกครองสวนทองถิน่ในรัฐตางๆของประเทศออสเตรเลีย

รัฐ เขตเมือง เขตปริมณฑลและ เขตชนบท

รวม

1. นิวเซาทเวลส 2. วิคตอเรีย 3. ควีนสแลนด 4. ออสเตรเลียตะวันตก 5. ออสเตรเลียใต 6. แทสมาเนีย 7. ดินแดนภาคเหนือ

44 33 13 29 19 2 2

132 46 144 113 55 27 68

176 79 157 142 74 29 69

รวม 142 585 727 ท่ีมา: National Office of Local Government, Local Government National Report 2001 , จาก

www.nolg.gov.au (pdf).

อยางไรก็ตาม แมวาองคกรปกครองสวนทองถิ่นจะเปนระบบชั้นเดียวหากแตกลับมีความแตกตางหลากหลาย (diversity) เปนอยางมาก ซึ่งความแตกตางหลากหลายดังกลาว ประกอบดวย

- ขนาดของพื้นที่และจํานวนประชากร - ขอบเขตและระดับของภารกิจหนาที่ - จํานวนงบประมาณ ทรัพยากร และพื้นฐานทักษะความเชี่ยวชาญ - สภาพทางกายภาพ เศรษฐกจิ สังคมและวัฒนธรรม - โครงสรางอํานาจและอิทธพิลภายในองคกรปกครองสวนทองถิน่ - ความหลากหลายของกฎหมายของแตละรัฐ ซึ่งจะสัมพันธกับการกําหนดขนาดขององคกรบริหารคือคณะกรรมการ (councils) การใชสิทธิ์ออกเสียงเลือกต้ัง รวมถึงระบบการเลือกต้ังอีกดวย

ความแตกตางหลากหลายดังกลาว สงผลใหการปกครองสวนทองถิ่นของประเทศออสเตร-เลยี มีลักษณะเฉพาะที่นาสนใจและแตกตางจากประเทศอ่ืนๆ อยางไรก็ตามไดมีการจัดประเภทของ

ประเทศออสเตรเลีย

221

องคกรปกครองสวนทองถิ่น โดยการวัดจากจํานวนประชากรและการพัฒนารวมถึงระยะทางที่หางจากจุดศูนยกลางเมืองหลวงในแตละรัฐ ทั้งนี้สามารถแบงออกไดเปน 2 ประเภทหลักๆ คือ ประเภทแรก องคกรปกครองสวนทองถิ่นที่มีลักษณะพื้นที่ที่เปนเมือง (urban) และประเภทที่สองคือ องคกรปกครองสวนทองถิ่นที่มีลักษณะพื้นที่ที่เปนชนบท (rural) ทั้งนี้แตละประเภทก็จัดแบงเปนประเภทยอยๆ ออกไปดังน้ี

(1) องคกรปกครองสวนทองถิ่นที่มีลักษณะพื้นที่ที่เปนเมือง จัดแบงออกไดเปน (1.1) เขตนครหลวงของแตละรัฐ (Urban Capital City) ซึ่งมีรัฐละ 1 แหง รวม

ทั้งสิ้น 7 แหง 3 (1.2) เขตมหานคร (Metropolitan Developed) ซึ่งโดยสวนมากแลวพื้นที่เชนน้ีจะมี

ประชากรมากกวา 100,000 คน หรือมีความหนาแนนของประชากรมากกวา 600 คนตอตารางกิโลเมตร

(1.3) เขตเมืองปริมณฑล (Regional Towns/City) มีลักษณะที่คลายคลึงกับเขตเมืองที่พัฒนาแลว หากแตแตกตางตรงท่ีเปนเขตท่ีอยูรอบนอกมากกวา

(1.4) เขตเมืองตามชายขอบประเทศ (Fringe) องคกรปกครองสวนทองถิ่นที่มีลักษณะพื้นที่ที่เปนเมืองน้ัน แตละประเภทยังสามารถแบง

ออกเปนประเภทยอยเปนพ้ืนท่ีขนาดเล็ก กลาง ใหญ และใหญมาก โดยวัดจากจํานวนประชากรคือ - ขนาดเล็ก มีจํานวนประชากร 30,000 คนขึ้นไป - ขนาดกลาง มีจํานวนประชากร 30,001 – 70,000 คน - ขนาดใหญ มีจํานวนประชากร 70,001 – 120,000 คน - ขนาดใหญมาก มีจํานวนประชากร 120,001 คนขึ้นไป

(2) องคกรปกครองสวนทองถิ่นที่มีลักษณะพื้นที่ที่เปนชนบท จํานวนประชากรโดยเฉลี่ยนอยกวา 20,000 คน ท้ังน้ีจัดแบงออกไดเปน (2.1) เขตพื้นที่ที่กําลังพัฒนา (Significant Growth) เปนเขตที่อัตราการเพิ่มของ

จํานวนประชากรโดยเฉลี่ยมากกวา 3 เปอรเซ็นตตอป และมีประชากรมากกวา 5,000 คน รวมถึงเปนพื้นที่ที่อยูไมไกลจากเมืองหลวง

(2.2) เขตพื้นที่เกษตรกรรม (Agricultural) แบงออกเปน 4 ประเภทยอยตามจํานวนประชากรดังน้ี - ขนาดเล็ก มีจํานวนประชากร 2,000 คนขึ้นไป - ขนาดกลาง มีจํานวนประชากร 2,001 – 5,000 คน - ขนาดใหญ มีจํานวนประชากร 5,001 – 10,000 คน - ขนาดใหญมาก มีจํานวนประชากร 10,001 – 20,000 คน

ประเทศออสเตรเลีย

222

(2.3) เขตพื้นที่ที่อยูไกลจากเมืองหลวง (Remote) โดยสวนมากจะเปนชุมชนชาวพ้ืนเมืองตางๆ แบงออกเปนประเภทยอยๆไดดังนี้ - ขนาดเลก็เปนพิเศษ มีจํานวนประชากร 400 คน - ขนาดเล็ก มีจํานวนประชากร 401 – 1,000 คน - ขนาดกลาง มีจํานวนประชากร 1,001 – 3,000 คน - ขนาดใหญขึ้นไป มีจํานวนประชากร 3,001 – 20,000 คน

ทั้งน้ีจํานวนองคกรปกครองสวนทองถิ่นที่มีการจัดแบงออกเปนแตละประเภทดังกลาว สมารถแสดงไดตามตารางดังตอไปนี ้

ประเทศออสเตรเลีย

223

ตารางท่ี 7.2 แสดงจํานวนองคกรปกครองสวนทองถ่ินท่ีมีการจัดเปนประเภทตางๆ4 รัฐ ประเภท

นิวเซาทเวลส

วิคตอเรีย ควีนแลนด

ออสเตรเลีย

ตะวันตก

ออสเตรเลียใต

แทสมาเนีย

ดินแดนภาคเหนือ

รวม

1. เขตนครหลวง 2. เขตมหานคร - ขนาดเล็ก - ขนาดกลาง - ขนาดใหญ - ขนาดใหญมาก 3. เขตเมืองตามชายขอบ

- ขนาดเล็ก - ขนาดกลาง - ขนาดใหญ - ขนาดใหญมาก 4. เขตปริมณฑล - ขนาดเล็ก - ขนาดกลาง - ขนาดใหญ - ขนาดใหญมาก 5. เขตทีกํ่าลังพัฒนา

6. เขตพ้ืนที่เกษตรกรรม

- ขนาดเล็ก - ขนาดกลาง - ขนาดใหญ - ขนาดใหญมาก 7. เขตทีอ่ยูหางไกล - ขนาดเล็กมาก - ขนาดเล็ก - ขนาดกลาง - ขนาดใหญ

1

4 13 7 8

0 3 1 7 15 18 2 3

0

6 38 27 18

3 0 1 1

1 1 2 9 10

1 3 3 3 13 8 3 1 1 0 0 8 12

0 0 0 0

1 0 1 0 1 3 3 3 1

43 4 4 3 4 7

26 14 14

4 8 9 4

1 13 2 2 1 1 5 3 1 8 2 0 0 8

52 18 2 2 5 3 7 6

1 2 7 5 0 1 2 0 1 7 0 0 0 0 10 11 10 11

4 0 1 1

1 0 0 0 0 1 0 0 0 5 3 0 0 0 2 3 9 5 0 0 0 0

1 0 0 0 0 1 0 0 0 4 0 0 0 0 0 0 0 1

30 22 10 0

7

20 25 23 20

8 16 10 13

95 35 9 7 13

77 96 70 63

46 33 28 12

รวม 176 79 157 142 74 29 70 726

ประเทศออสเตรเลีย

224

จากตารางดังกลาวจะเห็นไดวา องคกรปกครองสวนทองถิ่นในประเทศออสเตรเลียมีความหลากหลายมาก ไมวาจะเปนในดานลักษณะทางกายภาพ ภูมิศาสตร จํานวนประชากร ฯลฯ โดยเฉพาะอยางยิ่งการที่มีภูมิประเทศเปนเกาะและประชากรอยูกระจัดกระจาย สงผลใหขนาดขององคกรปกครองสวนทองถิ่นมีความแตกตางกันอีกดวย 7.1.2 โครงสรางภายใน

องคกรปกครองสวนทองถิ่นในประเทศออสเตรเลีย มีการจัดโครงสรางภายในประกอบดวย 2 สวนคือ สภาเทศบาล และฝายบริหาร

(1) สภาเทศบาล (councils) สมาชิกสภาเทศบาลมาจากการเลือกต้ังโดยตรงของประชาชน ทั้งน้ีระบบการเลือกต้ังของ

องคกรปกครองสวนทองถิ่นแตละแหงในรัฐตางๆจะขึ้นอยูกับการกําหนดโดยรัฐแตละรัฐ ซึ่งมีทั้งระบบเขตเดียวเบอรเดียว (single - member electorate system) และระบบเขตเดียวหลายคน (multi - member electorate system) สภาเทศบาลประกอบดวย

(1.1) นายกเทศมนตรี (Mayor of Council) มาจากการเลือกต้ังของสมาชิกสภาระหวางสมาชิกดวยกัน นายกเทศมนตรีทําหนาที่เปนหัวหนาฝายสภาและเปนประธานในการประชุมสภา ในสวนของการรับคาตอบแทนน้ันนายกเทศมนตรีจะไมไดรับคาตอบแทนในฐานะสมาชิกสภาเพราะไดรับเงินประจําตําแหนงอยูแลว ตําแหนงนายกเทศมนตรีในออสเตรเลียน้ันมีชื่อเรียกที่แตกตางกันไปตามแตละพื้นที ่เชน Lord Mayor หรือ President

(1.2) สมาชิกสภา (Councillor) สมาชิกสภาน้ันมาจากการเลือกต้ังโดยตรงของประชาชนจํานวนสมาชิกของเทศบาลแตละแหงอยูระหวาง 9 – 21 คน ขึ้นอยูกับพื้นที่และจํานวนประชากร

(2) ฝายบริหาร การบริหารจัดการภายในองคกรปกครองสวนทองถิ่น แบงออกเปน แผนก (Departments)

ตางๆ อยูภายใตการบังคับบัญชาของ หัวหนาฝายบริหาร (Chief Executive Officer) ซึ่งไดรับการวาจางตามสัญญา5 ประกอบดวย

(2.1) หัวหนาฝายบริหาร มาจากการแตงตั้งของสภาเทศบาลและไดรับการวาจางตามสัญญาที่ทําระหวางสภากับบุคคลนั้นๆ หนาท่ีของหัวหนาฝายบริหารคือ6

- ดูแลและรักษาโครงสรางองคกรที่เหมาะสมของสภา - ดูแลในสวนของการตัดสินใจของสภาไมใหชาเกินไป - บริหารจัดการการปฏิบัติภารกิจของสภาภายใตความตกลงตามแผนการประสานงานของสภา

ประเทศออสเตรเลีย

225

- ใหคําแนะนําแกสภาตามโอกาส กลาวโดยสรุปแลว อํานาจหนาที่ของหัวหนาฝายบริหารคือ การแตงต้ัง การควบคุมดูแล

การบริหารจัดการและการไลออกจากตําแหนง (ในกรณีของเจาพนักงานทองถิ่น) รวมถึงสามารถแตงต้ัง ผูชวยปฏิบัติงาน (Senior Staff) ไดอีกดวย

(2.2) ผูชวยปฏิบัติงาน หรือที่เรียกวา Senior Staff อยูภายใตการบังคับบัญชาโดยตรงของหัวหนาฝายบริหาร ทําหนาที่เปนหัวหนาแผนกตางๆ ภายในองคกรปกครองสวนทองถิ่น ผูชวยปฏิบัติงานน้ันไดรับการแตงต้ังและวาจางตามสัญญา

(2.3) เจาพนักงานทองถ่ิน (Council Staff) เปนเจาพนักงานทั่วไปที่ทําหนาที่ปฏิบัติภารกิจของทองถิ่น อยูภายใตการบังคับบัญชาของหัวหนาฝายบริหารและหัวหนาแผนกตางๆ

ในการปฏิบัติงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ฝายบริหารไมไดมาจากการเลือกต้ังของประชาชนและมีสถานะที่มาจากการวาจาง ดังน้ันการตรวจสอบการปฏิบัติงานจึงเปนสิ่งจําเปนที่ฝายสภาตองดําเนินการ ทั้งน้ีในสวนของหัวหนาฝายบริหารเองน้ันก็มีอํานาจในการตรวจสอบการปฏิบัติงานของผูใตบังคับบัญชาระดับลางลงไปดวย ซึ่งการตวจสอบการปฏิบัติงานภายในขององคกรปกครองสวนทองถิ่นสามารถแสดงไดดังแผนภาพตอไปนี้ แผนภาพท่ี 7.2 โครงสรางภายในองคกรปกครองสวนทองถิน่

เ เลือกตั้ง

ตรวจสอบ

ตรวจสอบ

อยางไรก็ตามลักษณะการบริหารจัดการภายในองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีแนวโนมที่

กําลังเปลี่ยนแปลงไปคือ ประการแรก การลดบทบาทของสมาชิกสภาเทศบาล โดยจํากัดใหม ี

สภาเทศบาล ประชาชน

หัวหนาฝายบริหาร

หัวหนาแผนก

ประเทศออสเตรเลีย

226

บทบาทในดานการออกนโยบายแทนที่การเปนผูบริหารจัดการ และประการที่สอง การดําเนินการเพื่อพัฒนาประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการทํางานของสภาเทศบาล

7.2 องคประกอบของระบบการปกครองสวนทองถิ่น 7.2.1 เกณฑการจัดตั้งและการยกฐานะ

การปกครองสวนทองถิ่นในประเทศออสเตรเลียน้ันไดถือกําเนิดขึ้นเมื่อ ค.ศ.1839 โดย รัฐนิวเซาทเวลสไดจัดใหมีคณะกรรมการสําหรับจัดการตลาดในนครซิดนีย อยางไรก็ตามสมาชิกของคณะกรรมการน้ีไมไดมาจากการเลือกต้ัง ฉะน้ันจึงไมถือวาเปนการปกครองสวนทองถิ่นตามความหมายที่ยอมรับกันทั่วไป ซึ่งในภายหลัง คือป ค.ศ.1840 นครแอดเดลีด ในรัฐออสเตรเลียใต ไดรับการจัดต้ังเปนเทศบาลโดยมีสภาที่ประกอบดวยสมาชิกที่มาจากการเลือกต้ังจึงไดรับการยกยองวาเปนองคกรปกครองสวนทองถ่ินแหงแรกสุด7

หลักเกณฑการจัดต้ังเทศบาลในระยะแรกๆ น้ันบัญญัติไววา “จะมีการจัดตั้งเทศบาลขึ้นได ถาหากเจาของบานต้ังแต 50 เจาของขึ้นไป ไมวาจะอยูในนคร เมืองหรือชนบทก็ตามรองขอใหจัดต้ังข้ึน”8 ซึ่งในระยะตอมาระบบการรองขอนี้ไดยกเลิกไป และ “ใหจัดตั้งเทศบาลขึ้นตามความจําเปนเห็นสมควร”9 ซึ่งระบบนี้ก็ไดใชมาจนถึงปจจุบัน

จากที่กลาวมาแลววา การปกครองสวนทองถิ่นไมไดถูกบัญญัติไวในรัฐธรรมนูญของประเทศ ดังน้ันการจัดต้ังองคกรปกครองสวนทองถิ่นจึงเปนอํานาจของรัฐแตละรัฐ ซึ่งอาจตราเปนกฎหมายหรืออาจบัญญัติไวในรัฐธรรมนูญของรัฐ อยางไรก็ตามสามารถจําแนกประเภทการจัดต้ังองคกรปกครองสวนทองถิน่ออกเปน 2 ประเภทคือ10

(1) องคกรปกครองสวนทองถิ่นซึ่งไดรับการจัดต้ังภายใตพระราชบัญญัติองคกรปกครองสวนทองถ่ินของรัฐ

เปนองคกรปกครองสวนทองถิ่นที่ถูกจัดต้ังขึ้นภายใตมาตรา 4(2) ของพระราชบัญญัติองคกรปกครองสวนทองถิน่ของรัฐ

(2) องคกรปกครองสวนทองถิ่นซึ่งไดรับการจัดต้ังโดยการประกาศของนายกรัฐมนตรีแหงรัฐภายใตคําแนะนําของรัฐมนตรีท่ีเก่ียวของในรัฐน้ันๆ

องคกรปกครองสวนทองถิ่นประเภทน้ีโดยสวนมากจะเปนชุมชนของคนพื้นเมืองที่อาศัยอยูในประเทศ ซ่ึงในเขตของดินแดนภาคเหนือเปนเขตท่ีมีมากท่ีสุด

ประเทศออสเตรเลีย

227

ตารางท่ี 7.3 การจัดจํานวนขององคกรปกครองสวนทองถ่ินแบงประเภทตามการจัดต้ัง รัฐ ประเภท

นิวเซาทเวลส

วิคตอเรีย ควีนแลนด

ออสเตรเลีย

ตะวันตก

ออสเตรเลียใต

แทสมาเนีย

ดินแดนภาคเหนือ

รวม

� จัดตั้งตาม พรบ. � ประกาศจดัตั้ง

174 2

78 1

157 0

142 0

68 6

29 0

39 31

687 40

รวม 176 79 157 142 74 29 70 727 ที่มา: National Office of Local Government, “Financial assistance grants to local government: Chapter 3” in

Local Government National Report: 2001, p.34. จากตารางดังกลาวจะเห็นไดวา องคกรปกครองสวนทองถิ่นที่ไดรับจัดต้ังขึ้นตามกฎหมายมีมากกวาองคกรปกครองสวนทองถิ่นซึ่งมาจากการประกาศจัดตั้งเนื่องจากเขตที่มาจากการประกาศจัดต้ังน้ันเปนเพียงเขตของชุมชนชาวพ้ืนเมืองด้ังเดิมเทาน้ัน 7.2.2 ภารกิจและอํานาจหนาที่

การจัดแบงภารกิจหนาที่ของการปกครองระดับชั้นตางๆ ในประเทศออสเตรเลียน้ัน สามารถแบงออกไดเปน 3 ระดับคือ ระดับรัฐบาลสหพันธ ระดับรัฐบาลแหงรัฐ และระดับองคกรปกครองสวนทองถิ่น ซึ่งจําแนกไดอยางกวางๆ ดังตอไปน้ี

(1) ระดับรัฐบาลสหพันธ รับผิดชอบในภารกิจที่เกี่ยวกับ - กิจการระหวางประเทศ - การปองกันประเทศ - การทาอากาศยาน - ทําหนาที่หลักในภารกิจดานความมั่นคงทางสังคม - ทําหนาที่หลักในดานสวัสดิการสังคม

(2) ระดับรัฐบาลแหงรัฐ รับผิดชอบในภารกิจที่เกี่ยวกับ - การศึกษา - การสาธารณสุข - การขนสง - การพลังงาน - การเกษตรกรรม - การเคหะและการพัฒนาชุมชน

ประเทศออสเตรเลีย

228

- กิจการตํารวจ - ระบบศาลยุติธรรม - องคกรปกครองสวนทองถิน่

(3) ระดับองคกรปกครองสวนทองถิ่น รับผิดชอบในภารกิจที่เกี่ยวกับโครงสรางพ้ืนฐานของประชาชนในพื้นที ่ซึ่งโครงสรางพื้นฐานดังกลาวประกอบดวย11

- โครงสรางพื้นฐานทางเศรษฐกิจ ไดแก ภารกิจดานการจัดทําสิ่งอํานวยความสะดวกทางกายภาพ อาทิเชน ถนน รางรถไฟ ทาเทียบเรือ สนามบิน อางเก็บนํ้า ถังเก็บนํ้า การกําจัดขยะ เขื่อน ระบบการระบายนํ้า การชลประทาน การสื่อสารคมนาคม การพลังงานและไฟฟา และแกส เปนตน

- โครงสรางพื้นฐานทางสังคม ไดแก ภารกิจดานการบริการสังคม อาทิเชน การเคหะ การศึกษา การนันทนาการ การออกกฎระเบียบและการจัดหาสิ่งซึ่งชุมชนตองการในลกัษณะของการบริการดานสงัคม

- โครงสรางพื้นฐานดานการลงทุนเพื่อบุคคล ซึ่งเปนภารกิจที่ไมไดมีลักษณะเปนรูปธรรม อาทิเชน การใหการศึกษาและทักษะดานสาธารณสุขแกประชาชน เปนตน ซึ่งมีสวนชวยในการพัฒนาชุมชนไดอีกทางหนึ่ง

ขอที่นาสังเกตในการจัดแบงภารกิจระหวางองคกรปกครองระดับตางๆ น้ันคือ งานที่เกี่ยวของกับการบํารุงรักษามักจะซอนทับกันอยู และในการจัดทําบริการสาธารณะแตละประเภทน้ันโดยสวนมากรัฐบาลแหงรัฐจะเปนผูมีอํานาจผูกขาด (exclusive power) ดําเนินการแตผูเดียว

7.2.3 แหลงท่ีมาแหงรายไดและระบบการคลัง

7.2.3.1 รายได องคกรปกครองสวนทองถิ่นเปนหนวยการปกครองหลักที่รับผิดชอบในการบริหารจัดการ

ทางเศรษฐกิจและสังคมของทองถิ่น ซึ่งหมายความวาเปนหนวยของการปกครองที่รับผิดชอบในการจัดทําบริการสาธารณะตางๆ อาทิเชน งานดานโครงสรางพื้นฐาน และการบริการสังคม เปนตน ดวยเหตุน้ีองคกรปกครองสวนทองถิ่นจึงมีความจําเปนตองใชจายงบประมาณเพื่อการจัดบริการดังกลาว

ทั้งน้ีแหลงที่มาของรายไดขององคกรปกครองสวนทองถิ่น มี 3 ทางคือ เงินอุดหนุนจาก รัฐบาลสหพันธ เงินอุดหนุนจากรัฐบาลแหงรัฐ และเงินที่ทองถิ่นจัดเก็บเอง ซึ่งสัดสวนของรายไดดังกลาวแสดงไดดังนี ้

ประเทศออสเตรเลีย

229

ตารางท่ี 7.4 แหลงที่มาแหงรายไดขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ป 1999 – 2000 (หนวย : ลานเหรียญ) รัฐ ประเภท

นิวเซาทเวลส

วิคตอเรีย ควีนแลนด

ออสเตรเลีย

ตะวันตก

ออสเตรเลียใต

แทสมาเนีย

ดินแดนภาคเหนือ

รวม

1.ภาษีที่ทองถิ่นจัดเก็บ -ภาษีทองถ่ิน -คาธรรมเนยีมการจดัสินคาและบริการ -ผลประโยชนของทองถิ่น -อื่นๆ 2.เงินอดุหนนุและเงินชวยเหลือจากรัฐบาลสหพันธและรัฐบาลแหงรัฐ

2,080 1,848

190

960 551

1,427 697

52

386 561

1,162 1,824

95

890 404

629 347

40

155 254

510 189

17

70 121

150 189

9 18 71

43 49

3

50 88

6,001 5,143

406

2,529 2,050

รวม 5,629 3,123 4,375 1,425 907 437 233 16,129 ท่ีมา: National Office of Local Government, “Chapter2 ; Local Government in Australia” in Local

Government National Report : 2001, p.20. จาก www. nolg.gov.au. แหลงรายไดขององคกรปกครองสวนทองถิ่นสามารถจําแนกรายละเอียดโดยแบงเปนประเภทตางๆ ไดดังน้ี

(1) เงินอุดหนุนจากรัฐบาลสหพันธ12 โดยหลักการแลวรัฐบาลสหพันธจะตองสนับสนุนและสรางความเสมอภาคทางการเงิน

รวมทั้งสงเสริมการปฏิบัติงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเพื่อการพัฒนาทั้งทางดานเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดลอม โดยหลักการเชนน้ี รัฐบาลสหพันธจําเปนตองใหเงินอุดหนุนแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นคือ เงินอุดหนุนเพื่อชวยเหลือทางการเงิน (Financial Assistance Grants) เพื่อจัดสรรแกองคกรปกครองสวนทองถิน่อยางเทาเทียมกัน ภายใตพระราชบัญญัติองคกรปกครองสวนทองถิ่น (การใหความชวยเหลือทางการเงิน) ค.ศ.1995 (the Local Government [Financial Assistance] Act 1995) ซึ่งประกาศใชมาต้ังแตเดือนกรกฎาคม ค.ศ.1995 เปนตนมา เงินอุดหนุนจากรัฐบาลสหพันธสามารถจําแนกออกเปนประเภทยอยไดดังนี ้

ประเทศออสเตรเลีย

230

(1.1) เงินอุดหนุนแบบเฉพาะเจาะจง (Specific purpose payments) เปนเงินท่ีรัฐบาล สหพันธจายใหกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นโดยตรง เพ่ือการดําเนินงานตามเง่ือนไขท่ีรัฐบาล สหพันธกําหนด ไดแก

- งบประมาณทั่วไปหรืองบดําเนินการ ไดแก การบริการเพื่อผูสูงอายุ การจัดบริการเพื่อเด็ก โครงการสงเสริมองคกรปกครองสวนทองถิน่ โครงการซอมแซมถนน เปนตน

- งบประมาณเพื่อการลงทุน ไดแก การบริการเพื่อผูสูงอาย ุการจัดบริการเพื่อผูพิการและไรความสามารถ การยกระดับลานวิ่งของสนามบิน Rockhamton13 เปนตน

(1.2) เงินอุดหนุนท่ัวไป (General purpose grants) เงินอุดหนุนทั่วไปที่รัฐบาลสหพันธจัดสรรใหกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นน้ัน มี

วัตถุประสงคคือ เพื่อสรางความเขมแข็งและประสิทธิภาพขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในการจัดบริการสาธารณะตางๆ และสรางความเสมอภาคทางการเงินระหวางองคกรปกครองสวนทองถิ่นแตละแหง เงินอุดหนุนประเภทน้ีเปนเงินอุดหนุนทั่วไปซึ่งรัฐบาลสหพันธจายผานรัฐบาลแหงรัฐ ซึ่งหมายความวา องคกรปกครองสวนทองถิ่นสามารถที่จะใชดําเนินการในภารกิจใดก็ไดที่เกี่ยวของกับการจัดทําภารกิจในพื้นที ่

(1.3) เงินชวยเหลือการทางทองถิ่น (Local road funding) เงินอุดหนุนประเภทน้ีเปนเงินอุดหนุนที่รัฐบาลสหพันธจัดสรรใหกับทองถิ่นโดยผานทาง

รัฐบาลแหงรัฐเชนเดียวกับเงินอุดหนุนท่ัวไป ทั้งน้ีเงินอุดหนุนประเภทน้ีจัดสรรใหภายใตพระราชบัญญัติองคกรปกครองสวนทองถิ่น (การใหความชวยเหลือทางการเงิน) ค.ศ.1986 โดยมีวัตถุประสงคคือ เพื่อชวยเหลือทองถิ่นในดานงบประมาณในการบํารุงรักษาถนนทองถิ่น

อยางไรก็ตามเงินอุดหนุนประเภทนี้ถูกจัดประเภทเปนเงินอุดหนุนทั่วไป ซึ่งทองถิ่นอาจไมจําเปนตองจายในกิจการที่เกี่ยวกับภารกิจดานถนนเทาน้ัน แตยังสามารถผันไปใชในกิจการอ่ืนไดอีกดวย

ประเทศออสเตรเลีย

231

แผนภาพท่ี 7.3 การจัดสรรเงินจากรัฐบาลสหพันธสูองคกรปกครองสวนทองถิ่น

(2) เงินอุดหนุนจากรัฐบาลแหงรัฐ แหลงรายไดประเภทน้ีเปนรายไดที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นไดรับจากรัฐ ซึ่งเปนเงิน

อุดหนุนที่ไดกําหนดเปาหมายของการให อาทิเชน การบริการสาธารณะทั่วไป ความมั่นคงและ สวัสดิการสังคม การเคหะและการพัฒนาชุมชน การนันทนาการและวัฒนธรรม การเกษตรกรรม ปาไมและการประมง การขนสงและการสื่อสารคมนาคม เปนตน ทั้งน้ีเงินอุดหนุนจากรัฐดังกลาวน้ีจะผนวกเงินอุดหนุนทั่วไปและเงินชวยเหลือการทางทองถิ่นซึ่งรัฐบาลสหพันธใหมา แลวรัฐเปน ผูจัดสรรใหกับองคปกครองสวนทองถิ่นแตละแหงภายในพื้นที ่

(3) เงินท่ีทองถ่ินจัดเก็บเอง รายไดที่ทองถิ่นจัดเก็บเองน้ันเปนรายไดที่มาจาก ภาษีทองถิ่น คาธรรมเนียมการจัดสินคา

และบริการ ผลประโยชนและทรัพยสินของทองถิ่น และรายไดอ่ืนๆ อาทิ เชน คาธรรมเนียมการขนสง คาธรรมเนียมการใชน้ําประปา และการอนามัย เปนตน

ในป ค.ศ.1999 - 2000 องคกรปกครองสวนทองถิ่นมีแหลงที่มาแหงรายไดจากภาษีทองถิ่นถึง 38% จากการจัดเก็บคาธรรมเนียมการบริการ 33% ซึ่งแสดงถึงอัตตราการเพิ่มของสัดสวนรายไดที่ทองถิ่นบริหารจัดการเองเปรียบเทียบกับเมื่อกอนเพิ่มขึ้นถึง 12% ในขณะที่แหลงรายไดที่มาจากเงินอุดหนุนมีเพียง 18% ซ่ึงเปนอัตราท่ีไมแตกตางจากเม่ือกอนนัก

รัฐบาลสหพนัธ

เงินอุดหนนุแบบเฉพาะเจาะจง

เงินอุดหนนุทั่วไปและเงินชวยเหลือการทางทองถิ่น

องคกรปกครองสวนทองถิน่

รัฐ

ประเทศออสเตรเลีย

232

ตารางท่ี 7.5 เปรียบเทียบรายไดจากการจัดเก็บภาษีขององคกรปกครองทั้ง 3 ระดับ ป ค.ศ.1999 – 2000 (คิดเปนเปอรเซ็นต)

ประเภทของภาษ ี

รัฐบาลสหพนัธ

รัฐ

ทองถิ่น

1. รายไดจากภาษี 1.1 ภาษีรายได 1.2 ภาษีบัญชี 2. ภาษีทรัพยสิน 2.1 ภาษีที่ดิน 2.2 ภาษีทองถ่ิน 2.3 ภาษีธุรกิจทางการเงนิและการลงทุน

2.4 ภาษีทรัพยสินอ่ืนๆ 3. ภาษีจากการจัดทําสินคาและบริการ 3.1 ภาษีการคา 3.2 ภาษีสรรพสามิต ,ภาษีชักสวน ,การประกันภัย และภาษกีารคาระหวางประเทศ

3.3 ภาษีพนนั 4. ภาษีท่ีเกิดจากกิจกรรมและการซ้ือสินคา 4.1 ภาษียานพาหนะ 4.2 คาธรรมเนียมการทําสัมปทาน 4.3 ภาษีอ่ืนๆ

100 28.8

- - - 1.6

100 100

0.1

0.5 -

61.5

-

71.2 100 1.6 100

98.4

- -

99.9

99.5 100 38.5

- - -

98.4 - - - - - - - -

เปอรเซ็นตการจัดเกบ็ภาษ ี 77.1 19.4 3.5 ท่ีมา: National Office of Local Government, “Chapter 2; An Overview of Local Government in Australia”

Local Government National Report: 2000, p.8. จาก www. nolg.gov.au. จากตารางดังกลาวจะเห็นวา เปอรเซ็นตการจัดเก็บภาษีขององคกรปกครองแตละระดับมีความลักลั่นกันมากเมื่อคิดเปนมูลคาของภาษี คือ รัฐบาลสหพันธมีอํานาจในการจัดเก็บภาษีสูงมากคือ 77.1% ในขณะที่รัฐและทองถิ่น มีอํานาจในการจัดเก็บเพียง 19.4% และ 3.5% ตามลําดับ สิ่งนี้เปนสิ่งที่แสดงใหเห็นไดอยางหนึ่งวา องคกรปกครองสวนทองถิ่นในประเทศออสเตรเลียเปนหนวยของการปกครองท่ีไมเขมแข็งนัก

ประเทศออสเตรเลีย

233

7.2.3.2 รายจาย รายจายขององคกรปกครองสวนทองถิ่นโดยสวนใหญจะเกิดจากการบริหารจัดการใน

ภารกิจหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น อาทิ การบริการสาธารณะทั่วไป ความสงบเรียบรอยและความมั่นคงทางสังคม การศึกษา การสาธารณสุขและสวัสดิการสังคม การเคหะและการพัฒนาชุมชน เปนตน ซ่ึงรายจายตามภารกิจหนาท่ีขององคกรปกครองสวนทองถ่ินแสดงไดตามตารางดังน้ี

ตารางท่ี 7.6 รายจายตามภารกิจหนาท่ีขององคกรปกครองทองถ่ิน

ประเภทภารกิจ ชนิดของภารกิจ (1) งานบริหารทัว่ไป (2) การสาธารณสุข การเคหะ และสวัสดิการสังคม

(3) การอนามัยและส่ิงแวดลอม (4) การวางแผนและพัฒนาชุมชนใหนาอยู

(5) การนันทนาการและวัฒนธรรม (6) น้ํา (7) ขยะ (8) ถนน (9) ความปลอดภัย (10) อื่นๆ

� รายจายของฝายนติิบัญญตั ิ(สภา) , รายจายของฝายบริหาร , กิจการมีลักษณะเฉพาะเจาะจงที่จดัประเภทไมได

� สถานรับเล้ียงเด็กออนและสถานใหบริการแกผูทีอ่ยูในวัยตางๆ , การบริการสาธารณสุขชุมชน และการใหบริการเพ่ือท่ีอยูอาศัย

� การกําจัดขยะ , การระบายนํ้าเสีย , การทาํความสะอาดถนน และการแกปญหานํ้าทวม

� บริการดานการวางแผนและการกอสราง , ไฟฟาตามถนน , สวนสาธารณะ , ศูนยการคา , สุสานและฌาปนสถาน

� สระวายนํ้า , สวนสาธารณะและสนามเด็กเลน หองสมุด และการสนับสนุนดานการกีฬา เปนตน

� การใหบริการน้ําประปา � การกําจัดขยะ � การกอสรางและบํารุงรักษาถนนและสะพาน � การปองกันอัคคีภัย , ควบคุมสัตวเล้ียง และอ่ืนๆ � ไดแก การตลาด การทองเที่ยว การส่ือสาร เปนตน

ท่ีมา: National Office of Local Government, “Appendix b” Local Government National Report: 2001, p.147. จาก www. nolg.gov.au.

ประเทศออสเตรเลีย

234

ตารางท่ี 7.7 รายจายขององคกรปกครองสวนทองถิน่ ป ค.ศ.1999 – 2000 (ลานเหรียญ) รัฐ ประเภท

นิวเซาทเวลส

วิคตอเรีย

ควีนแลนด

ออสเตรเลียตะวันตก

ออสเตรเลียใต

แทสมาเนีย

ดินแดนภาคเหนือ

รวม

-การจัดบริการสาธารณะท่ัวไป -ความสงบเรียบรอยและความมั่นคงทางสังคม -การศกึษา การสาธารณสุข และสวัสดกิารสังคม -การเคหะและการพัฒนาชุมชน -การนันทนาการและวัฒนธรรม -การขนสงและส่ือสารคมนาคม -อื่นๆ

805 121

237

1,217

540

1,837

344

322

57

553

579

569

876

218

1,067

35

66 1,001

274

826

326

117

51 101

212

325

449

128

154 14

52

175

160

260

108

54 2

31 155

55

110

34

69 1 11

51

15

20

54

2,588

281 1,051

3,390

1,938

4,378

1,212

รวม 5,101 3,174 3,595 1,383 923 441 221 14,838 ท่ีมา: National Office of Local Government, “Local Government in Australia :Chapter 2” Local Government

National Report: 2001, p.21. จาก www. nolg.gov.au. จากตารางดังกลาวจะเห็นวา งบประมาณรายจายโดยทั่วไปขององคกรปกครองสวน ทองถิ่นมักจะใชในภารกิจการจัดการดานการขนสงและการสื่อสารคมนาคม โดยคิดเปนจํานวนถึง 30% อีกทั้งดานการเคหะและการพัฒนาชุมชนคิดเปน 23% ตามลําดับ นอกเหนือจากน้ันรายจายอ่ืนๆ ที่ใชในกิจกรรมทางเศรษฐกิจยังหมายรวมถึงกิจกรรมดานการขนสงและสื่อสารคมนาคมอีกดวย ซึ่งมีนัยยะวาองคกรปกครองสวนทองถิ่นใชจายเงินที่ไดรับมาสวนมากไปในดานการขนสงและสื่อสารคมนาคมนั่นเอง

ประเทศออสเตรเลีย

235

7.2.4 ระบบการบริหารงานบุคคล

ตามหลักการของความมีอิสระในการบริหารจัดการ (Managerial autonomy) ทําใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีอํานาจอิสระในการบริหารงานบุคคล ไมวาจะเปน การวาจาง การจายเงินเดือน การรับเขาทํางาน การสงเสริมและสนับสนุนในการทํางาน และรวมถึงการไลออกจากงานดวย

การบริหารงานบุคคลภายในองคกรปกครองสวนทองถิ่น เปนสวนที่เกี่ยวเน่ืองกับการบริหารงานเจาพนักงานทองถิ่น ทั้งน้ีเจาพนักงานทองถิ่นทุกคนไดรับการวาจางตามสัญญา (Contact) ซ่ึงกระทําระหวางผูมีอํานาจบังคับบัญชาหรือควบคุมโดยตรงกับผูท่ีไดรับการวาจางน้ันๆ

(1) หัวหนาฝายบริหารทองถ่ิน (Chief Executive Officer) การแตงต้ังหัวหนาฝายบริหารทองถิ่นเปนอํานาจหนาที่ของสภาโดยตรง ดังนั้นสัญญาการวาจางการปฏิบัติงานจึงเปนการกระทําระหวางสภากับหัวหนาฝายบริหารทองถิ่นนั้นๆ

(2) หัวหนาฝายปฏิบัติการ (Senior Staff) เปนผูที่ไดรับการแตงต้ังจากหัวหนาฝายบริหารทองถิ่น ดังนั้นสัญญาการวาจางการปฏิบัติงานจึงเปนการกระทําระหวางหัวหนาฝายบริหารทองถิ่นกับหัวหนาฝายปฏิบัติการ

(3) เจาพนักงานทองถ่ิน (Council Staff) มีทั้งผูปฏิบัติงานทั้งภายในสํานักงานและภายนอกสํานักงาน เจาพนักงานทองถิ่นอยูภายใตการบังคับบัญชาโดยตรงของหัวหนาฝายบริหารทองถิ่น ดังน้ันการแตงต้ัง (การรับเขาทํางาน) และการทําสัญญาการปฏิบัติงานจึงเปนการกระทําระหวางหัวหนาฝายบริหารทองถิ่นกับเจาพนักงานทองถิ่นนั้นๆ

7.2.5 ความสัมพันธระหวางราชการสวนกลาง สวนภูมิภาค และสวนทองถ่ิน

ประเทศออสเตรเลีย เปนประเทศที่มีรัฐบาลสหพันธเกิดในภายหลังการเกิดของรัฐบาลแหงรัฐ ดังน้ันรัฐจึงเปนระดับช้ันของการปกครองท่ีเขมแข็งมาก ซึ่งนั่นรวมถึงการเปนองคกรที่ทําหนาที่ควบคุมดูแล และจัดตั้งองคกรปกครองสวนทองถิ่นขึ้นโดยตรง นอกเหนือจากน้ันยังทําหนาที่เปนผูจัดสรรงบประมาณใหกับทองถิ่นอีกดวย ดังน้ันความสัมพันธระหวางรัฐบาลสหพันธซึ่งเปนรัฐบาลในสวนกลางกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นจึงไมมีเปนรูปธรรมมากนักยกเวนในสวนของการใหเงินอุดหนุนชวยเหลือแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นประเภทหน่ึงที่รัฐบาลสหพันธใหโดยตรงคือ เงินอุดหนุนแบบเฉพาะเจาะจง (แบบมีเงื่อนไขใหปฏิบัติภารกิจใดภารกิจหน่ึง) ที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นไดรับมอบจากรัฐบาลสหพันธโดยตรง ในขณะที่ความสัมพันธระหวางองคกรปกครองสวนทองถิ่นกับรัฐนั้นคอนขางมีมากและอาจเรียกไดวาเปนความสัมพันธในทางตรง

ประเทศออสเตรเลีย

236

รัฐบาลสหพนัธ

รัฐ

องคกรปกครองสวนทองถิน่

ความสัมพันธระหวางรัฐบาลสหพันธ รัฐ และองคกรปกครองสวนทองถิ่นสามารถแสดงไดดังแผนภาพตอไปน้ี แผนภาพท่ี 7.4 ความสัมพันธระหวางระดับชั้นองคกรปกครอง

จากแผนภาพดังกลาวจะเห็นวารัฐบาลสหพันธมีทั้งความสัมพันธกับองคกรปกครองสวน

ทองถิ่นโดยผานทางรัฐบาลแหงรัฐความสัมพันธ และความสัมพันธทางตรง อยางไรก็ตามโดยสวนมากแลวความสัมพันธทางตรงนี้ก็ไมคอยมีลักษณะที่เปนรูปธรรมนัก เน่ืองจากองคกรปกครองสวนทองถ่ินอยูภายใตการกํากับดูแลของรัฐบาลแหงรัฐน่ันเอง

7.2.5.1 ความสัมพันธระหวางรัฐบาลสหพันธกับรัฐบาลแหงรัฐ ในสวนของความสัมพันธระหวางรัฐบาลสหพันธกับรัฐบาลแหงรัฐน้ัน มีการประสานงาน

ผานรูปแบบ ดังตอไปน้ี (1) ในรูปแบบขององคกรที่เปนทางการ ซึ่งโดยสวนมากจะเปนองคกรที่เกี่ยวกับการจัดการ

ดานการเงิน น่ันคือ คณะกรรมการการเงินแหงสหพันธ (Commonwealth Grants Commission) ซึ่งทําหนาที่จัดสรรเงินอุดหนุนชวยเหลือองคกรปกครองสวนทองถิ่นใหแกรัฐตางๆ, สภาเงินกู (loan Council) และ ท่ีประชุมรัฐมนตรี (Premiers’Conference) เปนตน

(2) ในรูปแบบของการประชุมรัฐมนตรี เปนการประชุมประจําปรวมกันระหวางรัฐมนตรีจากรัฐบาลสหพันธและรัฐมนตรีของรัฐบาลแหงรัฐ ซึ่ง ต้ังเปาหมายของการประชุมเพื่อประสานงานดานนโยบายทางเศรษฐกิจและการเงิน

ประเทศออสเตรเลีย

237

(3) สภารัฐมนตรี (Ministerial councils) เปนการประชุมรวมกันระหวางรัฐมนตรีจากรัฐบาลสหพันธและรัฐมนตรีของรัฐบาลแหงรัฐ เพื่อปรึกษางานดานนโยบายในภาคแบบเฉพาะเจาะจง

(4) การลงนามในสัญญาทําความตกลงในกิจการตางๆ (5) การรวมโครงการตางๆ ระหวางกัน 7.2.5.2 ความสัมพันธระหวางรัฐบาลสหพันธกับองคกรปกครองทองถิ่น ในสวนของความสัมพันธระหวางรัฐบาลสหพันธกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นน้ัน ถูก

เชื่อมโยงโดยสํานักงานองคกรปกครองทองถิ่นระดับชาติ (the National Office of Local Government) ซึ่งเปนองคกรที่ทําหนาที่ประสานระหวางรัฐบาลสหพันธกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นทั่วประเทศ

การดําเนินงานของสํานักงานองคกรปกครองทองถิ่นระดับชาติน้ันอยูในรูปการทํางานรวมกับสภาทองถิ่น (Councils) สมาคมองคกรปกครองทองถิ่นในแตละแหง และรัฐบาล (ทั้งรัฐบาล สหพันธและรัฐบาลแหงรัฐ) โดยมีวัตถุประสงคคือ เพื่อพัฒนาประสิทธิภาพประสิทธิผลและสนับสนุนองคกรปกครองสวนทองถิ่น ภารกิจหนาที่ของสํานักงานองคกรปกครองทองถิ่นระดับชาติ มีดังตอไปน้ี14

- บริหารจัดการเงินอุดหนุนชวยเหลือองคกรปกครองสวนทองถิ่น - จัดทํารายงานประจําปขององคกรปกครองสวนทองถิ่นทั่วประเทศ - บริหารจัดการกองทุนที่อยูภายใตโครงการพัฒนาศักยภาพขององคกรปกครองสวนทองถิ่น

- ประสานงานการพัฒนายุทธศาสตรทิศทางขององคกรปกครองสวนทองถิ่น - บริหารจัดการโครงการมอบรางวัลนวัตกรรมดีเดนแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น เปนโครงการมอบรางวัลสําหรับองคกรปกครองสวนทองถิ่นหรือสมาคมทองถิ่นที่พัฒนาและปรับปรุงประสิทธิภาพการบริหารจัดการองคกรปกครองสวนทองถิ่นดีเดน ท่ีเรียกวา รางวัลนวัตกรรมองคกรปกครองสวนทองถิ่นระดับชาติ (National Awards for Innovation in Local Government)

นอกเหนือจากน้ันความสัมพันธระหวางรัฐบาลสหพันธกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นที่สําคัญที่สุดคือ การที่รัฐบาลสหพันธใหเงินอุดหนุนชวยเหลือทางการเงินแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น ซึ่งมีทั้งรูปแบบของการใหโดยตรงและผานทางรัฐบาลแหงรัฐดังที่ไดกลาวไปแลว

7.2.5.3 ความสัมพันธระหวางรัฐบาลแหงรัฐกับองคกรปกครองสวนทองถิ่น

ประเทศออสเตรเลีย

238

“รัฐ” นับวาเปนหนวยการปกครองที่มีความสัมพันธกับทองถิ่นเปนอยางมาก เนื่องจากเปนผูรับผิดชอบในการควบคุมดูแลองคกรปกครองสวนทองถ่ินโดยตรง ทั้งน้ีความสัมพันธดังกลาวเกิดจากการจัดต้ังองคกรปกครองสวนทองถิ่นอยูภายใตกฎหมายของรัฐแตละรัฐ ไมวาจะเปนการจัดต้ังตามกฎหมายโดยตรงและการประกาศจัดตั้งโดยนายกรัฐมนตรีแหงรัฐก็ตาม นอกเหนือจากน้ันสวนที่สําคัญที่สุดคือ การจัดสรรเงินใหกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นที่อยูภายในพื้นที่นั้น รัฐเปนผูรับผิดชอบโดยตรง

ตามมาตรา 6 แหงพระราชบัญญัติองคกรปกครองสวนทองถิ่น (การใหความชวยเหลือทางการเงิน) ค.ศ.1995 ไดกําหนดใหมีองคกรเพื่อทําหนาที่เปนกรรมาธิการการเงินขององคกรปกครองสวนทองถิ่น (Local Government Grants Commission) ซึ่งมีหนาที่หลักคือ การจัดทําความเห็นเสนอตอรัฐบาลแหงรัฐเก่ียวกับการจัดสรรเงินชวยเหลือแกองคกรปกครองสวนทองถ่ินในรัฐน้ันๆ

คณะกรรมาธิการชุดน้ีไดรับการจัดต้ังขึ้นภายในรัฐแตละรัฐ ยกเวนในเขตเมืองหลวงแหงสหพันธ (กรุงแคนเบอรา) จึงจัดไดวาเปนองคกรของรัฐซึ่งถูกจัดต้ังภายใตขอเรียกรองของรัฐบาล สหพันธเพื่อใหเปนองคกรที่รับผิดชอบในการดูแลควบคุมเกี่ยวกับเงินอุดหนุนชวยเหลือองคกรปกครองสวนทองถิ่นที่ รัฐบาลสหพันธจัดสรรให โดยที่ บุคคลซึ่งได รับการแตงต้ังใหเปนกรรมาธิการน้ีอยางนอย 2 คนตองเปนผูที่เกี่ยวของกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นในรัฐน้ันๆ หรือไมก็เปนสมาชิกขององคกรปกครองสวนทองถิ่น หรือนอกเหนือจากน้ี ในมาตรา 11 และมาตรา 14 บัญญัติไววา คณะกรรมาธิการการเงินขององคกรปกครองสวนทองถ่ินจะตองดําเนินการดังตอไปน้ี

(1) จัดประชุมสาธารณะในเครือขายความสัมพันธที่ เกี่ยวกับการจัดทําขอเสนอแนะทางการเงิน

(2) ยินยอมใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นจัดทําขอเสนอเพื่อใหคณะกรรมาธิการพิจารณาในการจัดทําขอเสนอ

(3) เสนอขอคิดเห็นภายใตหลักการของชาติและยอมรับหลักการที่เฉพาะเจาะจงของแตละรัฐ

ภายหลังจากคณะกรรมาธิการไดพิจารณาจัดสรรเงินอุดหนุนแลว นายกรัฐมนตรีแหงรัฐ (State Minister) จะตองใหความเห็นตอการแบงสรรจํานวนเงินน้ันตอนายกรัฐมนตรีแหงสหพันธ (Commonwealth Minister) เพื่อดําเนินการอนุมัติตอไป ทั้งน้ีหน่ึงในเงื่อนไขของการอนุมัติคือ นายกรัฐมนตรีแหงสหพันธจะตองพึงพอใจตอขอเสนอท่ีคณะกรรมาธิการจัดทําดวย

มีเพียงองคกรปกครองสวนทองถิ่นเทาน้ันที่มีสิทธิไดรับเงินอุดหนุนชวยเหลือประเภทน้ี ไมวาจะเปนทั้งองคกรปกครองสวนทองถิ่นที่ไดรับการจัดต้ังขึ้นตามกฎหมายแหงรัฐ และองคกร

ประเทศออสเตรเลีย

239

ปกครองสวนทองถิ่นที่จัดต้ังโดยการประกาศของนายกรัฐมนตรีแหงรัฐภายใตคําแนะนําของรัฐมนตรีท่ีเก่ียวของ 7.2.6 การตรวจสอบการปฏิบัติราชการ

การตรวจสอบการปฏิบัติทางราชการเปนวิธีการหน่ึงในการควบคุมดูแลการทํางานขององคกรปกครองสวนทองถิ่น การปกครองสวนทองถิ่นในออสเตรเลีย เปนหนวยการปกครองซึ่งอยูภายใตการควบคุมดูแลของรัฐ (state) ดังน้ันในการตรวจสอบการปฏิบัติราชการจึงเปนอํานาจหนาที่ท่ีรัฐแตละรัฐจะดําเนินการ ท้ังน้ีแตละรัฐน้ันตางมี กระทรวงการปกครองสวนทองถิ่นซึ่งมีชื่อเรียกที่แตกตางกันไปและมีรัฐมนตรีวาการกระทรวง (Minister) เปนผูบังคับบัญชาสูงสุด ดังน้ัน องคกรปกครองสวนสวนทองถิ่นจึงอยูภายใตการตรวจสอบจากรัฐมนตรีวาการกระทรวงน่ันเอง ในที่น้ีจะยกตัวอยางการตรวจสอบการปฏิบัติราชการในรัฐวิคตอเรีย15 อํานาจของรัฐมนตรีวาการกระทรวงทองถิ่นที่เกี่ยวเน่ืองกับการตรวจสอบการปฏิบัติราชการขององคกรปกครองสวนทองถ่ินมีดังน้ี (1) การตรวจสอบโดยกฎหมาย ซึ่งเปนการตรวจสอบในกรณีทั่วๆ ไปที่รัฐใชในการตรวจสอบการปฏิบัติงานขององคกรปกครองสวนทองถ่ินในพ้ืนท่ีของตน ไดแก

- อํานาจในการพิจารณารายงานการเงินหรืองบดุลของทองถิ่น ในการจัดทํารายงานประจําปขององคกรปกครองสวนทองถ่ินซ่ึงตองดําเนินการเปนรายปไปน้ัน ทั้งในสวนของการจัดทําแผนการปฏิบัติงาน หรือในสวนของการจัดทําแผนการเงิน จะตองเสนอใหรัฐมนตรีวาการกระทรวงปกครองทองถิ่นเปนผูพิจารณา ซึ่งรัฐมนตรีจะเปนผูใหความเห็นตอแผนการดําเนินการน้ันๆ แลวจัดสงคืนกลับไปใหองคกรปกครองสวนทองถิ่น

- อํานาจในการรองขอขอมูล ในการน้ีรัฐมนตรีสามารถรองขอขอมูลที่เกี่ยวของกับงบประมาณหรือการดําเนินการขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเพื่อตรวจสอบได ซึ่งตามกฎหมายไดบัญญัติไววา ทองถ่ินจะตองใหขอมูลทุกอยางท่ีรัฐมนตรีรองขอ

- อํานาจในการจํากัดรายไดจากการจัดเก็บภาษีและคาธรรมเนียมตางๆ อํานาจในขอน้ีของรัฐมนตรีน้ันหมายความวา รัฐมนตรีสามารถกําหนดทิศทางเกีย่วกบัการจัดเก็บภาษีและคาธรรมเนียมซึ่งองคกรปกครองสวนทองถิ่นจะตองยินยอมดําเนินการตามที่รัฐมนตรีกําหนด

ประเทศออสเตรเลีย

240

- รัฐมนตรีมีอํานาจในการแนะแนวทางในการปฏิบัติราชการขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเพื่อใหทองถิ่นปฏิบัติหนาที่ไดอยางสมบูรณ

- อํานาจในการเปนที่ปรึกษาใหกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นทุกแหงที่อยูภายในพื้นที่ นอกเหนือจากน้ันอํานาจน้ียังรวมถึงอํานาจในการพิจารณาองคกรที่สามารถประกาศจัดต้ังเปนองคกรปกครองสวนทองถ่ินไดอีกดวย

(2) การตรวจสอบโดยคณะกรรมการ เพื่อดําเนินการไตสวนในเร่ืองที่เกี่ยวของกับการบริหารราชการขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ทั้งน้ีคณะกรรมการไตสวนน้ีจะตองรายงานเสนอตอรัฐมนตรีวาการกระทรวงปกครองทองถิ่น การไตสวนในกรณีเชนน้ีเกิดขึ้นเมื่อผูบริหารของ องคกรปกครองสวนทองถิ่นปฏิบัติหนาที่โดยผิดกฎหมาย อันเปนผลใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นเสียหายหรือไมสามารถทํางานตอไปได ทั้งน้ีรัฐมีอํานาจสั่งการใหผูบริหารขององคกรปกครองสวนทองถิ่นกระทําการแกไขจนกระทั่งสิ่งผิดกฎหมายเหลานั้นสิ้นสุดลง 7.2.7 การควบคุมโดยราชการสวนกลาง

เนื่องจากองคกรปกครองสวนทองถิ่นในประเทศออสเตรเลียนั้นอยูภายใตการควบคุมดูแลโดยตรงของรัฐ โดยที่สวนกลางคือรัฐบาลสหพันธไมไดมีบทบาทและอํานาจหนาที่ที่เกี่ยวของในการควบคุมดูแลองคกรปกครองทองถิ่นแตอยางใด

อยางไรก็ตามแมจะดูเหมือนวาองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีอิสระปราศจากการควบคุมจากรัฐบาลสหพันธ แตในระดับรัฐแลวไดสรางกลไกอยางหน่ึงขึ้นมาเพื่อควบคุมดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่นโดยตรงน่ันคือ กระทรวงการปกครองทองถิ่น (Local Government Department) ซึ่งในแตละรัฐจะมีชื่อเรียกที่แตกตางกันไป คือ

(1) รัฐนิวเซาทเวลส มีชื่อเรียกวา Department of Local Government (2) รัฐวิคตอเรีย มีช่ือเรียกวา Local Government Division, Department of Infrastructure (3) รัฐควีนแลนด มีชื่อเรียกวา Department of Communication and Information, Local

Government , Planning and Sport (4) รัฐออสเตรเลียใต มีชื่อเรียกวา Office of Local Government (5) รัฐออสเตรเลียตะวันตก มีชื่อเรียกวา Department of Local Government and Regional

Development (6) รัฐแทสมาเนีย มีชื่อเรียกวา Local Government Office, Department of Premier and

Cabinet (7) ดินแดนภาคเหนือ มีชื่อเรียกวา Department of Local Government

ประเทศออสเตรเลีย

241

องคกรดังที่กลาวมานั้นเปนหนวยงานที่ทําหนาที่ในการกําหนดกรอบแนวทางนโยบายและกฎหมายใหกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นในรัฐของตน ทั้งน้ีจุดมุงหมายหลักคือ การควบคุมดูแลการบริหารจัดการขององคกรปกครองสวนทองถิ่นน่ันเอง อยางไรก็ตามบทบาทหนาที่และเปาหมายขององคกรสามารถสรุปไดดังนี้16

บทบาทหนาที่ - เปนตัวกลางเช่ือมระหวางรัฐกับองคกรปกครองสวนทองถ่ิน - สนับสนุนการจัดทํานโยบาย และการพัฒนา รวมถึงการใหคําแนะนําในการจัดทํานโยบายขององคกรปกครองสวนทองถิ่น

- ดูแลการดําเนินงานขององคกรปกครองสวนทองถ่ินในฐานะตัวแทนของรัฐ - ประสานงานกิจกรรมของรัฐซึ่งสงผลกระทบตอองคกรปกครองสวนทองถิ่น - ใหขอมูลแกสภาทองถิ่น สาธารณะชน และชุมชน เกี่ยวกับนโยบายบางอยางที่สงผลกระทบตอองคกรปกครองสวนทองถ่ิน

เปาหมาย - ใหทิศทางยุทธศาสตรและกรอบในการบริหารจัดการซึ่งเกี่ยวของกับบทบาทและความรับผิดชอบขององคกรปกครองสวนทองถ่ิน

- สนับสนุนการสงเสริมและพัฒนาการปฏิบัติหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น รวมถึงการใหคําแนะนําแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นภายใตกรอบที่กฎหมายกําหนด

- ใหคําแนะนําแกรัฐมนตรีในการสงเสริมประสิทธิภาพกระบวนการตัดสินใจขององคกรปกครองสวนทองถิน่

- ใหคําแนะนําในการบริหารจัดการซึ่งชวยสงเสริมการปฏิบัติงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นโดยผานทางผูเชี่ยวชาญดานการพัฒนาซึ่งเปนเจาหนาที ่(staff) ขององคกร

- บริหารจัดการโครงการเงินชวยเหลือตางๆ ที่เกี่ยวกับการเงินสําหรับองคกรปกครองสวนทองถิ่น

7.3 แนวโนมการพัฒนาองคกรปกครองสวนทองถิ่นในอนาคต การปกครองสวนทองถิ่นในประเทศออสเตรเลียน้ันเพิ่งถือกําเนิดขึ้นไดไมนานนักและเกิดในภายหลังการปกครองระดับรัฐ อันแตกตางจากการปกครองทองถิ่นในประเทศอังกฤษอันเปนแมแบบของการปกครองทองถิ่นในประเทศน้ี ซึ่งทําใหการพัฒนาศักยภาพของการบริหารจัดการและการปฏิบัติภารกิจเปนไปไดอยางลาชามาก

ประเทศออสเตรเลีย

242

อยางไรก็ตามในราวเมื่อทศวรรษที่ผานมา มีการเปลี่ยนแปลงการมอบหมายภารกิจหนาที่บางอยางจากรัฐบาลสหพันธและรัฐบาลแหงรัฐใหทองถิ่นเปนผูดําเนินการ

แมกระน้ันก็ตามประเด็นปญหาที่กําลังเปนที่ถกเถียงวิพากษวิจารณในขณะน้ีคือ ประเด็นเร่ืองบทบาทหนาท่ีและความรับผิดชอบขององคกรปกครองระดับตางๆ ของประเทศออสเตรเลียซึ่งอยูภายใตระบบสหพันธรัฐ17 ซึ่งขอถกเถียงสําคัญคือ ความตองการของทองถิ่นที่จะพัฒนาและสรางประสิทธิภาพความเขมแข็งของบทบาทตน ในฐานะที่เปนรูปแบบการปกครองรูปหน่ึงที่อยูภายใตระบบประชาธิปไตยของประเทศ ขอถกเถียงดังกลาวน้ีสามารถอธิบายไดในระดับหน่ึงวา ปจจุบันองคกรปกครองสวนทองถิ่นในออสเตรเลียเปนองคกรที่มีบทบาทนอยมากเมื่อเปรียบเทียบกับองคกรปกครองระดับชั้นอื่นๆไมวาจะเปนทั้งรัฐบาลสหพันธและโดยเฉพาะอยางยิ่งรัฐบาลแหงรัฐ

โครงการปฏิรูปโครงสรางองคกรปกครองสวนทองถิ่นจึงไดเกิดข้ึนในรัฐบางรัฐ อาทิเชน รัฐนิวเซาทเวลส รัฐออสเตรเลียตะวันตก รัฐออสเตรเลียใต ซึ่งสงผลใหลักษณะขององคกรปกครองสวนทองถิ่นไดเปลี่ยนแปลงไปคือ

(1) จํานวนขององคกรปกครองสวนทองถิ่นลดนอยลง เชน ในรัฐออสเตรเลียตะวันตก องคกรปกครองสวนทองถิน่ลดลงจากป 1910 มี 147 แหงเหลือ 142 แหงเปนตน

(2) กฎหมายปกครองทองถิ่นมีความทันสมัยมากขึ้น เชนในรัฐออสเตรเลียใต มีการเปลี่ยนแปลงการใหกรอบทางการเงินและภารกิจหนาที่ของทองถิ่นใหม รวมถึงการพัฒนาความสัมพันธระหวางรัฐกับองคกรปกครองสวนทองถิ่น เปนตน

เมื่อพิจารณามาถึงตรงนี้ ในอนาคตขององคกรปกครองสวนทองถิ่นมีแนวโนมที่จะมีบทบาทมากขึ้นทั้งจากกระแสการเรียกรองขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเองและกระแสการเรียกรองจากประชาชนที่ตองการใหองคกรที่อยูใกลชิดกับประชาชนมากที่สุดมีอํานาจหนาที่มากยิ่งขึ้นไป

ประเทศออสเตรเลีย

243

เชิงอรรถ

1 ขอมูล เดือน กรกฎาคม พ.ศ. 2544 จาก www.odci.gov. 2 ขอมูล เดือน มิถุนายน พ.ศ. 2544 จาก www.nolg.gov.au. 3 หากนับรวมกรุงแคนเบอราซ่ึงเปนเมืองหลวงของสหพันธรัฐจะรวมเปน 8 แหง 4 National Office of Local Government, “Australia Classification of Local Government: Appendix F”

Local Government National Report: 2001, p.221. จาก www.nolg.gov.au. 5 ขอมูลจาก OECD, Managing Across Level of Government: Australia, 1997 จาก www.oecd.org. 6 ดูขอมูลเพิ่มเติมจาก Local Government 1989 ของรัฐวิคตอเรีย จาก www.dms.dpc.vic.gov.au. 7 OECD, Managing Across Level of Government: Australia. 8 Ibid., p.40. 9 Ibid., p.41. 10 National Office of Local Government 2001, “Chapter 3” Local Government National Report:

2001, p.34. 11 Ibid., p.76. 12 National Office of Local Government, “Chapter 2; An Overview of Local Government in Australia”

Local Government National Report: 2001. จาก www.nolg.gov.au. 13 เปนงบประมาณป 2000 14 www.dotar.gov.au. 15 Local Government Act 1989: Victoria จาก www.nolg.gov.au. 16 ขอมูลเพิ่มเติมหาไดจาก www.dotar.gov.au. 17 National Office of Local Government, “Chapter 7; Issues and Challenges” Local Government

National Report: 2001, p.101 จาก www.nolg.gov.au.